Plan de accesibilidad “acceplan” 2003 – 2010


B.2) Actuaciones destinadas al individuo51



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B.2) Actuaciones destinadas al individuo51:

Existen dos casos mayoritarios a la hora de financiar actuaciones destinadas a adaptar la vivienda:



  • Casos en los que las ayudas económicas provienen de un plan de vivienda, ya sea autonómico o estatal.





  • Casos en los que las ayudas provienen directamente de la partida presupuestaria del ayuntamiento52.

Una última observación derivada de los trabajos de campo y entrevistas realizadas nos ha permitido comprobar que los ayuntamientos que reciben financiación por parte de otras entidades y/o administraciones, no han abordado una cantidad y/o variedad de proyectos mayor que los que no reciben ningún tipo de ayuda. Las diferencias en las condiciones de la accesibilidad entre unos municipios y otros, no las marcan tanto la recepción de subvenciones como la designación de responsables específicos y el diseño de estrategias y estructuras permanentes para la gestión de la accesibilidad y su posterior mantenimiento. Esto confirmaría las observaciones ya realizadas en cuanto a la importancia de la revisión y reforma de los procesos de gestión municipal, sin las que los programas de inversión en supresión de barreras ven notablemente disminuida su eficiencia.


5.3.4. Las ordenanzas municipales como instrumento de promoción de la accesibilidad
Las ordenanzas municipales suponen una transposición de los parámetros establecidos en la legislación autonómica. Como tal, disponen de un grado de ejecutividad y aplicabilidad mayor que las normas de rango superior, ya que su incumplimiento puede provocar directamente una sanción.
Podemos distinguir entre los municipios que disponen de ordenanzas sobre temas parciales relacionados con la accesibilidad53 (sobre la ocupación de vía pública para la construcción de rampas de accesibilidad a edificios privados, sobre la supresión de barreras arquitectónicas, sobre tarjetas de estacionamiento...) y los municipios que disponen de ordenanzas integrales sobre accesibilidad.
Las ordenanzas integrales de accesibilidad54 se promulgan con el objeto de establecer los criterios básicos de supresión y prevención de barreras.
Los contenidos de las ordenanzas integrales se pueden resumir en los siguientes55:


  • Criterios técnicos de accesibilidad a tener en cuenta en el municipio.

  • Medidas de organización y gestión para la promoción de la accesibilidad en el municipio:

    • Mediante la creación de órganos de participación ciudadana, tales como los Consejos o Comisiones de Accesibilidad.

    • Mediante la creación de servicios de Información y Atención Ciudadana.

  • Modos de control y seguimiento56:

    • Exigiendo el cumplimiento de los preceptos establecidos en la ordenanza para la aprobación de los instrumentos de planeamiento y de su ejecución, así como en la concesión de las preceptivas licencias y autorizaciones municipales.

    • Mediante la creación de Oficinas Técnicas compuestas por técnicos municipales que deberán velar por el cumplimiento de los parámetros establecidos.

  • Medidas de fomento para la promoción de la accesibilidad:

    • Por medio de la consignación de un presupuesto.

    • A través de la creación de fondos

  • Régimen sancionador.

En la actualidad, son muy pocos los municipios que disponen de una ordenanza integral de accesibilidad. En la mayoría de los casos (en opinión de las mismas corporaciones locales), la existencia de una norma de rango superior de aplicación directa, convierte en innecesaria tanto la existencia de una ordenanza específica que regule la accesibilidad, como la existencia de algún instrumento específico que la contemple.
Si las ordenanzas integrales se conciben como un instrumento práctico y útil y se desarrollan y aplican los parámetros establecidos en la misma, puede servir de motor para convertir paulatinamente un municipio en accesible. Ya que da pie a la creación de órganos y sistemas de control y seguimiento así como sistemas sancionadores. Aún así, se sigue concibiendo como una ordenanza sectorial sin relacionarla con el resto de ordenanzas urbanísticas, de parques y jardines, etc. Esta concepción, choca con la integralidad que requiere la gestión de la accesibilidad.
5.3.5. Los órganos de consulta y asesoramiento
La LBRL en su artículo 69, establece que las Corporaciones locales deben facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida local.

Los instrumentos de participación así como el nivel de participación57 de los mismos, siempre se definen y se conforman en base a los objetivos establecidos.

En este caso, el objetivo es la promoción de la accesibilidad y en base al mismo, se define el tipo de órgano y su nivel de participación. Los órganos dedicados a la promoción de la accesibilidad en el municipio representan a movimientos ciudadanos dedicados a la misma y se conciben como consejos o comisiones sectoriales, ya que responden al principio de especialidad. El nivel de participación se concibe como de consulta porque sus funciones se limitan a la emisión de dictámenes e informes preceptivos pero no vinculantes.

Las funciones principales de los órganos de estas características son las siguientes58:



  • Asesorar y asistir a los órganos competentes en el ejercicio de sus funciones, mediante la canalización de las iniciativas, propuestas y demandas de los colectivos a los que representan.

  • Recepción de información, comunicación y difusión de la misma.

Hay que tener en cuenta que la organización burocrática tradicional de los poderes locales es muy vertical; en un primer término están los concejales, después los jefes de área y en tercer nivel los técnicos. Actualmente, este esquema resulta insuficiente para satisfacer la complejidad que presentan las necesidades de la población, por lo que, por parte de los poderes públicos, surge la necesidad de adaptarse a las exigencias de la ciudadanía. Esto, requiere plantear nuevos esquemas en base a objetivos que superan los límites establecidos por cada una de las áreas municipales. Éstas deben atender a “necesidades transversales” que superan estos límites, tal como ocurre en el caso de la accesibilidad, por lo que se hace preciso flexibilizar la organización del ayuntamiento, proceso en el que los órganos de participación pueden jugar un papel muy importante.

Los órganos de participación, además de promover la participación de personas directamente afectadas por las barreras en la gestión de la accesibilidad, acerca la administración al ciudadano y puede convertirse en un espacio de arbitrio en el posible conflicto entre los usuarios y la administración.


5.4. Conclusiones

Las diferentes administraciones (estatal, autonómicas y locales) promocionan la accesibilidad por medio de una compleja red de relaciones en la que cada una de ellas opera según las competencias y funciones que le han sido encomendadas. Estas actividades, forman un complejo sistema en el que los tres niveles administrativos, deben de interrelacionarse con el objetivo de regular, financiar y gestionar la accesibilidad en su sentido más amplio.


Cada una de las administraciones juega un papel previamente definido por la propia estructura y funcionamiento del Estado, por lo que carece de sentido encomendar nuevas funciones o proponer cambios en sus competencias. No obstante, sí cabe hacer una reflexión en torno al papel que juega cada una de las administraciones en el proceso de promoción de la accesibilidad, con objeto de definir estrategias y mecanismos para optimizar los recursos existentes:


  • La función de la administración estatal es la de financiar la provisión de la accesibilidad -fundamentalmente a través del IMSERSO- mediante convenios de colaboración con otras entidades y administraciones. Además, el IMSERSO debe también cumplir la función de armonizar y vertebrar los servicios sociales españoles, caracterizados por su desigual implantación territorial.




  • Las comunidades autónomas poseen competencias plenas tanto en Ordenación del Territorio, Urbanismo y Vivienda, como en Bienestar Social, por lo que muchas actividades vinculadas con la accesibilidad como tal son de su competencia exclusiva59. En aplicación de esta competencia, han desarrollado normas y criterios básicos de supresión de barreras y dispuesto, para su realización, medios materiales a modo de subvenciones (institucionales o individuales) y planes de vivienda, además de otorgar subvenciones a las entidades locales con el objetivo de mejorar el estado de la accesibilidad en el municipio. Por otro lado, algunas de las comunidades autónomas han desarrollado planes de adaptación de los edificios de su propia titularidad. Podemos, por tanto, afirmar que el papel que juega la administración autonómica en la promoción de la accesibilidad es fundamentalmente de financiación, aunque también desarrolle otras funciones importantes.




  • La administración local, es la más cercana al ciudadano, por lo que aunque también desarrolle funciones de financiación60, su tarea fundamental se centra en materializar y ejecutar todas las actuaciones previstas en los dos niveles administrativos superiores.

A lo largo de esta Parte II se han analizado los instrumentos que utilizan las distintas administraciones para promover la accesibilidad. Sin ánimo de criticar sus contenidos, puesto que esto correspondería a los análisis sectoriales, destacamos a continuación algunas características relativas a su puesta en práctica.


Como ya se ha destacado, la administración local desarrolla procesos de intervención en el municipio con el objetivo de convertirlo paulatinamente en accesible a través de la adhesión a los convenios marco desarrollados por el IMSERSO y/o otras entidades61. Estos procesos de intervención se instrumentalizan mediante Planes Municipales de Accesibilidad, adquisición de autobuses de piso bajo, proyectos de obras, etc. Pero estos instrumentos, están dotados pura y exclusivamente de contenidos técnicos y se percibe la falta de mecanismos y contenidos estratégicos de gestión para la actuación y correcto desarrollo de los mismos.
Para el diseño de lo que podríamos denominar “contenidos estratégicos de gestión municipal” es necesario, en primer lugar, hacerse cargo del carácter transversal e intersectorial de la accesibilidad, y para ello, que todas las concejalías y departamentos correspondientes –no sólo los de Servicios Sociales- asuman su parte de responsabilidad en la promoción de la accesibilidad. Por otro lado, también deben diseñarse estrategias de actuación con el objetivo de que el carácter dinámico y cambiante de la administración municipal -susceptible de cambio al menos cada legislatura- no limite la adecuada gestión y promoción de la accesibilidad.
En consecuencia, y por ambos motivos, deben diseñarse estrategias integrales destinadas a cubrir todo un abanico de necesidades desde los diferentes sectores a los que afecta la accesibilidad (Urbanismo, Edificación, Transportes y Comunicación), por lo que resulta indispensable el diseño estratégico de un modo de coordinación entre los responsables, establecido a-priori y de forma permanente.
Por otro lado, en el ámbito local, se percibe la necesidad de definir políticas claras en torno a la accesibilidad, para lo que es indispensable asumir que ésta debe ser uno de los ejes de actuación prioritarios de la administración municipal.

Reflexiones generales
Una de las características que más condicionan la gestión de la accesibilidad desde la administración pública, es la diversidad institucional, que se deriva, por un lado, de la estructura y funcionamiento del Estado, y por otro, de las propias características de la accesibilidad. Por esta razón, existen verdaderas dificultades a la hora de diseñar un correcto y adecuado modelo de gestión. Pero con independencia de la ausencia de éste, permanece la necesidad perentoria de planificar y definir mecanismos concretos y efectivos para asegurar la adecuada promoción de la accesibilidad en los tres niveles administrativos.
En general, podemos concluir que el proceso de “promoción de la accesibilidad”62 se reparte entre las tres administraciones con especifidades y competencias funcionales definidas, lo que no presupone una complementariedad ni una actuación conjunta a la hora de desarrollar los procesos de intervención y las actuaciones. En definitiva, que la promoción de la accesibilidad no implica solo actuaciones directas y la elaboración y desarrollo de contenidos técnicos, sino que también debe suponer un determinado modo de gestión pública, y la dotación de unos servicios y unas infraestructuras concretas.

En cuanto a la financiación es necesario apuntar que no siempre es la variable fundamental para conseguir éxitos63; es decir, los recursos económicos provenientes mayoritariamente de la administración estatal y las comunidades autónomas y destinados, en su mayoría, a la ejecución de obras de accesibilidad a desarrollar en el municipio, no aseguran una correcta gestión y promoción de la accesibilidad, ya que están destinados pura y exclusivamente a actuaciones directas mediante el desarrollo de contenidos técnicos sin asegurar un modo de coordinación entre los responsables, ni un mecanismo de control.


Para lograr la correcta promoción de la accesibilidad, los tres niveles administrativos deben de coordinarse de manera que cada uno de ellos tenga sus funciones bien definidas y las actuaciones se complementen en aras de mejorar el estado de la accesibilidad. El traslado de los servicios sociales a las comunidades autónomas y su articulación con las corporaciones locales, provoca el acercamiento de estos servicios y políticas a los ciudadanos interesados y afectados. En este contexto, la administración estatal, debe establecer unos mínimos que garanticen los derechos y libertades fundamentales de todos los ciudadanos, a partir de potenciar la colaboración y cooperación entre las comunidades autónomas, las corporaciones locales y la propia sociedad. Debemos tener en cuenta que precisamente una de las potestades de actuación del IMSERSO en los diferentes territorios del Estado es la coordinación de las instituciones públicas y/o privadas. Esta coordinación se produce mediante la elaboración de planes conjuntos, la creación de órganos de cooperación y coordinación, así como de otros instrumentos jurídicos, tales como los conciertos o/y los convenios.
La accesibilidad, es un interés común a las diferentes administraciones para cuya realización, es necesaria la elaboración y el desarrollo de un marco de cooperación entre ellasque permita coordinar las acciones y programas integrando y unificando los recursos sociales y evitando la duplicidad de los servicios.
Una forma de asegurar la complementariedad de las actuaciones de las tres administraciones, sería la elaboración de un plan supraregional, con carácter estratégico, como plataforma de coordinación de las actuaciones de los tres niveles administrativos y donde se establezcan las prioridades y los criterios de actuación64.
Debemos tener en cuenta que la mayoría de planes y programas sobre accesibilidad se engloban dentro del marco de los programas de discapacidad o en programas mucho más amplios de servicios sociales. En este sentido, las comunidades autónomas deben de programar y planificar los servicios sociales de acuerdo a los principios establecidos en la Constitución y a su vez, los ayuntamientos deben programar sus servicios de acuerdo con la planificación de la comunidad autónoma, para lo que es preciso conocer los contenidos de los planes y programas de unos y de otros. Para ello, deben de diseñarse procesos de consulta y sugerencias entre los diferentes niveles administrativos.
Por otro lado, la mayoría de proyectos desarrollados en los municipios tienen como fuente de financiación los convenios desarrollados por el IMSERSO junto con otras entidades. Es por ello conveniente incidir en la política municipal condicionando la solicitud de subvenciones al cumplimiento de determinadas condiciones de gestión a la hora de desarrollar los Planes Municipales de Accesibilidad. De esta forma, se puede dotar a los planes de “contenidos estratégicos” y mecanismos de gestión y control para satisfacer el carácter transversal de la accesibilidad por un lado y para asegurar su correcto desarrollo y funcionamiento por el otro.
Finalmente, como reflexión general podemos afirmar que la política de promoción de la accesibilidad, está destinada a la supresión de barreras, y apenas se toma en cuenta la prevención ni el mantenimiento del estado de la accesibilidad una vez las barreras han sido suprimidas. Difícilmente, el desarrollo de nueva normativa o la dotación de más fondos económicos solucionarán estas carencias. Es por ello que en estas conclusiones hemos incidido fundamentalmente en la necesaria creación de órganos y estructuras permanentes para la gestión de las actuaciones y la supervisión y control del estado de la accesibilidad, de modo que el Diseño para Todos pueda ser finalmente una realidad.

Parte III:

EL ESTADO DE LA ACCESIBILIDAD EN ESPAÑA (síntesis del diagnóstico realizado)
Capítulo 6: Metodología del diagnóstico
En esta Parte se presentan de forma muy resumida los principales resultados del diagnóstico, que de forma más extensa se incluyeron en el Libro Verde de la Accesibilidad en España (IMSERSO 2002). Para su elaboración se realizaron evaluaciones de las condiciones de accesibilidad sobre el terreno y encuestas a personas directamente afectadas por ellas, además de un trabajo bibliográfico y de documentación. El trabajo de campo se realizó entre los años 2000 y 2001.
Conocer el nivel de accesibilidad disponible requiere analizar tanto las dimensiones espaciales, necesarias para desplazarse o utilizar objetos, como las dimensiones sensoriales o cognitivas, precisas para comunicarse o recibir información. La variedad de entornos, productos y servicios disponibles en un ámbito tan amplio y diverso como el Estado español convierte la tarea en muy compleja; son muchos los parámetros a evaluar, las variables a incluir en el análisis, y por ello en el análisis bibliográfico no se han encontrado trabajos cuya toma de datos sobre el terreno supere el ámbito distrital o municipal. Sin embargo se ha considerado necesario hacer diversas evaluaciones sobre el terreno como primer paso para preparar el Plan de Accesibilidad ACCEPLAN 2003-2010. Los trabajos de campo han sido realizados en 80 municipios de la península e islas por una docena de estudiantes de 5º y 6º año de arquitectura, convenientemente formados. El tipo y número de evaluaciones realizadas es el siguiente:


  • 499 Edificios de vivienda.

  • 172 Interiores de viviendas de nueva promoción.

  • 282 Edificios públicos diversos

  • 101 Estaciones de transporte

  • 729 Itinerarios Urbanos de 500 metros.

En ellas se valoraron fundamentalmente siete grandes grupos de elementos, de acuerdo a las particularidades de cada caso:




  1. Espacio o banda libre de paso:

  2. Cambios de nivel

  3. Puertas

  4. Aseo

  5. Ascensores

  6. Elementos manipulables y de comunicación

  7. Servicios de información y atención al público

El resultado es una muestra extraordinariamente rica y variada de información sobre la accesibilidad en nuestras ciudades; máxime si se considera la gran dispersión territorial y el rango de tamaños de población incluidos. Las fichas resultantes de estas evaluaciones se han volcado en una amplísima base de datos para su explotación ordenada.


Por otra parte se han realizado diversos tipos de encuestas a lo largo de los trabajos de estudio de la situación. Destacamos, en primer lugar, las realizadas por correo a personas con discapacidad y mayores de todo el Estado con el objeto de conocer el uso, las opiniones y percepciones de los usuarios referentes a la accesibilidad en los siguientes entornos:

  • Edificación (166 encuestas procedentes de 22 provincias).

  • Espacio Urbano (338 encuestas procedentes de 26 provincias)

  • Transportes Interurbanos (194 encuestas).

  • Transportes Urbanos (130 encuestas).

Además se realizó por el mismo método la llamada Encuesta sobre Uso de Nuevas Tecnologías y Servicios de Telecomunicación (386 encuestas procedentes de 27 provincias).


Otras encuestas complementarias realizadas:

  • A residentes en vivienda de nueva promoción (141 encuestas)

  • A arquitectos superiores (156 encuestas dirigidas a conocer los puntos de vista de los arquitectos sobre diversos aspectos de la accesibilidad y sobre su aplicación de la normativa)

  • A Directores de Estudios de Escuelas Técnicas y Superiores de Arquitectura (31 encuestas dirigidas a conocer el tratamiento que la accesibilidad recibe dentro del currículo académico de las correspondientes escuelas)

  • A aeropuertos (32 encuestas para conocer la accesibilidad en las instalaciones aeroportuarias)

Los principales resultados de todos estos análisis se presentan de forma concisa en los siguientes capítulos de esta Parte.



Capítulo 7: Situación de la accesibilidad en la edificación
En el análisis de la accesibilidad de la edificación se han considerado tres categorías específicas:


  • Edificios de viviendas: zonas de uso común y entorno del edificio.

  • Vivienda, colectiva o unifamiliar, considerando el espacio interior de la misma y dentro de éste, los de circulación y los de estancia.

  • Edificios de uso público, zonas de uso común y de acceso desde el entorno del edificio. De forma complementaria se han analizado también los edificios destinados a hoteles, cines, museos y teatros con base a un modelo de análisis diferente siendo incluidos en un apartado específico dedicado a los establecimientos de ocio y turismo.

En los dos primeros casos se han estudiado edificios de reciente construcción (1995 o posteriores); en el tercero edificios construidos en toda época.


7.1. Accesibilidad en los edificios de viviendas
7.1.1. Evaluación de los espacios comunes65
La mayoría de los edificios de vivienda estudiados incumple varios de los criterios establecidos en las leyes autonómicas de accesibilidad y todos incumplen al menos uno; es decir, el 100% de los edificios se pueden considerar inaccesibles en el sentido de que incumplen algún requisito legal al respecto.
Para llegar a este resultado general se analizaron tres ámbitos espaciales en que se clasificó el espacio común de los edificios: exterior, umbral e interior. Las principales conclusiones del análisis son:


  • Uno de cada cinco edificios residenciales no se puede considerar plenamente accesible en ninguno de los tres espacios contemplados. El interior (portal y otras zonas interiores de uso común) y el umbral son los espacios que presentan más barreras, mientras que el exterior o acceso desde la vía pública las presenta en menor medida.




  • Algunos elementos de fácil remoción son responsables de esa inaccesibilidad en una proporción considerable. Los resultados mejoran considerablemente (barras amarillas en el gráfico 4.1) si extraemos de la evaluación las características de algunos elementos manipulables, como los buzones o el portero automático.



Gráfico 7.1. Inaccesibilidad de los edificios de vivienda

% de edificios no accesibles sobre el total de edificios evaluados.



(1). Elementos manipulables: portero automático y buzones del edificio.



Fuente: Evaluaciones de vivienda proyecto ACCEPLAN.


  • Los cambios de nivel, escalones y rampas, caracterizados por ser generalmente elementos constructivos fijos y de más difícil remoción, representan un segundo grupo de barreras y constituyen la principal barrera para la accesibilidad en el exterior y el umbral del edificio. En ambos casos la existencia de escalones aislados, es la barrera más frecuente. El empleo de rampas para salvar los cambios de nivel es muy generalizado tanto en el exterior como en el interior de los edificios evaluados, pero su realización es incorrecta en muchos casos, sobre todo por la excesiva pendiente longitudinal y la inexistencia de pasamanos y de zócalo longitudinal66.




  • El ancho de paso de la puerta de entrada al portal es insuficiente (menor de 82,5 cm.) en el 21% de los edificios evaluados. El plano de la puerta presenta otros problemas como son: el barrido de apertura de la hoja insuficiente, el excesivo peso de la hoja y mecanismos de apertura inadecuados o el espacio libre a ambos lados de la puerta insuficiente.




  • En el interior de los edificios de viviendas las causas fundamentales de inaccesibilidad se localizan en los ascensores67; el 63% de los mismos presentan alguna barrera para su total accesibilidad, y los cambios de nivel para acceder a ellos están salvados por escalones o rampas inadecuadas en un 22% de los casos.




  • Se ha observado la existencia de videoportero en el 37% de los edificios de vivienda; éste es un elemento particularmente necesario para las personas sordas. El videoportero se incorpora con mayor frecuencia en las poblaciones de mayor tamaño.

Otros factores de inaccesibilidad son el excesivo peso de las puertas exteriores abatibles, que impiden una correcta maniobrabilidad para su uso o el hecho de que el ascensor no acceda al garaje, atribuible en este caso al diseño del edificio.
En cuanto a la evolución que registran los criterios de accesibilidad al comparar edificios de viviendas más recientes (1998 a 2000) respecto a los más antiguos evaluados (1995 a 1997), podemos decir que es moderadamente positiva. De los 11 criterios evaluados tan solo se registran mejoras apreciables en 4 (Anchura de la puerta de acceso, desniveles, capacidad y puerta automática del ascensor), mientras uno empeora (altura del portero automático) y 6 permanecen igual (escalones aislados en el umbral de acceso, diversas características de la puerta, ausencia de ascensor y bajada de éste hasta el garaje). Podemos concluir de ello que la puesta en vigor de las normativas autonómicas es aún escasa y no se registra todavía una tendencia uniforme a mejorar, excepto en elementos muy concretos.



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