Universidad Mayor, Real y Pontificia de San Francisco Xavier de Chuquisaca



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1.9.1 Selección de personal 52


1.9.2 La Selección de personal y la independencia Judicial 54

1.9.3 La Selección de personal y el principio de imparcialidad 55

1.9.4 La selección de jueces en el Poder Judicial de Bolivia 57

normas básicas – sistema de administración de personal (DS-26115) 58

Reglamento del sistema de carrera judicial del Poder Judicial 61

Ingreso ordinario a la carrera judicial 62

Ingreso extraordinario a la carrera judicial 64

Manual regulador del subsistema de ingreso a la carrera judicial 66

Reglamento de regulación de incompatibilidades y uso indebido de influencias 67

1.9.5 La selección de jueces en el Órgano Judicial de Bolivia 69

2. Marco contextual 73

2.1 La administración de justicia en el Poder Judicial de Bolivia 73

2.2 La administración de justicia en el Órgano judicial de Bolivia 81

2.3 Participación ciudadana y control social en Bolivia 85

2.3.1 La participación Ciudadana en Bolivia 86

2.3.2 Modelos de control social 89

Modelo de control social en la versión de arriba 89

Modelo de control social desde abajo 90

2.3.3 Ámbitos de ejercicio del control social 92

2.4 Pensamiento crítico de la concepción e implementación del control social en Bolivia 93

2.4.1 El control social una “sociedad civil organizada como Estado 93

2.4.2. El control social como órgano paralelo al Estado 96

2.4.3 Peligros del control social aplicado a la selección de jueces 98

2.4.4 Conclusiones 99

3. Marco conceptual 100

3.1 Concepto de control social 100

3.2 Algunas definiciones 103

Capitulo II

Diagnóstico

1. Introducción 105

2. Encuesta aplicada a ciudadanos de la ciudad de Sucre 106

2.1 Conclusiones 117

Capitulo III

Propuesta

1. Introducción 119

2. Elementos para la participación ciudadana y control social en la selección de juezas y jueces 120

2.1 Comisión de selección de juezas y jueces de la jurisdicción ordinaria 120

2.2 Relación abierta y transparente entre niveles jerárquicos de decisión del Órgano Judicial

y las Comisiones ciudadanas de selección 121

2.3 Normativa clara 122

2.4 Mecanismos de información y comunicación permanente 122

2.5 Proceso de capacitación e inducción 123

2.6 Sobre la normativa reglamentaria 123

3. Propuesta de proyecto de acuerdo reglamentario 126

Capitulo IV

Conclusiones y recomendaciones

1. Conclusiones 139

2. Recomendaciones 143

Referencias 144

Anexos 148

Resumen
Los mecanismos de participación y control social inscritos en los Artículos 241 y 242 de la Constitución Política del Estado Plurinacional de Bolivia instituyen un horizonte de oportunidades para renovar y ampliar la legitimidad democrática del Estado boliviano. Por ello, la aplicación de los dispositivos constitucionales de democracia participativa, directa y comunitaria, tendientes a enriquecer y complementar los tradicionales dispositivos de la democracia representativa, se constituye en uno de los desafíos centrales del actual proceso político.
En este trabajo se sostiene que los mecanismos de participación y control social tienen un alto potencial democratizador, son parte del horizonte de la democracia participativa y directa. Y por tal razón son susceptibles de otorgar la transparencia y legitimidad requerida por la población, a la selección de jueces y juezas de la jurisdicción ordinaria. No obstante, su aplicación será difícil y compleja porque depende de un conjunto complejo de factores que intervienen en su funcionamiento.
En el Primer Capítulo, el Marco Teórico, gira en torno al debate conceptual sobre participación y control social. Se pretende definir las diferencias y semejanzas entre “participación” y “control, que generalmente son asumidas como nociones equivalentes. En el presente trabajo, se considera al control social como un “contrapoder” de la democracia cuya finalidad es renovar la legitimidad de los gobernantes por medio de procesos de “responsabilizarían” y sanción. Se examinan las experiencias de control social en Bolivia y en el derecho comparado.
Posteriormente, se analiza la otra variable de investigación, el referido a la selección de jueces y juezas, para lo cual se realiza un breve recorrido legislativo y doctrinal respecto a la selección de personal tanto en el Poder Judicial extinto, como en el nuevo Órgano Judicial.

En el Marco Contextual, que se encuentra también en el primer capítulo, se realiza una descripción de la administración de justicia tanto en el Poder Judicial como en el Órgano Judicial de Bolivia. Luego se presenta una exposición de los modelos de control social aplicados en Bolivia.


Finalmente, en el Marco Conceptual, se exponen algunos conceptos y definiciones relativos a la temática del control social y participación ciudadana.
En el Capítulo Dos, se expone el diagnóstico de la investigación, el mimo que se construyó a través de las encuestas aplicadas a ciudadanos de la ciudad de Sucre.
En el Capítulo Tres, se presenta la propuesta de incluir el control social y la participación ciudadana en el proceso de selección de jueces y juezas, para lo cual se presenta un proyecto de reglamento para normar esta temática en las labores que deberá realizar el Consejo de la Magistratura, en el marco de las atribuciones concedidas por el texto constitucional, como por la ley 025 Ley del Órgano Judicial.
En el Capítulo Cuatro, se presentan las conclusiones y recomendaciones, a las cuales se arribó en la presente investigación.
Palabras clave: participación ciudadana, control social, Consejo de la Magistratura.

Introducción
1. Antecedentes
Tradicionalmente se ha definido la selección de personal como la tarea de encontrar al hombre adecuado para cubrir un puesto adecuado a un costo también adecuado. El concepto de lo adecuado se relacionaba con tener en cuenta las necesidades de la institución y en lo que respecta estar desarrollando sus habilidades y potenciales en el puesto en que debe desempeñar su labor, de estar forma contribuir al crecimiento y a los propósitos de la institución.
Esta labor tan delicada, que compromete la eficacia y eficiencia de las instituciones, a través de la reforma constitucional de 1994, en Bolivia se encargo al Consejo de la Judicatura, es por tal razón que el artículo 13 de la Ley 1817 Ley del Consejo de la Judicatura, en concordancia a lo establecido en la Constitución Política del Estado abrogada, señalaba que el Consejo de la Judicatura, en materia de Recursos Humanos tenía la atribución de “Proponer a los órganos competentes nominas de postulantes a cargos vacantes de Ministros, Magistrados, Vocales, Jueces y Secretarios, de acuerdo al Sistema de Carrera Judicial”, además debía “Administrar los Sistemas de Carrera Judicial y selección de personal de los funcionarios judiciales y personal administrativo”
Esta labor la realizaba a través de su Gerencia de Recursos Humanos, que era la instancia responsable de la administración de las funciones de control, inspección e implementación de los Sistemas de Carrera Judicial y de selección de personal.
Conforme disponía la Ley 1817, Ley del Consejo de la Judicatura, la administración de Recursos Humanos era el sistema dinámico y abierto que tenía como propósito asegurar la selección oportuna y el mantenimiento del personal idóneo para todos los órganos del Poder Judicial.

En lo referido a la Selección de Jueces, este proceso se enmarcaba en lo dispuesto en el Reglamento del Sistema de Carrera Judicial del Poder Judicial, el mismo que establecía dos formas de ingreso a la carrera judicial: un ingreso ordinario y otro extraordinario.

El ingreso ordinario, comprendía un proceso de formación en el Instituto de la Judicatura, para la consignación en las listas elaboradas por el Consejo de la Judicatura, para su posterior remisión a las Salas Plenas de las Cortes Superiores de la República, para la elección y correspondiente designación.

El ingreso extraordinario, suponía que de cuatro acefalías 1 correspondía a esta forma de ingreso. Los postulantes podían ser abogados libres, quienes debían participar del concurso de meritos y el examen de oposición, para poder ser consignados en las listas que elaboraba el Consejo de la Judicatura para su posterior remisión a las Salas Plenas de las Cortes Superiores para la elección y designación correspondiente.

El Poder Judicial había establecido normas que buscaban evitar que este proceso se viciara de acciones como el uso indebido de influencias, como el Reglamento de Regulación de Incompatibilidades y Uso Indebido de Influencias, que sancionaba las conductas que expresaban “desmedida preferencia y favoritismo familiar por dispensa de honores, dignidad, cargos y prebendas a los parientes, amigos, correligionarios políticos y otros, en cuyo mérito [se hacía] designaciones en contradicción e inobservancia de normas establecidas para el efecto”.

El mismo Reglamento de Procesos Disciplinarios Acuerdo 32/2000, establecía que “Se considera nepotismo, el uso indebido de influencias y desmedida preferencia para lograr el ingreso al Poder Judicial, mediante nombramiento, elección, designación o posesión de parientes y otros”


Además este Reglamento, precisó una particular forma de nepotismo, el que denominaba encubierto, que consistía en el intercambio de nepotes con otras autoridades de otras instituciones públicas, el cuoteo político, y el permitir, tolerar o facilitar el ejercicio ilegal de profesiones reguladas por la ley.
Estas disposiciones fueron declaradas inconstitucionales por la Sentencia Constitucional SC 050/2000, que correspondía al Recurso Indirecto o Incidental de Inconstitucionalidad, interpuesto por la Abog. Hilda Mónica Fernández Patón, Delegada Jurídica del Consejo de la Judicatura Cochabamba.

Como se observa el mismo Poder Judicial se encargo de eliminar resguardos legales que se establecieron en un inicio para evitar que el proceso de selección en el Poder Judicial pudiera viciarse.

Actualmente, el proceso de selección de juezas y jueces, por disposición Constitucional, es atribución del Consejo de la Magistratura. Es por tal razón que la Ley 025 Ley del Órgano Judicial, señala que el Consejo de la Magistratura, es la instancia del Órgano Judicial competente en materia de Recursos Humanos, para “Designar, mediante concurso de méritos y exámenes de competencia, a los jueces y las juezas titulares y suplentes de los Tribunales de Sentencia, de Partido que son los jueces públicos, en todas las materias, y de Instrucción en materia penal”, además “Regular y administrar la carrera judicial, en el marco de la Constitución Política del Estado de acuerdo a reglamento”


2. Situación Problémica
El Vicepresidente Avaro García Linera, señaló “Hace ocho o 15 años, para elegir autoridades del Poder Judicial se lo hacía sin convocatoria, sin reglamento alguno. Se reunían los jefes de bancada de los partidos conservadores, se distribuían entre sus amiguitos abogados, que los iban a proteger en sus actos de corrupción, venían al Congreso y elegían a los magistrados”1.
Efectivamente el cuoteo político, el nepotismo, han sido enfermedades constantes del Poder Judicial, porque los magistrados como vocales y jueces eran padrinos, sobrinos y toda una familia que integraba el Poder Judicial.

En los años setenta, se sostuvo que la única manera de impedir la partidización y la manipulación de la judicatura, era mediante la selección de los jueces por concurso de oposición y para ello, se pidió la aprobación de la Ley de Carrera Judicial. No obstante, pronto se vio que había maneras de evitar este procedimiento y, nuevamente, volvió a resurgir el problema que se intentó resolver.

Sin duda que el concurso de meritos y los exámenes de oposición han sido las últimas vías utilizadas para sanear el sistema judicial. Pero aún así, estos procedimientos fueron susceptibles de amañamiento. Por tanto, el asunto ha requerido un control más allá de los muros de la judicatura.

A lo largo de la historia del Poder Judicial, los partidos políticos han intervenido en la designación de los magistrados y jueces. Ha sido siempre muy clara a la opinión pública, la negociación que se daba entre los partidos en la búsqueda de acuerdos acerca de los candidatos en los momentos de acefalías en los tribunales de justicia. En tiempos de crisis, esta negociación es aún más importante, sobre todo, cuando hay intereses de grupo sometidos a juicio.

Al igual que los partidos políticos se disputaban los cargos de magistrados en el Congreso de la República, lo hacían en los otros cargos como Vocales y Jueces, aprovechando las estructuras de poder e influencia que lograban a través del cuoteo político de los cargos de Ministros y Magistrados, quienes debían elegir a los Vocales y estos a su vez a los jueces. De esta manera se reproducía la influencia de los partidos políticos en el Poder Judicial, en todas sus instancias.

Es por esta razón que habiéndose probado en la historia del Poder Judicial, las vías tradicionales de selección de personal del Poder Judicial, y visto los resultados negativos, se ha visto la necesidad de propugnar una vía que permita una mayor injerencia y control social sobre el proceso de nombramiento. No se trata de quitarle la potestad a la Asamblea Legislativa Plurinacional, sino de hacer intervenir otros criterios de sectores sociales, ajenos a la práctica política, que puedan, por ejemplo, postular candidatos, intervenir en los proceso de selección, reforzando con un mayor control el concurso de meritos y los exámenes de oposición, a través de un escrutinio de los mismos, abierto al público y ante el cual, se pueda sentir la opinión colectiva.



El Sistema Judicial, con las estructuras surgidas a través de la implementación de procesos de selección y designación de magistrados y jueces, con intervención del nepotismo, cuoteo político, influencias de grupo, no garantizaron una justicia independiente, ello debido a diversas razones que se detallan seguidamente.
Se entiende por justicia independiente aquella que es impartida por jueces y magistrados que gozan de una libertad para sustanciar los procesos judiciales y adoptar sus decisiones exentos de toda injerencia externa, vale decir sin tener en cuenta los deseos o las presiones de otros actores estatales al igual que de otros grupos sociales de poder. Un Juez o Magistrado será considerado independiente cuando conozca y resuelva el conflicto o controversia sometida a su conocimiento motivando exclusivamente su determinación en las normas previstas por la Constitución y las leyes, así como la compulsa y valoración objetiva de los hechos y las pruebas producidas.
Uno de los mecanismos de protección formal de los jueces y magistrados, se refiere a las condiciones y procedimientos constitucionales y legales para su selección y elección, así como para el desempeño de sus funciones; lo que implica que el ordenamiento jurídico referido debe contemplar ciertas exigencias que eviten la politización contingente de los jueces y magistrados.
Ahora bien, como se menciono con la reforma constitucional de 1994 los ministros de la Corte Suprema de Justicia eran designados por el Congreso Nacional por dos tercios de votos del total de integrantes de nóminas propuestas por el Consejo de la Judicatura; los vocales de la Corte Superior de Justicia eran designados por la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia de nóminas propuestas por el Consejo de la Judicatura, y los jueces de instancia eran designados por la Sala Plena de la Corte Superior de Justicia de nóminas propuestas por el Consejo de la Judicatura, y para el caso de los vocales de la Corte Superior de Justicia y jueces de instancia se aplicaba el Sistema de Carrera Judicial.
A pesar de esas reformas existió una lamentable injerencia de los partidos políticos, lo que afectó a la independencia de los magistrados y jueces en el ejercicio de su función jurisdiccional, toda vez que, salvando honradas excepciones, las designaciones no fueron realizadas sobre la base de la comprobación objetiva de la idoneidad y probidad profesional sino por favores políticos; ello generó altos niveles de desconfianza en la ciudadanía sobre la conducta de los jueces, pues se tenía la sensación de que existía una subordinación de los jueces hacia los políticos por una suerte de “lealtad” por las designaciones.
Este sistema de selección y designación de jueces y magistrados, generaba corrupción que se caracterizada por fallos que notoriamente favorecen a quienes detentaban el poder político o el poder económico, y que tenían su sustento en el capricho y la mala voluntad del Juez o Magistrado y no así en la aplicación objetiva de la Constitución y las leyes, con la agravante de que carecían de una suficiente y razonable fundamentación jurídica y de una aplicación de los principios universales para el logro de la justicia material; en su caso se trataba de fallos legales pero totalmente injustos.
En base a estos antecedentes se plantea el siguiente problema de investigación:
3. Formulación del Problema de investigación
¿Cómo mejorar el proceso de selección de candidatos para los cargos de juezas y jueces de la jurisdicción ordinaria, si en la actualidad los procedimientos aplicados, permiten en algunos casos el uso de influencias, el nepotismo, la injerencia política y de grupos de poder, generando corrupción y afectación a la independencia de la administración de justicia?
4. Justificación
El presente trabajo encuentra su justificación en el proceso de construcción de la nueva Justicia en Bolivia, que se implementa a través de la transformación del Poder Judicial en el nuevo Órgano Judicial.
Este proceso se manifiesta en la generación de una nueva estructura orgánica, jerárquica y funcional para el funcionamiento del Órgano Judicial, lo cual implica la materialización de las normas orgánicas, pero de modo fundamental la Constitución Política del Estado, pero también la creación de normas reglamentarias que permitan operacionalizar estas normas generales.
El nuevo Órgano Judicial busca distanciarse de los vicios en los cuales incurrió el Poder Judicial, para de esta manera hacer evidente para el ciudadano, esa nueva justicia que se pregona desde la aprobación de la Constitución Política del Estado el año 2009. Es por tal razón pertinente el presente trabajo, por cuanto brinda al Consejo de la Magistratura una alternativa de transparentar los procesos de selección de candidatos a los cargos de jueces y juezas evitando los problemas que atravesó el Poder Judicial, habiendo causado una afectación a la independencia e imparcialidad de sus juzgadores
4.1 Aporte teórico
El aporte teórico del presente trabajo, permitirá un replanteamiento del sistema de elección de jueces y juezas de la jurisdicción ordinaria en el Órgano Judicial de Bolivia, a través de la introducción de la participación ciudadana y el control social de una manera efectiva, en el marco de las transformaciones jurídicas que ha establecido la Constitución Política del Estado aprobada el año 2009. Situación que se torna exigible para el Órgano judicial en virtud de las previsiones constitucionales sobre el tema.

4.2 Significación práctica
El beneficiado con la presente investigación será el Órgano Judicial, cuyos jueces alcanzarán mayor legitimidad al porvenir su designación de un proceso donde se asegure su probidad y conocimientos técnicos, mediados por la intervención del control social y la participación ciudadana.

4.3 Actualidad
El tema que se analiza, adquiere un relieve particular debido al reconocimiento constitucional de la participación ciudadana y el control social, con alcances a todos los órganos del Estado Boliviano. Aspecto que requiere repensar las actuales estructuras orgánicas y funcionales del Poder Judicial, que se convierte en herencia sobre el cual se edifica el nuevo Órgano Judicial.
4.4 Novedad
La aplicación de la participación ciudadana y el control social a los procesos de selección del personal del Órgano Judicial, es una temática absolutamente novedosa. En primer lugar por el reciente reconocimiento constitucional de la participación ciudadana y el control social. En segundo lugar, porque el Órgano Judicial se encuentra en pleno proceso de formalización de sus estructuras, por tanto carece aún de normativa reglamentaria.
Cabe señalar que el tema asumido en el presente trabajo es de absoluta novedad para el Órgano Judicial, y halla sus cimientos legales en la Constitución Política del Estado y la Ley 025 Ley del Órgano Judicial, pese a que todavía no se haya emitido el marco legal general de funcionamiento de la participación ciudadana y el control social en Bolivia.

4.5 Pertinencia social
La presente reflexión permitirá encontrar alternativas para enfrentar dos aspectos:
1) La necesidad de crear espacios de acción de la participación ciudadana y el control social en el Órgano Judicial, cumpliendo el mandato expreso de la Constitución Política del Estado, máxime si el Consejo de la Magistratura tiene entre uno de sus principios por los cuales se debe regir, el de la participación ciudadana.
2) La necesidad de incrementar la transparencia en los procesos de selección y designación de juezas y jueces, atribución que corresponde al Consejo de la Magistratura, evitando caer en los posibles vicios aplicados en algunos casos de la selección de jueces en el Poder Judicial.

La aplicación del presente trabajo de investigación permitirá obtener mayor confianza de la población en la administración de justicia, tan venida a menos, sobre todo en criterio de la población usuaria de los servicios del anterior Poder Judicial, ahora Órgano Judicial.


5. Objeto de estudio
El Proceso de selección de candidatos para los cargos de juezas y jueces de la Jurisdicción Ordinaria del Órgano Judicial de Bolivia.
6. Campo de acción
La normativa reglamentaria del Consejo de la Magistratura
7. Formulación de la hipótesis
La aplicación de un modelo de participación ciudadana y control social, en el proceso de selección de candidatos para los cargos de juezas y jueces, permitirá incrementar la transparencia al referido proceso, evitando el nepotismo, el uso de influencias, la injerencia de grupos de poder, en la lucha para dotar al Órgano Judicial de jueces y Juezas probas y capaces.
8. Objetivos
8.1 Objetivo general
Elaborar un modelo de participación ciudadana y control social, que pueda ser utilizado en los procesos de selección de juezas y jueces, de la jurisdicción ordinaria, evitando el nepotismo, el uso de influencias, la injerencia de grupos de poder, permitiendo la elección de jueces y juezas probas y capaces.
8.2 Objetivos específicos
1. Precisar y caracterizar la participación ciudadana y el control social en la doctrina

2. Establecer las características que la legislación boliviana ha otorgado a la participación ciudadana y el control social, a lo largo de la historia.

3. Revisar modelos de participación ciudadana y control social en el derecho comparado.

4. Determinar el modelo de selección de jueces aplicados en el Poder Judicial de Bolivia

5. Caracterizar el modelo de selección de juezas y jueces en el Órgano Judicial de Bolivia.

6. Determinar las condiciones para aplicar la participación ciudadana y el control social en la selección de juezas y jueces en la jurisdicción ordinaria del Órgano Judicial de Bolivia.


9. Diseño metodológico
Para cumplir con los objetivos propuestos se ha construido el siguiente diseño metodológico:
9.1 Tipo de investigación
El tipo de investigación que se propone es de índole descriptiva por tanto lo que se pretende es caracterizar un fenómeno o situación concreta indicando sus rasgos más peculiares o diferenciadores, a fin de extraer generalizaciones significativas que contribuyan al conocimiento.

9.2 Métodos
9.2.1 Método inductivo deductivo
El método inductivo parte del análisis de casos particulares, para elevarse a la consideración de conocimientos generales, generando la formulación de hipótesis. El método deductivo, por el contrario, es aquel que parte de datos generales aceptados como valores, para deducir, por medio del razonamiento lógico, varias suposiciones.
En el presente trabajo de investigación se utilizó ambos métodos fundamentalmente el deductivo, con el apoyo de la llamada doctrina jurídica, es decir los estudios realizados por especialistas en determinada área de las ciencias jurídicas, cuyos estudios se encuentran en monografías, artículos, libros etc., de donde se pudo extraer los elementos teóricos necesarios para la elaboración del Marco Teórico de la investigación.
El método inductivo se utilizó en el análisis de los modelos de participación ciudadana y control social, que permitieron arribar a conclusiones para la elaboración de la propuesta.
9.2.2 Método de interpretación y análisis
Este método permitió que en la presente investigación, se analice los datos recolectados y se establezca la relación que tienen dentro del problema general que motivó la investigación. Se utilizó la información estadística para respaldar puntos de vista en determinados criterios, como factores determinantes de una posición.
Este método de investigación se utilizó para adquirir un conocimiento objetivo más amplio, que permitió alcanzar generalizaciones científicas que vayan más allá del interés ocasional del caso de análisis.
9.2.3 Método jurídico comparativo
La aplicación de éste método permitió establecer las semejanzas y/o diferencias entre las instituciones jurídicas o sistemas jurídicos, presentes en el Derecho Boliviano y el de la legislación internacional, respecto a la participación ciudadana y el control social.
9.2.4 Método del análisis documental
Consistió en la revisión de documentos y distintos soportes materiales, los mismos que contenían información sistematizada. Con la utilización de éste método se construyó el marco teórico de la investigación que sustentó las afirmaciones que se realizaron en el marco de los objetivos de la investigación.
9.2.5 Método sistematización
La aplicación de este método permitió asumir una concepción dialéctica, teórico práctico, y de actividad transformadora del objeto de estudio.
9.3 Técnicas
A continuación se exponen las técnicas que se emplearon en el presente trabajo de investigación:
9.3.1 Elaboración de fichas
Las fichas son instrumentos de investigación que contienen información de libros o de otros materiales, expresados en forma sintética y puntual, a veces se trata de la trascripción textual de algo importante. Se utilizaron para elaborar el Marco Teórico de la investigación
9.3.2 Encuesta
La encuesta se utiliza para recabar toda información respecto de los factores intervinientes relativos al objeto de la investigación, mediante un conjunto de preguntas que se realiza a los sujetos seleccionados en una muestra, cuyo contenido y extensión depende de los objetivos de la investigación.
La encuesta que se aplicó en la presente investigación, consistió en un cuestionario estructurado en preguntas abiertas y cerradas, a partir del cual se extrajo el criterio de los ciudadanos respecto a la participación ciudadana y control social en los procesos de selección de juezas y jueces que debe llevar adelante el Consejo de la Magistratura.
9.4 Procedimientos e instrumentos
9.4.1 Cuestionarios
Se trata de instrumentos de recolección de información y datos en grupos poblacionales o muestrales. Esta compuesto por una serie de preguntas ordenadas y de conformidad a los propósitos de la investigación.

El cuestionario como se menciona arriba se utilizó para la aplicación de la encuesta.



9.5 Población y muestra

9.5.1 Población

El Universo de la presente investigación estuvo constituido por el conjunto de habitantes de la ciudad de Sucre, que conforme el censo del 2001 es de 214,913 habitantes. De los cuales 102,930 son hombres y 111,983, son mujeres; 193,876 se encuentran en el área urbana y 21,037 en el área rural.


Se tomó en cuenta como población, al conjunto de habitantes del área urbana de la ciudad de Sucre, es decir 193,876 personas, las cuales se estratificó según un criterio de ubicación en los cuatro puntos cardinales de la ciudad.

9.5.2 Muestra

Para la determinación de la muestra se utilizó el método de muestreo probabilístico o aleatorio simple, que se caracteriza por la probabilidad de que cualquiera de los elementos componentes de la población puedan ser seleccionados. Este método se adecua a la presente investigación por cuanto está orientado a encuestas de pequeña escala, como las que se aplicó en el trabajo.


Para el cálculo de la muestra se aplicó la siguiente formula:



N = 193,876 (habitantes) Población objetivo.
p = 0.5 Proporción esperada

q = 1 - 0.5 = 0.5



E = 5% = 0.05 Precisión se desea un error de 5%

n = 366
Conforme se aprecia en la formula, la muestra esta compuesta por 366 personas a las cuales se aplicó la encuesta que permitió elaborar el diagnostico de la presente investigación.
Es necesario precisar que los siguientes criterios fueron los utilizados para la determinación de la muestra:


  1. Ubicación en los cuatro puntos cardinales de la ciudad, incluyendo el centro de la ciudad.

  2. Ciudadanos de la zona urbana de la ciudad de Sucre.

  3. Mayores de edad

Capítulo I
Marco teórico – contextual
1. Marco teórico
1.1 Origen y evolución histórica del instituto del control social
“La palabra “control” proviene del término latino “contra rotulum” que hacía referencia al fiscal medieval y de ahí pasó al francés contre-role (controle), que significa literalmente, “contra-libro”, es decir, “libro-registro”, que permite contrastar la veracidad de los asientos realizados. El término se generalizó poco a poco, hasta ampliar su significado al de “fiscalizar”, “someter”, “dominar”, etc”.
El término “control” entendido como fiscalizar y dominar dentro de lo que es el Estado (Territorio, Población y Poder) es inseparable del concepto Constitución: “tiene sentido cuando se la concibe como un instrumento de limitación y control del poder”2.
Juan Jacobo Rousseau, en su obra “El Contrato Social”, hace referencia al necesario equilibrio que debe existir entre poderes para su adecuado uso, evitando se beneficie a unos pocos en desmedro de los muchos, desembocando en tiranía o despotismo en desmedro.3
Cuando se implementa la democracia, los diversos gobiernos constituyen modelos de administración pública que intentan reflejar o trasladar la composición de ese territorio al modelo de administración del Estado, en busca de que quienes la componen sean escuchados. Es por ello que se intenta la creación de una administración con varios poderes en el que se garantice la presencia de todos los sectores sociales y territoriales, de ahí que se establecen medidas de control, que deben reflejarse en la norma que constituye un estado, esa es la Constitución Política.
Montesquieu, afirmaba en “El Espíritu de las Leyes”: “Para que no se pueda abusar del poder es preciso que, por la disposición de las cosas, el poder frene al poder. Una constitución puede ser tal que nadie esté obligado a hacer las cosas no preceptuadas por la ley, y a no hacer las permitidas”4. El autor refiere la teoría de los pesos y contrapesos del poder, en el marco de la división de poderes, al cual dio origen su pensamiento, en la buscando el equilibrio en la función y las atribuciones de cada poder, así, el uno ejerza control sobre el otro en beneficio del ciudadano que elige a las autoridades.
Aragón indica que la base sustentadora del Estado es el “equilibrio constitucional del sistema de gobierno”, añade que “además del control del pueblo sobre el gobierno es preciso asegurar los controles de los distintos poderes entre sí. Manifestación de la capacidad de fiscalización de los gobernantes por los gobernados a fin de garantizar que gobierne la mayoría y se evite, al mismo tiempo, la tiranía de esa mayoría…”5.
Este control al que hace referencia el autor, consiste en la delegación de facultades a los representantes que realiza el pueblo, y no se trata de un ejercicio directo de la población.
Posteriormente, durante la segunda mitad del Siglo XIX en los EE. UU, se hizo otro uso del término Control Social6, vinculado a la necesidad de integrar en un mismo marco social las grandes masas de inmigrantes que como fuerza de trabajo acudieron a la convocatoria migratoria generada por el proceso de industrialización de la naciente potencia norteamericana; a raíz de ello aparece el fenómeno del Control Social.
Es en este contexto, el sociólogo norteamericano Edward Ross7, utilizó por primera vez el término Control Social, como categoría enfocada a los problemas del orden y la organización societal, en la búsqueda de una estabilidad social integrativa resultante de la aceptación de valores únicos y uniformadores de un conglomerado humano disímil en sus raíces étnicas y culturales.
La ulterior evolución de la categoría Control Social se asocia al desarrollo de la sociología académica norteamericana, concretamente a la “Escuela de Chicago” como lo señala Pedro Oliver Olmo: “Nació como tal a mediados del siglo XIX a partir de la sociología durkheimiana para cobrar fuerza en el siglo XX y llegar a ser un concepto central en la teoría social, tan preocupada en ese entonces por los efectos desintegradores del orden social que provocaban la expansión del capitalismo industrial y el imperialismo”8.
Luego, van desarrollándose concepciones mucho más centradas en la gestión pública como el pragmatismo de la psicología social de George H. Mead y la filosofía política de John Dewey que les permitió “distanciar en concepto de Control Social de lo que el último llamaba control público, o sea de las estrategias de disciplina social que pudieran surgir desde el Estado; por lo tanto, alejadas de las formas organizativas que el derecho estatal pueda imponer"9.
De esta manera el Control Social ha devenido en un avance teórico, en principio ligado a desarrollar mecanismos como brazos operativos de quienes detentaban el poder para controlar a la gente, evitando desmanes, violencia, reclamos y descontrol del Statu Quo por parte del poblador; y luego, evolucionando hasta una comprensión de necesidad de la participación del poblador en las decisiones y el manejo de la cosa pública, comprendida como un derecho.
En la gráfica siguiente, se describe en breve, las corrientes y los mecanismos utilizados de manera general para desembocar en la idea actual del control social.



Control social

Desde el punto de vista del Derecho

El Control Social se ha comprendido como las medidas correctivas para evitar y prevenir la comisión de delitos, vale decir: medidas de control hacia el ciudadano, como penas de mayor o menor grado de sanción hacia determinadas conductas en contra de una normativa vigente, acordada y aprobada por las instancias respectivas dentro del estado (Población, territorio y autoridad).

Estas sanciones están contenidas en un Código Penal que cuenta a su vez, con un Código de Procedimiento para la aplicación de de estas penas, los mismos investigados por una Fiscalía y procesados por un Poder Judicial en sus diferentes representaciones Nacionales, de capitales y del área rural.

Un instrumento indispensable para ejercer el Control Social desde la óptica del estado de derecho o la aplicación de la norma, es la Policía, encargada de preservar el orden y de realizar las investigaciones junto a la fiscalía.


Desde el punto de vista de la moral

Desde el punto de vista de la moral y las buenas costumbres que van de acuerdo a una tradición de una determinada sociedad, y que no son consideradas delitos por tanto no sancionadas con penas a través de la justicia y la aplicación de la Ley, sí son entendidas como violaciones a las tradiciones sociales que con el transcurso del tiempo, van sufriendo transformaciones, de acuerdo a cómo progresa la sociedad, dejando muchas conductas antes señaladas como inmorales, ya como conductas aceptadas.

En este contexto, la Iglesia en sus diferentes corrientes, es la que tiene reglas de conducta que supuestamente están enmarcadas dentro de lo moral o inmoral, vale decir: conductas dentro del bien, o que están al otro lado, en el mal. Las sanciones son de tipo abstracto, el cuestionamiento de la gente, la violación a mandamientos, el no “ir al cielo sino al infierno”, etc.



Desde el punto de vista de la fiscalización hacia el detentor del poder público.

Aquí nace el Control Social, entendido como la participación del ciudadano en la fiscalización de los procesos en la disposición de recursos públicos. Es el ejercicio de un derecho, partiendo del punto de vista de que los recursos que manejan los administradores (Gobernantes), proviene del bolsillo de todos y de la explotación de los recursos de todos, llámese recursos naturales, turísticos, de explotación de vías, etc.

Con esta participación, se han ido detectando falencias que han ido adquiriendo carácter de graves con el paso de las gestiones municipales en el manejo de los recursos públicos.




1.2 Control formal y control social
Aragón en su libro “Control y Constitución del Poder”, describe varios tipos de control, considerando al Control Social como no institucionalizado, difuso, heterogéneo, al contrario del control por parte del Estado ejercido a través del control político y el jurídico: “Del mismo modo, las limitaciones institucionalizadas están vigiladas por controles también institucionalizados. Y con estos controles pueden clasificarse en “políticos” y “jurídicos”, siendo propio de los primeros su carácter subjetivo y su ejercicio, voluntario, por el órgano, autoridad sujeto de poder que en cada caso se encuentra en situación de supremacía o jerarquía mientras que lo peculiar de los segundos (controles jurídicos) en su carácter objetivado” 10.
Para el ejercicio del poder político y jurídico, el derecho lo es todo. Su justicia más alta es el control constitucional; en cambio respecto al Control Social el mismo autor señala:
“No existen propiamente procedimientos “normativizados” del Control Social; este control opera de manera difusa. Ahora bien, el derecho posibilita su ejercicio, más aún lo garantiza, no por la vía de establecer tramitaciones específicas, sino por la de consagrar los “derechos” que hacen posible el control”11.
1.3 El control social como participación social
En Latinoamérica como en el resto del mundo, se tienen experiencias del Control Social entendido como participación social en las decisiones del gobierno, todas parecidas y desarrolladas en la segunda mitad del Siglo XX, con matices y particularidades.
En Bolivia, existieron intentos de aplicar el Control Social en la administración pública, el que es entendido según Roger Cortez 12, como la coparticipación en la toma de decisiones, sobre todo en las políticas de Estado ha ser implementados. Uno de los antecedentes es el control obrero, que es una experiencia de una representación social (en este caso de una clase) tratando de vigilar al Estado encarnado en la empresa COMIBOL.
Entre 1970 a 1971, la creación de la Asamblea Popular se constituye en el momento más importante del intervencionismo social sobre el Estado13. Esta experiencia se distingue por haber combinado el control con una determinación de copamiento integral del Estado, aunque durante su fugaz existencia, no llegó a definir un proyecto de Estado, y fue ahogada no sólo por el asalto golpista, sino por el sectarismo y extrema ideologización imperantes en su conducción”14.
Posteriormente, el cogobierno acordado entre la Unión Democrática Popular (UDP) y la Central Obrera Boliviana (COB) para tomar decisiones referentes a políticas públicas del gobierno central, se constituye en otro antecedente del Control Social15.
Un acontecimiento fundamental es la convocatoria al diálogo II, en junio del año 2000 cuando el gobierno, en coordinación con la Comunidad Internacional (CI), decide “consultar a la sociedad civil la mejor manera de disponer de los recursos provenientes de la condonación de la deuda externa”16. El debate concluyó con la aprobación de la Ley del Diálogo (Ley No. 2235 de 31 de julio de 2001) cuyo artículo Nº 25 define que el Control Social es el derecho de las organizaciones e instituciones de la Sociedad Civil para conocer, supervisar y evaluar los resultados e impacto de las políticas públicas y los procesos participativos de toma de decisiones, así como el acceso a la información y análisis de los instrumentos de Control Social 17.
1.4 El control social como mecanismo de la democracia participativa
Como se ha venido definiendo, el Control Social se constituye en un mecanismo de la democracia participativa cuyo ejercicio reequilibra las relaciones entre el Estado y la sociedad civil, complementa la democracia representativa y renueva la legitimidad del poder.
De acuerdo con Wright y Fung18, el Control Social “con poder de decisión” involucra tres principios:
“1º Se concentra o gira en torno a problemas específicos y tangibles, resolviendo las demandas concretas de la gente.

2º Se caracteriza por la participación activa de la gente común, sobre todo de los afectados por problemas graves y agobiantes, pero también por la interacción entre los ciudadanos y los funcionarios de las oficinas estatales concernidas en esos problemas.

3º La participación es efectiva y no instrumental

Para realizar una definición de un objeto complejo como es el Control Social, es necesario distinguir las nociones de “participación” y “Control Social”. Ambos términos están fuertemente implicados y a menudo se confunden, pero en sentido estricto tienen alcances y contenidos diferentes”.


El Control Social, es una “modalidad exigente” de la participación democrática cuya finalidad es la “responsabilización y sanción” de los gobernantes19, se constituye en una expresión particular de una problemática mayor: la democracia participativa. En cambio la participación ciudadana posee otras modalidades que carecen de los atributos de responsabilización y sanción positiva o negativa sobre la gestión de las autoridades y gobernantes.
El Control Social no puede homologarse a los mecanismos de fiscalización de los poderes ya constituidos y tampoco puede ser confundido con los controles a la gestión pública realizados por agencias de control estatales (contraloría, defensor del pueblo, etc.) propios de la arquitectura de las democracias representativas.
Aquello que define específicamente al Control Social es su “externalidad” con respecto al Estado; es decir, su ejercicio corresponde a las organizaciones de la sociedad civil y/o a los ciudadanos, debe contar con un umbral mínimo de autonomía política o independencia social20.
Por lo tanto, el Control Social es un conjunto diverso de acciones o iniciativas mediante las cuales los ciudadanos, de forma individual o colectiva, controlan y vigilan las acciones de la administración estatal21. Aunque su finalidad no es sustituir a los poderes ya constituidos, resulta evidente que esas acciones, siempre y cuando sean legitimas, tienen una naturaleza política en la medida en que re-equilibran las relaciones entre gobernantes y gobernados. Ellas tienden a crear conflictos o controversias entre las partes, aunque en otros casos puede esperarse una sinergia entre ellas.
Ahora bien la legitimidad del Control Social, se logra cuando existen mecanismos de control a los mismos controladores, por medio de los cuales las organizaciones de la sociedad civil que ejercen el Control Social a los gobernantes, están obligadas a rendir cuentas, ante las personas que representan.
Existe Control Social cuando los actores despliegan recursos de poder para lograr sus finalidades. Estos recursos pueden ser directos o indirectos. Los primeros se refieren a la capacidad de movilización o de presión directa de los grupos, a sus recursos legales, pero también las acciones o iniciativas destinadas a comunicar sus informes y evaluaciones al público; los segundos, en cambio, son los medios necesarios para ejercer esas competencias (información, asesoría, apoyo administrativo, etc.).
Integrando esas dimensiones, se puede definir al Control Social como:
“Un conjunto diverso de acciones o iniciativas mediante las cuales los ciudadanos, de forma individual o colectiva, controlan y vigilan las acciones de la administración estatal con el propósito de establecer responsabilidades y sanciones en torno al manejo de la cosa pública. Aunque su finalidad no es sustituir a los poderes ya constituidos, resulta evidente que esas acciones, siempre y cuando sean legitimas, tienen un efecto político en la medida en que re-equilibran las relaciones entre gobernantes y gobernados”.22
1.5 El control social como derecho de participación ciudadana
El Control Social se puede entender como una forma de participación ciudadana a través de la cual los ciudadanos de manera individual o a través de iniciativas colectivas, ejercen una función crítica y propositiva sobre el comportamiento de los agentes públicos, estatales y no estatales, con el propósito de incrementar la responsabilidad y la integridad en el manejo de los asuntos públicos.
El Control Social se convierte en una forma de ejercer ciudadanía en tanto permite la realización de un derecho y propiciar la inserción de personas y grupos en el escenario público para vigilar la gestión y sus resultados23.
El Control Social es el derecho y deber que tiene todo ciudadano considerado individual o colectivamente para prevenir, racionalizar, proponer, acompañar, sancionar, vigilar y controlar la gestión pública, sus resultados y la prestación de los servicios públicos suministrados por el Estado y los particulares, garantizando la gestión al servicio de la comunidad. El Control Social se puede entender también como una forma de autorregulación social.
A partir de lo señalado se puede resumir lo hasta ahora afirmado de la siguiente manera:

Control social

Qué es

Qué no es

Una forma organizada de participación del ciudadano marginado del poder público.

Una instancia imparcial que debe vigilar, controlar y fiscalizar las acciones y la utilización de las esferas públicas, respecto a:

- el diseño de políticas públicas

- la ejecución de las mismas

- toma de decisiones

- evaluación de resultados de la aplicación de las políticas públicas.

- exigir responsabilidades a los servidores públicos

- cumplir con responsabilidades ciudadanas

- apropiarse de “lo público”

- realizar un acompañamiento preventivo.



Una instancia burocrática al servicio de los gobiernos de turno.

Instancia que sustituya las obligaciones del estado en la lucha y prevención de la corrupción y de los abusos del poder.

Un mecanismo de presión sobre las instancias públicas, para favorecer a intereses particulares.



1.6 Mecanismos para la práctica del control social
Como se ha señalado un componente esencial para la práctica del Control Social, es el ejercicio pleno de la ciudadanía, entendida como derecho pero también como un deber.
Se reconocen dos tipos de ciudadanía, una formal, que hace a todos iguales ante la ley; y otra real, la que debe ser construida, formada, hacer ejercicio de ella.

La Constitución Política del Estado Plurinacional de Bolivia, en el artículo 11-II, en la línea de comprensión de la práctica del Control Social como ejercicio de la ciudadanía, establece varios mecanismos ara su materialización:


“La democracia se ejerce de las siguientes formas, que serán desarrolladas por la ley: 1. Directa y participativa, por medio del referendo, la iniciativa legislativa ciudadana, la revocatoria de mandato, la asamblea, el cabildo y la consulta previa. Las asambleas y cabildos tendrán carácter deliberativo conforme a Ley”24.

1.6.1 El voto
Se constituye en uno de los mecanismos que más se utilizan y que permiten sancionar directamente a quienes no cumplieron su promesa, omitieron su labor, utilizaron la cosa pública en su beneficio, etc., es el voto en las diferentes elecciones de autoridades.
1.6.2 El plebiscito y referendo
Se trata de un mecanismo que permite recoger y validar la expresión ciudadana sobre una temática, entendiendo el mismo como una consulta sobre un tema específico que los poderes públicos someten al voto popular directo, para que apruebe o rechace una determinada propuesta.
1.6.3 Iniciativa legislativa ciudadana
Se refiere a una determinada propuesta de ley, ordenanza, resolución, u otra acción legislativa permitida, destinada a regular o defender un determinado derecho humano. Se aclara que esta puede ser planteada por cualquier ciudadano en cualquiera de las entidades territoriales autónomas, llámese municipios, gobernaciones, regiones autónomas, municipios indígena originarios, y cuyas autoridades legislativas, llámese concejales, asambleístas u otros, deberán de manera obligatoria, tratar y dar curso si se enmarca en la ley.
1.6.4 Revocatoria de mandato
El ciudadano a través del Control Social organizado o a iniciativa del ciudadano y cumpliendo ciertos requisitos que serán regulados en una Ley, puede solicitar y promover la revocatoria del mandato de la servidora o del servidor público de acuerdo a Ley25
En el ámbito judicial, es el Consejo de la Magistratura, es la instancia con las atribuciones de promover esta revocatoria de mandato de los Ministros y Magistrados, pudiendo iniciarse el mismo a través de una denuncia del control social.
1.6.5 La asamblea
Una asamblea es un órgano político en una organización que asume decisiones. En ocasiones asume total o parcialmente el poder legislativo y, a veces, todos los poderes posibles. Una asamblea se forma por muchas personas que pertenecen a la organización, están relacionadas o tienen el permiso explícito de la misma para participar y toman decisiones que deben ser acatadas por todos sus miembros. 26
1.6.6 El cabildo
Se trata de reuniones públicas a convocatoria de organizaciones populares para la toma de decisiones o defensa para la vigencia de los derechos humanos.
1.6.7 Consulta previa
Se refiere a las convocatorias al voto para realizar una consulta sobre algún tema en específico que será traducido posteriormente en norma o acción.
Otros mecanismos para practicar el control social como ejercicio de la ciudadanía, son:
1.6.8 La denuncia
La denuncia planteada verbal o escrita, es también un medio para el Control Social, y puede ser ejercido por cualquier ciudadano de forma individual o colectiva, amparado en el Art. 24 constitucional.
1.6.9 Audiencias públicas
Que se pueden solicitar a las instancias gubernamentales, para hacer las denuncias, presentar inquietudes, solicitar información sobre políticas y acciones desplegadas, para su posterior seguimiento.
1.6.10 La rendición de cuentas
El Art. 93 - II de la Constitución Política del Estado en vigencia, hace referencia al mecanismo de la rendición de cuentas, que deberá ser desarrollada en norma especifica regulatoria.
1.6.11 Los medios de comunicación
Se constituyen en el mecanismo de denuncia por excelencia, debido a los alcances que tiene a grandes sectores de la sociedad, lo que hace que las denuncias presentadas a través de ellos sean atendidas de manera más rápida que las tramitadas normalmente; y que las respuestas sean también más prontas.
1.7 Legislación sobre el control social
1.7.1 Ley Nº 1551 Ley de Participación Popular
La Ley Nº 1551, de 20 de abril de 1994, Ley de Participación Popular, posibilitaba que el vecino mediante su junta vecinal, pueda ser parte de la gestión pública a través de los denominados Comités de Vigilancia.
El artículo 10º de la referida Ley, señala que el Comité de Vigilancia esta constituido por un(a) representante de cada cantón o Distrito de la jurisdicción, que debe ser elegido(a) por la Organización Territorial de Base (OTBs) respectiva y su trabajo se vincula a la labor realizada por los gobiernos municipales con las siguientes atribuciones generales:
“Vigilar que los recursos municipales de participación popular sean invertidos en la población urbana y rural, de manera equitativa; Controlar que no se destinen en gastos corrientes del Gobierno Municipal más del 10% de los recursos de la Participación Popular; y pronunciarse sobre el presupuesto de los recursos de Participación Popular y la rendición de cuentas de gastos e inversiones efectuada por el Gobierno Municipal”27.
En este sentido el Control Social, se convierte en un mecanismo del ciudadano para el seguimiento a la gestión pública municipal, cumpliendo la preocupación del gobierno de aplicar instancias de fiscalización de los recursos que otorgaba a los gobiernos municipales autónomos.
A través del Comité de Vigilancia, el ciudadano con su voto aprobaba el Programa Operativo Anual (POA), accediendo a la gestión pública sin ser parte del aparato burocrático del Ejecutivo Municipal. Aspecto que fue considerado para una gran mayoría de especialistas en la materia como un gran avance en proceso de acercamiento del ciudadano a su derecho al Control Social.
Los Comités de Vigilancia, ante la existencia de posibles irregularidades, inobservancia de la norma, presuntos actos de corrupción, podían a través de una denuncia fundada solicitar el congelamiento de las cuentas del Gobierno Municipal.
El Art. 11-I de la Ley de Participación Popular indica que el Poder Ejecutivo podía denunciar al Gobierno Municipal requerido ante el Senado Nacional. Si esta instancia admitía la denuncia, como efecto quedaban suspendidos los desembolsos de coparticipación tributaria para la participación popular y para suspender la sanción, debía subsanarse las observaciones realizadas.
1.7.2 Ley 2028 Ley de Municipalidades
El Título VI, Capitulo único de la Ley 2028, Ley de Municipalidades, denominado Control Social y Participación Popular, establece los derechos y obligaciones de los habitantes de la jurisdicción municipal individual o colectivamente:
Derecho de asociarse en Organizaciones Territoriales de Base (OTBs) para solicitar obras para su barrio y la atención de sus necesidades.
Representar ante el Concejo Municipal las acciones u omisiones perjudiciales al buen funcionamiento o al desarrollo del Municipio, en que incurrieran las autoridades y servidores públicos municipales, así como los concesionarios de servicios, obras y explotaciones.

Derecho de petición de acuerdo al artículo 147 de la Ley 2028, tanto al ejecutivo como al Concejo Municipal 28


El Artículo 150 de la Ley, establece que el Comité de Vigilancia es la instancia responsable de facilitar la participación, supervisión y control ciudadano en la gestión social de la municipalidad29, de acuerdo a lo establecido en la Ley de Participación Popular; apoyar la planificación participativa municipal, la formulación y reformulación del Plan Operativo Anual que debe contar con el pronunciamiento previo y expreso de esta instancia para su tratamiento y aprobación por el Concejo Municipal y el Plan de Desarrollo Municipal
El mencionado artículo 147 de la Ley 2028, se convierte en un verdadero aporte al acceso real del ciudadano a la gestión pública, aunque limitado al ámbito estrictamente municipal.
“Toda persona natural o jurídica, individual o colectivamente, tiene el derecho de formular peticiones a las autoridades municipales, las que obligatoriamente deberán ser atendidas. Al efecto, los Gobiernos Municipales reglamentarán los procedimientos y precisarán plazos para dictar resoluciones”30.
1.7.3 Ley Nº 2235 Ley del Diálogo Nacional 2000
Es a Ley 2235, Ley del Dialogo Nacional, la que regula las funciones del Control Social y permite su aplicación no sólo a nivel municipal como establecían las leyes 1551 y 2028, sino a nivel departamental y nacional.
El título VI de la citada Ley que lleva el nombre de Control Social, que comprende los artículos 25 al 32, hace referencia sobre los Comités de Vigilancia, los Mecanismos Departamentales de Control Social y Mecanismos de Control Social Nacional31.
1.7.4 Decreto Supremo Nº 26564 de 2 de abril de 2002
Reglamenta los procedimientos, mecanismos e instancias para que el Mecanismo Nacional de Control Social, los Mecanismos Departamentales de Control Social, sus representantes, Síndicos y Comités de Vigilancia, en representación de las organizaciones e instituciones de la sociedad civil, ejerzan el derecho tanto a conocer, supervisar y evaluar los resultados e impacto de las políticas de gestión pública, de los procesos participativos de toma de decisiones, así como el derecho al acceso a la información en los niveles, municipal, departamental y nacional. 32
1.7.5 Decreto Supremo Nº 28168 17 de mayo de 2005
Garantiza el libre e irrestricto acceso a la información de las instancias públicas del nivel central nacional, así como a las instancias descentralizadas, desconcentradas y autárquicas. Aunque rige sólo para el Poder Ejecutivo, es producto del proceso de aplicación del Control Social llevado adelante en los municipios.
1.7.6 Constitución Política del Estado Plurinacional
Con la aprobación de la Constitución Política del Estado en 2009, el Control Social, ha sufrido un cambio sustancial en su concepción, alcances y organización, como se puede observar a continuación:

El art. 24 constitucional, aunque no refiere de forma exclusiva el término Control Social, sin embargo, incluye al mismo al determinar que la información del Estado en todas sus esferas es pública e irrestricta para cualquier ciudadano. Si se toma en cuenta que el control social es ejercicio de la ciudadanía, entonces se aprecia la relación de inclusión a la que se hizo mención:


“Toda persona tiene derecho a la petición de manera individual o colectiva, sea oral o escrita, y a la obtención de respuesta formal y pronta. Para el ejercicio de este derecho no se exigirá más requisito que la identificación del peticionario”33.
Los artículos 241 y 242 de la Constitución Política del Estado, establecen el marco regulatorio de la organización y alcances, del Control Social (241 - III), precisando que una de las atribuciones relevantes, es la de generar un manejo transparente de la información y del uso de los recursos en todos los espacios de la gestión pública.
El art. 242 Num. 4, señala que la información solicitada por el Control Social no podrá denegarse, y debe ser entregada de manera completa, veraz, adecuada y oportuna. Señala además que el control social puede solicitar la revocatoria de mandato del ejecutivo y denunciar a cualquier autoridad ante las instituciones correspondientes para la investigación y procesamiento, en los casos que se considere conveniente (Nums. 5 y 8).
Los informes de gestión de los órganos del Estado, deben merecer el pronunciamiento por parte del Control Social.
Los numerales 1 y 2 del artículo 242, otorgan al control social la atribución de participar en la formulación de políticas públicas de Estado y apoyar al Órgano Legislativo en la construcción colectiva de Leyes.
Los numerales 9 y 10 del mencionado art. 242, permiten que el Control Social se adentre en la gestión pública, al otorgarle la atribución de colaborar en los procedimientos de observación pública para la designación de cargos.
El artículo 270 constitucional, determina la obligatoriedad de que el Control Social esté presente en toda entidad territorial, en este caso, los de nivel local y también meso, o departamental, ahora, todos autónomos.
Los artículo 18 y 20 constitucionales determinan de manera muy general el rol fiscalizador del control social respecto a las empresas de servicios, sean privadas, mixtas o públicas como salud, agua potable, alcantarillado, electricidad, gas domiciliario, telecomunicaciones, servicio de correos y otros.


El Control Social en la Constitución Política en actual vigencia

Art.

18 y 20

Fiscalizador de la calidad de los servicios públicos como la salud, agua potable, alcantarillado, electricidad, gas domiciliario, postal y telecomunicaciones.

224

Fiscalizador de las actividades del Defensor del Pueblo.

231

Denunciante ante la Procuraduría respecto a la comisión de daños al Estado.

241 y 242

Instancia de gestión y fiscalización en las políticas públicas en todos los niveles del Estado y en las empresas e instituciones públicas, mixtas y privadas que administren recursos fiscales. Además apoyar al órgano electoral.

270

Parte de la estructura de la entidad territorial.

309 y 378

Instancia de control en la explotación de los recursos naturales.

345

Como parte y fiscalizador de las políticas de medioambiente.






Artículo 241 – II de la Constitución Política del Estado

“La sociedad civil organizada ejercerá el Control Social a la gestión pública en todos los niveles del Estado,

Y a las empresas e instituciones públicas, mixtas y privadas que administren recursos fiscales”




El Control Social debe ser transversal a toda la gestión pública, entendida como la administración de los recursos del Estado: Gobierno Central; Gobiernos Departamentales; Gobiernos Municipales; Municipios Indígena Originarios y otros.

El Control Social se debe implementar también a las empresas e instituciones públicas, descentralizadas como los servicios de limpieza, áreas verdes; etc., también a las mixtas; y a privadas que administren recursos públicos, por ejemplo las AFP´s ; los bancos que dispongan cuentas fiscales como el Banco de la “Unión”.


En síntesis, el diseño constitucional determina que el control social deberá ser total y sus alcances, forma de organización, atribuciones y los grados de participación en las empresas descentralizadas, mixtas y privadas que controlen recursos públicos, dependerán de una Ley reglamentaria.


1.8 Derecho comparado
A continuación se hace mención de algunas experiencias del Control Social en la legislación de algunos países latinoamericanos y una especial referencia al caso de Taiwan.
1.8.1 México
El diseño institucional de Control Social en México está reflejado en un órgano de función expresa que es parte de las instancias estatales34. Este órgano se denomina “Contraloría Social”, definido como "el conjunto de actividades que, en el marco de los Programas de Solidaridad, realiza la comunidad para vigilar las acciones del gobierno a nivel federal, estatal y municipal; controlar las tareas que le corresponde llevar a cabo como grupo social participante y cuidar que su esfuerzo solidario fructifique”.
La Contraloría Social ha sido creada en la década de los años noventa, por iniciativa de la Secretaría de la Contraloría General de la Federación (SECOGEF), con la finalidad de supervisar a nivel nacional, la aplicación de los recursos del Programa Nacional de Solidaridad (PRONASOL), además de fijar un marco normativo, lineamientos generales y esquemas de instrumentación del mismo35.
Actualmente y por los resultados eficientes del Programa, la Contraloría Social se ha extendido en todos los Estados de México, creando mediante Ley, los "Comités Ciudadanos de Control y Vigilancia" (COCICOVIS), integrados por tres ciudadanos elegidos en Asamblea General, por los vecinos beneficiarios de las obras públicas desarrolladas con fondos estatales.
La Ley Federal de Responsabilidades de Servidores Públicos señala que en los casos de detectarse irregularidades, éstas se pueden canalizar a través de los órganos de control interno pertinentes de la Administración Pública y que los COCICOVIS pueden encargarse de analizar si procede la realización del procedimiento administrativo correspondiente y, en su caso, emitir las recomendaciones correspondientes.
El Control Social, así definido, se vincula exclusivamente al ámbito de las obras públicas apoyado en la capacidad de fiscalización de los niveles locales de inversión. Se convierte en control al nivel local, verificando la calidad de las obras, la ejecución de presupuestos y otros parámetros vinculados, sin asumir funciones de co-legislación, construcción de políticas públicas nacionales y menos el nombramiento de autoridades.
1.8.2 Colombia

Las “Veedurías Ciudadanas” se originaron a partir del mandato de la Constitución Política de Colombia promulgada el año 1991 que señala en su artículo 270: "la Ley organizará las normas y los sistemas de participación ciudadana que permitan vigilar la gestión pública en los diversos niveles administrativos y sus resultados"36.


Es por ello que la Ley 563 del año 2000 crea las “Veedurías Ciudadanas”, y la Ley Nº 580 de 18 de noviembre de 2003, las reglamenta, estableciendo que el Control Social se realizará en todos aquellos ámbitos, aspectos y niveles en los se empleen recursos públicos, siendo actores de éste organismo todos los ciudadanos en forma plural o a través de organizaciones civiles como: organizaciones comunitarias, profesionales, juveniles, sindicales, benéficas o de utilidad común, no gubernamentales, sin ánimo de lucro y constituidas con arreglo a la Ley”.
Las “Veedurías Ciudadanas” tienen como finalidad ejercer vigilancia sobre temas de gestión administrativa, de aplicación de recursos públicos y el logro de resultados tanto de los programas como de las instituciones del Estado. Tienen, además, la facultad de supervisar la efectividad de las intervenciones públicas y el cumplimiento de las contrataciones públicas, en aplicación de normativa vigente.

Para la constitución de las “Veedurías Ciudadanas”, las organizaciones civiles o los ciudadanos, deben elegir de forma democrática a los veedores, luego elaborar un documento o acta de constitución en la cual consten los detalles de los integrantes. La inscripción de este documento se debe realizar ante las personerías municipales o distritales o ante las Cámaras de Comercio, instancias que deben llevar un registro público de las veedurías inscritas en su jurisdicción. En el caso de las comunidades indígenas esta función debe ser asumida por sus propias autoridades.


En la actualidad, las Veedurías Ciudadanas, han logrado mayor eficiencia en el sistema judicial estatal, pues gracias a éstas, se han canalizado denuncias e investigaciones con el fin de realizar los procedimientos pertinentes y establecer las sanciones correspondientes de manera rápida y eficaz, en comparación a décadas anteriores.
Es menester señalar que las Veedurías Ciudadanas colombianas no tienen capacidad de designación de autoridades estatales, no tienen competencias de co-gestión y tampoco son actores de diseño de políticas públicas nacionales. Son exclusivamente instancias de vigilancia de la gestión pública. Tienen capacidad de denuncia, de petición de información y son parte en procesos y demandas judiciales.
1.8.3 Honduras

Honduras atravesó un proceso de reorganización institucional el año 2002, momento en el cual se crea el órgano de Control Social denominado “Tribunal Superior de Cuentas” que proviene de la fusión de la Contraloría General de la República y la Dirección de Probidad Administrativa37.


Las funciones y atribuciones que la Ley enmarca para el Tribunal Superior de Cuentas, son las de establecer acciones de supervisión de la ciudadanía sobre la prevención de corrupción y vigilancia de la inversión de los recursos del Estado. El Tribunal Superior de Cuentas está integrado por tres miembros elegidos por la Cámara de Diputados, con el voto favorable de las dos terceras partes del total de sus miembros.
Como parte del organigrama del Tribunal Superior de Cuentas, se encuentra la Dirección de Participación Ciudadana, cuyo objetivo principal es realizar el proceso de participación de la ciudadanía, dirigido a colaborar con el Tribunal en las funciones que le corresponden; para coadyuvar a la legal, correcta, ética, honesta, eficiente y eficaz administración de los recursos y bienes del Estado.

Asimismo, vigila el debido cumplimiento de las obligaciones y responsabilidades de los sujetos pasivos y de los particulares en sus relaciones patrimoniales con el Estado.


Es importante diferenciar con claridad que la participación ciudadana se produce al interior de éste órgano fiscalizador en los alcances definidos como competencias del órgano.
La elección de los integrantes de la Dirección Ciudadana se realiza mediante proceso regulado en el “Régimen de la Carrera de Funcionarios y Empleados del Tribunal Superior de Cuentas”. Como atribuciones principales coordina y supervisa el sistema de Participación Ciudadana, implementa mecanismos para la misma; supervisa y orienta las investigaciones derivadas de denuncias ciudadanas e informa sobre las mismas. Propone mecanismos para estimular la participación de la sociedad civil y de las organizaciones gubernamentales en los esfuerzos de prevenir la corrupción.
Canaliza las denuncias ciudadanas sobre la mala administración de los recursos del Estado para que las instancias competentes determinen si se procede a una investigación de orden judicial; el mismo caso procede en el orden administrativo, junto a órganos del Poder Ejecutivo.
1.8.4 Ecuador

A partir de la aprobación de la Nueva Constitución Política del Estado del Ecuador, se ha incorporado en la misma, la Función de Transparencia y Control Social representada por el Consejo de Participación Ciudadana y Control Social (CPCCCS)38.


Como su avance más importante en materia de participación, la Constitución de la República del Ecuador establece la creación del Consejo de Participación Ciudadana y Control Social (CPCCS) como una entidad autónoma, que forma parte de la  Función de Transparencia y Control Social.
Su principal objetivo es promover el  ejercicio de los derechos de participación y control social  de lo público, establecer  mecanismos y políticas anticorrupción y designar, a través de Comisiones Ciudadanas de Selección, a las autoridades que le corresponda de acuerdo con la Constitución y la Ley.
De esta manera, acorde con el mandato ciudadano y constitucional, la premisa que guía el trabajo del CPCCS, como un organismo autónomo e independiente es impulsar el empoderamiento ciudadano, la inclusión y la intervención activa de todos y todas para lograr una verdadera democracia participativa en el marco de la transparencia de cada una de sus acciones.
El CPCCS es el encargado de receptar e investigar denuncias que pudieran afectar la participación ciudadana, que generen corrupción o vayan en contra del interés social, por ello es compromiso de la institución el generar una cultura de transparencia desde el emprendimiento de acciones investigativas y legales responsables.
El combate a la corrupción y a la impunidad dentro de la administración pública se fortalece a través del apoyo y fortalecimiento a los mecanismos de control social como las veedurías, observatorios y redes ciudadanas.
Otra de las prioridades institucionales es el cumplimiento de la rendición de cuentas de los servidores y servidoras públicas con la mira puesta en la prevención como regla, en lugar de medidas persecutorias o salidas puramente punitivas. 
El Consejo de Participación Ciudadana y Control Social esta integrado por:
a) Órganos de gobierno: Pleno del Consejo, Presidencia y Vicepresidencia

b) Órganos ejecutores: Delegaciones del Consejo de Participación Ciudadana  y Control Social; la Secretaría Técnica de Participación y Control Social; la Secretaria Técnica de Transparencia y Lucha contra la corrupción. 

c) Secretarías Técnicas: Las Secretarías Técnicas de Participación Ciudadana y Control Social; y de Transparencia y Lucha contra la Corrupción  a quienes les corresponde asesorar técnicamente a las Consejeras y Consejeros en los asuntos relativos a la competencia del Consejo.

d) Órganos de apoyo: Secretaría General designado por el Pleno, el Secretario o Secretaria General presente en las sesiones del Pleno con derecho a voz pero sin voto39.


1.8.4.1 Selección de autoridades públicas
La siguiente información se obtuvo de la página web del control y participación ciudadana del ecuador: http://www.participacionycontrolsocial.gov.ec/web/guest.
a) Por comisiones ciudadanas
La Constitución de la República del Ecuador incorpora un nuevo mecanismo para la selección de las principales autoridades públicas, el mismo que busca garantizar la participación ciudadana tanto en el proceso de selección de las autoridades como en su designación.
Este proceso participativo se logra a través de las Comisiones Ciudadanas de Selección (CCS), las cuales son las encargadas de llevar a cabo el concurso público de oposición y méritos para la selección de autoridades, en los casos establecidos por la Constitución.
Las Comisiones Ciudadanas de Selección, según mandato constitucional, están integradas por 10 miembros:


  • Cinco delegados por las Funciones del Estado: Ejecutivo, Legislativo, Judicial y Justicia Indígena, Transparencia y Control Social, y Función Electoral;

  • Cinco representantes de las organizaciones sociales y de la ciudadanía escogidos en sorteo público de entre quienes se postulen y cumplan con los requisitos que determinen el Consejo y la ley; candidatas y candidatos que serán sometidos a escrutinio público e impugnación ciudadana.

  • Este esquema de integración responde a un mecanismo de representación “paritaria” del Estado y la ciudadanía, encaminado a reconocer y consolidar la coparticipación efectiva de los ciudadanos en la toma de decisiones en el ámbito público.

  • Conforme los numerales 11 y 12 del artículo 208 de la Constitución se eligen mediante concurso público de oposición y méritos, con postulación, veeduría y derecho a impugnación ciudadana, las siguientes autoridades:

  • La primera autoridad de la Defensoría del Pueblo, Defensoría Pública, Fiscalía General del estado y Contraloría General del estado.

  • Los miembros de los siguientes cuerpos colegiados: Consejo Nacional Electoral, Tribunal Contencioso Electoral y Consejo de la Judicatura.


b) Por ternas
El CPCCS debe designar al Procurador/a General del Estado y Superintendentes/as de las ternas remitidas por el Ejecutivo, previo escrutinio público, impugnación y veeduría ciudadana.
Como parte de sus competencias, el Consejo de Participación Ciudadana y Control Social (CPCCS) debe designar a la primera autoridad de la Procuraduría General del Estado y de las superintendencias de entre las ternas propuestas por el Presidente de la República, luego del proceso de impugnación y veeduría ciudadana correspondiente. (Art. 208)
Para la designación de la primera autoridad de la Procuraduría General del Estado y de las Superintendencias, el Ejecutivo debe enviar por escrito al Consejo de Participación Ciudadana y Control Social las ternas respectivas, acompañadas de la hoja de vida de la o el postulante, la misma que debe ser difundida a través de su página web.
Las ternas propuestas deben estar conformadas respetando la paridad y alternabilidad entre hombres y mujeres y bajo el principio de interculturalidad.
c) Por mandato legal
El Consejo de Participación Ciudadana y Control Social, tiene la atribución de designar autoridades institucionales y representantes ciudadanos a diversos organismos. Este es el caso de:

  • Representantes de los afiliados activos y jubilados, al Directorio del Banco del IESS, de conformidad con lo establecido en la disposición transitoria tercera de la Ley del Banco del IESS.

  • Representantes de la Conferencia Nacional de Soberanía Alimentaria, según lo determinado en la Ley Orgánica del Régimen de Soberanía Alimentaria.

  • Otras que disponga la Ley


Mecanismos de control social
a) Veedurías
Las veedurías son mecanismos de participación y control social de carácter temporal, mediante los cuales los ciudadanos y ciudadanas ejercen el derecho constitucional de controlar, de manera objetiva e imparcial,  la administración y gestión de lo público. Su propósito es intervenir -a tiempo- en caso de encontrar irregularidades en el manejo de la gestión y administración de lo público, previniendo así actos de corrupción. 
Las veedurías son ejercidas por:


  • Personas naturales y/o representantes de organizaciones,  individual  o colectivamente, quienes prevalecidos por sus derechos constitucionales, desarrollan actividades específicas de vigilancia y control social de una manera cívica y voluntaria.




  • Su actividad es independiente tanto de las instituciones públicas como de las influencias político partidistas o de intereses particulares.


b) Los observatorios
El Observatorio es un espacio autónomo, técnico, intersectorial e interdisciplinario de carácter permanente conformado por grupos de ciudadanos/as u organizaciones con el objetivo de elaborar diagnósticos, informes, reportes monitorear, evaluar e incidir en determinadas políticas o procesos a través de fuentes e instrumentos propios y externos en beneficio de los ciudadanos.

Un observatorio está compuesto por personas naturales y organizaciones que se agrupan en un espacio autónomo con el fin de monitorear, evaluar e incidir en determinadas políticas o procesos, las cuáles pueden variar en su naturaleza de forma permanente.


c) La revocatoria del mandato
La revocatoria del mandato o plebiscito revocatorio constituye un procedimiento a través del cual los electores pueden destituir a un cargo de elección con anterioridad a la expiración del período por la cual fue elegido. Puede darse en las áreas que dependan de una elección por mayoría en el sector público, el sector privado o el sector voluntario.
1.8.5 Taiwán
El Sistema Jurídico que se emplea en Taiwán, pertenece a la familia Romano – Germánica, el mismo sistema que Latinoamérica aplica en la totalidad de los países que la conforman. Actualmente éste Estado se organiza en cinco poderes gubernamentales, el Yuan de Control, el Yuan Ejecutivo, el Yuan Legislativo, el Yuan Judicial y el Yuan Examinador40.
El Control Social está reflejado en el Yuan de Control, el mismo que se creó a partir de la Constitución Política del año 1947, donde se marcan las primeras directrices del funcionamiento y atribuciones de éste.
Por su parte, la Asamblea Nacional del año 1992, aprobó artículos adicionales a la Constitución de la República de China, donde se dispuso que el Yuan de Control cuente con una totalidad de veintinueve miembros, entre ellos un presidente y un vicepresidente cuyo mandato dura seis años. Todos los miembros son nombrados por el Presidente de la República con el consentimiento de la Asamblea Nacional.
El Yuan de Control es el poder gubernamental responsable de supervisar el desempeño de los funcionarios gubernamentales y de investigar los casos de corrupción y excesiva burocracia administrativa, aceptando las peticiones y denuncias de los ciudadanos con el fin de inspeccionar a los gobiernos centrales y locales.
La Ley establece que entre las atribuciones del Yuan de Control se encuentra la realización de juicios políticos (previa aprobación de los otros poderes), de establecer procedimientos de auditoría e impulsar medidas correctivas frente a las posibles contravenciones que cometan las organizaciones gubernamentales41.
La capacidad para impulsar casos de revocatoria de mandato de autoridades es ejercida mediante el proceso de “impeachment” que se enmarca exclusivamente en el ámbito administrativo. Cuando la naturaleza del caso rebasa esa frontera, el Yuan de Control debe remitir el caso a las instancias jurisdiccionales competentes. En ningún caso, este Control tiene capacidades de administración de justicia criminal o civil. Inclusive en materia administrativa, el Yuan de Control no administra justicia directamente. Recurre a otro órgano independiente llamado “Órgano Disciplinario”.
Las decisiones del Yuan de Control son asumidas por una instancia colegiada conformada por la mayoría de sus miembros, de donde se excluye a aquel miembro que hubiera propuesto el proceso contra un funcionario público.
El enfoque de fiscalización es sobre las entidades públicas y sobre los servidores públicos, no así sobre las personas de derecho privado. Sin embargo, a efectos de su investigación exclusivamente, puede requerir información de organizaciones privadas, cuando se considere que ésta puede aportar evidencia de cargo contra los funcionarios estatales. En casos especiales, el Yuan de Control debe conferir a otras agencias de control y regulación la tarea de investigación. Es el caso de los procesos donde existen organismos especializados como en el control financiero, de valores u otros sectores regulados.
Es importante notar que el Yuan de Control es parte del aparato estatal y se somete a las mismas normas de funcionamiento de todos los Poderes. Es un órgano de derecho público, sujeto a las disposiciones administrativas y los funcionarios de esta instancia son considerados servidores públicos, exactamente como cualquier otro funcionario estatal.
En esta instancia se aplica la normativa del funcionario público, la que determina los procesos de selección, contratación, evaluación periódica, ascenso y eventualmente destitución de los mismos. Este Poder tiene la obligación de recepcionar las quejas de la sociedad y procesarlas ante las instancias con competencia legal para lo que corresponda.
El Yuan de Control no tiene capacidades de formulación de políticas públicas, no tiene competencias de legislación que son privativas de otro Poder del Estado y tampoco administra justicia ni designa autoridades. Por todo lo señalado, el Yuan de Control no puede acumular para sí capacidades propias de otros poderes ni tampoco puede hacer que ellos le deleguen éstas.
1.8.6 Análisis de los casos de derecho comparado
El análisis de la legislación comparada en materia de Control Social y fiscalización muestra dos modelos claramente diferenciados en la materia.
1.- El primero, denominado de supra poder, corresponde al diseño propuesto en Ecuador y al cual parece tender el modelo de control social establecido en la Constitución Política del Estado Plurinacional de Bolivia.
2.- El segundo, específico y limitado en sus competencias, corresponde al diseño de Taiwán. Una variación de este último es el aplicado en países como Colombia y México, aunque enfocados en la gestión de los gobiernos locales y con atribuciones de control, fiscalización y participación social concentrada en el nivel local. En estos últimos casos, no existen atribuciones de supra poder que representan un riesgo o pueden derivar en un instrumento político antes que una herramienta de Control Social racional.
1.9 Selección de personal en el Órgano Judicial


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