Xii congreso de aecpa ¿Dónde está hoy el poder? San Sebastián País Vasco, del 13 al 15 de Julio de 2015



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XII CONGRESO DE AECPA

¿Dónde está hoy el poder?

San Sebastián - País Vasco, del 13 al 15 de Julio de 2015

Área V. Gestión pública y políticas públicas

GT 5.10 Los efectos de los procesos participativos: políticas públicas y relaciones AA.PP – ciudadanos

EL APRENDIZAJE DE ELECTOS Y TÉCNICOS EN LOS PROCESOS PARTICIPATIVOS: EL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO DE ELCHE

Autor: Carmen Pineda Nebot

Institución: consultora independiente de Administraciones Públicas. Miembro del Grupo de Pesquisa Administração Pública e Gestão Social da Universidade Federal de Viçosa (UFV) del Estado de Minas Gerais y del Grupo de Pesquisa de Controle Social do Gasto Público da UNESP – Universidade Estadual Paulista, Estado de São Paulo, Brasil.

E-mail: carmenpinedanebot@hotmail.com

Biografía: Licenciada en Derecho (UCM) y en Ciencia Política y de la Administración (UAM). Ha asesorado a diversas administraciones públicas en proyectos de participación ciudadana. Áreas de trabajo e investigación: participación ciudadana, presupuesto participativo, open data, transparencia y accountability. Ha publicado varios libros y artículos en revistas nacionales y extranjeras sobre estos temas.
Autor: Andrés Cernadas Ramos

Institución: Universidad de Santiago de Compostela

E-mail: andres.cernadas@usc.es

Biografía: Economista (UB), Máster en Gestión Pública (UAB) y Doctor en Ciencia Política (UAB). Áreas de trabajo e investigación: políticas públicas, participación ciudadana, equidad y desigualdades en salud. Ganador del primer Premio de Investigación Social, de Caja Madrid, en su última edición. Publicación más reciente: La salud y el acceso a los sistemas sanitarios públicos. Síntesis. Madrid, 2010.

Abstract

Después de más de una década de la puesta en marcha de procesos de presupuesto participativo en España, con desigual éxito, se sigue conociendo poco sobre los impactos reales que estos procesos tienen en el aprendizaje de los participantes, sean estos ciudadanos, electos o técnicos. Esta comunicación intenta aportar algo más de conocimiento sobre el impacto educativo de la participación a partir de los resultados de una investigación empírica sobre estos aprendizajes y cambios experimentados por los electos y técnicos que participaron directamente en una experiencia concreta de presupuesto participativo realizada en la ciudad de Elche (España) durante los años 2008 a 2011. Para ello y utilizando como referencia trabajos anteriores de Pontual (2000), Lerner y Schugurensky (2007) y Lüchmann (2012), se realizaron entrevistas en profundidad, con formatos distintos de preguntas, a electos y técnicos municipales.



Palabras claves: aprendizajes informales, participación, presupuesto participativo, electos, técnicos

1.- INTRODUCCIÓN

En España tras varios años de funcionamiento de diferentes mecanismos de participación ciudadana, con distintos grados de éxito o fracaso, el estallido de la crisis de 2008 revertió radicalmente el panorama participativo1. Sin embargo, la crisis social, política e institucional provocada por la gestión de la crisis económica ha hecho surgir otra vez con fuerza la idea de participación, lo que nos lleva a tener que reflexionar sobre ello para dar respuesta a los nuevos escenarios que se nos presentan (Parés, 2015).

Los procesos de participación ciudadana en sistemas democráticos se han justificado, por algunos autores, por su impacto educativo. La participación, para ellos, aporta sustantivos beneficios a la dinámica organizacional y comunitaria, al proporcionar una progresiva adecuación del funcionamiento de las instituciones, romper la apatía y desconfianza ciudadana, ofrecer a los representantes herramientas para evaluar y mejorar la gestión de los asuntos públicos, y permitir a la ciudadanía reconquistar y recuperar el espacio público (Pastor, 2013). Para ello se requiere, por parte de la ciudadanía, una capacidad desarrollada de juzgar críticamente los acontecimientos y trascender la lógica individual para llegar a puntos de vista universales que les permitan encarar comunicativamente los problemas de una comunidad (Pontual, 2000); en el caso de los electos pasar de una cultura del monopolio representativo a una cultura del diálogo y la corresponsabilidad para con la ciudadanía (Subirats, 2003) y; en el de los técnicos avanzar desde una mentalidad burocrática basada en la lógica del “cada uno hace lo que le toca” hacia una mentalidad pos-burocrática basada en el “entre todos debemos hacerlo todo” (Brugué, 2004). Este cambio cultural de los distintos actores es uno de los requisitos necesarios para que los procesos participativos puedan llegar a tener efectos transformadores significativos (Blanco y Ballester, 2011:122-123).

Carole Pateman (1970) ya señalaba en su libro “Participación y Teoría Democrática” que la justificación de los procesos de participación democrática residía en su impacto educativo, aunque reconocía también que muchos de estos efectos educativos aún permanecían desconocidos. Veinticinco años más tarde Jane Mansbridge (1995) continuaba el trabajo de Pateman, preguntándose si la participación crea mejores ciudadanos. Ambas terminaron afirmando que la participación tenía efectos educativos y creaba mejores ciudadanos pero que no podían probarlo2.

La participación crea mejores ciudadanos. Lo creo, pero no puedo probarlo. Y tampoco pueden probarlo otros…Aquellos que han participado activamente en la gobernanza democrática sienten muchas veces que la experiencia les afectó” (Mansbridge, 1995:1).

En la medida en que los procesos de aprendizaje son multifactoriales y complejos, es bastante difícil aislar el impacto de la participación en el proceso de aprendizaje, sea individual o social (Lüchmann, 2014: 33)

Años más tarde J. Lerner y D. Schugurensky retomaron las preguntas y desafíos planteados por Pateman y Mansbridge y comenzaron a investigar los aprendizajes cívicos, competencias políticas y disposiciones democráticas adquiridos por ciudadanos que han participado en procesos de democracia local (Lerner, 2004, Schugurensky, 2001 y 2006, Schugurensky et al, 2006). Su investigación incluía procesos de autogestión (cooperativas) y de cogestión (presupuestos participativos municipales). Uno de los estudios de caso de este proyecto fue el Presupuesto participativo de la ciudad de Rosario en Argentina, en la que confirmaron hallazgos previos que indicaban que el presupuesto participativo, pese a sus limitaciones y deficiencias, promueve “mejores ciudadanos” y está paulatinamente constituyéndose en una innovadora escuela de ciudadanía. La metodología utilizada por ellos en la ciudad de Rosario es la que nos sirvió de referente principal en la investigación (Lerner y Schugurensky, 2007).

El Orçamento Participativo o Presupuesto participativo es una metodología de gestión pública presupuestaria que, en los últimos veinte años, se ha convertido en una práctica innovadora y renovadora de la democracia (Abers, 2000; Pontual, 2001; Fedozzi, 2000, 2003; De Sousa, 2002; Avritzer, 2003; Francés y Carrillo, 2008) y de la calidad del gasto público (Pineda y Pires, 2008), al incluir al ciudadano, votante o no, en el principal proceso de decisión de los gobiernos: el presupuesto.

Por ello muchos analistas ven en el presupuesto participativo una “escuela de ciudadanía” (Pateman, 1970; Schimidt, 1994; Mansbridge, 1995; Genro 1995, 1996 y 1997; Pires, 1999; Carvalho y Felgueiras 2000; Pontual, 2000¸2004; Borba, 2005; Azevedo y Mares Guia, 2005; Ananias 2005; Rover 2006; Costa, 2006; Silva, 2006; Rizek, 2007;Tadeu, 2007; Herbert, 2008; Fedozzi, 2009; De Melo, 2010; Grönlund, Setala y Kaisa, 2010; Talpin,2011, Ribeiro y Borba, 2011), que permite recuperar la voluntad política de participación, muy importante para una democracia sustantiva y una ciudadanía activa, y muy necesaria en momentos de fuerte desafección política como los que vivimos. Esta práctica facilita a las personas participantes (ciudadanos, técnicos y electos), nuevas destrezas y habilidades que les permiten desarrollar actitudes y comportamientos considerados fundamentales para una sociedad democrática, además de establecer nuevos patrones de relación entre la población, los poderes públicos y sus acciones concretas de gobierno (Sintomer y Ganuza, 2011). Reforzando de esta manera el entretejido de solidaridad, cooperación y reciprocidad que son el más claro resultado de la construcción de la democracia, cuando en ella se dan amplios espacios de diálogo y concertación mediante soluciones consensuadas.

A pesar de ello, y quizá por su dificultad, se ha prestado durante mucho tiempo poca atención al impacto educativo de los procesos participativos y de deliberación democrática. Afortunadamente, en las últimas décadas se han llevado adelante algunos trabajos que confirman los aprendizajes que tienen lugar como consecuencia de una participación activa en procesos de democracia local, y a examinar el impacto de estas experiencias en la construcción de ciudadanía. Esta literatura, que incluye estudios realizados en contextos internacionales, confirma que la práctica de la democracia es una gran fuente de aprendizaje ciudadano, especialmente para el desarrollo de habilidades deliberativas, actitudes democráticas, y eficacia política (Berr et al,. 1993; Regents, 1999; Harnecker, 1999; Parker et al., 2000; Moll y Fischer, 2000; Abers, 2000; Fung, 2003; Ricci, 2005). En concreto sobre el Presupuesto participativo se han ido publicando durante los últimos años estudios e investigaciones sobre los aprendizajes y cambios experimentados por los participantes (Fedozzi, 2002; Lerner y Schugurensky, 2007; Tadeu, 2007, 2008; Pimienta, 2008; Allegretti et al., 2011; Lüchmann, 2012), aunque existen pocos trabajos sobre experiencias españolas (López Ronda y Pineda, 2014; Pineda, 2014; López Ronda, 2013)

El presupuesto participativo, como proceso de educación informal se caracteriza por carecer de estructuración pedagógica y didáctica, dar una acreditación social más que institucional y posibilitar altos niveles de aprendizaje a los actores que están involucrados en él. Es decir, el proceso es un medio de aprendizaje para los ciudadanos que participan en cuanto que se supone que en la medida que participan aprenden y aportan a mejorar la democracia y la cultura política en la ciudad. Y aunque la mayoría de las personas que participan en él no es para aprender sino para cambiar y mejorar la situación de sus barrios o para decidir cómo invertir los recursos municipales, al final uno de elementos que más valoran los ciudadanos es el aprendizaje que adquieren (Pimenta, 2008: 4).

Los técnicos municipales que participan en las experiencias también suelen señalar que han aprendido mucho en relación con lo que De Sousa Santos (2004:116) denomina “el tránsito de la tecnoburocracia a la tecnodemocracia”, consistente en que el equipo operativo es sometido a un aprendizaje profundo respecto a la comunicación y a la argumentación con ciudadanos comunes, pues deben “vehicular” sus recomendaciones y precisiones a través de un lenguaje accesible a personas que no dominan el conocimiento técnico. Para demostrar que las recomendaciones ciudadanas son razonables deben recurrir a formas persuasivas, evitando imponerlas de forma autoritaria, ya que no puede excluirse ninguna propuesta hasta demostrar su inviabilidad. Lo anterior, que mejora la capacidad de hacerse entender, no implica sin embargo que necesariamente mejore su capacidad de escucha (Pimenta, 2008:6).

Aunque también es cierto que la creación de nuevas formas y canales de participación se enfrenta a una establecida cultura política elitista, clientelista y autoritaria que no se transforma de un día para otro. Hay una lógica, históricamente predominante, en la relación de la población con el Estado, impregnada de apatía, clientelismo, sometimiento, populismo, cooptación y otros tantos efectos perversos de esta herencia cultural (Pontual, 2000). Pero en estos tiempos es necesario un nuevo modelo de administración pública más centrada en la resolución de problemas, menos burocratizada y más implicada con el conjunto de la sociedad, con una nueva manera de trabajar y relacionarse que requieren formas innovadoras e imaginativas (Parés, 2015).

Nuestra hipótesis de partida es que el presupuesto participativo por sí mismo se convierte en un proceso educativo no solo para los ciudadanos y técnicos sino también para los políticos, ya que les ayuda a cambiar actitudes, valores, comportamientos y prácticas, al incorporar nuevas lógicas y procedimientos que se dirigen a la construcción de una nueva cultura política y democrática. El presupuesto participativo, entonces, y este es nuestro argumento central, tiene una dimensión pedagógica que contribuye a la conformación de una mejor ciudadanía y a una mejor administración. Dimensión que se ampliaría si en los procesos que se realizan se incorporaran espacios de formación para todos los actores participantes, sean ciudadanos, técnicos o electos (Pineda y Pires, 2008). Estos actores, electos y técnicos, son en la mayor parte de las casos los olvidados del proceso, tanto en el aspecto formativo, de comunicación como de investigación, lo cual, además de ser un gran error, puede ser la causa de algunos de los problemas que enfrentan tanto las experiencias en marcha como las que comienzan a funcionar.

En esta comunicación se presentan datos de una investigación realizada durante 2013, en la que se intentaba analizar algunos de los posibles impactos, en términos de aprendizaje ciudadano y político, de la experiencia de presupuesto participativo realizada durante los años 2008, 2009 y 2010 en la ciudad de Elche (Alicante), usando como referencia los estudios de Pontual, (2000), Lerner y Schugurensky (2007) y Lüchmann (2012). Tanto desde la dimensión individual (obtención de información; desarrollo de distintas capacidades: hablar en público, realizar una escucha activa o realizar una exposición pública; adquisición de la capacidad crítico-reflexiva) como de la organizativa (cambios en el funcionamiento de la administración) o social (impacto en las relaciones colectivas locales).



METODOLOGÍA

La investigación realizada para conocer los aprendizajes de los distintos actores tomó como referencia principal en el caso de los ciudadanos, aunque con algunas modificaciones, el estudio de Lerner y Schugurensky (2007) en la parte relativa a las cuatro categorías analizadas en él (conocimiento, habilidad, actitudes y practicas) y el de Lüchmann (2012) para conocer los impactos que el presupuesto participativo tiene en la constitución de capital social, en lo referente a la capacidad de ejercer efecto en las relaciones sociales y de estimular prácticas asociativas.

En el caso de los actores analizados en este texto, electos y técnicos, al no haber prácticamente trabajos concretos sobre el tema se tuvo que elaborar el cuestionario a partir del conocimiento propio y en el de autores especialistas en el presupuesto participativo. Para conseguir la información se decidió realizar entrevistas en profundidad, con dos formatos distintos de preguntas, a: cuatro electos y cuatro técnicos municipales. Los electos escogidos fueron: el Alcalde y el Concejal de Hacienda durante el proceso (ambos del Partido Socialista Obrero Español (PSOE)), la Concejala de Participación Ciudadana impulsora de la experiencia (de Compromís) y la concejala de la oposición que más protagonismo tuvo en la crítica al proceso (del Partido Popular). De todos ellos solo hubo problemas para entrevistar a la representante del Partido Popular, que se negó con la justificación de que ya no existía el presupuesto participativo. Para las entrevistas a los técnicos se eligió a: la coordinadora del presupuesto participativo, a una técnica que estuvo al inicio del proceso y dos técnicos que trabajaron ya iniciado el proceso. El motivo de la elección es que todos ellos, excepto la concejala del Partido Popular, habían tenido un papel muy activo durante los años del proceso.

Las entrevistas, grabadas con el fin de poder realizar un análisis del discurso desde diferentes perspectivas, tuvieron una duración de entre una y dos horas y en ellas se les realizaba preguntas abiertas acerca de su historia de participación cívica y política, su experiencia en el presupuesto participativo, su opinión acerca del mismo, y los aprendizajes derivados de dicha participación. En el caso de los electos se dividió en seis apartados: perfil personal del entrevistado, puesta en marcha en su municipio del proceso de presupuesto participativo, cambios sociales y relacionales que ha producido el proceso, cambios organizacionales y de gestión, dificultades y beneficios percibidos y aprendizajes individuales adquiridos. Estos apartados nos permiten analizar tres dimensiones: la individual, la pública y la político- institucional. En el caso de los técnicos se hizo más hincapié en los cambios tanto personales como de funcionamiento del ayuntamiento y en los problemas y dificultades con los que se encontraron tanto con los ciudadanos como con los técnicos de otras áreas o con los electos.



EL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO DE ELCHE

Elche comienza a desarrollar el Presupuesto participativo a partir de 2008, fruto de un acuerdo de gobierno entre el Partido Socialista Obrero Español (PSOE) y Compromís después de las elecciones municipales de mayo de 20073. El proceso surge por iniciativa del socio minoritario del Equipo de Gobierno y fue condición sine qua non para poder firmar el pacto de gobierno. Convirtiéndose desde ese momento en el núcleo central de las políticas de participación del Equipo de Gobierno, junto con la elaboración de un nuevo Reglamento de Participación Ciudadana que supliese al que estaba vigente entonces, y que databa del año 1989.

El proceso fue abierto a toda la ciudadanía, no solo al tejido asociativo (lo que provocó muchas críticas de este), y facilitó la creación de nuevas lógicas de relación entre la ciudadanía y el Ayuntamiento. Además, sirvió a muchas personas como espacio para canalizar demandas históricas e introducirlas en el debate público. El proceso duró tres años, hasta que después de las elecciones de 2011, la mayoría absoluta del Partido Popular decidiera paralizarlo, eliminando la propia Concejalía de Participación Ciudadana y también cualquier referencia al Presupuesto participativo de la página web del Ayuntamiento.

El Presupuesto participativo de Elche presentaba un modelo de organización en el que la asamblea se convertía en el núcleo central en la toma de decisiones. Los órganos creados con personas delegadas, a diferencia de otros procesos, tenían una acción muy limitada y sus funciones eran más operativas que decisionales, por lo que la asamblea recogía la mayor parte de la carga deliberativa. A continuación se describen los diferentes elementos y fases que formaban parte del Presupuesto Participativo para comprender cómo fue el proceso:

A) Porcentaje del presupuesto objeto de discusión: el presupuesto que el Ayuntamiento sometía a deliberación era un porcentaje del Capítulo VI de Inversiones (inversiones nuevas, obras de mantenimiento y reparación). En el primer año la cantidad rondaba los 2.400.000 euros, en el segundo 2.160.000 y en el tercero el millón de euros; pero, a pesar de la disminución de presupuesto en más del 50%, los ilicitanos e ilicitanas casi septuplicaron el número de propuestas presentadas en solamente dos años.

Tabla 1.- Presupuesto y propuestas presentadas en el Presupuesto participativo de Elche.

Año presentación propuestas

Dotación

Número de propuestas

2008 - 2009

2.400.000 €

436

2009 - 2010

2.160.000 €

1.713

2010- 2011

1.000.000 €

2.924

Fuente: López Ronda y Campello (2013)

B) Ámbito de decisión: territorial. Se dividió el municipio en ocho zonas, cuatro de ciudad y cuatro de pedanías, introduciendo el último año una novena. Esta última tenía unos requisitos específicos para los participantes y un criterio de territorialización distinto: era el Presupuesto Infantil4.

C) Grupos motores: eran grupos abiertos de ciudadanos. En ellos los vecinos, de forma voluntaria, se podían vincular en todo momento, ayudando a impulsar y animar al resto de vecinos a participar en el proyecto. Había un grupo motor en cada zona y, entre sus funciones, estaban las de organizar las asambleas y formar las diferentes comisiones que formaban parte del proceso.

D) Autorreglamento: eran las normas del proceso elaboradas por la propia ciudadanía. Al principio los grupos motores crearon estas normas que sirvieron para guiar su funcionamiento a lo largo de los tres años, siendo revisables todos los años ; eso sí, había algunos requisitos previos que fijó el Ayuntamiento, como el objeto de decisión (Capítulo y cantidad), que se abriera la participación a toda la ciudadanía (no solo asociaciones y/u organizaciones), la división territorial del municipio (8 zonas: 4 ciudad y 4 pedanías) o posteriormente la inclusión del Presupuesto Infantil.

E) Asamblea de Presentación de Propuestas: solía hacerse durante el primer semestre del año, en ella los vecinos y vecinas podían presentar y defender sus propuestas ante el resto de la ciudadanía.

F) Devolución técnica: era la fase en la que los técnicos del resto de concejalías valoraban técnica y económicamente cada una de las propuestas presentadas. Para ello contaban con un modelo de informe que les facilitaba la labor. No era un informe exhaustivo y se les pedía que tuvieran en cuenta que estaban dirigidos a la ciudadanía, por lo que debían acomodar lo máximo posible el lenguaje para que pudiera ser entendido por todas las personas, independientemente de su nivel o ámbito de formación.

G) Comisión de Baremación de Propuestas: formada por una persona de cada grupo motor, se reunía y valoraba las propuestas que los técnicos habían considerado viables, en base a unos criterios de priorización objetiva o justicia social (en el 2010: porcentaje de población beneficiada, que ayude a reducir la desigualdad social, que favorezca el desarrollo sostenible, que suponga una innovación en la zona y que potencie el desarrollo cultural).

H) Realización y entrega del Documento final: en un acto público y solemne en el Salón de Plenos del Ayuntamiento, los grupos motores le entregaban al alcalde y a la concejala de Participación Ciudadana el documento con todas las propuestas elegidas. Era un acto simbólico en el que el Equipo de Gobierno se comprometía públicamente a incluir las propuestas entregadas en el Presupuesto Municipal del año siguiente.



I) Comisión de Seguimiento: estaba formada por personas surgidas de las asambleas de priorización de propuestas; su función era la de realizar el control de la ejecución de las propuestas seleccionadas por la ciudadanía. Nunca funcionó correctamente y en la práctica eran los propios técnicos de Participación los que realizaban esas funciones, limitándose la Concejalía a transmitir la información suministrada por los diferentes departamentos en una o dos reuniones al año.

Gráfico 1.- Organigrama del Presupuesto participativo de Elche



Fuente: López Ronda y Campello (2013).

RESULTADOS DE LA INVESTIGACIÓN

Al ser actores con unas características distintas y con el fin de analizar con más detalle los resultados lo hemos separado en dos apartados.



A.- Electos

El proceso tuvo muchas dificultades desde el principio:

a) Al ser una de las condiciones impuestas por Compromís para firmar el pacto de gobierno, algunos de los miembros del equipo de gobierno, del PSOE, lo veían como una imposición y por tanto lo rechazaban. Pensaban que ellos con 43.595 votos no podían estar a expensas de lo que dijeses un partido que solo había conseguido 6.512.

Algunos miembros del gobierno municipal lo veían como una amenaza (electo).

Esa situación no fue resuelta con la suficiente rapidez, lo que provocó tiranteces y problemas entre los miembros del gobierno e influyó negativamente en el proceso.

b) Problemas internos del PSOE motivaron que cambiara la persona responsable de la Concejalía de Hacienda.

La anterior concejala de Hacienda lo veía (el presupuesto participativo) como algo malo, pensaba que era una partida que ganaba Compromís y perdía el PSOE (electo).

c) Existían problemas de liderazgo para el nuevo alcalde, Alejandro Soler, después de 12 años de gobiernos mayoritarios de Diego Maciá.

d) No era un proceso en el cuál creyera el PSOE y por ello le costaba mucho involucrarse.

El PSOE tenía un sistema propio que consideraban participación ciudadana en el presupuesto y no creían necesitar otro. Todos los años antes de aprobar el presupuesto, cuando ya lo tenían elaborado, organizaban reuniones en las pedanías (Elche tiene 33) y en las asociaciones de vecinos y se les informaba de las grandes partidas presupuestarias.

e) Criticas muy fuertes del Partido Popular y de los medios de comunicación durante todo el proceso.

f) Muchas reticencias, al principio, de las asociaciones. Estas veían amenazado su estatus de interlocutor principal con la administración municipal.

g) La crisis económica provocó una reducción de los ingresos municipales y de su capacidad de endeudamiento, lo que influyó negativamente en el proceso de presupuesto participativo.

Querían empezar con un millón de euros y acabar con diez o doce millones, pero no pudimos debido a la crisis (electo).

Pero poco a poco fueron solucionándose parte de los problemas, mediante un mayor liderazgo del alcalde, que se plasmó por un lado, en una mayor implicación en el proceso y por otro, en la solución de los conflictos mediante reuniones con la concejala de Compromís. También favoreció la situación el nombramiento de un nuevo concejal de Hacienda con una actitud más positiva y mayor implicación y, los buenos resultados que se iban consiguiendo con el proceso.

Y aunque, en opinión de los entrevistados, les faltó tiempo para poder asentar con más firmeza el proceso, la conclusión es que fue muy positivo. A pesar de las dificultades, todos manifestaron, que fue un importante aprendizaje para todos: ciudadanos, políticos y técnicos.

En las entrevistas se señalaron varios aprendizajes, considerados importantes tanto para la gestión del ayuntamiento como para el crecimiento personal. Entre ellos están:

- Abrió un espacio importante para la participación de los vecinos. Espacio que satisfacía a la población.

- Permitió conocer las inversiones que los vecinos consideraban más útiles para ellos.



No es tu voz es la de ellos (electo).

- Permitió tener un espacio donde solucionar, mediante el dialogo, los conflictos.

- Permitió explicar con detalle el coste de los servicios y las obras. A los vecinos les costaba mucho entender los mecanismos legales y económicos de los costes.

Querían hacer las obras ellos, porque decían que serían más baratas. Sin tener en cuenta que había que pagar el IVA, que los trabajadores tenían que estar dados de alta….(electo).

- Aumentó la legitimidad del Alcalde.



En un sistema tan presidencialista como el nuestro si los ciudadanos ven que debido al presupuesto participativo se hacen cosas, el beneficio será para el alcalde (electo)

- Se consiguió un mayor conocimiento de las necesidades de las distintas zonas en la que está dividido el ayuntamiento.



Quien mejor conoce un barrio es el que vive allí (electo).

- Permitió detectar nuevos temas, que de otra manera no hubieran entrado en la agenda del gobierno municipal.



Pensábamos que lo sabíamos todo (electo).

. Creíamos que lo importante eran las grandes obras y descubrimos que lo que les importaba a los vecinos era lo cotidiano (electo).

- Se prestó atención a grupos de población, como en el caso de los niños, no incluidos normalmente en la agenda política.



No poder realizar todo el proceso de Presupuesto Participativo Infantil fue lo más doloroso (electo).

Le hubiera gustado tener más tiempo para poder ponerlo en marcha (electo).

- Abre espacios al diálogo entre ciudadanos y políticos y entre técnicos y ciudadanos.



Al principio no ocurría pero en seguida la gente empezó a disfrutar de las asambleas. Se convirtió en una fiesta para todos (técnico).

- Mejoró la transparencia y la rendición de cuentas.

- Descubrieron que fallaba la comunicación tanto externa como interna, tanto en el interior del municipio como fuera de él.

- Aprendieron lo importante que es no crear expectativas que no pueden cumplirse.

- Favoreció la coordinación entre concejalías.

Al principio algunos concejales impedían que los técnicos de sus áreas se reunieran con la concejala de participación ciudadana, eso cambió con el tiempo (electo).

B.- Técnicos

Al tener que crear la Concejalía de Participación Ciudadana, otra de las propuestas exigidas por Compromís para firmar el pacto de gobierno, al mismo tiempo que se ponía en marcha el proceso de presupuesto participativo, las dificultades aumentaron. No existía personal técnico con formación en participación ciudadana y menos en presupuesto participativo.

Para intentar solucionar este problema y, al mismo tiempo, tener a una persona de confianza en la gestión de su proyecto “estrella”, la concejala eligió como coordinadora a una persona, Inmaculada Sabater, con buenas relaciones con las asociaciones y movimientos sociales de la ciudad. La elección de la coordinadora fue fundamental para la buena marcha del proceso, al conseguir, al principio, momento más difícil, la participación de muchos vecinos. Los vecinos confiaban en ella y ese aspecto es muy importante en un proceso tan complejo como el del presupuesto participativo, del que la mayoría de los actores participantes (electos, técnicos y ciudadanos) conocen muy poco.

Partimos de la nada, teníamos más voluntad que conocimiento (electo).

A partir de ese momento comenzó un proceso de aprendizaje, trasladándose las responsables a otros municipios con presupuesto participativo con el fin de conocer la metodología utilizada por ellos y los resultados conseguidos. Además se contrató a una consultoría externa que les redactó una guía sobre la forma de poner en marcha el proceso5, aunque no continuaron con ellos porque suponía externalizarlo y preferían otro modelo más interno.

Como personal de apoyo para organizar los grupos motores se contrató, durante un año, a dos educadores sociales de la bolsa de trabajo del ayuntamiento6. Este sistema de contratación temporal que se mantuvo durante todo el proceso fue uno de los problemas principales a nivel técnico, pues no permitía una continuidad de las acciones.

Recelaban del proyecto y no querían hacer contratos largos, algo de lo que se arrepintieron (técnico).

En el primer año los técnicos pusieron las bases del proceso, definiendo y unificando conceptos7 y redactando el reglamento de funcionamiento, mientras los políticos iban negociando las condiciones. Elaboraron un esquema de reglamento, utilizando los de otros municipios con presupuesto participativo y acomodándolo a las características de Elche, que se discutió por los ciudadanos. Del dialogo surgió un reglamento que fue aceptado por el gobierno municipal, excepto en un punto: la edad para participar8.

En lo que respecta al aprendizaje de los técnicos hay que distinguir entre los que llevaban el proceso y los que eran de otras áreas. En el caso de los primeros las dificultades y las actitudes son muy distintas. Por un lado, por su formación les resulta más fácil la relación con los ciudadanos al contar con las habilidades y herramientas adecuadas para ello. Pero por otro lado, al no ser personal municipal sino contratados temporales, tenían más dificultades para relacionarse con los empleados municipales de otras áreas.

Los técnicos de otras áreas nos llamaban “las chiquitas” (técnico).

No contaban con la confianza de los técnicos de otras áreas, tanto por ser de un área considerada “menor” y nueva, como era participación ciudadana, como por considerarlos, sobre todo a la coordinadora, personal de confianza de la concejala. Tampoco ayudaba el que las demás áreas consideraran a participación ciudadana una imposición de Compromís para firmar el pacto de gobierno y que consideraran muy alto su presupuesto.

A pesar de todas estas dificultades, ellos fueron desde el principio el motor del proceso, y consiguieron con su esfuerzo y voluntad que la gente se implicase y ganarse la confianza de la ciudadanía.

Fue muy importante el reconocimiento de la identidad. Había vecinos de ciertas zonas que hablaban valenciano y los técnicos hicieron un esfuerzo para que en esas zonas las reuniones fueran en valenciano. Los vecinos lo agradecieron mucho (técnico).

Los técnicos de otras áreas, en cambio, suelen tener un cierto rechazo y resistencia al proceso, las razones son múltiples: lo ven como una nueva ocurrencia de los políticos, como uno más de sus proyectos electoralistas; no tienen información sobre él; no son capaces de percibir su eficacia; creen que interfiere en sus procedimientos; piensan que los expone innecesariamente ante los ciudadanos; creen que al incorporar a los ciudadanos aumenta la complejidad de su trabajo, tienen miedo a hablar en público, etc.



Había técnicos muy arraigados en la ciudad, con una metodología muy elaborada y no les gustaba tener que cambiar (técnico).

Los técnicos se ceñían a la literalidad de las propuestas (electo).

No eran reacios pero les costaba relacionarse con los ciudadanos, había que darles tiempo (técnico).

Algunos técnicos tienen dificultades para relacionarse con los vecinos, les falta empatía (electo)

Este rechazo no es solo producto del desconocimiento o del miedo sino también de la dificultad de percibir beneficios, de las expectativas incumplidas en otros proyectos o simplemente de la resistencia a experimentar. Hay que comprender, sin embargo, que esa resistencia es lógica, pues un proceso como este se convierte en una fuerte presión para que se produzcan transformaciones en la organización. El presupuesto participativo no solo hace surgir nuevas definiciones de los problemas, sino que al hacerlo incorporando a la ciudadanía también genera expectativas en ésta. De esa forma, la administración se encuentra con la doble necesidad de articular respuestas a la altura de las demandas y, al mismo tiempo, no convertir sus dificultades administrativas en generadoras de frustración y malestar entre la ciudadanía.



Algún técnico dijo “el que sé soy yo no los vecinos” (electo).

Muchos técnicos sin llegar a entrar en los temas ni buscar alternativas viables, nada más leer las propuestas señalaban que no se podía realizar (electo).

A algunos técnicos les faltó humildad (electo).

Pero también había otros técnicos que agradecían el procedimiento, porque pensaban que permitía la visibilidad de su trabajo y reducía la presión de los electos sobre ellos.



Algunos técnicos empezaron a colaborar al final, cuando vieron que los vecinos valoraban su trabajo (electo).

Poco a poco la presión fue disminuyendo y aunque les costó un poco terminaron viendo las ventajas del proceso y se fueron involucrando más. Influyó mucho en ello las relaciones personales que se crearon, las ventajas que se percibieron y el talante personal de muchos de ellos.



Todo el mundo fue aprendiendo algo (técnico).

Es una herramienta poderosísima (técnico).

Si hubiera habido más tiempo, se hubiera mejorado mucho (electo).

CONCLUSIONES
A pesar de que, en términos generales, existe una resistencia habitual tanto por los políticos como por los técnicos a ceder poder, en el sentido de que decisiones que antes se decidían únicamente desde el ayuntamiento, pasan con el presupuesto participativo a ser compartidas con los ciudadanos, que antes no tenían ese derecho. Y de las dificultades con las que se encuentra un proceso que tiende a provocar cambios importantes tanto en el funcionamiento de la administración como en los distintos actores participantes, la valoración de todos ellos es positiva.

Los problemas y resistencias al proyecto se podían haber solucionado antes dedicando un tiempo, antes de la puesta en marcha, para explicar a los miembros del equipo de gobierno y a los técnicos en qué consistía el proyecto, su papel en él y las ventajas que reportaba, como se hizo con los ciudadanos.

Los políticos consideran de forma unánime que se han mejorado las relaciones con los ciudadanos y que ha habido un acercamiento. Hay una mayor confianza, confiabilidad, respeto porque el político demuestra que le interesa la opinión de los vecinos, apoya sus iniciativas y no es un gobierno donde las decisiones se tomen en el despacho sino que da participación a la opinión pública. Eso fortalece mucho la relación y la imagen que tiene el vecino del político y legitima las decisiones de estos.

Para los técnicos este proceso les permite hacer visible su trabajo ante los vecinos y reducir la presión política sobre ellos. Se produce un acercamiento de los técnicos a los ciudadanos, que pueden de esa manera aplicar sus conocimientos técnicos de forma que satisfaga las necesidades de la población.

Hay que señalar también que los técnicos responsables directos del proceso fueron desde el principio, a pesar de todas las dificultades, el motor del proyecto y los principales causantes de que la gente se implicase y confiara en él.

El aprendizaje considerado más importante por ambos actores (electos y técnicos) es la capacidad de escuchar. El proceso permitió crear un espacio abierto de dialogo en el que resolver los conflictos y conocer las necesidades y los problemas de los demás. Con ello se podía conseguir que todos consideraran que la ciudad era de ellos.

Pero para conseguir estos beneficios positivos hace falta tiempo, por ello cuanto más se prolongan los procesos los resultados son más visibles, tiempo que muchas veces es lo que falta en este tipo de procesos. En Elche las elecciones municipales de 2011 dieron como resultado un cambio de gobierno, siendo el Partido Popular, con mayoría absoluta, el que gobierna en estos momentos el municipio. Este partido que había sido muy crítico con el presupuesto participativo mientras estuvo en la oposición, nada más llegar al gobierno lo clausuró, a pesar de que existían propuestas aprobadas para el presupuesto de ese año, y borró todo vestigio de la página web.

Con esa actitud se terminó con un proceso que comenzaba a dar resultados después de muchas dificultades iniciales. Lo que debía llevar a plantearse si antes de comenzar un proceso complejo y costoso como éste, no sería mejor firmar un pacto, entre todos los partidos políticos presentes en el ayuntamiento, que asegurase su continuidad a pesar de los cambios políticos que pudieran producirse.



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1 El discurso preponderante, aceptado silenciosamente por la mayoría de la gente, señalaba que, en tiempos de crisis, era necesario adoptar medidas radicales, en muchas ocasiones impopulares, sin pérdida de tiempo ni mal gasto de los pocos recursos existentes, para lo que los procesos participativos resultabanimpotentes, cuando no contraproducentes, y la decisión vertical, “de arriba hacia abajo”, parecía más adecuada y efectiva (Eberhardt, 2014:176).

2 Según Mansbridge (1995:1), una de las razones por las cuales el estudio de la democracia participativa ha sido marginal en el campo de la teoría política fue justamente que “los politólogos de orientación empírica no pudieron demostrar ningún efecto positivo de la participación democrática sobre el individuo”.

3 En las elecciones municipales de 2007 en Elche, el Partido Socialista Obrero Español (PSOE) consiguió 13 concejales, el Partido Popular (PP) otros 13 concejales y Compromís un concejal. Por lo que era fundamental para tener mayoría el voto del concejal de Compromís.

4 Ver sobre el tema López Ronda, 2012; Pineda y Pires, 2012 y López Ronda y Pineda, 2013.

5 El informe sirvió a los autores para redactar una Guía metodológica de presupuestos participativos.Guía que según uno de los técnicos entrevistados era considerada “la biblia”.

6 Tuvieron la suerte de que una de las educadoras sociales tenía experiencia en participación ciudadana en juventud y que conocía el funcionamiento del ayuntamiento.

7 Era necesario que todos los actores tuvieran claro de que se estaba hablando.

8 Los ciudadanos no querían que hubiera límite de edad para participar y en cambio el equipo de gobierno decidió que la edad fuera de 16 años.




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