Sesión ordinaria número cuatro, celebrada por los ciudadanos diputados integrantes de la quincuagésima séptima legislatura constitucional, el día veintiuno de octubre del año dos mil catorce



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H. CONGRESO DEL ESTADO DE COLIMA

P r e s e n t e
A la Comisión de Estudios Legislativos y Puntos Constitucionales, le fue turnada para su estudio, análisis y dictamen correspondiente, la Iniciativa de Ley con Proyecto de Decreto de la Ley para la Protección a Testigos y Sujetos Intervinientes en el Procedimiento Penal, y

C O N S I D E R A N D O
PRIMERO.- Que mediante oficio No. DGG-005/2014, de fecha 06 de enero de 2014, el Lic. José Alberto Peregrina Sánchez, Director General de Gobierno, remitió a esta Soberanía la Iniciativa con Proyecto de Decreto, suscrita por el Lic. Mario Anguiano Moreno, Gobernador Constitucional del Estado Libre y Soberano de Colima, relativa a la Iniciativa de la Ley para la Protección a Testigos y Sujetos Intervinientes en el Procedimiento Penal.
SEGUNDO.- Mediante oficio número 1731/014, de fecha 08 de enero de 2013, los Diputados Secretarios del H. Congreso del Estado, turnaron a la Comisión de Estudios Legislativos y Puntos Constitucionales, la Iniciativa de Ley para la Protección a Testigos y Sujetos Intervinientes en el Procedimiento Penal.
TERCERO.- Que la iniciativa en sus argumentos que la sustentan, señala sustancialmente que:
PRIMERA.- Que en Colima, tanto el Poder Legislativo, el Poder Judicial y el Poder Ejecutivo a mi cargo, han llevado a cabo un proceso de modernización, que pretende acercar la justicia a los gobernados a través de tribunales suficientes, procedimientos breves, sencillos, claros y rápidos, formar personal especializado y competente.
SEGUNDA.- Que con los esfuerzos coordinados del Gobierno Federal y del Gobierno del Estado, se está logrando de manera gradual, la Implementación del Nuevo Sistema de Justicia Penal Adversarial. Si bien es cierto, en el ámbito jurisdiccional, los principales retos los enfrenta el Poder Judicial, también lo es, que el Gobierno del Estado, representado por los tres poderes, se preocupan y trabajan en conjunto para hacer más eficientes los procesos, así como las áreas de administración y procuración de justicia, para procesar más eficaz y eficientemente las cargas de trabajo, contar con personal suficiente, infraestructura y tecnología adecuada, así como procedimientos que permitan solucionar los conflictos de manera ágil y rápida y en especial el fortalecimiento de la procuración y la administración de la justicia, mediante la creación de un mecanismo eficaz y eficiente para asegurar medios de prueba, garantizando el ánimo de colaboración y apoyo del deber ciudadano.
TERCERA.- El Ministerio Público es un organismo de rango constitucional, jerarquizado, autónomo e independiente de cualquier otro órgano o Poder del Estado, cuya función es dirigir en forma exclusiva la investigación de hechos constitutivos de delito, los que determinen la participación punible y los que acrediten la inocencia del imputado y, en su caso, ejercer la acción penal pública en la forma prevista en la ley, además le corresponde, la atención y protección de víctimas, pero por sobre todo la de los testigos, siendo su máxima autoridad el Procurador General de Justicia, y dada la distribución administrativa y geo-política del Estado, sus Agentes del Ministerio Público son los encargados de hacer efectivo el Mandato Constitucional.
El nuevo Código Nacional de Procedimientos Penales, creará una estructura Jurisdiccional que descansa en los Juzgados de Garantía o Control y los Tribunales de Juicio Oral en lo Penal, los primeros son tribunales compuestos por uno o más jueces, que actúan en forma unipersonal, cuyas principales funciones son: a) otorgar autorización para la realización de diligencias de investigación que puedan implicar restricción o perturbación de derechos constitucionales; b) conocer y juzgar en las causas que se tramiten conforme al procedimiento ordinario o en su caso el abreviado; c) controlar constitucionalmente la detención realizada sobre las personas relacionadas con la comisión de un delito y que sean imputables penalmente, y de las medidas de seguridad respecto de personas que han tenido participación en la comisión del mismo, así como el control de la detención y medidas de seguridad de quienes no sean responsables penalmente y d) dirigir audiencias durante la investigación y resolver incidentes ocurridos durante la misma.
Es así, que este nuevo sistema procesal penal en México implica un cambio significativo en el estatuto de protección a los testigos, estableciendo normas legales específicamente relacionadas con esta temática y para eso al existir el organismo público y autónomo, de rango constitucional como lo es el Ministerio Público, se le designa como encargado de la misión fundamental de velar por la protección de las víctimas y testigos de delitos, protección que está establecida específicamente como un derecho, por lo que este derecho a la protección rige en todas las etapas del proceso penal y el Ministerio Público, debe considerar al testigo como un sujeto de derechos, y no como el mero sujeto pasivo de la protección.

Por esto la justicia para operar, actuar y responder eficazmente a los embates de la delincuencia, debe tener el apoyo de sus ciudadanos, que en forma activa y responsable, muestren su interés en colaborar con la administración de la justicia, denunciando a los presuntos responsables de las conductas punibles que flagelan a la sociedad; la capacidad de estos ciudadanos para prestar su testimonio en un proceso judicial o para cooperar en las investigaciones destinadas a hacer cumplir la ley, tienen la finalidad de evitar que el delincuente quede impune;


Esta cooperación debe ser sin miedo a sufrir intimidaciones o represalias, pues la misma es decisiva para mantener el estado de derecho y que el enjuiciamiento logre sus objetivos.
CUARTA.- Por tanto resulta relevante la colaboración de los ciudadanos con la administración y la procuración de la justicia, además de necesaria, ya que logra y evita la impunidad, garantiza una recta aplicación de la Leyes; esto hace ineludible para el Estado, la creación de normas sobre la protección a testigos en el proceso penal, como un instrumento necesario para la eficacia de la administración de justicia.
Los ciudadanos deben contar con la plena seguridad que el Estado velará por su protección e integridad personal; la responsabilidad del Estado de proteger a víctimas, testigos e intervinientes en el proceso penal, que no es solo materia del ordenamiento constitucional, sino también, de los múltiples tratados internacionales de los que el estado Mexicano es parte, entre los que se encuentran:


  1. La Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948;

  2. El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos;

  3. El Pacto de San José de Costa Rica;

  4. El Convención Americana de Derechos Humanos; y

  5. El Estatuto de Roma / Corte Penal Internacional.

QUINTA.- Es precisamente de lo signado y reconocido en la Convención de Palermo, donde se obliga a los Estados Parte a adoptar medidas apropiadas dentro de sus posibilidades, para proteger de manera eficaz a los testigos y los otros participantes en el proceso penal; si bien el Código Nacional de Procedimientos Penales, dispone el señalamiento de algunas medidas de protección de los testigos, peritos y demás intervinientes en el Proceso Penal, esto resulta insuficiente por no desprenderse del mismo su formalización legal, razón por la cual, es necesario complementarlas creando un Programa Especial de Protección a Testigos, desprendido de una Ley que regule su protección.

Procedimiento y bases que se crean en la presente Ley de Protección a Testigos y demás Sujetos Intervinientes en el Proceso Penal, cuyo programa de protección es concebido como un instrumento de lucha contra la criminalidad y de fortalecimiento de la justicia, en tanto que también es un mecanismo eficaz para asegurar el medio de prueba testimonial y de esta manera apoyar el deber ciudadano de colaborar con la administración de justicia.


Como parte de la función de investigación y acusación del Estado, se ofrece de forma residual y subsidiaria la garantía de la protección de la vida e integridad de las personas en condiciones diferenciales; se presta atención integral, para que las personas protegidas reconstruyan su proyecto de vida, buscando generar confianza en la comunidad, garantizando el ánimo de colaboración para la administración de justicia.

En la presente Ley, la Procuraduría General de Justicia, por conducto de sus órganos especializados, goza de autonomía plena en la evaluación sobre la idoneidad y eficiencia de la colaboración prestada, así como respecto del tipo de beneficios que se pueden conceder y en torno a la protección que merecen los testigos, víctimas e intervinientes dentro del proceso penal y los propios funcionarios judiciales.

La evaluación acerca de la idoneidad, importancia y efectividad de la colaboración prestada por una persona en un proceso penal, corresponde al Ministerio Público Especializado, el cual también deberá definir el tipo de protección que el caso amerita, para el conocimiento y las posteriores gestiones a cargo del Órgano de Protección.

Por su parte en cuanto a lo que ve al ingreso al programa de protección de testigos, éste comparte un conjunto de limitaciones para el protegido, las cuales se justifican en razón del interés superior de proteger su vida e integridad personal y, desde luego, por haberse en su propia voluntad.

El individuo que ingresa al programa de protección, ha de partir y ser informado de que se coloca en una situación de especial sujeción ante el organismo estatal encargado de su amparo, y que este hecho implica, que puede verse sometido a restricciones en el ejercicio de algunos de sus derechos fundamentales, restricciones sobre las cuales cabe advertir que no deben afectar el núcleo esencial de los derechos y han de mantenerse dentro de los cauces de lo razonable y lo proporcional, y de que la protección y asistencia, es solo un subproceso del Proceso Penal que se encuentra a nivel misional y que su objetivo, es Proteger y brindar asistencia integral a víctimas, testigos e intervinientes en el proceso penal, con el fin de salvaguardar el derecho fundamental a la seguridad personal.

Es por esto que la presente Ley, para el cumplimiento de los objetivos y funciones, se desarrollan cinco grandes procesos:




  1. La recepción y el estudio de las solicitudes de protección;

  2. Evaluación de las amenazas y el riesgo, a fin de establecer el cumplimiento de los requisitos de vinculación al programa;

  3. La propia decisión de vinculación o no al programa de protección;

  4. Implementación de las medidas de protección, acorde a la evaluación de amenazas y riesgos; y

  5. El seguimiento de las medidas aplicadas a fin de definir la permanencia en el programa o la adopción de medidas como la exclusión, la terminación de compromisos o la reubicación definitiva del protegido.


CUARTO.- Es importante mencionar que para la elaboración del presente Dictamen, esta Comisión ha tenido a bien invitar a profesionales de la materia para fortalecer los argumentos que sustentan el mismo; siendo necesaria la realización de reuniones de trabajo para realizar de manera conjunta el estudio y análisis correspondiente, mismas que se llevaron a cabo los días 17,18 y 19 de septiembre del año en curso en la Sala de Juntas “Francisco J. Mujica” de esta Soberanía, en las cuales se contó con la participación del Licenciado José Francisco Osorio Ochoa, Representante del Órgano Implementador del Nuevo Sistema de Justicia Penal Adversarial; la Licenciada Ixcida Esmeralda Delgado Machuca, Representante de la Dirección General de Prevención y Reinserción Social; El Licenciado Víctor Hugo Galván, Representante de la Procuraduría General de Justicia en el Estado; el Licenciado Abelardo García Luna, Representante del Poder Judicial del Estado; El Doctor Mario de la Madrid Andrade, Director de la Facultad de Derecho de la Universidad de Colima; El Licenciado Carlos Miguel González Fajardo y la Licenciada Lourdes Edith Pérez Vuelvas, Representantes de la Secretaría de Seguridad Pública; El Licenciado José Alberto Peregrina Sánchez, Representante de la Secretaría General de Gobierno; El Ciudadano Zenén Campos Beas, Presidente de la Federación de Transporte Urbano y Sub-urbano del Estado de Colima; El Doctor Jorge Fuentes Delgado, Representante del Poder Judicial del Estado; El Licenciado Sergio Sierra García, Representante de la Dirección de Defensoría de Oficio y Asesoría Jurídica del Estado de Colima; El Licenciado J. Jesús Preciado Barreda, Representante del Supremo Tribunal de Justicia en el Estado; El Licenciado Roberto Chapula de la Mora, Presidente de la Comisión de Derechos Humanos en el Estado de Colima; El Licenciado Mario Hernández Briseño, Representante del Colegio de Abogados del Municipio de Tecomán; y El Licenciado Giovanni Alejandro Estrada Islas, Representante de la Barra de Abogados de Colima “Lic. Carlos de la Madrid Béjar”; el Licenciado José Luis Fonseca Evangelista, entonces Director Jurídico del H. Congreso del Estado de Colima, así como los asesores jurídicos de la misma Dirección, los Licenciados Juan Pablo Carrazco Fernández, Jorge Rodolfo Arceo Rodríguez y Joel Guadalupe Martínez García; el Licenciado Enrique Velasco Cabrales, Auxiliar jurídico de la Secretaría Técnica; el Licenciado Guillermo Ramos Ramírez, Auxiliar jurídico de la Secretaría Técnica; y por último El Maestro en Ciencias Hugo Ramiro Vergara Sánchez, Secretario Técnico de la Comisión de Gobierno Interno y Acuerdos Parlamentarios.
Asimismo, en la reunión de trabajo llevada a cabo por la Comisión que dictamina, se invitó a los integrantes de la Comisión Especial de Mejora Regulatoria, para que manifestaran su posicionamiento sobre el costo beneficio de la iniciativa que se dictamina, lo anterior, en virtud de tratarse de una nueva ley; manifestando su conformidad con los alcances del presente documento.
QUINTO.- Una vez realizado el estudio y análisis de la Iniciativa de Ley con Proyecto de Decreto referenciada en los considerandos primero y segundo del presente dictamen, esta Comisión dictaminadora la considera procedente al establecer todo un sistema integrado de elementos y medidas encaminadas a proteger a los testigos y sujetos Intervinientes en el proceso penales, con el fin de garantizar su seguridad e integridad física y psicológica.
El 18 de junio de 2008 fue publicado en el Diario Oficial de la Federación el Decreto por el que se reformaron los artículos 16, 17, 18, 19, 20, 21 y 22; las fracciones XXI y XXIII del artículo 73; la fracción VII del artículo 115 y la fracción XIII del apartado B del artículo 123, todos de la Constitucional Política de los Estados Unidos Mexicanos en materia penal.
Dicha reforma constitucional en materia penal representó un verdadero cambio de paradigma en el sistema de procuración e impartición de justicia en nuestro país, transitando del procedimiento semi-inquisitorio al acusatorio y oral, basado en los principios de publicidad, contradicción, concentración, continuidad e inmediación, que recoge el artículo 20 de la Constitución Federal.
La implementación del sistema acusatorio adversarial implica una verdadera serie de reformas a múltiples disposiciones jurídicas tanto federales como locales, iniciando por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, con la reforma antes citada, y las reformas correspondientes al marco jurídico penal.
Este nuevo paradigma se basa principalmente en la oralidad; y el proceso penal se desarrolla a través del debate, la controversia, la contradicción, y la confrontación de las partes encaminada a velar los intereses que representan. Por lo tanto es necesario que se creen las disposiciones necesarias tendientes a dar una mayor protección a los testigos y a los sujetos intervinientes del proceso, garantizándoles que su participación en los procesos penales sea bajo la mayor seguridad personal e integridad de sus derechos fundamentales.

En este sentido, la iniciativa de ley que se analiza en el presente dictamen se considera procedente ya que vendrá a dotar de viabilidad y más elementos al nuevo sistema de justicia penal, creando todo un marco normativo encaminado a fortalecer la procuración y administración de justicia, a través de acciones que aseguran el desarrollo pleno de los medios de prueba, pero específicamente basadas en proteger la seguridad e integridad de los testigos y de las demás personas que intervienen en el procedimiento penal.


Asimismo, con la aprobación de la iniciativa en estudio y análisis, se estará atendiendo también a las diversas disposiciones jurídicas internacionales de las que nuestro país forma parte, las cueles obligan a los Estados parte para que garanticen la protección y la seguridad de sus habitantes, y principalmente a los que intervengan de procesos jurídicos, destacando la Convención de Palermo, que el propio iniciador señala en la exposición de motivos de la iniciativa.
Por lo tanto, la Comisión dictaminadora estima viable la iniciativa de ley que se dictamina en este acto, y destaca los siguientes elementos:
a) Que los mecanismos para la protección de testigos y personas intervinientes en el proceso penal se basaran en los principios de autonomía, celeridad, concurrencia, confidencialidad, fundamento de la protección, gratuidad, investigación, proporcionalidad y necesidad, protección, reserva, responsabilidad, solidaridad, subsidiaridad y especialidad, temporalidad y voluntariedad.
b) Asimismo se crea el Programa de Protección a Testigos y Sujetos Intervinientes en el Proceso Penal, como el conjunto de operaciones realizadas por la Procuraduría o por el Poder Judicial, por conducto de la Unidad de Protección a Testigos y Sujetos Intervinientes en el Proceso Penal, dependiente del Ministerio Público, con el fin de garantizar la vida, la integridad física, la libertad y la seguridad de la persona bajo protección o en determinados casos de sus familiares.
c) Se crea la Unidad de Protección a Testigos y Sujetos Intervinientes en el Proceso Penal, que supervisa y coordina la ejecución del programa de protección de testigos y adopta decisiones en cuestiones como la admisión, la duración de la protección, las medidas que se han de aplicar y las políticas y procedimientos operativos.
d) Se establecen los diversos tipos de medidas de protección, dividiéndolas en procesales, extraprocesales, y medidas de atención: pudiendo ser de relocalización o cambio de domicilio de sujeto protegido o de su grupo familiar; de reserva de identidad del testigo en la etapa de investigación y en el juicio oral; medidas de protección autónomas, como impedir la toma de fotografías del testigo o determinar su traslado a las audiencias judiciales en vehículo policial; medidas de protección especiales en Juicio Oral; y el desahogo de la Prueba anticipada. Igualmente las medidas de atención relativas a brindar atención médica y psicológica, tratamiento, otorgamiento de apoyo o recursos necesarios de alojamiento, alimentación y manutención en general, brindar apoyo para la reinserción laboral o escolar, y otorgar asesoría jurídica gratuita.
e) Se instrumenta el procedimiento para la aplicación de las medidas de protección que podrá iniciarse ante la Unidad o ante el Agente del Ministerio Público Especializado, previa solicitud personal, o de la autoridad.
f) La suscripción de un Convenio de Entendimiento entre quien se incorpore al Programa y el Encargado de la Unidad o Agente del Ministerio Público Especializado de la Unidad, siendo el documento que mediante el cual la persona protegida acepta voluntariamente ingresar al Programa, y se definen de manera detallada las obligaciones y acciones que realizará la Unidad, así como las obligaciones y acciones a que deberá sujetarse la persona a proteger y las sanciones por su incumplimiento; y
g) Se prevé el recurso de reconsideración contra la determinación que otorgue, modifique, deniegue, suprima o finalice las medidas de protección, así como contra la que excluya del Programa a la persona protegida. Asimismo se tipifican las conductas que pueden cometer la persona que conozca información relacionada con la aplicación, ejecución y personas relacionadas con el presente Programa y divulgue la misma.
Finalmente, es importante mencionar que para la sanción de conductas ilícitas se propone se hace remisión al Código Penal para el Estado. Por su parte, se establece que para la entrada en vigor de la ley en dictamen se atenderá a los términos y plazos establecidos por la Declaratoria de Incorporación del Estado de Colima al Nuevo Sistema de Justicia Penal y del Código Nacional de Procedimientos Penales aprobado por esta Soberanía mediante el decreto 372, lo cual se determinará en el artículo primero transitorio.
Por lo expuesto, y con fundamento en los artículos del 90 al 93 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo y del 129 al 134 de su Reglamento, se propone a esta Honorable Asamblea para su aprobación el siguiente:
DICTAMEN

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