Ponencia Congreso aecpa 2013



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Ponencia Congreso AECPA 2013:
Que lo urgente no relegue lo importante: absentismo vs productividad

Group of Research & Analysis on Public Administration

Rafael Martínez

Pep Jané
First Draft. Do not cite without permission of the authors.- Prepared for delivery at the 11th International Conference of AECPA, Sevilla (Universidad Pablo de Olavide), September 18,19 & 20, 2013
Abstract.-

El debate sobre la productividad de los empleados públicos se mezcla a menudo con alusiones al grado de absentismo de éstos. Existe la percepción de que la productividad es baja y el absentismo muy preocupante y principal causa de la primera. Sin embargo, esta presumida relación causa-efecto es, en muchos casos, cuestionable. Por ello, quisimos conocer la opinión de quienes tienen responsabilidad política, directiva o de gestión sobre la ocupación pública. Para ello, realizamos una encuesta entre personas con dicho perfil en las Administraciones catalanas (145 encuestados). Un primer análisis, nos permite aventurar que el absentismo no es tan apabullante; sin embargo, sí que preocupa la dudosa veracidad de las motivaciones de muchas de las bajas de corta duración. También destaca que la gran mayoría de los entrevistados crea que se debe incidir menos en la presencia efectiva del empleado y más en fórmula de flexibilidad horaria y de logro de objetivos. Éstas y otras observaciones nos llevan a cuestionarnos si ¿la urgencia por combatir un nivel de absentismo –que ni los datos ni la percepción entre gestores públicos le confieren el atributo de alarmante– nos aleja de lo que sí es importante: la productividad?


Biografías.-

Rafael Martínez: (Melilla, 1965) es catedrático de Ciencia Política y de la Administración de la Universidad de Barcelona. Licenciado en Derecho por las Universidades de Zaragoza y Pau (Francia). DEA por esta última y doctor en Derecho con una tesis sobre el Partido Socialista Francés por la Universidad de Zaragoza. Premio extraordinario de doctorado y premio nacional de investigación en paz, seguridad y defensa del Ministerio de Defensa el año 2003.

Pep Jané: (Barcelona, 1970) Técnico (Grupo A1) de la Generalidad de Cataluña. Licenciado en Ciencia Política y de la Administración y diplomado en Gestión y Administración Pública por la Universidad de Barcelona; premio extraordinario de licenciatura y DEA en la misma Universidad. Está realizando su tesis doctoral sobre Evaluación de la productividad del empleado público.

Palabras clave.-

Absentismo, desempeño, empleado público, productividad, rendimiento.



Introducción.-

El grado de productividad de los empleados públicos se cuestiona a menudo. No se aportan datos concretos sobre su rendimiento, más allá de aludir a un elevado absentismo. No es fácil concretar qué es la productividad del empleado público, como tampoco lo es establecer qué se considera absentismo. Sin embargo, existe la percepción generalizada que la productividad es baja y el absentismo muy preocupante, alcanzando la categoría de fenómeno. Desde el convencimiento de que el paradigma burocrático está en crisis y que se debe apostar por la nueva gestión pública –ahondan­do en una gestión por objetivos y transparente- consideramos que lo prioritario es apostar por el incremento de la productividad de las administraciones públicas.



Se establece como premisa que para conseguir una mayor productividad del trabajador antes se debe garantizar la asistencia de éste a su puesto de trabajo. La segunda prioridad es asegurar la presencia efectiva en el puesto1. Cumplidas las dos anteriores, se procurará el máximo rendimiento del empleado. Seria pues la asistencia una condición previa y necesaria. Esta secuencia lógica –de ser correcta– identifica los antecedentes del proceso productivo. Pero no nos cuenta nada de cómo es éste. En una actividad productiva tipo, el empleado acude a su puesto de trabajo, realiza unas tareas determinadas y obtiene un rendimiento concreto. Las tareas que realiza están definidas y está capacitado para su desarrollo. Existe un modo correcto y conocido de realizar las tareas. Éstas responden a una finalidad coherente con la misión de la organización. El empleado las realiza lo mejor que es capaz de hacerlo, porque está motivado, incentivado o –no es deseable– coaccionado por elementos externos como, por ejemplo, la situación del mercado laboral. Y, lo que es primordial, siempre tiene un volumen de trabajo que hace necesario el desarrollo de sus tareas. Cuando se cumplen estas condiciones, se puede afirmar que cuanto más tiempo esté el trabajador en su puesto, mayor será el resultado de su actividad. Pero este ideal no podemos considerar que sea la norma general en las administraciones públicas. El empleo público es extenso y variado porqué comprende actividades muy diversas. En las grandes administraciones, especialmente en tareas administrativas, existen muchos puestos que no tienen definidas las tareas –quizás sí en la normativa, pero no en la práctica de la unidad–, y en aquellas que sí lo están, no existe una evaluación real de su desempeño. A menudo, las tareas son vestigios de procesos burocráticos que no responden a objetivos de la organización, y su repetición sistemática sólo se justifica en la costumbre. Ortiz, cuando trata el absentismo, advierte que, “(...) el mal principal no reside en que los empleados públicos se ausenten de su puesto de trabajo voluntariamente, lo peor de la situación es que el trabajo esté tan mal organizado que muchas veces dé lo mismo trabajar que ausentarse” (2003: 38). Al empleado público se le presupone suficientemente compensado por la estabilidad laboral, las condiciones de trabajo –jornada y horario– y las facilidades de conciliación que ofrece su catálogo de permisos. Estos elementos son importantes pero, una vez logrados, no son suficientes para garantizar la implicación en el desempeño. La gestión de la ocupación pública no ha sido ajena a los inconvenientes que las grandes corporaciones ya experimentaron en el sector privado, entre ellos, el anonimato del empleado –la invisibilidad de su aportación individual–; pero no ha sabido incorporar las respuestas que éstas hallaron. Sin mecanismos de vinculación del empleado a su puesto, en administraciones carentes de mecanismos de evaluación del desempeño, los empleados pierden la motivación y encuentran incentivos a no desarrollar sus tareas con la diligencia exigible –falta de rendimiento o absentismo presencial– o, directamente, a no asistir. Por otro lado, la naturaleza de muchas de las tareas que se desarrollan en la administración puede suponer que no haya una necesidad constante de presencia del empleado: por la temporalidad en la demanda o porqué permiten realizarse en otro momento2. No obstante, advertida la diversidad de actividades que conlleva que el desempeño tenga requerimientos distintos, podemos encontrar un denominador común si pensamos en clave de productividad entendida como logro de objetivos. El empleado más productivo no es el que realiza más tareas en un determinado período, sino el que logra con mayor eficiencia y calidad los objetivos establecidos.

Existe, además, un riesgo importante cuando aplicamos políticas destinadas a combatir el absentismo fuera de un marco integral de gestión de RRHH orientado a la productividad: que éstas, por indiscriminadas, desmotiven a quienes se ausentan justificadamente. Al margen del proceso productivo idealizado al que hemos aludido, no cualquier ausencia tiene impacto sobre el resultado. Y aun cuando lo tuviera, existen otras razones que pueden justificar suficientemente el costo de éstas. Las ausencias por causa médica que no despiertan sospecha se pueden intentar minorar desde la actuación en salud pública y prevención de les riesgos laborales, pero no pueden ser catalogadas como un problema organizativo. Las necesidades de conciliación no resueltas pueden tener mayor impacto en la implicación del empleado y, por ende, en el resultado productivo, que el que pueda tener su ausencia. Además, se pueden explorar fórmulas de recuperación de las ausencias –flexibilidad– que mitigan los efectos perniciosos sobre la organización y desincentivan el uso abusivo de determinados permisos. Por ello consideramos que lo importante es ahondar en las nuevas fórmulas de gestión que favorecen la implicación del trabajador y limitar las actuaciones para combatir el absentismo a aquellos casos que esta nueva estrategia dejará al descubierto. Esta es nuestra hipótesis principal.

Para poder corroborar o refutar nuestra hipótesis antes debemos intentar resolver la indeterminación conceptual a la que hemos aludido. Avanzamos que entendemos el absentismo como las ausencias que no se justifican o que cuando lo hacen esconden una conducta de fraude o abuso. Más complejo es afirmar con total seguridad lo que debemos entender por productividad. Cuándo y cómo se vincula la productividad del conjunto –equipo, unidad u organización– con la individual, abre el debate sobre quienes abogan por valorar el desempeño del empleado y quienes prefieren expresarse en términos de consecución de objetivos individuales, pero también colectivos. En cualquier caso sí que debemos diferenciarlo de lo anterior –mera presencia– y centrarnos en el rendimiento del empleado y en qué grado logra las metas fijadas.

A menudo lo acontecido dista de lo percibido, y, como afirma Barzelay3, el discurso de la Academia debe encontrar puntos de referencia con el ámbito de la práctica. Por ello, para (i) corroborar si la percepción dista mucho de lo que expresan los datos y para (ii) comprobar si los postulados teóricos reciben el apoyo de las personas que deben protagonizar cualquier proceso de cambio, hemos querido conocer la opinión de quienes tienen responsabilidad política, directiva o de gestión en materia de ocupación pública. Con este fin, hemos realizado una encuesta entre personas con dicho perfil en las administraciones catalanas y a representantes sindicales (muestra de 145 unidades)4. En el cuestionario sobre Absentismo, Productividad y Evaluación del Empleado Público (en adelante, Cuestionario), preguntábamos qué debemos entender por productividad de los empleados públicos, cómo podemos evaluarla y qué impacto consideran que tienen las conductas absentistas. En esta exposición analizamos qué grado de apoyo entre los encuestados tiene nuestra hipótesis: una gestión de los empleados públicos que incentive su implicación –mediante el establecimiento de objetivos y la evaluación del desempeño–, desincentivará algunas prácticas absentistas y tendrá un efecto reductor sobre el volumen de este fenómeno y revelará, con claridad, las verdaderas conductas absentistas; lo que facilitará adoptar medidas efectivas y personalizadas para limitarlo a lo que podríamos entender como absentismo estructural –aquel que, por su naturaleza y casuística es inevitable.



La productividad es la prioridad.-

Bañón y Carrillo (1996) relatan las tres grandes razones que justifican la preocupación por la productividad –y calidad–, a saber: (i) la eficacia democrática, (ii) la legitimación y (iii) la competitividad. La primera la definen como la prestación del “mejor servicio posible a los ciudadanos con el mínimo coste, de acuerdo a las necesidades sociales y hacerlos con celeridad y responsabilidad respetando la ley” (1996:57). La legitimación de lo público se consigue reforzando el carácter diferencial de su actuación. Cuando el sector privado no llega o lo hace limitando el alcance a criterios de rendimiento económico, el privado se legitima por contraste exhibiendo una prestación no excluyente, equitativa y de calidad. Sin embargo, en una sociedad concienciada de la relación contraprestacional de la carga tributaria que soporta, a esa gestión pública si bien no se le puede exigir que se realice con el mismo rendimiento económico que lo haría la privada –la cual, para ello aparta los sectores menos rentables– sí que debe desarrollarse sin despilfarros y con una calidad equiparable a la privada. Finalmente, en un contexto de competencia interadministrativa para la captación de recursos, aquellas que exhiban una mayor productividad –entendida como el binomio rendimiento y calidad– estarán mejor situadas, relegando a las menos productivas; y con la posibilidad de que estas últimas sean sustituidas por iniciativas privadas. Aun reconociendo la preocupación, asumiendo el bajo grado de productividad lograda y proponiéndose la mejora del resultado de la actuación de las administraciones públicas, existe el debate sobre la factibilidad de evaluar dicha productividad. Por ello, pedimos a los entrevistados que optaran entre distintas formulaciones del grado de factibilidad de la evaluación. La mayoría (64%) coincidió en afirmar que es posible evaluar la productividad del sector público y que debe hacerse. Un 8% considera que, aunque es posible, el costo de la evaluación superaría a los beneficios que se pueden obtener de ésta. Casi una cuarta parte (24%) duda de que se pueda evaluar siempre. El 4% sólo entiende la productividad cuando se analizan empresas públicas que ofrecen productos o servicios. Y es residual la representación de quienes no defienden la necesidad de hablar de productividad en el sector público.

En esta productividad del sector público, el componente principal es el empleado público. Los recursos humanos son uno de los diversos factores productivos, pero no son uno más. Son el principal y determinante. Los otros elementos implicados en el proceso tienen menor relevancia por sí mismos que la que tienen en la medida que influyen en la actividad del empleado: son instrumentales. La productividad es la valoración, en un plazo concreto, del resultado de un proceso de producción en el que se combinan recursos, siguiendo una metodología, bajo las instrucciones de la dirección y en un entorno determinado. Así tenemos un primer elemento, el de los inputs: recursos humanos y de capital. De lo que concierne al individuo, sin desmerecer lo relevante de su capacidad, lo más relevante es el grado de implicación que manifiesta en el desempeño de sus tareas. Es, de hecho, el factor al que 2/3 le otorgan mucha incidencia en la productividad. Respecto de los recursos materiales, abordamos las mejoras tecnológicas, pero sólo un 36% las considera muy relevantes.

La estructura del trabajo y la existencia de objetivos, segundo elemento del proceso productivo –al que nosotros le otorgamos un valor esencial–, ha recibido un apoyo relevante pero menor del esperable si conceptualmente los entrevistados apostasen por un modelo de gestión por objetivos inserto en una gestión integral y sistémica de los RRHH. Así, aspectos como el tipo de estructura administrativa –menos jerárquica, con mayor empowerment de los empleados, con procesos definidos, etc.– o la existencia de objetivos –esto es, una actuación destinada a alcanzar unas metas concretas– atesoran un apoyo menos entusiasta (53% y 54% respectivamente)5. El tercer elemento aludido, la dirección6, también de gran relevancia a nuestro parecer, tiene, en cambio, un mayor reconocimiento por parte de nuestros encuestados como factor con mucha incidencia en el proceso productivo (58%)7. Finalmente, el elemento entorno –con aspectos como los valores de la organización o la transparencia en la gestión del personal– cierra el ranking de valoraciones (40%).

Reconocido el protagonismo del individuo en el proceso productivo de la organización, se requiere saber en qué consiste la productividad del empleado público. Para nosotros sólo es valorable en términos de productividad: la actividad destinada a satisfacer unas necesidades que se han determinado con anterioridad y para las cuales se ha previsto un estándar de calidad y unos indicadores de logro8. Los mecanismos que las administraciones han implementado para retribuir la productividad de sus empleados (Martínez y Jané, 2011) son una mezcolanza de penalizaciones por absentismo con ítems que valoran actitudes y competencias, y en menos ocasiones, el rendimiento real en el puesto de trabajo. Si un sistema que pretende retribuir la productividad establece un mecanismo evaluativo, éste debe evaluar aquello que entiende que es la productividad. Preguntados nuestros encuestados sobre cuál debe ser dicho objeto de evaluación; la consecución de logros individuales y la participación en objetivos colectivos reciben puntuaciones similares, indistintamente de la responsabilidad que se ostenta en la administración. Así, las personas con perfil político valoran con medias9 notables tanto lo individual (8,11) como lo colectivo (8,44), los directivos con mayor intensidad en el global (8,33 y 8,80, respectivamente), el personal técnico (8,27 y 8,42), y los representantes de los trabajadores, más moderados, (6,75 y 6,25) también valoran de modo parejo la consecución de las metas individuales con la participación en las colectivas. Es significativo que el objeto propuesto: “la manera cómo desarrolla las tareas” –en el cual la actividad del empleado pierde la consideración de logro de objetivos concretos– el apoyo es menor en todos los perfiles: 6,89 entre políticos, 7,61 entre directivos, 7,86 entre técnicos y 5,75 entre agentes sindicales. Entre directivos y técnicos la diferencia de puntuación es menor que con los otros colectivos; además también son más cercanas las puntuaciones que directivos y técnicos conceden a este mero desarrollo de tareas con las que otorgan al logro de objetivos.

Si el absentismo fuera la variable independiente de la productividad, aquellos que lo sufren apostarían por combatirlo como condición para lograr un mejor resultado productivo. Sin embargo, son precisamente éstos los que defienden con mayor intensidad rebajar la lucha contra el absentismo para centrarse en el logro de objetivos (97%). Por otro lado, al cuestionar qué componentes inciden más en la productividad, unos y otros confieren la primacía a la implicación y motivación del empleado (98% los que padecen absentismo y 97% los que no lo padecen). De igual modo, al proponerles ocho posibles finalidades de la herramienta evaluadora, el control de los incumplimientos y malas conductas de los empleados ocupan el último lugar del ranking en ambos subgrupos. Los dos mantienen también un criterio similar en el momento de valorar el objeto del mecanismo evaluativo. Así puntúan bajo tanto la presencia como el tiempo real de trabajo y mucho mejor el buen desarrollo de las tareas y, principalmente, el logro de objetivos. Y aún más nítidamente se percibe la desvinculación del absentismo de la productividad cuando los que lo padecen entienden que la evaluación de la productividad de sus empleados debe basarse en indicadores que midan el grado de consecución de los objetivos (98%), por encima de los datos de cumplimiento horario o disfrute de permisos que pueda proporcionar la unidad de RRHH (63%). Los que manifiestan no tener el problema del absentismo valoran en un 90% los objetivos y un 70% el cumplimento horario y las jornadas trabajadas. Por otro lado, los que viven el absentismo como un problema se refugian, como todos, en la ética como principal razón de ser de las actitudes absentistas, sólo que con mayor intensidad.

En sentido contrario a lo expuesto, los que padecen el absentismo valoran, más que los que no lo padecen, las políticas de control del fenómeno y las sanciones que comporte, pero lo hacen con un apoyo inferior a otras explicaciones. Pero aún es mayor la distancia entre los grupos al reconocer la incidencia del tipo de organización y estructura del trabajo –trabajo en equipo, autonomía, responsabilidad– como explicación de la decisión de ausentarse (58% entre quienes reconocen absentismo en sus organizaciones frente al 72% de los que dicen no tenerlo). Pero todo ello no hace sino mantenernos en el convencimiento de que es al revés; que es el absentismo la variable dependiente de la productividad.

En la medida que de la evaluación de la productividad del sector público sea parte la productividad de sus empleados, nos parece relevante cruzar las variables que proponíamos como objeto de evaluación con la valoración que se ha hecho de la viabilidad de la productividad del sector (ver Tabla 1). Así vemos que para quienes no hay necesidad de evaluar la productividad, ésta es una cuestión de presencia básicamente, con un muy alto componente de actitud y talento, y disponibilidad para realizar esfuerzos extras. Sin embargo, para el resto, la presencia es mucho menos relevante; ni siquiera el tiempo real de trabajo. Para aquellos que sí la ven viable y necesaria, con medias menos elevadas, el interés está en valorar los objetivos conseguidos, tanto los individuales (valoración media de 8,34) como los colectivos (8,55). Sin embargo, el mero desarrollo de tareas queda en una zona media, junto a la actitud, los esfuerzos extra y el talento. Una tónica similar, con puntuaciones algo superiores, la confirman quienes dudan de la rentabilidad de esta evaluación. Aunque para éstos la actitud se distancia algo más del desarrollo de tareas, acercándose mucho al logro de objetivos individuales. Aquellos que nos dijeron que no siempre es posible evaluarla inciden también en valorar la consecución de objetivos; con una distancia algo mayor que los otros sobre su tercera opción, valorar los esfuerzos extra, lo cual es otro modo de colaborar a conseguir objetivos concretos. Sería interesante saber si ésta dificultad que perciben en la evaluación de la productividad, está relacionada con la dificultad que intuyen en la definición de objetivos concretos para todos los niveles de actividad en el sector público.



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