Respuesta de la República Argentina al cuestionario para la segunda ronda de Comité de Expertos del mesecic


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RESPUESTA DE LA REPUBLICA ARGENTINA

Capítulo Primero – 1. a):

Breve descripción de los principales sistemas

En la República Argentina existen distintos sistemas para la contratación de funcionarios públicos. La primer distinción proviene del Artículo 1º de la Constitución de la Nación, conforme al cual “La Nación Argentina adopta para su gobierno la forma representativa republicana federal, según la establece la presente Constitución.”
En este sentido, corresponde señalar la existencia de dos niveles de Autoridades de la Nación: el Gobierno Federal y los Gobiernos de Provincias. Sobre ambas rige la “división de poderes” entre las funciones legislativas, ejecutivas y judiciales.
Además, el Artículo 14 bis de la Constitución de la Nación consagra, entre los derechos de los trabajadores, la “estabilidad del empleado público” y la “organización sindical libre y democrática reconocida por la simple inscripción en un registro especial”.
En tal sentido, cabe destacar que el respeto de ambos derechos constitucionales, tienen una incidencia fundamental en los sistemas de contratación de funcionarios públicos antes referidos.


A continuación se describen los principales sistemas para la contratación de funcionarios públicos en los ámbitos del Poder Ejecutivo, Poder Legislativo, Poder Judicial y Ministerio Público de la Nación, correspondientes al nivel federal, y también de los sistemas vigentes en diversos Estados Provinciales que han respondido a la consulta realizada por la Oficina Anticorrupción de la Nación, organismo que actúa como punto focal de la República Argentina en el Mesicic.

Nota: Para consultar listado de Organismos Públicos, Estados Provinciales y Organizaciones No Gubernamentales consultados por la Oficina Anticorrupción de la República Argentina para la elaboración de la respuesta a este Cuestionario, ver ANEXO 5, incorporado como documento adjunto a la Respuesta de la República Argentina.




1.a) – I. SISTEMAS DEL PODER EJECUTIVO NACIONAL

PODER EJECUTIVO NACIONAL



RESPUESTA DE LA REPUBLICA ARGENTINA

Capítulo Primero – 1. a):

Breve descripción de los principales sistemas

En el ámbito del Poder Ejecutivo Nacional (en adelante PEN) coexisten distintos sistemas para la contratación de funcionarios públicos, tanto de personal permanente como no permanente, establecidos en distintos regímenes estatutarios y escalafonarios especiales, convenios colectivos de trabajo y otras regulaciones aplicables al personal del sector público.
No obstante, cabe identificar dos niveles normativos que, salvo excepciones, cubren todo el espectro. En el primer nivel encontramos las normas rectoras básicas (en adelante Normas Rectoras): la Ley Marco de Regulación de Empleo Público Nacional Nº 25164 (en adelante Ley Marco), su Decreto Reglamentario Nº 1421/02 (en adelante Decreto Reglamentario), que abarcan un amplio universo de funcionarios -alrededor de 45000 agentes públicos-; y el Convenio Colectivo de Trabajo General para la Administración Pública Nacional (en adelante Convenio Colectivo) homologado por Decreto N° 214/06 (27/02/06). En el segundo nivel encontramos un serie de otras normas (Convenios Colectivos Sectoriales, Escalafones, Disposiciones Administrativas, Resoluciones, etc.) dictadas en base a dichas Normas Rectoras o en base a las normas que rigieron con anterioridad a la sanción de éstas.
Los regímenes de carrera establecidos en los diferentes escalafones y convenios colectivos sectoriales presentan diversidad de modalidades y características. No obstante, destacamos la existencia de una serie de rasgos convergentes derivados de su similitud u homogeneidad en muchas de las funciones realizadas en el ámbito del PEN; en especial a partir de la homologación del Convenio Colectivo, que prevalece en todos los supuestos de conflictos de normas con los Convenios Colectivos Sectoriales (en adelante Convenios Sectoriales), puesto que se le reconoce mayor jerarquía. Este Convenio Colectivo profundiza y amplia el homologado por Decreto N° 66/99, al cual sustituye, que fuera el Primer Convenio Colectivo de Trabajo del Sector Público Nacional en homologarse luego de aprobada la Ley 24.185.
La Ley 24.185 se complementa con la Ley Marco, en tanto los derechos consagrados a los trabajadores públicos por la Ley Marco, constituyen derechos mínimos que no pueden ser desplazados, en perjuicio de éstos, por las negociaciones de los Convenios Sectoriales. De igual modo, pero con mayor especificidad que la Ley 24.185, el Convenio Colectivo2 también se complementa con la Ley Marco, de allí que puedan considerarse “Normas Rectoras”.
Las Normas Rectoras, según se describe más abajo, establecen condiciones de ingreso, procedimientos de selección, autoridades de aplicación y administración, etc., que garantizan la publicidad, equidad y eficiencia en la contratación de funcionarios públicos del PEN.
Luego de las Normas Rectoras, en un segundo orden, están los Convenios Sectoriales y Escalafones que regulan la carrera de los empleados públicos de los distintos colectivos laborales comprendidos en el ámbito del PEN. Ellos, conjuntamente con las Resoluciones que los reglamentan, hacen operativos los principios de idoneidad, equidad, transparencia y responsabilidad profesional, definidos en las Normas Rectoras.
A efectos de visualizar de que forma estos principios se hacen operativos en las contrataciones de funcionarios del PEN, describiremos y analizaremos el principal escalafón vigente en este ámbito, que corresponde al Sistema Nacional de Profesión Administrativa (en adelante SINAPA), en el que revisten más de 27.0003. Este sistema fue creado por el Decreto 993/91 y, conforme Decreto 1669/93, se aplica supletoriamente sobre los estatutos o escalafones del personal de la Administración Pública Nacional, centralizada o descentralizada, que no contemplen procedimientos específicos de concurso o selección para la incorporación de recursos humanos.
Asimismo, no obstante la interrelación entre todos los mecanismos que componen estos sistemas, cabe puntualizar que las garantías respecto de la idoneidad de los funcionarios están focalizadas en los requisitos y condiciones exigidas para el ingreso a la función; las garantías sobre equidad y transparencia están mayormente previstas en los procedimientos de selección; y las garantías sobre eficiencia y responsabilidad profesional en los mecanismos de capacitación y evaluación de desempeño.
Por otro lado, sin perjuicio de lo que se consigna en el apartado específico sobre excepciones al sistema, corresponde señalar que la Ley Marco y la citada Ley 24.185 (que rige las negociaciones colectivas), excluyen expresamente su aplicación a los funcionarios que pueden considerarse “Autoridades Políticas”, como por ejemplo, entre otros, el Presidente y Vicepresidente de la Nación; el Jefe de Gabinete de Ministros; los Ministros; los Secretarios y Subsecretarios; las máximas autoridades de organismos descentralizados y los miembros integrantes de los cuerpos colegiados; y las personas que ejercen funciones de jerarquía equivalente a la de los cargos mencionados precedentemente.

También excluyen a otros funcionarios o colectivos laborales que, en base a ciertas características especiales de las tareas que desempeñan, tradicionalmente han estado excluidos de las normas que rigen el empleo público, como por ejemplo, entre otros, el personal militar y de seguridad de las Fuerzas Armadas de la Nación, Gendarmería Nacional, Prefectura Naval, Policía Federal, Servicio Penitenciario Federal u organismos asimilables; el personal diplomático comprendido en la Ley de Servicio Exterior; y el Clero Oficial.

En el caso de los funcionarios considerados Autoridades Políticas, su exclusión obedece a las características de la función que desempeñan, cuya legitimidad proviene del sistema de elección del Presidente y Vicepresidente, y de designación del Jefe de Gabinete de Ministros y los Ministros; y de las facultades que les otorga la Constitución Nacional al Presidente, como jefe del Gobierno y responsable político de la administración general del país (Artículo 99 inciso 1), al Jefe de Gabinete, como encargado de ejercer la administración general del país y efectuar los nombramientos de los empleados de la Administración (Artículo 100, incisos 1 y 3), y a los Ministros como encargados de lo concerniente al régimen económico y administrativo de sus respectivos Departamentos (Artículo 103)4.

En tal sentido, respecto de los demás funcionarios excluidos de la aplicación de las Normas Rectoras, los pertenecientes a cuerpos especiales (Fuerzas Armadas; Fuerzas de Seguridad; Servicio Exterior; Clero Oficial), cabe señalar que, los regímenes específicos para cada una de estas funciones, también poseen condiciones de ingreso, procedimientos de selección y autoridades competentes, que garantizan el cumplimiento de los citados principios de publicidad, equidad y eficiencia5.

Por último, aunque las Normas Rectoras no las excluyan expresamente, corresponde indicar que las Universidades Nacionales6, en virtud de la autonomía universitaria garantizada por el Artículo 75 inciso 19 de la Constitución Nacional, poseen atribuciones para dictar sus propios estatutos y regímenes de personal. Asimismo, cabe destacar que todas ellas poseen mecanismos para asegurar la idoneidad, transparencia y eficacia en la contratación de su personal, entre los que merece especial referencia el mecanismo de concurso público de antecedentes y oposición para el nombramiento de los docentes.

Regímenes previstos en las Normas Rectoras

Conforme el Artículo 7º de la Ley Marco y su Decreto Reglamentario, existen tres modalidades básicas de empleo público que implican erogación de fondos del Presupuesto para solventar las remuneraciones de tales funcionarios: “Régimen de Estabilidad”, “Régimen de Contrataciones” y “Personal de Gabinete”. Asimismo, existe una modalidad especial de “Personal Ad Honorem”, utilizada excepcionalmente para ciertos cargos de asesoramiento, sin percepción de remuneración alguna7.



El Régimen de Estabilidad, definido en el Artículo 8º, está pensado en función de cubrir los cargos correspondientes a las “carreras administrativas” de cada organismo. Este régimen se caracteriza por prever las condiciones más rigurosas tanto para el ingreso como para el egreso de los funcionarios. Constituye, en el ámbito del PEN, la materialización de la anteriormente mencionada garantía constitucional de “estabilidad del empleado público” (Artículo 14 bis de la Constitución Nacional).

También establece que las carreras administrativas deben contemplar la aplicación de criterios que incorporen los principios de transparencia, publicidad y mérito en los procedimientos de selección para determinar la idoneidad en la función a cubrir, de la promoción o avance en la carrera basado en la evaluación de la eficiencia, eficacia, rendimiento laboral y de exigencias de capacitación acordes con las necesidades de las tareas o funciones a desarrollar, así como la previsión de sistemas basados en el mérito y la capacidad de los agentes, que motiven su promoción en la carrera.



El Régimen de Contrataciones, definido en el Artículo 9º, está destinado a cubrir necesidades coyunturales de recursos humanos. Contempla la contratación de personal por tiempo determinado y establece que comprenderá exclusivamente la prestación de servicios de carácter transitorio o estacional, no incluidos en las funciones propias del régimen de carrera, y que no puedan ser cubiertos por personal de planta permanente8.

En ningún caso el personal contratado bajo este régimen puede superar el porcentaje establecido en el Convenio Colectivo9 o Sectorial vigente en el organismo, el cual tiene directa vinculación con el número de trabajadores que integran la planta permanente de tal organismo. Además, el personal contratado está equiparado en los niveles y grados de la planta permanente, por lo que su remuneración es equivalente a la que percibe el personal con estabilidad que realiza tareas similares10.

El Régimen de Gabinete, contemplado en Artículo el 10, está previsto para que las autoridades políticas puedan contar con asesores de su confianza mientras ejercen tal autoridad, por lo que cesan en sus funciones simultáneamente con los funcionarios que los designan, o en cualquier momento que estos dispongan. Anualmente el Presupuesto destina un monto fijo a cada funcionario político, según su jerarquía, para que retribuya a sus asesores de gabinete; de esta forma se establece un límite indirecto a la cantidad de asesores que cada funcionario pude designar en su gabinete.

Por su parte, salvo la situación del “personal ad honorem” y los “asesores de gabinete”, el Convenio Colectivo abarca todas las situaciones del personal comprendido en la Ley Marco, en la que se encuentran todos los empleados de la Administración Central del PEN. También abarca la situación del personal contratado bajo la legislación laboral común, Ley 20.744 de Contrato de Trabajo (en adelante LCT), en la que se encuentran algunos empleados de ciertos organismos descentralizados y entes reguladores.

El Artículo 18 del Convenio Colectivo establece dos categorías en las que pueden revistar los servidores públicos: Permanente y No Permanente. Pertenecen a la primer categoría los “empleados públicos” que ingresan conforme al régimen de carrera administrativa previsto en la jurisdicción u organismo correspondiente y, por ende, poseen estabilidad en el cargo (Artículo 19); y también las personas contratadas por la LCT mientras mantengan esa condición, aunque no se les aplique la garantía constitucional de la estabilidad (Artículo 23)11.

Pertenecen a la segunda categoría, personal no permanente, los “empleados públicos” incorporados en Plantas Transitorias con designación a término, o contratado bajo el Régimen de Contrataciones de la Ley Marco, que por carecer de estabilidad en el cargo su designación puede ser cancelada en cualquier momento por decisión fundada; y también las personas contratadas por tiempo determinado según las modalidades de la LCT12 (Artículo 30).

Según lo dicho, las Normas Rectoras no alcanzan exactamente a los mismos funcionarios, aunque coinciden sobre la gran mayoría de ellos. El Convenio Colectivo no se aplica al personal extra-escalafonario en general, tanto ad honorem como de gabinete, que si está alcanzado por la Ley Marco. Esta última, salvo en algunos aspectos13, no se aplica al personal contratado bajo la LCT, que si está alcanzado por el Convenio Colectivo. No obstante, ambas Normas Rectoras coinciden sobre el “personal permanente” bajo Régimen de Estabilidad y sobre el “personal no permanente” bajo Régimen de Contrataciones.

Cabe aclarar que, a efectos de simplificar la presente exposición, en adelante denominaremos “Sistema” (con mayúscula) al conjunto de los regímenes de contratación alcanzados por algunas de las Normas Rectoras; y eventualmente, denominaremos “sistema” (con minúscula) a esos regímenes en particular y sus diversas modalidades de contratación.


La publicidad, la equidad y la eficiencia en las normas del Sistema:
Las Normas Rectoras contienen una serie de previsiones tendientes a garantizar la publicidad y la equidad en la contratación de los funcionarios públicos del PEN. Estas previsiones están mayormente relacionadas con los diversos aspectos comprendidos en los procedimientos de ingreso a la función pública (requisitos y condiciones, mecanismos de selección o concurso, designación por la autoridad competente)14; aunque también se encuentran en otros institutos del Sistema, como la capacitación y las modalidades de ascenso y promoción.
Más adelante, en los apartado “1. a) ii: Acceso al servicio público a través del sistema basado en el mérito” y “1. a) iii: Divulgación para la selección de servidores públicos, indicando los requisitos para dicha selección”, profundizaremos el análisis sobre la forma en que el Sistema garantiza, respectivamente, la equidad y la publicidad de las contrataciones, en particular el SINAPA.
El adecuado equilibrio entre los mencionados procedimientos de ingreso y promoción, y los mecanismos de evaluación y capacitación, garantizan la eficiencia de los funcionarios que ingresan y permanecen en el Sistema15.
En este sentido, el SINAPA establece tres “agrupamientos” de carrera administrativa: uno General, uno Científico-Técnico y otro Especializado. Los agrupamientos están subdivididos verticalmente en seis “niveles” escalafonarios (Letras A, B, C, D, E y F), ordenados según la complejidad, responsabilidad y requisitos de capacitación que requiere el cargo; salvo el agrupamiento Especializado que sólo tiene dos niveles (Letras A y B). A su vez, cada nivel está desagregado horizontalmente en distintos “grados”, cuya cantidad varía según el nivel de que se trate, y también están ordenados conforme la complejidad, responsabilidad y capacitación alcanzada en el respectivo nivel.
El SINAPA también prevé que, sobre los cargos de la carrera administrativa, se discriminen aquellos correspondientes a funciones “ejecutivas”, que implican tareas de conducción de sectores con incidencia en la gestión de políticas públicas o servicios esenciales para la comunidad, o bien que tengan alta incidencia sobre el manejo de los recursos presupuestarios de la jurisdicción o que involucren el control de unidades organizativas de nivel inferior a Departamento o equivalente.
De esta forma, la carrera del agente es el resultado de su progreso en el escalafón, mediante la promoción a los distintos niveles y grados, y el acceso a las funciones tipificadas como "ejecutivas", en los términos del SINAPA, en su respectiva jurisdicción u organismo.


PODER EJECUTIVO NACIONAL





RESPUESTA DE LA REPUBLICA ARGENTINA

Capítulo Primero – 1. a) i:

Autoridades rectoras o administradoras del sistema y mecanismos de control


La Subsecretaría de la Gestión Pública16 (en adelante SGP), dependiente de la Jefatura de Gabinete de Ministros, cumple la función de Autoridad Rectora en materia de empleo público. Como tal, está facultada para dictar normas interpretativas, complementarias y aclaratorias de la Ley Marco y sus reglamentos. También representa al Estado Nacional en las negociaciones de convenios de trabajo entre el Estado empleador y sus empleados.
Para un adecuado ejercicio de esta función cuenta, con el apoyo de la Oficina Nacional de Empleo Público (en adelante ONEP), cuya responsabilidad primaria es asistir al Subsecretario de la Gestión Pública en el diseño y la implementación de políticas de modernización del Estado, relacionadas con el desarrollo de los encuadramientos laborales y contractuales, y con la administración estratégica de las personas que desempeñan sus labores en la Administración Pública.
También cuenta con el apoyo del Instituto Nacional de la Administración Pública (en adelante INAP), que es el organismo rector de la capacitación de los funcionarios del PEN, del cual depende la Escuela Nacional de Gobierno, y posee un centro de investigación y documentación especializado en la Administración Pública Nacional.
Por su parte, las máximas autoridades de las jurisdicciones del PEN (la propia Jefatura de Gabinete de Ministros, los Ministerios y las Secretarías de Estado) y las de sus organismos descentralizados, son los responsables políticos de la administración del Sistema. Para ello cuentan con Áreas o Unidades de Personal o Recursos Humanos, sobre las que recae la responsabilidad administrativa de la gestión del personal.
Las Unidades de Recursos Humanos están a cargo de funcionarios de carrera17 que se relacionan institucionalmente con la SGP, la ONEP y el INAP para el adecuado funcionamiento del Sistema y, en tal sentido, asesoran a los funcionarios superiores de sus respectivas jurisdicciones y organismos sobre la administración del personal.
El Sistema cuenta con distintos mecanismos de control sobre sus aspectos más críticos. Por ejemplo, en materia de ingreso establece un procedimiento conforme al cual, previamente a la designación formal en el cargo por parte de la autoridad política, un órgano colegiado debe seleccionar al postulante en base a criterios objetivos, definidos antes de la convocatoria.
Para garantizar la objetividad de la actuación de estos órganos de selección, el Sistema establece que en ningún caso estarán integrados exclusivamente por personal de la jurisdicción u organismo de la que dependa el cargo a cubrir, ni por más de un 60% de personas de un mismo sexo. Además, cuando se trata de los cargos más importantes de las carreras administrativas o que exigen títulos técnicos o profesionales, debe asegurarse su integración con especialistas de reconocido prestigio pertenecientes a instituciones afines a la especialidad requerida (academias nacionales, universidades, etc.).
Estos órganos de selección están encargados de elaborar un orden de mérito al cual debe ajustarse la autoridad política para la designación. No obstante, tratándose de cargos directivos, jefaturas, etc., pueden seleccionar una terna de candidatos en basa a la cual dicha autoridad pueda escoger sobre quien recaerá la designación18.

En este sentido la Resolución ex SFP 481/94 creó una Unidad Central de Asesoramiento y Seguimiento a los Procesos de Selección de Personal, dependiente de la ONEP, y su Anexo I reglamenta el proceso de selección de funciones simples del SINAPA. Esta Unidad tiene las siguientes funciones:


a) Relevar y actualizar la información referida al estado de avance de los procesos de selección para la cobertura de puestos vacantes.

b) Contribuir con la difusión de los llamados a inscripción.

c) Asesorar técnicamente a los Órganos de Selección de las jurisdicciones y entidades de la Administración Pública Nacional en la correcta aplicación de los procedimientos de búsqueda y selección de personal.

d) Realizar la evaluación prevista en el Título VI del Anexo I a la presente.

e) Estudiar, elaborar, adaptar, y proponer metodologías y técnicas de búsqueda y selección de personal para la cobertura de vacantes.

f) Contribuir a la aplicación de las normas que regulan los procesos de selección y cobertura de vacantes.

g) Contribuir a la capacitación de los agentes relacionados con los procesos de selección de personal.

h) Organizar y mantener actualizado el Registro Central de Ordenes de Mérito.


En cuanto a los Órganos de Selección, el Artículo 1º del mencionado Anexo establece que la Delegación Jurisdiccional de la Comisión Permanente de Carrera se constituirá como Órgano de Selección de Personal, el que debe integrarse de la siguiente forma:

1.-El titular de la Unidad de Recursos Humanos respectiva, o equivalente, o por su delegación, un especialista de dicha unidad que posea alguna de las siguientes disciplinas: Licenciado en Administración de Personal, Licenciado en Administración, Licenciado en Psicología con Orientación Laboral, Licenciado en Relaciones del Trabajo, Licenciado en Relaciones Industriales, Licenciado en Relaciones Humanas, Licenciado en Sociología con Orientación en Recursos Humanos, o bien otro profesional que acredite capacitación o experiencia específica en procesos de Selección de Personal.

2.-El titular de la Dirección Nacional, General o equivalente a la que pertenezca la vacante. De tratarse de la cobertura de puestos en directa dependencia de una autoridad política se integrará con ésta o con quien designe a este efecto.

3.-Un representante de la Procuración del Tesoro de la Nación cuando se cubran vacantes en cargos correspondientes al Cuerpo de Abogados del Estado.

4.-Un representante de la SGP cuando se trate de la cobertura de vacantes correspondientes a los niveles A y B.

5.-Un experto de especialidad afín a la requerida por el cargo a cubrir cuando éste sea de nivel A, B, o C con derecho a la percepción del Adicional por Mayor Capacitación, y en todos aquéllos casos que, a juicio del Presidente de la Delegación Jurisdiccional de la Comisión Permanente de Carrera, la naturaleza del cargo así lo requiera. De no contarse con dicho experto en la Jurisdicción podrá requerirse la participación de personal de otras dependencias o expertos que no revisten en la Administración Nacional.

6.-En el caso de que el Órgano de Selección considere necesaria la realización de la etapa de Evaluación de Personalidad, el mismo tendrá que estar integrado obligatoriamente con un especialista con Licenciatura en Psicología.

Actuarán como veedores sendos representantes del Consejo Nacional de la Mujer y la Comisión Nacional Asesora ara la Integración de Personas Discapacitadas (organismos dependientes de la Presidencia de la Nación con competencias en la defensa de los derechos de la mujer y los discapacitados respectivamente), y de la Unión del Personal Civil de la Nación y la Asociación de Trabajadores del Estado (entidades sindicales reconocidas de empleados públicos).



Cabe destacar que, en los casos en que fuera necesario incorporar al Órgano de Selección, personas que no integran la Administración Pública Nacional, tales personas no deberán estar comprendidas en las prohibiciones para el ingreso a la función pública establecidas en la Ley Marco.
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