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La modernización de la asistencia privada



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3.6. La modernización de la asistencia privada


Autor: Dr. Rafael Reygadas Robles Gil.

El proyecto de modernización salinista de la sociedad tenía asignado un importante rol a la asistencia privada: sustituir un gran número de funciones y actividades que hasta entonces estaban encargadas al gobierno mexicano. El adelgazamiento del Estado, impuesto por las negociaciones de la deuda externa a partir de 1982, había reducido el número de las empresas estatales de más de 1155 en 1982 a 402 en 1989;[1] el número de desempleados por los recortes laborales aumentaba y la reducción del salario real conllevaba una disminución en la cotización global de los asalariados para los sistemas públicos de seguridad social y, por lo mismo, implicaba un creciente deterioro de la calidad de la cobertura. Por otro lado, gracias al TLC, el monopolio hospitalario financiero de los Estados Unidos empezaba a presionar fuertemente para que los trabajadores mejor pagados contrataran sistemas privados de seguros médicos y dejaran de cotizar a los sistemas públicos de seguridad social.[2]

Durante el sexenio de Carlos Salinas se inventó el programa de Pronasol, que fue un dispositivo centralizador de todos los recursos y de la obra pública gubernamental, altamente asistencialista, desmovilizador y muy a menudo utilizado de manera corporativa con fines electorales. Pronasol nunca se planteó atender seriamente las causas de la pobreza ni ser un programa de desarrollo, sino un programa compensatorio que amortiguara la extrema pobreza. Era estructuralmente necesario fortalecer la asistencia privada a los pobres para amortiguar los efectos concomitantes del modelo de política económica. La modernización de la asistencia privada, con su recio control, sería parte de la nueva política social.

La asistencia privada había estado histórica, y de algún modo, orgánicamente, vinculada a los sistemas de salud pública. Había cumplido un conjunto de funciones sociales complementarias a la responsabilidad gubernamental de atender a la salud de la población, a través de docenas de instituciones de asistencia privada (iap’s), dedicadas a la atención a la salud, a niños enfermos, a discapacitados, huérfanos, ancianos y otros sectores sociales altamente vulnerables.

Jurídicamente, las iap’s estaban consideradas de la siguiente manera: "Son personas morales que con bienes de propiedad particular ejecutan actos con fines humanitarios de asistencia, sin propósito de lucro y sin designar individualmente a los beneficiarios��?.[3]

Las iap’s son autorizadas y regidas por la Junta de Asistencia Privada (JAP); en 1991 estaban exentas del pago de impuestos, derechos y aprovechamiento del Distrito Federal; para registrarse requerían permiso previo de la Secretaría de Relaciones Exteriores y sus estatutos debían ser protocolizados ante notario público e inscritos en el Registro Público de la Propiedad.

En 1991, la Ley de Instituciones de Asistencia Privada fue sometida a revisión. Los objetivos que se perseguían eran los siguientes: disminución de la burocracia; adición de atribuciones a la Junta; procedimientos que expediten actos civiles de asistencia y promoción social bajo el poder de la Junta; ampliación del ramo de competencia de la Junta para que abarque las instituciones de promoción social; traslado del vínculo orgánico de la Junta con la Secretaría de Salud al Departamento del Distrito Federal, en calidad de órgano desconcentrado;[4] fortalecimiento administrativo de la participación en el Consejo de Vocales de la Junta de Asistencia Privada de las ramas de atención a niños, de educación, asistencia médica, atención a ancianos y de otros servicios asistenciales, de tal modo que sean mayoría respecto a los nombrados directamente por el Jefe del Departamento del Distrito Federal, la Secretaría de Salud, la Secretaría de Hacienda y la Secretaría de Educación Pública; establecimiento de impedimentos legales para que los miembros de los patronatos permanezcan en ellos más allá de su capacidad física y mental. Esta iniciativa de ley se aceptó con gran rapidez. La Junta puede ser objeto de disputa de diferentes líneas gubernamentales y de diversos grupos de poder del gobierno, pero es y recibe trato de órgano de gobierno que acata las medidas de ajuste estructural y se amolda a las exigencias de ampliar la asistencia privada bajo una estructura corporativa de control.

Las organizaciones de asistencia privada del Distrito Federal, a partir de 1988, se han articulado en dos espacios con diferente presencia, fuerza, medios, instrumentos, alianzas e intereses: por un lado, en la Junta de Asistencia Privada (JAP), formada por el antiguo grupo de organizaciones de asistencia privada ligado estrechamente al gobierno y a la jerarquía de la iglesia católica, con amplio poder para reconocer y desconocer a las instituciones, con prerrogativas fiscales y financieras, y dotada de dispositivos duros de control administrativo; y por el otro, el Centro Mexicano para la Filantropía, A.C., más ligado a la empresa productiva privada y a las fundaciones más independientes del gobierno, con interés en apoyar procesos productivos y de promoción del desarrollo bajo una óptica de responsabilidad social del empresariado mexicano, con una incursión exitosa en los vínculos con el sector voluntario y con las fundaciones de los Estados Unidos y de España.

La Fundación de Apoyo a la Comunidad, en el periodo posterior al terremoto de 1985 y hasta 1992, formó parte del esfuerzo por modernizar la Junta de Asistencia Privada con una estrategia que contemplaba también actividades de promoción social y no sólo de asistencia. Con esta idea dedicó esfuerzos y asesoró a varias organizaciones, antiguas y nuevas, para que adoptaran la figura de iap, bajo la lógica de conformar una especie de sector de instituciones de promoción social (IPS), que podrían acogerse a la ley de Asistencia Privada, con la posibilidad de estar representadas como rama o sector corporativo en la Junta, a través de un vocal. Para ello acuñó la siguiente definición: "Instituciones que realizan actos de solidaridad que tiendan al desarrollo social, sin propósito de lucro y sin designar individualmente beneficiarios��?.[5]

A fines de 1991, el Centro Mexicano para la Filantropía, A.C. (CEMEFI),[6] empezó a circular una propuesta de "Proyecto de Ley de Instituciones de Asistencia Privada o de Promoción Social para el Distrito Federal��?[7] que había caído en sus manos; que en lo sustancial proponía la creación de "la institución privada de promoción social" (IPPS) comprendiendo actos de solidaridad que tendieran al desarrollo social, sin propósito de lucro ni designación individual de beneficiarios, estas instituciones estarían "asesoradas y vigiladas" por la Junta de Asistencia Privada o por la Junta de Promoción Social, dependientes del Departamento del Distrito Federal.

Frente a esta nueva forma de búsqueda gubernamental de corporativización de las organizaciones civiles de promoción, los comentarios de las redes de ocpd’s a esa propuesta de Ley se resumieron en:

a) respeto del gobierno a la autonomía propia de las organizaciones civiles,

b) reconocimiento del significado social de sus actividades,

c) trato como instituciones de interés público,

d) ofrecimiento de incentivos y estímulos legales y fiscales, esto es, prerrogativas propias de las asociaciones civiles, no sujetas a la decisión de casos por parte de las dependencias gubernamentales,

e) mecanismos de transparencia en el uso de los recursos públicos.[8]

Ante la posibilidad de que fueran obligadas a regirse por la Junta de Asistencia Privada, las ocpd’s empezaron a investigar las articulaciones de un mundo hasta entonces ajeno y distante, más por la estructura de férreo control que por las actividades asistenciales, algunas de las cuales podían ser compartidas por algunas ocpd’s, aunque con una concepción y un estilo de intervención social y una metodología diferentes.

Saltaban a la vista las siguientes funciones y atribuciones jurídicamente sustentadas: la JAP es un órgano que resuelve la constitución de las instituciones de asistencia privada; aprueba sus estatutos; conoce el 1 de diciembre de cada año los presupuestos de ingresos y egresos y el de inversiones en activos fijos de las instituciones para su aprobación; se le remiten los programas de trabajo, autoriza las diferencias con los programas planteados; determina los libros de contabilidad que llevan las iap’s, así como los métodos contables a emplear; los patronatos están obligados a enviar a la JAP cuentas mensuales, balances generales y demás documentos contables; las instituciones de asistencia privada contribuyen con una cuota de seis al millar sobre sus ingresos brutos, destinados a gastos de operación de la Junta; la JAP tiene derecho a inspeccionar en cualquier momento a las iap’s; puede declarar oficio de extinción de una iap; designa en algunos casos a los patronos de las instituciones de asistencia privada; los notarios no autorizarán contratos en que intervengan las iap’s, sin autorización escrita de la Junta, con excepción de los poderes para pleitos y cobranzas.

Ese cúmulo de poderes formales de la Junta opera en la cotidianidad con cierta flexibilidad, no así cuando hay diferencias o conflictos entre las iap’s y la Junta, en loscuales esta es implacable y no existen instancias de apelación ni posibilidad alguna de defensa de los establecimientos particulares, al modo del corporativismo presidencialista más clásico. A cambio de la aceptación de la Junta, las iap’s obtienen el derecho de recibir donativos deducibles de impuestos y son exentadas del pago del impuesto sobre la renta y de algunas contribuciones hacia el Departamento del Distrito Federal.

Los asesores fiscalistas consultados por las ocpd’s elaboraron un dictamen en el que señalaban que la figura jurídica de institución de asistencia privada tiene facilidades fiscales y una estructura transparente, pero que difícilmente podría adecuarse a la autonomía interna y a la generación de políticas sociales que los centros de Convergencia han tenido en sus prácticas y en su propia historia: "De lo anteriormente expuesto, se concluye que al encontrarse esta forma de organización estrictamente controlada y vigilada por el poder público, NO ES RECOMENDABLE su constitución, para las organizaciones que pretendan un trabajo AUTOGESTIVO dentro de las mismas".[9]

En lo que se refiere a las iap’s, el pensamiento de la Junta de Asistencia Privada de este periodo se expresa en el editorial del número 7 de su revista:

La sociedad civil ha encontrado la forma de organizarse con independencia del Estado y de los gobiernos tanto federal como estatales, para ejercer sus derechos, sin necesidad de acudir a una élite intelectual y política que, como antaño, dirigía a una sociedad diferenciada en clases sociales [...] Muchos de estos grupos minoritarios que surgen como subclases demandando "sus derechos", coinciden con otros grupos de mayor significación en su demanda de libertad absoluta de actuación sin supervisión ni reglas exógenas que regulen su vida interna y, lo que es más grave aún, sus relaciones con el resto de la sociedad y frente al gobierno. Flota la creencia de que la sociedad civil requiere para su desarrollo de autonomía plena. La multiplicidad de grupos, a riesgo de caer en la anarquía, hace necesaria la regulación de su actividad mediante normas que, sin entorpecer su funcionamiento, garanticen al Estado su acción legítima��?.[10]

El 16 y 17 de mayo de 1996 tuvo lugar un acto público que permitió analizar de manera privilegiada a la Junta de Asistencia Privada. En esa fecha se realizó, en el World Trade Center, la Reunión de Patronos y Directivos de las Instituciones de Asistencia Privada. Participaron mil personas, entre las que se encontraban: Norberto Rivera, arzobispo primado de México; Óscar Espinoza, jefe del Departamento del Distrito Federal; Lorenzo Servitje, director de Panificación Bimbo; Antonio Ariza, de la Fundación Pedro Domecq y presidente del Consejo Nacional de la Publicidad; Rigoberta Menchú, Premio Nobel de la Paz 1992; Jorge Madrazo, presidente de la Comisión Nacional de Derechos Humanos; Luis de la Barreda, presidente de la Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal; Javier Bonilla, subsecretario de Coordinación y Desarrollo de la Secretaría de Salud; Mario Luis Fuentes, director general del Sistema Nacional del DIF; María de la Luz Lima, diputada presidenta de la Comisión de Participación Ciudadana; Guadalupe Gómez, senadora; y otras personalidades del mundo político y del Distrito Federal.

Estaban presentes también los patronatos de 378 instituciones de asistencia privada del Distrito Federal que forman parte de la Junta de Asistencia Privada y que en 1996 estaban destinados a recibir 2,000 millones de pesos. El primero en intervenir en este escenario fue el arzobispo Norberto Rivera, que destacó:

Con el nombre específico de obras de asistencia social hacemos referencia de una manera inmediata y explícita a las instituciones que, por el imperativo urgente de la caridad responden a las necesidades apremiantes del prójimo, que no puede autovalerse con el fin de suplirlo, por lo menos parcial y temporalmente [...] Explícitamente, también en nombre de la caridad, podemos hablar de promoción y del desarrollo humano, no como conceptos contrapuestos al de asistencia social, sino como elementos que se implican y complementan [...]

Primeramente quiero señalar que actualmente de las 380 instituciones de asistencia privada afiliadas a la Junta, [...] un 92% son de inspiración católica; y directamente auspiciadas por organizaciones religiosas de la Iglesia Católica, un 40% [...] La Ley favorece que la Iglesia, y en general las asociaciones religiosas, puedan constituir, dirigir y administrar instituciones de asistencia privada [...] También, es cierto que esta estructura jurídica, a través de la Junta de Asistencia Privada, ayuda a proteger los patrimonios que han sido destinados a beneficio de quienes lo necesitan y se garantiza la buena administración que las instituciones están dispuestas a cumplir [...]

"Y siendo las 10.57 horas del día 16 de mayo de 1996, declaro inaugurada en el nombre del Padre y del Hijo y del Espíritu Santo y bajo el Patronato de Santa María de Guadalupe, la Reunión de Patronos y Directivos de las Instituciones de Asistencia Privada. Que nuestro espíritu patriótico alimentado por la mística del servicio y amor fraternal, sea el clima en el que se desarrollen los trabajos de esta trascendental Reunión. Gracias��?.[11]

De esta manera se hizo pública la imaginación social subyacente en la asistencia privada, y también las relaciones fundamentales de la asistencia privada, con la iglesia católica, con la Junta y con el gobierno del Distrito Federal.

Víctor García Lizama, presidente del Consejo de Vocales de la Junta de Asistencia Privada, tuvo a su cargo la exposición magistral; expuso, a nombre de la Junta, sus concepciones principales acerca de la asistencia, así como las estrategias para llevarlas a cabo:

Por lo que a la asistencia privada se refiere, ni duda cabe, podemos afirmar que es una rama de la asistencia social, que es norma y precepto de la justicia social, por lo que constituye un derecho [...] no cabe la menor duda de que tales, ayuda y cuidado, son obligaciones del estado y, por lo tanto, constituyen un servicio público que deben satisfacer en primerísimo lugar los gobernantes [...] Pero no por considerar a la asistencia como un servicio público es dable concluir que corre exclusivamente a cargo del Estado [...] se impone la colaboración de los particulares con espíritu altruísta o responsabilidad ciudadana. Concebida la asistencia social privada como acción, en colaboración con el Gobierno, en beneficio de la colectividad, no cabe duda de que esta acción debe realizarse de manera coordinada con la entidad gubernamental responsable de la asistencia social [...] Pues bien, en nuestro medio, el DIF es el organismo público cuyo objeto es la promoción de la asistencia social [...]

La palabra asistencia es una bella palabra: significa apoyo, ayuda, acompañamiento y muchas cosas más, que nos hacen recordar que todos nos necesitamos, unos a otros, sin importar condición social, raza, credo, orientación política o situación económica. En efecto, los hombres hemos sido encomendados por Dios a los hombres. Nadie puede evitar esta responsabilidad. Desde hace más de 400 años, en la Nueva España, se habló de caridad, en su prístina acepción de amor; después de beneficencia; ahora hablamos de asistencia, que da paso a la promoción humana y al desarrollo social; pero como los conceptos no son inmutables en su contenido, el de la caridad se confundió con limosna; y el de asistencia con el de asistencialismo, desconociendo que en nuestro medio la asistencia social procura el desarrollo integral del hombre hasta lograr su incorporación a una vida plena y productiva, según su definición legal.[12]

En esta ponencia inaugural, García Lizama también hizo evidente la estrategia de la Junta de Asistencia del Distrito Federal de abarcar con sus servicios, con su lógica y con su legislación no sólo a todos los estados del país, sino también de cubrir bajo su manto a todas las instituciones de promoción humana y desarrollo social de la república:

Las asociaciones religiosas han hecho uso del derecho que les reconoce la Ley Federal que las regula, creando Instituciones de Asistencia Privada [...] La asistencia social privada constituye un movimiento creciente que adopta cada día más la figura de IAP. En efecto, hasta antes de los años 60, la Ley de IAP, sólo tenía vigencia en el D.F. y en el estado de Baja California; pero, en los últimos 15 años, se han dictado nueve leyes, de las cuales cinco corresponden a los años 90. Como consecuencia de ello, existen ya Juntas de Asistencia Privada, también, en Michoacán, Guerrero, Nuevo León, Sonora, Chihuahua, México, Puebla, Oaxaca y Querétaro; con lo que la asistencia privada se encuentra organizada en 11 entidades federativas [...] Tenemos esperanzas fundadas de que, antes de que termine el siglo, en todas las entidades federativas habrá una ley que fomente y proteja a las instituciones de asistencia privada [...] Por lo anterior, a nuestra manera de ver, no sólo deben subsistir las Juntas o Consejos de Vocales para el ramo de la asistencia, sino deben extender su marco de acción a favor de las instituciones de promoción humana y de desarrollo social .[13]

Este esfuerzo de abarcar bajo la concepción, la lógica, la estructura, los dispositivos de beneficios y control, y bajo el mismo esquema de relaciones con el gobierno, a las organizaciones llamadas por la Junta como de promoción humana y de desarrollo social privadas, culmina con una propuesta ya hecha de adicionar al artículo 9º de la Constitución General de la República un segundo párrafo que a la letra dijera:

Artículo 9º [...] Las fundaciones y asociaciones de asistencia, promoción humana y desarrollo social privadas, que se constituyan conforme a las leyes de la materia, serán consideradas de utilidad pública y gozarán de la protección del Estado; no pagarán impuestos por su patrimonio y por los ingresos que se deriven de las actividades propias de su objeto; obtendrán autorización para expedir recibos deducibles de impuestos y podrán celebrar convenios con las autoridades para disponer de recursos fiscales en la ejecución de programas en los que tenga interés el Estado��?.[14]

Así pues, la Junta de Asistencia Privada se modernizó y modernizó también sus conceptos fundamentales. A través de su revista y de sus intervenciones públicas hizo una crítica constante a las organizaciones aglutinadas en torno al concepto de filantropía, como aquellas que "dan", pero "no se dan", que no son altruistas:[15]

Da y se da con humildad, en un acto de amor al prójimo;
no espera gratitud y menos reconocimiento;
borra las diferencias entre ella o él
y quienes reciben su auxilio;
se ve en el rostro de su prójimo;
el otro, más que "otro ajeno", es su "otro yo"; y
se pone en el lugar de su hermano".[16]

Cuando estos discursos de la Junta fueron llevadas a la práctica, resultaron más elocuentes para develar sus implicaciones y compromisos sociales y políticos. En 1995, la Junta de Asistencia Privada para el Distrito Federal, como parte de su proyecto para dotar a cada estado de la federación de una ley de asistencia privada, ensayó, en la aprobación de la legislación de Oaxaca, una propuesta que alarmaría a toda la sociedad civil y que fue calificada de antidemocrática y fascista, por sus intentos de abarcar y controlar en exclusiva la asistencia privada, la promoción humana y el desarrollo social que se hiciera en ese estado.



 

Notas


[1] González Gómez, Marco Antonio. "La reprivatización en México", en: El Cotidiano Nº45. Universidad Autónoma Metropolitana, Unidad Azcapotzalco, México, enero-febrero 1992, pág. 36.

[2] Se puede consultar: Laurell, Asa Cristina, en: "IMSS, reforma social y democracia; un retroceso", en El Cotidiano, revista de la realidad mexicana actual Nº 78, Universidad Autónoma Metropolitana, Unidad Azcapotzalco, México, septiembre de 1996, págs 19 a 26. O también puede verse: Laurell, Asa Cristina y Ortega, María Elena: El impacto del Tratado de Libre Comercio en el Sector Salud. Fundación Friedrich Ebert, Ciudad de México 1991, pág. 15.

[3] Convergencia de Organismos Civiles por la Democracia. Cuadro de concentración de figuras jurídicas, Ciudad de México, 1991.

[4] Ley de Instituciones de Asistencia Privada para el Distrito Federal. Artículo 83: "La Junta de Asistencia Privada es un órgano administrativo desconcentrado por función, jerárquicamente subordinado al Departamento del Distrito Federal, por medio del cual el poder público ejerce la vigilancia y asesoría que le compete sobre las instituciones de asistencia privada que se constituyen conforme a esta Ley". Publicada en el Diario Oficial de la Federación el 7 de enero de 1991.

[5] Documento de trabajo circulada por el Foro de Apoyo Mutuo. Propuestas que se persiguen con la revisión de la Ley de Instituciones de Asistencia Privada. Ciudad de México, 1991, pág. 2.

[6] El Directorio del Centro Mexicano para la Filantropía estaba conformado por: Manuel Arango Arias, Rubén Aguilar Monteverde, Rodolfo Ogarrio y Ricardo Govela Autrey. En esos momentos entre sus principales socios se contaban varias docenas de los empresarios mexicanos con mayor capital financiero del país.

[7] Foro de Apoyo Mutuo, Op. cit., p. 2.

[8] Convergencia de Organismos Civiles por la Democracia. Comisión Jurídica-Contable. Comentarios de la Comisión Jurídica-Contable a la propuesta de "Proyecto de Ley de Instituciones de Asistencia Privada o de Promoción Social para el Distrito Federal", septiembre-octubre de 1991, pág. 2.

[9] Comisión Interinstitucional de análisis. Comentarios a la Ley de Instituciones de Asistencia Privada para el Distrito Federal. Ciudad de México, 1991, pág 2.

[10] JAP Nº 7. "Editorial", JAP, órgano de comunicación interna de la Junta de Asistencia Privada para el Distrito Federal, México, 1994, pág. 3.

[11] Primera Reunión de Patronos y Directivos de Instituciones de Asistencia Privada. "Participación inaugural del Excelentísimo Arzobispo Primado de México, Norberto Rivera Carrera". JAP Nº 18, Ciudad de México, julio-agosto de 1996, pág. 9.

[12] García Lizama, Víctor. "Intervención inaugural en la Primera Reunión de Patronos y Directivos de Instituciones de Asistencia Privada". Op. cit., págs. 8 a 19.

[13] Ibid. págs. 16 y 17, (itálicas mías).

[14] Ibid. pág. 19.

[15] Comentarios vertidos en una entrevista de Convergencia de Organismos Civiles por la Democracia y el Foro de Apoyo Mutuo con Víctor García Lizama, Presidente del Consejo de Vocales de la Junta de Asistencia Privada, Ciudad de México, 23 de julio de 1996.

[16] Ibid., pág 19.



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