Materiales de un debate sobre el currículo de acreditación en la sociedad contemporánea: hacia un currículo de resistencia


Los sistemas de control interno, también llamados “sistemas de gestión de calidad”



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Los sistemas de control interno, también llamados “sistemas de gestión de calidad”


La Constitución Política de 1991 incorporó el concepto del Control Interno como un instrumento orientado a garantizar el logro de los objetivos de cada entidad del Estado y el cumplimiento de los principios que rigen la función pública, en un proceso que iba paralelo a la imposición de la Ley General de la Educación, donde sus principios se incluyeron, aunque no muy visiblemente.

Por su parte, la Ley 87 de 1993 estableció normas para el ejercicio del Control Interno en las entidades y organismos del Estado, y la Ley 489 de 1998 dispuso la creación del Sistema Nacional de Control Interno. Con el fin de buscar mayor eficacia e impacto del Control Interno en las entidades del Estado, el Departamento Administrativo de la Función Pública promovió la adopción e implementación de un modelo de control interno; iniciativa que fue acogida por el Consejo Asesor del Gobierno Nacional en materia de Control Interno, que condujo a la expedición del Decreto 1599 de 2005 “Por el cual se adopta el Modelo Estándar de Control Interno MECI 1000:2005”.

Este Modelo se construyó tomando como fundamento el marco conceptual desarrollado con ocasión de la “cooperación internacional” con la Agencia de los Estados Unidos para la Cooperación Internacional (USAID), mediante su operador en Colombia la Casals & Associates Inc., dentro del Programa de Fortalecimiento de “la Transparencia y Rendición de Cuentas en Colombia”.

Dicho marco conceptual propone un Modelo Estándar de Control Interno para el sector público, de tal forma que se establezca una estructura básica de control, respetando las características propias de cada entidad, pero utilizando un lenguaje común para “coadyuvar en el cumplimiento de sus objetivos”, al tiempo que unifica criterios de control en el Estado.

El desarrollo del Modelo Estándar de Control Interno, se estableció con el fin de promover la institucionalización del Control como herramienta de gestión y, de esta manera, facilitar el cumplimiento del mandato Constitucional y legal.

La operatividad de este Elemento de Control, si bien es coordinada por el Equipo MECI, debe ser abordada por todos los servidores de la entidad responsables del desarrollo de los diferentes procesos.


  1. Norma ISO 9000 y certificación de calidad en las instituciones educativas


Para entender un poco la dinámica de la aplicación de las normas ISO 9000 en el ámbito educativo, hay que comprender que sus principios de calidad están basados en intervenir las instituciones educativas, de forma tal que se puedan controlar todos los procesos educativos de forma cuantitativa y con lo que ellos llaman “evidencias”.

Las nuevas políticas se desarrollan partiendo de un nuevo lenguaje, con palabras claves tales como:

estándares de calidad, pruebas de estado, procesos censales, enfoque cliente, sistemas de gestión de calidad, gestión de la documentación, control de la prestación del servicio, cliente, parte interesada, proceso educativo, control interno, autocontrol, autorregulación, autogestión, subsistema de control estratégico, componente ambiente de control, acuerdos, compromisos o protocolos éticos, desarrollo del talento humano, estilo de dirección, componente direccionamiento estratégico, planes y programas, modelo de operación por procesos, estructura organizacional, componente administración del riesgo, contexto estratégico, identificación de riesgos, análisis del riesgo, valoración del riesgo, políticas de administración de riesgos, subsistema de control de gestión, componente actividades de control, políticas de operación, procedimientos, controles, indicadores, manual de procedimientos, componente información, información primaria, información secundaria, sistemas de información, componente comunicación pública, comunicación organizacional, comunicación informativa, medios de comunicación, subsistema de evaluación, componente autoevaluación, autoevaluación del control, autoevaluación a la gestión, componente evaluación independiente, evaluación del sistema de control interno, auditoría interna, componente planes de mejoramiento, plan de mejoramiento institucional, planes de mejoramiento por procesos, planes de mejoramiento individual”.

Es necesario, con la investigación, no sólo rastrear sus orígenes y su funcionalidad, sino los presupuestos que introducen en la práctica social.


  1. ANOTACIONES ACERCA DE LAS POLÍTICAS EDUCATIVAS DEL ESTADO COLOMBIANO9


El actual pro-imperialista “Estado Comunitario” que rige en Colombia, también viene haciendo de la educación un instrumento clave para desarrollar el nuevo ciclo de acumulación capitalista, consolidar la dominación política sobre las clases explotadas y ejercer el control ideológico de la población. A tales objetivos han apuntado las políticas educativas, planes y reformas. A ello apuntan la uribista “Revolución Educativa” y el TLC. Veámoslo por partes, incluido su reciente desenvolvimiento histórico.
  1. Antecedentes


A dos años de concluida la Segunda Guerra Mundial (y en los albores de la nefasta guerra reaccionaria conocida como “época de la violencia: 1947–1957” en Colombia), varios ideólogos del capitalismo, del imperialismo, se propusieron, contra el comunismo y el sindicalismo clasista, “preparar para el porvenir los fundamentos teóricos de otro tipo de capitalismo, duro y libre de toda regla”10. Tal fue, en efecto, el propósito de la reunión que en 1947, en los Alpes, llevó a cabo la Societé du Mont-Pèlerin, y en la que participaron Friederich August von Hayek, Milton Friedman, Karl Popper, Michael Polanyi, Ludwing von Mises, Salvador de Madariaga y Walter Lippman. Todos ellos, impulsores de las ideologías postmodernas reaccionarias y de las pedagogías de victoria al servicio del imperialismo y cuyos principios asumidos fueron el libre mercado y el combate al keynesianismo.

Tras la creación –en 1946– de la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura UNESCO, como agencia especial de la ONU, se llevaron a cabo varias Conferencias Internacionales (Bombay, 1952; El Cairo, 1954; Lima, 1956) en las cuales se pretendían implementar medidas contra el analfabetismo y la desescolarización. Colombia no escapaba a la problemática educativa, máxime si la absurda guerra que en 10 años mató a 300.000 obreros y campesinos (carne de cañón de la oligarquía liberal-conservadora) posibilitó la concentración de las mejores tierras en manos de grandes latifundistas y el desplazamiento masivo de abundante y barata mano de obra a las ciudades principales del país. En este contexto, los monopolios norteamericanos y europeos hallaron un clima favorable para la inversión de capitales y la continuación del saqueo de recursos minerales y energéticos de la zona andina, entre otros, así como a la exportación a estos países de productos electrónicos, bienes de capital (maquinaria pesada y diversos artefactos tecnológicos) y muchas otras mercancías. El “Frente Nacional” oligárquico pactado desde 1958, luego de la “sangrienta pacificación” tenía el reto de adecuar la educación al aparato productivo decididamente articulado a los intereses monopólicos e imperialistas, principalmente del lado yanqui y sus aliados.

Ante los avances de la Revolución Socialista en China y de la Revolución antiimperialista en Cuba, la burguesía norteamericana y sus aliados en el resto de América, intentaron planes, reformas y múltiples medidas que favorecieran la acumulación de capitales, el dominio político y el control de los pueblos que aprendían de las revoluciones triunfantes. He aquí un sucinto recuento al respecto.

En Colombia y en el resto de América se reflejaba lo que el informe de Rudolph Atcon (1961)11 denominó crisis mundial de la educación. Frescas estaban las experiencias antiimperialistas de China y Cuba, entre otras. Bajo el lema de “elevar a la edad moderna a todo el continente”, el gobierno estadounidense encabezado por John F. Kennedy lanzó el plan estratégico conocido como “La Alianza para el Progreso”. El BID (creado en 1958) prestó 500 millones de dólares para un fondo especial dedicado al “progreso social”.

Indudablemente, se trataba de contener las rebeliones antiimperialistas en América Latina. El senador Robert Kennedy expresaba tal situación de la siguiente manera: “La educación y la reforma agraria deben ser la base de nuestra preocupación en la renovación de Latinoamérica, en las más claras urgencias de los mismos gobiernos latinoamericanos… deberíamos investigar ahora la aplicabilidad de nuestras técnicas de educación (máquinas para estudiar, t.v. educativa e instrucción programada) en Latinoamérica, especialmente en la primaria.”

De ahí que en 1963 se haya cristalizado el Convenio del gobierno norteamericano (Agencia Interamericana de Desarrollo AID, Cuerpos de paz)-gobierno colombiano (MEN-MIN Comunicaciones), mediante el cual se creó la Oficina Administrativa para Programas Educativos Conjuntos OAPEC en el intento de “modernización” de la escuela primaria, en desarrollo de la “Alianza para el Progreso”. Estados Unidos se comprometía a aportar implementos por 575 mil dólares (1000 receptores de T.V., equipo completo de producción y emisión, parte de equipo de duplicación, elementos de cinematografía y escenografía y papel para impresión de guías). Se trataba, pues, de la “utilización de medios de comunicación modernos” en la educación. Antecedentes en Colombia lo habían sido Radio Sutatenza y los Programas de Acción Cultural Popular ACPO (financiados por el Banco Mundial) iniciados en 1948, básicamente para influenciar al campesinado a través de las “Concentraciones de Desarrollo Rural”. En fin, como veremos más adelante, la inversión en este tipo de programas tuvo también un gran empuje en los años 70s que aún persiste hoy.

De todos modos, es bueno reiterar cómo lo que ocurre en la educación en Colombia (y en América Latina), por las relaciones de dominación imperialistas y por las contradicciones que se desenvuelven al interior del país están ligadas al control político, económico e ideológico que ejercen las clases en el poder sobre el pueblo. Basta recordar, por ejemplo, que la inversión privada norteamericana en el sector manufacturero en Colombia pasó de ser el 3,22% del total en 1929 al 12,95% en 1950 y al 30,69% en 1968. Lo cual le permite a los inversionistas norteamericanos el control de la industria productora de bienes intermedios y de algunas ramas de la producción de mercancías de amplio consumo, pero que requieren una tecnología sofisticada: medicamentos, electrónica, comunicaciones, industria cultural, textil, entre otras12.

A fines de los años 60 se gestaban importantes luchas antiimperialistas, anticapitalistas. Vietnam, por ejemplo. Trascendentales gestas estudiantiles y obreras de mayo del 68 en Francia, México y otros países. Desarrollo de la Gran Revolución Cultural Proletaria en China. En Colombia, auge también de movimientos estudiantiles y populares antiimperialistas. El gobierno de Lleras Restrepo implementó la reforma constitucional de 1968 y la consiguiente Reforma Administrativa por medio de las cuales se concentraron mayores poderes en el ejecutivo. El capitalismo monopolista de Estado o tipo de capitalismo (burocrático) generado aquí en Colombia por el imperialismo, requería, entre otras cosas, un mayor control político sobre los trabajadores estatales. El ciclo económico keynesiano (sustentado en los impuestos, el endeudamiento externo y en la asunción por parte del Estado de la prestación directa de “servicios públicos” como la salud, la educación, las obras públicas, incluido el subsidio al transporte) se imponía también en este país para liberar cargas que en parte venían asumiendo los empresarios.

El Banco Mundial prestó al Estado colombiano, entre otras cosas, para la Educación Media. Concretamente, para la creación de los INEM como “polos de excelencia” o Centros de Educación Diversificada dirigidos a la preparación de mano de obra calificada de nivel intermedio que satisfacieran las necesidades del capitalismo. También el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento BIRF y la Agencia Interamericana de Desarrollo AID asistieron técnica y financieramente el Programa de Enseñanza Media Diversificada. De este modo se modificaba el plan de estudios que se había institucionalizado en el nivel medio en 1962 con el Decreto 45. Siendo Ministro de Educación Octavio Arismendi Posada se crearon, pues, los INEM como Institutos de Enseñanza Diversificada, según Decreto 1962 de 1969. Sus programas incluyeron las Modalidades Académicas (Ciencias, Humanidades) y Vocacionales, así: Industrial (Metalmecánica, Electricidad, Electrónica, Construcción), Comercial (Secretariado, Contabilidad), Agropecuaria (Técnicas de cultivo, Zootecnia), Técnico-Social (Salud, Organización de la comunidad, Orientación familiar).

Como parte de los programas de calificación de la fuerza de trabajo requerida por el capitalismo en este país, el SENA, creado en 1958 con 4.917 estudiantes matriculados pasó a tener 384.200 en 1971. La Misión Alemana en 1965 invirtió 120 millones de pesos para la elaboración de guías y difusión de material didáctico (Recordemos acá cómo la formación técnica no sólo desarrolla la destreza del estudiante-trabajador, sino que genera potenciales consumidores para las mercancías que produce el capitalismo). La Fundación Ford incidió en la reforma Universitaria, especialmente referente a la implantación de la T.V. educativa y la educación no formal. Así mismo, la Fundación Konrad Adenawer de Alemania, quien a través del Instituto Internacional de Solidaridad ISI ha participado en programas de T.V. educativa continental y en educación cooperativa. El Convenio “Andrés Bello” 1970, relacionado con el satélite educativo, consolidó el sistema de educación regional latinoamericana por T.V., promovió la industria cultural (producción y distribución de películas, libros, periódicos, revistas) y contribuyó a la apertura de nuevos mercados para los productos de las grandes compañías de la electrónica. El informe Atcon (1961) había sido el sustento teórico del “Plan Básico” que con la financiación del BID y otras fundaciones privadas norteamericanas apuntaba a convertir la Universidad en un instrumento más de los monopolios, del imperialismo. En el fondo de todas estas misiones y fundaciones, el objetivo central está muy claro: el traspaso a la educación de modelos organizativos tomados de la industria y del campo militar (estricta división técnica, estricto control central, introducción de la automatización). Nos hallamos, pues, ante la tecnología educativa y su ligazón con la teoría de la manipulación del comportamiento (Skinner, Robert Gagner…).

El gobierno de Misael Pastrana Borrero (1970-1974) se propuso desarrollar el “Plan de las cuatro estrategias” que hacía énfasis en la construcción (como renglón básico de la economía) y en la diversificación de las exportaciones. El Estado decía enfrentar, entre otros, problemas tales como el alto índice de crecimiento poblacional, el desarrollo lento del campo y la disponibilidad presupuestal para atender la alta demanda educativa ligada al incremento global de la producción, en especial por el auge de la industria manufacturera. La estrategia educativa puesta en marcha implicó la integración de los niveles educativos, retomando las experiencias del SENA, la tecnología educativa, la continuación de la reforma administrativa iniciada en 1968, el mayor énfasis de financiamiento en la educación vocacional y profesional del nivel medio (Decreto 080 del 22 de enero de 1974), así como la expansión de la primaria rural, la reforma universitaria y la implementación del convenio PNUD-UNESCO-COLOMBIA (1973). A propósito, el Departamento Nacional de Planeación definió como componentes del presupuesto educativo la inversión extranjera a través del Banco Mundial y la Agencia Interamericana de Desarrollo (“ayuda” financiera, técnica, equipos, insumos, sueldos para técnicos y agentes internacionales) y la inversión nacional. En este contexto, la OEA implementó 5 centros multinacionales de tecnología en América Latina, uno de los cuales tuvo como sede el MEN de Colombia. Tales centros estuvieron dirigidos desde el Centro de Tecnología Educativa de la Universidad del Estado de Florida (EE.UU). Así, pues, la inversión en dólares para la automatización de la educación, como requerimiento para el desarrollo del ciclo de acumulación de capitales en curso también incluyó la educación “no formal” indígena13, a las Acciones Comunales, Cooperativas y la Alfabetización. Por estos años, en fin, los obreros y campesinos sin tierra libraron importantes luchas contra los grandes terratenientes y contra los bajos salarios, el desempleo y las miserables condiciones de vida de una gran parte de la población14. Los educadores enfrentaban la llamada Reforma (incluido el Estatuto de Galán), por no obedecer a sus elementos fundamentales. El movimiento estudiantil universitario confrontaba la Reforma a la Educación Superior por cuanto obedecía especialmente a los intereses de los inversionistas norteamericanos y a los monopolios de este país. Tal expresión de rebeldía también se expresó en la juventud estudiantil de secundaria, reclamando mejores condiciones de estudio, cupos escolares y libertades de expresión, entre otros aspectos.

El gobierno de Alfonso López Michelsen: 1975-1978 implementó el Plan Nacional de Desarrollo Social, Económico y Regional, conocido como “Para cerrar la brecha”, apuntaba a diversificar las exportaciones, a imponer el salario integral, a desarrollar el Plan Nacional de Alimentación y Nutrición PAN, la Ley de Aparcería y el DRI (Desarrollo Rural Integrado) que fortalecieron el desarrollo capitalista en el campo y la gran propiedad territorial.

En el sector educativo el programa apuntaba a consolidar la planificación, la investigación socioeducativa, la reestructuración curricular, la educación ocupacional o diversificada (vía SENA, INEM, ITA, concentraciones de desarrollo rural) y el impulso a las telecomunicaciones, entre otros aspectos. Como se sabe, estos planes erigidos bajo una concepción desarrollista, tuvieron en la clase obrera y el pueblo una fuerte oposición (incluido el Paro Cívico Nacional de 1977). El salario integral, por ejemplo, no pudo ser impuesto en tales momentos.

Con la Ley 43 de 1975 (“nacionalización” de la educación primaria y secundaria oficial) el gobierno de A. L. M. se proponía implementar una nueva reforma educativa que “democratizara” la educación y “aumentara la producción de bienes”, haciendo una utilización intensiva de tecnología importada. En su esencia dicha Ley contribuyó a la centralización del control político e ideológico del aparato educativo, el control de los programas y pensum, y a la descentralización administrativa con la posterior creación de los Fondos Educativos Regionales FER y el Mapa Educativo (en Antioquia el Decreto Ordenanza 798, del 21 de abril de 1978, había institucionalizado los núcleos educativos y les había fijado sus funciones generales). Con el Decreto 088 del 22 de enero de 1976 se reestructuró el sistema educativo y se organizó el MEN. La educación formal contenía la educación preescolar y la educación básica (primaria: 5 años y secundaria: 4 años), la educación media e intermedia y la superior. La educación especial concebía una atención particular a los estudiantes sobresalientes y a aquellos con serias deficiencias cognitivas. La educación media diversificada preparaba para la universidad o para el ejercicio laboral en profesiones técnicas y auxiliares. La educación media vocacional (4 semestres) estaba ligada a las modalidades. A su turno, la Educación Intermedia Profesional (4 semestres) apuntaba a la diversificación en ramas profesionales, conducentes al grado de Técnico Profesional Intermedio en la rama correspondiente. El Decreto 088, en fin, contemplaba la educación como “servicio público con función social” (Artículo 14). A fines del 79, recordémoslo, el magisterio logró, luego de varios años de lucha, el Estatuto Docente (Decreto- Ley 2277).

En el gobierno de López Michelsen se hizo, pues, la reestructuración de la administración curricular. El Decreto 1419 del 17 de julio de 1978 constituyó el “marco legal para el mejoramiento cualitativo de la educación formal”. En su Artículo 2 se define el currículo como: “el conjunto planeado, organizado, de actividades, en el que participan alumnos, maestros y comunidad, para el logro de los fines y objetivos de la educación”. Al mismo tiempo, ubica el proceso educativo “centrado en el alumno” (Artículo 4). Dicho Decreto asignaba a los programas curriculares, entre otras características, la flexibilidad, articulación, secuencia, graduación y unidad. Se establece el inicio de la orientación vocacional, la integración por áreas (constituyendo el núcleo común las áreas básicas del conocimiento) y la diversificación por modalidades vocacionales. Se establecieron los bachilleratos en Ciencias (Matemáticas, Naturales y Humanas), en Tecnología (Modalidades Pedagógicas, Industrial, Agropecuaria, Comercial, Salud y Nutrición, Educación Física y Recreación y Promoción de la Comunidad), en Arte (Bellas Artes y Artes Aplicadas). Respecto a la educación religiosa se planteaba que “se ajustaría a las normas concordatarias vigentes y a sus respectivas reglamentaciones” (Artículo 24).

Finalizado el “Frente Nacional” y durante el gobierno liberal de López Michelsen, se notó un crecimiento acelerado del desempleo. El costo de los servicios públicos, los empleos temporales y los salarios de hambre contribuyeron a ahondar la crisis que se agudizaba en todo el país. Tras el gobierno ultra reaccionario de Turbay Ayala se polarizaron aún más las contradicciones sociales, pues a la crisis económica se habían sumado los efectos corrosivos del narcotráfico en todas las esferas de la sociedad. También en la educación se vio la crisis: incumplimiento del gobierno de sus obligaciones con el magisterio, falta de presupuesto adecuado para atender la educación oficial estatal, guerra reaccionaria contra los activistas populares. Más adelante, tampoco las acciones “pacificadoras” (procesos de reinserción, pacto social, etc.) de los gobiernos de Belisario Betancur y Virgilio Barco resolvieron las agudas contradicciones sociales en Colombia. Por el contrario, se profundizaron. Así mismo se evidenciaron las contradicciones socioeconómicas al interior del aparato escolar. Tan grave llegó a ser la situación a nivel nacional que el Congreso de la República tuvo que convocar una Constituyente que plasmara en una nueva Carta Magna el Nuevo Pacto Social (entre los partidos liberal, conservador y la socialdemocracia) que sirviera de marco al Plan de Apertura Económica impulsado por el Gobierno de Gaviria.




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