Marco de gestión social


Políticas Vigentes: Marco Normativo para los Macroproyectos



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Políticas Vigentes: Marco Normativo para los Macroproyectos

  1. Normas de Carácter Nacional

La Ley 388 de 1997, o Ley de Desarrollo Territorial prevé la figura de los macroproyectos urbanos para el orden municipal y distrital; pero la ley mediante la cual se adopta el Plan Nacional de Desarrollo 2006 – 2010, habilita la creación de macroproyectos en una escala superior a lo municipal y distrital.


Lo anterior responde a que persisten grandes dificultades para usar eficientemente los instrumentos de gestión del suelo adoptados por la Ley 388/97, tales como el Plan Parcial (instrumento privilegiado para la habilitación de suelo), los bancos inmobiliarios o el mecanismo de reparto equitativo de cargas y beneficios, que si bien en el corto plazo no han logrado una mayor disponibilidad de suelo, su efecto será más notorio en el mediano o largo plazo. En este contexto las siguientes normas aportan a lo establecido en el PND ley 1115 de 2007
Ley 142 de 1994.
La estrategia en agua potable y saneamiento impulsará el manejo empresarial y los esquemas regionales a través de la implementación de los Planes Departamentales para el manejo empresarial de los servicios, de acuerdo con la Ley 142 de 1994.
Como parte de la adecuada articulación de recursos y funciones, las inversiones de las Corporaciones Autónomas Regionales en el sector de agua potable y saneamiento básico, podrán ser entregadas a los municipios beneficiarios o a las empresas de servicios públicos con las condiciones señaladas en el artículo 87.9 de la Ley 142 de 1994. Se fortalecerán las funciones de control en el sector, y las de la Comisión de Regulación, para buscar la eficiente prestación de los servicios públicos.
Para solucionar la inadecuada disposición final de residuos sólidos, se incentivará a los municipios para la ubicación de rellenos sanitarios regionales y se prohíben las restricciones injustificadas de acceso a los mismos. El Gobierno Nacional apoyará un número limitado de megaproyectos estratégicos de impacto regional, apoyando a las entidades territoriales que implementen esquemas eficientes de prestación del servicio
Las principales metas del sector de agua potable y saneamiento son la implementación de 32 planes departamentales, conectar 3,6 millones de personas al servicio de acueducto y 4 millones al servicio de alcantarillado, y mejorar la política de subsidios.
Ley 1151 de Plan de Desarrollo, los Macroproyectos en el Plan de Desarrollo Nacional
El escenario concreto para el desarrollo de estas políticas en el corto plazo, durante los próximos años, es el Plan de Desarrollo 2006-2010, que tiene como orientación básica la consolidación y continuación de las directrices del Plan de Desarrollo ejecutado en el período 2002 – 2006 pero con particular énfasis y prioridad en dos objetivos fundamentales: mantener el crecimiento alcanzado recientemente y complementarlo con una noción más amplia de desarrollo.
Sobre estas bases la acción estatal, en el actual Plan de Desarrollo37 se dirigirá al cumplimiento de los siguientes objetivos: Un Estado Comunitario, una política de defensa y seguridad democrática; una política de promoción de reducción de la pobreza y promoción del empleo y la equidad; una política encaminada al crecimiento económico alto y sostenido; una gestión ambiental y del riesgo que promueva el desarrollo sostenible; un mejor Estado al servicio del ciudadano,; una política que tenga en cuenta las dimensiones especiales del desarrollo (protección a las madres, protección primera infancia, equidad de género, protección a la juventud, programas espaciales para grupos étnicos y relaciones interculturales, fortalecimiento de la descentralización, innovación tecnológica, promoción economía solidaria, instrumentos para la Paz, etc.)
Dentro de este marco en el numeral 3.5 del Plan de Desarrollo “Ciudades Amables”, se establece que la Política de Desarrollo Urbano define medidas concretas para la generación del suelo para VIS en los Planes de ordenamiento Territorial, POT. Estas medidas están relacionadas con:


  • Simplificación de trámites para la aprobación de los planes parciales.

  • Fortalecimiento de los instrumentos para el control urbano.

  • Definición de normas jurídicas claras y estables por medio de un estatuto único de vivienda y desarrollo urbano.

  • El Gobierno Nacional podrá establecer estímulos en forma de asignación de recursos vinculados al desarrollo urbano para los municipios que incorporan en sus planes de desarrollo los terrenos suficientes y metas mínimas para atender la demanda de vivienda de interés social, de acuerdo con la metodología que defina el MAVDT.

Complementariamente se adelantarán las siguientes acciones:




  • Se fortalecerá la política de espacio público.

  • La Política de Vivienda contempla el fortalecimiento de la financiación de vivienda para hogares de bajos ingresos, para lo cual se mantendrá el requisito de ahorro programado para el subsidio y se promoverá un esquema que vincules el ahorro con el crédito de manera efectiva.

  • Se deberá fortalecer la Garantía VIS, el crédito a hogares vinculados a la economía informal y el fondeo de largo plazo para vivienda mediante la reglamentación del artículo 11 de la Ley 546 de 1999.

Se optimizará el Programa de Subsidio Familiar de Vivienda (SFV)


Complementario a la política de vivienda le ley de plan de desarrollo en su artículo 79 desarrolla la implementación de los Macroproyectos urbanos así:
ARTÍCULO 79. MACROPROYECTOS DE INTERÉS SOCIAL NACIONAL. El Gobierno Nacional en desarrollo de la presente ley podrá definir, formular, adoptar, ejecutar y financiar los macroproyectos de interés social nacional, y señalar las condiciones para su participación y desarrollo, con el fin de promover la disponibilidad del suelo para la ejecución de programas, proyectos u obras de utilidad pública o interés social.
Los macroproyectos de interés social nacional son el conjunto de decisiones administrativas y actuaciones urbanísticas adoptadas por el Gobierno Nacional, en los que se vinculan instrumentos de planeación, financiación y gestión del suelo para ejecutar una operación de gran escala que contribuya al desarrollo territorial, de determinados municipios, distritos o regiones del país.
Los macroproyectos de interés social nacional constituyen determinantes de ordenamiento de superior jerarquía para los municipios y distritos en los términos del artículo 10 de la Ley 388 de 1997 y se entienden incorporados en sus planes de ordenamiento territorial. Para el efecto, las acciones urbanísticas de los municipios y distritos que se adopten en las áreas que hagan parte de macroproyectos de interés social nacional, serán concertadas con el Gobierno Nacional. En todo caso, las licencias y/o planes parciales para el desarrollo de los macroproyectos de interés social nacional se otorgarán con sujeción a las normas adoptadas en estos últimos.
Se declaran de utilidad pública e interés social la totalidad de los inmuebles ubicados en suelo urbano, de expansión urbana o rural, en donde el Gobierno Nacional adelante o participe en macroproyectos de interés social nacional para el desarrollo de los programas, obras y proyectos de que trata el artículo 58 de la Ley 388 de 1997.
Facúltese a las entidades del orden nacional para adquirir, mediante enajenación voluntaria, inmuebles de propiedad privada o del patrimonio de entidades de derecho público y para adelantar procesos de expropiación por la vía judicial o administrativa que estén destinados al desarrollo de los macroproyectos de interés social nacional.
Para la ejecución de los macroproyectos de interés social nacional las autoridades nacionales y territoriales podrán celebrar contratos de fiducia mercantil en los que las entidades del sector central y descentralizado por servicios del nivel nacional y territorial participantes, podrán ser fideicomitentes. Las entidades y particulares aportantes, podrán percibir derechos de participación del fideicomiso. El Gobierno Nacional definirá las condiciones generales de tales contratos…
En síntesis: los Macroproyectos de Interés Social Nacional se definen como un conjunto de decisiones administrativas y actuaciones urbanísticas.
Ley Orgánica 128 de 1994.
Teniendo en cuente el fenómeno de conurbación que se presenta en las principales ciudades desde la constitución nacional se ha visto la importancia de establecer Entidades administrativas o Áreas Metropolitanas que orienten el ordenamiento de posibles corredores urbanos que se generan por esta conurbación. Para los Macroproyectos estas áreas de los corredores son una oportunidad para su implantación. Por tanto en 1994 se emite la Ley 128 la cual establece lineamientos para la estructuración de estas entidades administrativas que entrarían a jugar un papel muy importante desde lo institucional en los macroproyectos.
Decreto 4260 de 2007
Este decreto establece la Reglamentación sobre los Macroproyectos de Interés Social Nacional, donde desarrolla las acciones más importantes para su desarrollo como: Identificación, Determinación y Anuncio. Formulación donde contempla estudios, Criterios y estándares iniciales para el diseño urbanístico de los macroproyectos, validación por parte del MAVDT, traslado a la administración municipal y la adopción del mismo.

      1. Normas de Carácter Local



Los Planes de Ordenamiento Territorial (POT), y Planes Básicos de Ordenamiento Territorial (PBOT) o Esquemas de Ordenamiento Territorial (EOT)
La adopción de Planes de Ordenamiento Territorial en los municipios del país por mandato de la Ley 388 de 1997, implicó que los municipios definieran precisamente los perímetros, estableciendo normas y procedimientos precisos para la incorporación de nuevo suelo. Estas normas, que son un instrumento indispensable para lograr un desarrollo urbano más funcional y equitativo, han representado en algunas ciudades dificultades para la aprobación de los proyectos, dificultades que se podrán ir superando en la medida en que se tengan mejor conocimiento y habilidad para aplicar el ordenamiento territorial.
También han existido dificultades para asegurar el destino de los terrenos calificados en los POT como Vivienda Social, pues no se desarrollaron los mecanismos adecuados para controlar los precios, ni para impulsar su desarrollo como programas VIP-VIS. En otros casos, las áreas destinadas a programas VIS no se pudieron desarrollar inmediatamente porque no estaban habilitadas para el desarrollo. Es decir, que si bien estaban calificadas en los POT como suelo para VIS, no se habían construido las infraestructuras principales que permitieran su urbanización.
En el marco de los macroproyectos los planes de Ordenamiento Territorial serán un apoyo y complementación para la viabilización de Intervenciones urbanas de difícil ejecución por parte de los entes territoriales

    1. Estructura Institucional


El nivel nacional con orientaciones de política, el local con las Instituciones responsables de lo urbano (quien gestiona y ejecuta los Macroproyectos en cada municipio, y su nivel de preparación institucional), requieren estar preparadas para el emprendimiento de un programa de la envergadura de los Macroproyectos. Este capítulo analiza el nivel y el estado en que se encuentra la institucionalidad permitiendo dimensionar los vacíos a resolver en este aspecto.
La respuesta a las problemáticas urbanas descansa en las administraciones locales y en las instituciones de carácter regional y local lo que exige una estructura institucional nacional idónea y fuerte que oriente lo urbano a nivel local (incluyendo las instituciones presentes y responsables en la planificación urbana y en la ejecución de los Macroproyectos).
Complementario a esta estructura institucional el apoyo financiero y técnico de organizaciones de cooperación y la banca internacional como el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo aportan a que esta estructura institucional sea confiable y que permita la viabilización de este tipo de intervención urbana; existiendo avances como los programas de producción de vivienda interés social y mejoramiento de barrios el BID38 y el BM han financiado programas dentro de los cuales el fortalecimiento institucional y el apoyo técnico para su consolidación han fortalecido la actual estructura institucional urbana que asumirá el desarrollo de los Macroproyectos.
Es importante resaltar que a pesar de este apoyo y fortalecimiento a nivel local las condiciones políticas, permean estas estructuras generando conflictos en la gobernabilidad de las administraciones municipales. Por tanto este elemento deberá estudiarse en cada macroproyecto identificando posibles acciones que eviten traumatismos en el desarrollo del mismo.

      1. Caracterización Institucional

El conocimiento de las competencias institucionales en los diferentes niveles territoriales y el identificar los posibles limitantes institucionales, así como el alcance real de los programas que estos ofrecen a la población beneficiaria de los Macroproyectos, será una de las tareas a desarrollar para cada uno de los proyectos, permitiendo identificar posibles vacíos, rutas criticas y conflictos entre niveles territoriales que puedan influir en el buen desarrollo de este programa.


El siguiente cuadro muestra las diferentes instituciones que pueden vincularse en los macroproyectos y su competencia. A esta información se le deberá complementar desde lo local para cada macroproyecto identificando además el estado de gobernabilidad y credibilidad que la población en cada ciudad tenga de sus instituciones y gobernantes y su responsabilidad e incidencia sobre el programa.

Cuadro No 12 Competencias institucionales en los -Macroproyectos MISN

INSTITUCIÓN

COMPETENCIA

RESPONSABILIDADES HACIA EL MACROPROYECTO

NIVEL NACIONAL

FINDETER

Promoción de Desarrollo Regional y Urbano, mediante la financiación y asesoría en diseño, ejecución y administración de proyectos o programas de inversión.

FINDETER ampliará la cobertura hacia la financiación del Programa de Macroproyectos

IGAC

Entidad encargada de producir el mapa y cartografía del país, elaborar el catastro nacional de la propiedad inmueble, realizar el inventario de la característica de los suelos, adelantar investigaciones geográficas como apoyo al desarrollo territorial.

El IGAC revisará en conjunto con el MAVDT la metodología de avalúos para los inmuebles incorporados al los Macroproyectos.

MAVDT

Formulación y coordinación de políticas planes y programas integrales para la gestión de tierras y vivienda. Gestión y formulación de proyectos

Prestará asistencia técnica a los municipios y distritos en la formulación del Macroproyecto. Co-financiará la preinversión de algunos de los proyectos con recursos del subcomponente de Asistencia Técnica del Programa de Vivienda Social. Promoverá la aplicación de Patrimonios Autónomos a través de gestores inmobiliarios.

FONADE

Gestor inmobiliario externo. Preparación, evaluación, financiación, estructuración, promoción y ejecución de proyectos, principalmente en los incluidos en los Planes Nacionales de Desarrollo

Con la asistencia del MAVDT creará una línea especial para la gerencia de proyectos inmobiliarios de los Macroproyectos

EMPRESAS DE SERVICIOS PUBLICOS

Inversión en infraestructura

Inversión en la realización de infraestructura para acueducto y alcantarillado en las áreas de los Macroproyectos. Reducción de riesgo en el sector de agua potable y saneamiento básico

FONVIVIENDA

Administra los recursos asignados por la nación en inversión para vivienda de interés social. Asigna subsidios para consecución de vivienda de interés social y prioritaria

Asignar subsidios de vivienda de interés social bajo las diferentes modalidades de acuerdo con la normatividad vigente

CAJAS DE COMPENSACION

Asignan subsidios para consecución de vivienda de interés social y prioritaria

Asignar subsidios de vivienda de interés social bajo las diferentes modalidades de acuerdo con la normatividad vigente

FONDO NACIONAL DEL AHORRO

Es una empresa industrial y comercial del estado de carácter financiero de naturaleza especial que administra las cesantías de los empleados de los sectores público y privado ofreciendo crédito para vivienda y educación.

Financia vivienda de interés social, Dar créditos a la población vulnerable como la del sector informal

MINISTERIO DEL INTERIOR

Programas de protección de los derechos humanos. Apoyar el diseño de políticas y ejecutar las de su competencia en relación con los asuntos y derechos de los grupos étnicos.

Interviene en los procesos donde están involucrados, comunidades o grupos étnicos con la dirección de Etnias y el INCODER. Para el caso de Macroproyectos la presencia de esta entidad no se genera

MINISTERIO DEL TRANSPORTE

Participar en la formulación de políticas, planes y programas de desarrollo económico y social del país. Formular, adoptar y realizar seguimiento a las políticas, regulaciones técnicas y económicas en materia de tránsito, transporte e infraestructura de los diversos sistemas de transporte

Apoyar y prestar colaboración técnica y asesoría a los organismos estatales en los planes y programas que requieran asistencia técnica en el área de construcción de obras e infraestructuras viales. Elaborar el proyecto de plan sectorial en coordinación con el DNP y las entidades del sector.

MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO

Definir, formular y ejecutar la política económica del país, los planes generales, programas y proyectos relacionados con esta.

Promoción de la aplicación de seguros para la protección de bienes y servicios individuales y colectivos

DNP

El Departamento Nacional de Planeación, diseña y controla las políticas de desarrollo económico, social y ambiental del país, en coordinación con los ministerios y entes territoriales

Desarrolla las políticas, estrategias, planes y programas y proyectos del gobierno nacional. Orientar con lineamientos de política que en el caso de macroproyectos de VIS den respuesta a los déficit

CONPES

Es la máxima autoridad nacional de Planeación y se desempeña como organismo asesor del Gobierno en todos los aspectos relacionados con el desarrollo económico y social del país

Coordinar y orientar a Planeación Nacional y al MAVDT en la aprobación, estructuración y emitir el documento CONPES sobre macroproyecto

Superintendencia de Notariado y Registro

Orienta, vigila, inspecciona y controla el servicio público notarial. Asesora al gobierno en la fijación de políticas y planes relacionados con servicios de notariado y registro. Registra los instrumentos públicos

Registro de instrumentos públicos en los procesos de Titulación

POLICIA NACIONAL

Garantizar la convivencia y la seguridad de los ciudadanos en el marco del estado de derecho

Participar desde los diseños de cada macroproyecto con asesoría para la ubicación, construcción y puesta en funcionamiento de los Centros de Atención Inmediata

NIVEL REGIONAL

CAR

Responsable de la gestión y protección de los recursos medioambientales del departamento. Ejecutar las políticas establecidas por el gobierno nacional en materia ambiental.

Planificar y ejecutar proyectos de preservación, descontaminación o recuperación de los recursos naturales renovables afectados y velar por el uso y aprovechamiento adecuado de los recursos naturales y el medio ambiente dentro del territorio de su jurisdicción, con el fin de mejorar la calidad de vida de sus habitantes y contribuir al desarrollo sostenible.



      1. Capacidad Institucional

El soporte institucional es uno de los principales referentes que deberá tener el proceso de formulación del macroproyecto desde el punto de vista del apalancamiento para la generación de la confianza que el Macroproyecto necesita. Deberá abordarse como la línea de base, el punto de partida que permite pensar en que el proyecto tiene un muy buen soporte para conseguir su viabilidad institucional y financiera así como elementos de gobernabilidad local.


Es necesario elaborar un marco institucional que identifique niveles de gestión de gobierno que intervienen, nacional, regional y local con las respectivas instituciones, competencias y responsabilidades asignadas a cada una dentro del proceso
Se deberá tener claramente identificado el marco de gestión desde el proceso de ordenamiento de acuerdo con el respectivo Plan de Ordenamiento de cada entidad territorial involucrada. A partir de este insumo es que se tendrá claridad sobre el posible desarrollo y manejo tanto de las infraestructuras que componen el proceso: Funcional y de servicios, Ecológica principal, Socioeconómica y espacial, como la norma urbana que permitirá la definición de los usos del suelo y su tratamiento.
Por otro lado también será necesario conocer las políticas sociales vigentes para el municipio, sus objetivos y alcances, ya que de ellas se deberá estructurar el componente y la gestión social integrada de los Macroproyectos, sin perder la posibilidad de la articulación del sector privado a las mismas.
Este marco deberá proporcionar la ruta crítica para generar un cambio estructural en cuanto a la gestión del suelo y la provisión de vivienda de interés social se refiere. La propuesta para la elaboración del marco institucional es la siguiente:
- Identificación y análisis de los diferentes niveles de gestión pública que intervendrían en el proceso de formulación y puesta en marcha de los macroproyectos: Nivel Nacional, Nivel regional, Nivel subregional o metropolitano, Nivel Local.
- Identificación y análisis de las entidades de cada nivel con sus respectivas competencias relacionadas con el proceso de ordenamiento territorial y la implementación de las políticas sociales.
Esta inclusión de la dimensión territorial en la actividad de la planificación que realizan las administraciones de gobierno, particularmente los municipios y distritos pero con implicaciones y alcances regionales e inclusive en el nivel nacional, tiene múltiples e importantes consecuencias.
Deberá ser concebida como una interacción constante que estará determinada por el tipo de actor involucrado, por sus roles dentro del proceso, por el tipo de interacción que se establezca, si es de carácter individual, o se está hablando de una organización social, comunitaria, pública o privada.
Dado que se está hablando de una interacción permanente que tendrá objetivos específicos de acuerdo con el rol de cada actor y con la fase del proceso donde se intervenga (formulación, ejecución, seguimiento-rendición de cuentas-, sostenibilidad, acompañamiento, etc.), será necesario en este proceso la formulación de una estrategia clara de información y formación para lograr consolidar esta nueva estrategia de participación.
Lo anterior permitirá generar como producto, un claro proceso de empoderamiento principalmente de los actores sociales comunitarios involucrados; pero es importante tener presente que esta dinámica no excluye a las necesidades de generar capacidad de gestión e interlocución de otros actores como las instituciones públicas o las organizaciones privadas que deseen intervenir; todo esto con el objetivo final de posibilitar la generación o fortalecimiento del capital social necesario para la formulación y ejecución de este tipo de Macroproyectos.
Este empoderamiento a través de estrategias de información y formación igualmente será fundamental para generar la confianza entre todos los actores involucrados acerca de la viabilidad técnica y financiera del proyecto, así como de sus resultados. Tendrá igualmente especial importancia en el manejo de los posibles impactos negativos que puedan ser generados en el desarrollo de estas decisiones de ordenamiento, a través de mitigaciones o compensaciones establecidas en el marco de la ley colombiana para estos casos.
Para responder al programa desde lo nacional el Decreto 4260 de 2007, establece la responsabilidad de apoyar e impulsar los MISN (Macroproyectos de Interés Social Nacional) en las fases preparatorias antes de su ejecución para lo cual el MAVDT establece las siguientes competencias a nivel interno


  • Viceministerio de Vivienda y Desarrollo Territorial: A cargo del Grupo de Macroproyectos e incluye la revisión de los aspectos urbanísticos y financieros y aquellos aspectos no adscritos en los demás viceministerios.

  • Viceministerio de Agua Potable y Saneamiento Básico: Servicios públicos.

  • Viceministerio de Ambiente: Aspectos ambientales y de riesgo.

  • Oficina Jurídica del Ministerio: Corresponde a las revisiones jurídicas necesarias y a la elaboración final de los contratos a firmar con los Gestores.

Con base en las responsabilidades las diferentes actividades a desarrollar con sus responsables, se señalan en el siguiente cuadro:


Cuadro No 13. Responsabilidades dentro del MAVDT para la selección de los -MISN-




ACTIVIDAD

RESPONSABLE

a.




Estudios básicos iníciales







-

Estudio ambiental. ***

VICEMINISTERIO DE AMBIENTE




-

Estudio Geotécnico

GRUPO MACROPROYECTOS




-

Estudio Topográfico

GRUPO MACROPROYECTOS




-

Identificación zonas de riesgo ***

VICEMINISTERIO DE AMBIENTE




-

Prefactibilidad Servicios Públicos ***

VICEMINISTERIO DE AGUA




-

Esquema urbanístico Preliminar

GRUPO MACROPROYECTOS

b.




Criterios y estándares urbanísticos

GRUPO MACROPROYECTOS

c.




Estudios definitivos







-

Planeamiento Urbanístico final

GRUPO MACROPROYECTOS




-

Norma propuesta

GRUPOS MACROPROYECTOS




-

Servicios Públicos ***

VICEMINISTERIO DE AGUA




-

Cierre Financiero ***

GRUPO MACROPROYECTOS

d.




Traslado Admón. Municipal ***

OFICINA JURÍDICA

e.




Adopción ***

OFICINA JURÍDICA

f.




Firma contratos ***

OFICINA JURÍDICA

*** Ruta critica.

Finalmente para la ejecución misma del macroproyecto, la inclusión de entidades como, el Fondo Nacional de Vivienda (FNV). Las Cajas de Compensación Familiar, la Organizaciones de Vivienda Popular y las Entidades territoriales. Confluirán en programas y recursos para permitir que la población más pobre tenga todo el acceso a la oferta de vivienda VIS y VIP que construirá los Macroproyectos.




      1. Impactos Sociales en las Intervenciones de los Macroproyectos: Identificación y Manejo

De acuerdo con el análisis de las problemáticas sociales en el país se presentan la violencia política y de grupos armados al margen de la ley así como la Violencia representada en los crímenes y la delincuencia común. El crimen, la inserción de grupos al margen de la ley, los paramilitares, las pandillas pueden generar condiciones adversas para las familias beneficiarias de los macroproyectos. Las altas densidades y la concentración de población con orígenes y condiciones de conflicto podrán ser un riesgo en la implementación del programa, por tanto exige medidas mitigatorias.



        1. Altas Densidades y Concentración de Población

Según el proyecto, cada uno de los Macroproyectos concentrarán un promedio entre 4.000 y 5.000 soluciones de vivienda y entre veinte mil (20.000) y veinticinco mil (25.000) habitantes cada uno. Es decir cada Macroproyecto concentrará un número considerable de habitantes y seguramente los problemas de convivencia y seguridad que tienen muchos municipios colombianos39. De acuerdo con el número de habitantes del Censo de 2005, algunos Macroproyectos concentraran más población que la gran mayoría de municipios, como se puede ver en el siguiente cuadro:



Cuadro No 14 Concentración de población en los -MISN-

Macroproyectos.

# de viviendas de interés social

Posible concentración de población (habitantes)

No de municipios en Colombia con esa población

1.000

Menos de 5.000

146

2.000

Menos de 10.000

414

4.000

Menos de 20.000

740

10.000

Menos de 50.000

975

Teniendo en cuenta que los Macroproyectos de construcción de vivienda de interés social van a ser una parte importante de un nuevo desarrollo municipal, en concordancia con los POT40, en términos de actividades y equipamientos, es necesario considerar los temas de convivencia y seguridad ciudadana, en la medida en que cada uno traerá una alta concentración de población que generará problemas de:




  • Convivencia. Conflictos entre vecinos, comunidades, interpersonales y al interior de las familias.

  • Seguridad y percepción de inseguridad. Hurtos y acciones en contra de la vida y la integridad de los ciudadanos.

Estos Macroproyectos son una buena oportunidad, no solo para reducir el déficit de vivienda, sino para desarrollar procesos comunitarios sanos; más que una agrupación de viviendas lo que hay que desarrollar son comunidades sanas donde la convivencia y la seguridad sean soporte del bienestar individual y colectivo.

        1. Convivencia y Seguridad en los Macroproyectos

Para lograr el desarrollo de comunidades que vivan con adecuados niveles de convivencia y seguridad, es necesario trabajar en cuatro campos:





  1. Seguridad ciudadana, que se refiere a un orden ciudadano democrático que elimina las amenazas de la violencia en contra de la población y permite la convivencia segura y pacífica. En esencia, la seguridad ciudadana implica la vivencia cotidiana de gran parte de los derechos humanos, y en concreto, del derecho a la vida, a la integridad personal y otros derechos inherentes al fuero más personal (inviolabilidad del domicilio, libertad de tránsito, al disfrute del patrimonio), así como otros más colectivos como el derecho al aprovechamiento de espacios públicos y el medio ambiente sano, entre otros. También, la seguridad ciudadana garantiza el cumplimiento de los deberes ciudadanos. En este campo, se requiere que en cada Macroproyecto haya presencia de la Policía Nacional, a través de las unidades denominadas Centros de Atención Inmediata CAI.



  1. Justicia cercana al ciudadano. Acciones del Estado que buscan resolver de manera pacífica los conflictos interpersonales, familiares y comunitarios, dentro de la modalidad de la justicia restaurativa. Deben considerarse como instancias estatales dentro del tejido social, asociadas a los procesos comunitarios cercanos a la población residente y además como prácticas ciudadanas que promueven la cultura de paz a nivel comunitario, a través de la capacitación, difusión y consolidación social de los mecanismos alternativos de resolución de conflictos.

Aquí, es necesaria la presencia y operatividad en cada Macroproyecto de un Centro de convivencia, donde de manera funcional operaría una (1) comisarías de familia, una (1) inspección de policía y una (1) unidad de Mediación y conciliación.





  1. Convivencia, que se entiende como el vivir con el otro reconociendo reglas mínimas que deben respetar y cumplir todas las personas para propender por una sana interacción. Los pilares de la convivencia en una sociedad son la equidad, la empatía, el compartir, la cooperación, el respeto, la comunicación, la autorregulación y la capacidad de participación.

Para cada Macroproyecto se estudiará la elaboración de un manual de convivencia que contenga normas mínimas acatadas por todos los habitantes beneficiarios de las viviendas de interés social, de acuerdo con las características socioculturales de la población beneficiaria identificada en la evaluación social. Estos manuales hacen parte de la responsabilidad que deben asumir los municipios donde se van a desarrollar los macroproyectos de vivienda de interés social, dado que la norma de descentralización municipal establece la competencia en ellos y la capacidad administrativa para elaborarlos y ponerlos en ejecución según sea el caso.




  1. Diseño arquitectónico y construcción de espacios públicos seguros y que generen convivencia. El énfasis de esta acción debe estar puesto en unos diseños arquitectónicos de las viviendas, que faciliten un mayor control ciudadano hacia el espacio público. Así mismo, en la construcción de espacios públicos más transparentes, visibles por todos. Todo esto bajo unos principios básicos de estética urbana y con óptimas condiciones de seguridad y comodidad, que demuestren el respeto por la dignidad del ser humano y que reduzcan las acciones que afectan la convivencia y la seguridad de los ciudadanos.



        1. Seguridad

En este campo y dada la concentración de población que van a generar los Macroproyectos urbanos de vivienda de interés social, es importante, desde los diseños, definir espacios y obras para la instalación de una unidad policial que garantice la seguridad de los ciudadanos que van a vivir allí, así como de los entornos del Macroproyecto. Es de anotar como los sectores pobres que se van a beneficiar de los Macroproyectos de Vivienda de Interés Social son más vulnerables en materia de seguridad ciudadana, por cuanto no tienen la capacidad económica para garantizarse se seguridad, como lo hacen sectores medios y altos, a través de la contratación de seguridad privada.


En esta línea, de acuerdo con la concentración de población, la extensión de los Macroproyectos y los posibles problemas de convivencia y seguridad ciudadana que se pueden generar, es necesario instalar uno o varios Centros de Atención Inmediata (CAI),41 que son puestos operativos de la Policía utilizados con fines disuasivos, preventivos y de intervención; en tanto que facilitan la rápida actuación frente a los eventos de emergencia. Estos se contemplaran en la propuesta urbana de la misma forma que el resto de equipamientos que se consideren necesarios de acuerdo con los planes maestros de equipamientos que posean los municipios.
Su estratégica ubicación territorial (dotados y en funcionamiento) tiene impactos positivos en la disuasión de comportamientos contrarios a la convivencia y la seguridad ciudadana, pero además permite establecer relaciones adecuadas entre la comunidad atendida y la institucionalidad, lo cual incide positivamente en la construcción de comunidad en términos de comportamientos seguros. Los objetivos primordiales de este tipo de unidades serían:



  • Estar en mayor contacto con la comunidad.

  • Atender oportunamente los requerimientos del ciudadano.

  • Incrementar la capacidad operativa y prevenir el delito.

  • Lograr presencia policial activa.

  • Fortalecer la acción preventiva del servicio.

  • Prestar un servicio policial de calidad: contundencia.

  • Racionalizar el empleo del talento humano y de los recursos disponibles.

  • Servir de base para desarrollar el plan de seguridad integral.

  • Recuperar la confianza y credibilidad hacia la Policía Nacional.

  • Aplicar estrictamente los principios tácticos del servicio de policía.

Lo anterior es funcionalmente válido, bajo el entendido que los CAI42 no son sólo una edificación, sino la sumatoria de los siguientes factores:




  • Instalación adecuada que sirve de central de contacto con la comunidad y coordinación y comunicación con las unidades que patrullan y garantizan la seguridad de un sector determinado.




  • Humano: cada unidad debe contar, por turno, con un policía para atender las llamadas telefónicas de emergencia y permanecer comunicado con las patrullas de vigilancia, y dos, tres o cuatro patrullas de vigilancia integrada por dos policías cada una.




  • Movilidad: en estricta correspondencia con el tamaño del número de policiales asignado, la naturaleza de sus funciones y la geografía de la jurisdicción, a cada unidad, se deberá fijar el parque automotor que permita garantizar unos tiempos de respuesta en ningún caso superior a 5 minutos.




  • Comunicaciones: en la medida en que el personal de la unidad no debe permanecer en el módulo, sino en cada uno de los cuadrantes en que se divide la jurisdicción (en rondas permanentes), la forma adecuada para canalizar las informaciones recibidas telefónicamente o por radio, es a través de un adecuado sistema de comunicaciones.

Dado estos factores a manera de orientación y parámetro hacia una mejor planeación de los equipamientos de seguridad y de acuerdo con el tamaño de cada macroproyecto se podrá tener en cuenta los siguientes criterios 43:



Cuadro No 15 Criterios Orientadores para la Ubicación de los CAI

CARACTERÍSTICAS URBANAS FÍSICAS Y FUNCIONALES

CRITERIO 1 DISTANCIA/TIEMPO

CRITERIO 2 DEMANDA

RADIO DE COBERTURA

TIPO DE ZONA POT

Concentración de uso residencial

Baja y dispersa actividad económica, complementaria a la actividad residencial.

Bajos volúmenes de población flotante.


Medios y bajos niveles de congestión urbana.

Medios a altos promedios de velocidad en desplazamientos (20 – 40 Km./h ).

Media a alta disponibilidad de áreas para ubicación de equipamientos.


Índices medios de delincuencia y criminalidad.

Mayores índices de conflicto asociados a convivencia familiar y ciudadana.

Menores niveles de demanda disuasiva y coercitiva y mayores de preventiva.


Radio 1.500-2000 mts

Áreas de actividad residencial existentes.

Zonas residenciales en áreas de actividad múltiple.

Nuevos desarrollos residenciales en áreas de actuación urbanística integral.




De acuerdo con las normas generales de Ordenamiento territorial la implantación de los CAI deberá ajustarse a las siguientes normas:


  1. Deberán localizarse en zonas de cesión destinadas a equipamiento comunal público, las cuales podrán delimitarse para el uso de CAI siempre y cuando no excedan los porcentajes y los índices de ocupación permitidos para estas zonas.

  2. Podrán localizarse en zonas de cesión pública mayores a una hectárea. En los casos en que estas zonas tengan como destinación específica un parque de escala vecinal, la implantación del CAI deberá hacer parte del proyecto específico del parque.

  3. En zonas verdes sobre ejes metropolitanos, zonales y barriales;

  4. Podrán localizarse en las zonas como sobre anchos y cesiones aledañas a los andenes y alamedas de las vías de la malla vial arterial y de la malla vial intermedia.

  5. Deberán respetar en todo caso la circulación y la continuidad peatonal y de las ciclorutas.

  6. Podrán localizarse en los parques de escala zonal y barrial siempre y cuando estén contemplados y hagan parte del diseño que adopta el plan director del parque.

  7. En ningún caso en zonas de uso público se podrán construir cerramientos de CAI.



        1. Justicia Cercana al Ciudadano

Los ciudadanos se enfrentan muy a menudo con hechos delictivos o conductas desviadas que la justicia cataloga de leve gravedad, de consecuencias limitadas o de un impacto casi nulo, que en su criterio no ameritan poner en movimiento el aparato judicial. En muchos casos estos hechos que afectan a las comunidades y a las personas y que no son atendidos de manera adecuada, son resueltos por los propios ciudadanos de manera violenta.


Estos hechos hacen engrosar las cifras de criminalidad oculta, propiciándose a su vez que la probabilidad de que una nueva ocurrencia de este tipo de acciones se incremente y que se generen hechos de violencia que hagan más compleja la situación.
Un panorama como el descrito anteriormente dificulta la convivencia e incrementa la sensación de inseguridad, lo que produce malestar en los ciudadanos y deteriora su calidad de vida. Situaciones que ejemplifican lo expresado son los conflictos que generan la violencia entre particulares, entre comunidades y al interior de los hogares (violencia intrafamiliar y el maltrato infantil).
Ante esta situación, en algunas ciudades, como Bogotá, Medellín, Quito y Guayaquil, se viene promoviendo el programa de Justicia Cercana al Ciudadano, basado en la resolución pacífica de los conflictos, a través de la difusión de estos mecanismos con la creación y fortalecimiento de Centros de Convivencia, del cual hacen parte una (1) Comisarías de Familia, una (1) Unidad de Mediación y Conciliación y una (1) Inspección de Policía.
Para avanzar en este campo, como parte de los equipamientos institucionales presentes en los Macroproyectos, podrá plantearse un Centro de Convivencia en cada uno, para que las instituciones que lo componen atiendan de manera directa en los territorios los distintos conflictos familiares, interpersonales y comunitarios. Estos centros responderán de acuerdo con los programas que adelante los municipios y teniendo en cuenta las condiciones especificas de la población beneficiaria. A continuación se presentan las características de los Centros de Convivencia.


  • Centros de Convivencia44: Se entiende por Centro de Convivencia el equipamiento en el que con criterio de unidad funcional, se localizan una (1) Comisaría de Familia, una (1) Unidad de Mediación y Conciliación y una (1) Inspecciones de Policía. Las características de cada una de estas dependencias son:




  1. Comisarías de Familia: Son unidades administrativas municipales que atienden la violencia intrafamiliar y el maltrato infantil. Se puede asegurar que la violencia intrafamiliar y el maltrato infantil son la causa más importante de la violencia en todos sus órdenes, en la medida en que en los procesos de socialización, que se llevan a cabo en el interior de los hogares, el valor de la no violencia se quebranta con prácticas violentas, se establece por norma que la violencia es un mecanismo de interrelación entre las personas y que se ejerce sobre los más débiles. En muchos hogares las mujeres y los niños sienten más inseguridad que en la propia calle, debido al alto riesgo de ser víctimas de abusos y de violencia

Para atender estas problemáticas, los municipios cuentan con las Comisarías de Familia, que son dependencias administrativas orientadas a garantizar a los ciudadanos el acceso a la justicia familiar y a dar protección de emergencia a los niños. Para cumplir su misión están investidas de competencias de justicia especiales, de facultad para conciliar en derecho, conflictos familiares y para dictar medidas de protección frente a la violencia intrafamiliar.
De conformidad con el Artículo 83 de la Ley 1098/06 “las Comisarías de Familia son entidades distritales o municipales o intermunicipales de carácter administrativo e interdisciplinario, que forman parte del Sistema Nacional de Bienestar Familiar, cuya misión es prevenir, garantizar, restablecer y reparar los derechos de los miembros de la familia conculcados por situaciones de violencia intrafamiliar y las demás establecidas por la ley.

Funciones de las Comisarías de Familia son: (Articulo 86 Ley 1098/06, Leyes 294/96, 575/00, Ley 640/01, Resolución No 0-3604 Noviembre 3 de 2006)



  • De Orientación: De orden médico, legal, social y sicológica

  • De Conciliación: Ley 640/01

  • De Recepción: Denuncias de violencia intrafamiliar y maltrato infantil.

  • De Intervención: Tomando medidas de emergencia

  • De prevención: Talleres, charlas etc.

  • De tipo sancionatorio: Violencia intrafamiliar

  • De Policía Judicial.

Las Comisarías de Familia están compuestas por un comisario (a) de familia (abogado), un médico, un psicólogo, un trabajador social, un secretario y un escribiente.


  1. Unidades de Mediación y Conciliación: Unidades funcionales cuyo trabajo es el de garantizar a los ciudadanos el acceso a la justicia. Son las encargadas de dar orientación sobre la forma de arreglar los conflictos a través de los mecanismos alternativos, y de realizar directamente mediaciones entre las partes que voluntariamente las acepten.

Las Unidades de Mediación y Conciliación ofrecen una amplia gama de atención en cuanto a conciliación de conflictos de familia, de vecinos, de lesiones personales menores, obligaciones contractuales etc., mediante procedimientos ágiles que reducen los trámites formales al mínimo con el propósito de favorecer una solución funcional y oportuna. De esta manera, no solamente se da una solución a un problema particular, sino se inicia una campaña pedagógica de resolución de conflictos mediante acuerdos que contribuye a la convivencia pacífica en las comunidades45.

Las Unidades de Mediación y Conciliación están compuestas por un coordinador del Centro, un conciliador en equidad, dos profesionales con experiencia en el área comunitaria, en resolución de conflictos y/o de construcción de paz y derechos humanos, un conciliador en equidad de la comunidad y una secretaria.




  1. Inspecciones de Policía. Son instancias que dependen de las secretarías de gobierno de los municipios y cumplen una función vital en la promoción de la convivencia pacífica, se encargan de prevenir, conciliar y resolver los conflictos que surgen de las relaciones entre vecinos y todos aquellos problemas que afectan la tranquilidad, seguridad, salud, movilidad y espacio público de los ciudadanos.

La importancia de las Inspecciones de Policía, radica no sólo en su contribución en la solución de los problemas de vecindad, a través de la conciliación, sino que una vez agotada esta etapa, el inspector, tiene la legitimidad como autoridad de policía, de efectuar excepcionalmente las sanciones que se impongan a aquellos que incumplan las normas establecidas en los Códigos locales y Nacional de Policía.


Las Inspecciones de Policía se encargan de prevenir y resolver conflictos relacionados con la convivencia ciudadana en situaciones tales como:

  • Invasión o despojo de la tenencia o posesión de un inmueble.

  • Acciones arbitrarias en contra de los arrendatarios como: corte de servicios, cambio de guardas.

  • perturbaciones en predios como: humedades, grietas, obstrucción del uso de servidumbres.

  • Disposición indebida de basuras o excrementos salidos de mascotas en espacio público.

  • Maltrato de animales

  • Denuncia contra quien porta perros considerados peligrosos sin bozal ni correa, en el espacio público.

  • Expedición de orden de inscripción extemporánea en el registro de la muerte de una persona.

  • Lanzamiento a quien se ha permitido la entrada al domicilio sin contraprestación alguna y se niega a abandonarlo.

  • Informar de la asistencia de menores a casas de lenocinio.

  • Denuncias e infracciones sobre precios, pesas y medidas y especulación y acaparamiento.

  • Demolición de construcción que amenace ruina en caso de peligro de la seguridad o tranquilidad pública.

  • Conocimiento que alguien esté ejerciendo ilegalmente profesión regulada por la ley.

  • Cuando en un establecimiento de comercio se tolere el consumo de estupefacientes por menores de edad o se consuma en presencia de estos.

  • Contravenciones tales como: realización de necesidades fisiológicas en la calle y actos obscenos en sitios públicos.

  • Contaminación auditiva y sonora.

  • Daños al patrimonio y a los bienes públicos46.

Las inspecciones de Policía están compuestas por un inspector (a), un escribiente y una secretaria.


Los Centros de Convivencia que se creen como nuevo equipamiento dentro de los procesos de urbanización de áreas sin desarrollar o en suelo urbanizado no construido, deberán tener en cuenta los siguientes parámetros:

  • Área mínima de lote: trescientos metros cuadrados (300 m2)

  • Área mínima construida: quinientos cincuenta metros cuadrados (550 m2)

  • Altura Máxima : tres pisos

  • Volumetría: los elementos volumétricos tales como aislamientos, retrocesos, empates, voladizos y patios de las edificaciones que harán parte del equipamiento comunal público, se regirán por las normas establecidas para tal fin.

  • Estacionamientos: cada Centro debe considerar un área para parqueaderos como mínimo de un cupo por cada 60 m2 para área administrativa y un cupo por cada 100 m2 para usuarios.

  • Distribución general de áreas por dependencia: Las áreas mínimas construidas de las dependencias que constituyen el Centro de Convivencia son 200 m2 para la Comisaría de Familia, 170 m2 para la Inspección de Policía, y 180 m2 para la Unidad de Mediación y Conciliación.

  • Ubicación general de dependencias dentro de la edificación: La distribución de las dependencias dentro del Centro de Convivencia deberá obedecer a criterios funcionales. Esto significa que las Comisarías de Familia deberán ubicarse en el primer piso de la edificación, en el segundo la Unidad de Mediación y Conciliación y en el tercero la Inspección de Policía.

La ubicación de Centros de Convivencia, como servicio urbano básico de escala zonal o vecinal en áreas de actividad residencial, no genera mayor impacto puesto que se considera como complementario al uso principal. Debe ubicarse frente a una vía de acceso vehicular, con frente a los ejes de comercio y servicios de escala zonal y vecinal señalados. Por tratarse de un servicio o instalación física de uso público y carácter colectivo, en nuevos desarrollos se permitirá su ubicación dentro de las áreas de cesión gratuita para equipamientos previstos en el plan parcial o proyecto de urbanismo.


La cobertura y localización territorial de este equipamiento de justicia cercana al ciudadano, debe tener en cuenta los siguientes criterios derivados de la función y del volumen de la población objeto de atención.
Cuadro No 16 Indicativo de Categorización De Equipamientos De Justicia Cercana A Los Ciudadanos

LÍNEA DE INTERVENCIÓN

EQUIPAMIENTO

ESCALA

LOCALIZACIÓN Y CONDICIONES

CUBRIMIENTO

SOLUCIÓN PACÍFICA DE CONFLICTOS

CENTROS DE CONVIVENCIA

ZONAL / VECINAL

En zonas de uso residencial, de acuerdo con las restricciones y condiciones de la normatividad vigente.

Zonas de Cesión Pública (En nuevos desarrollos por procesos de urbanización)

Zonas delimitadas de comercio y servicios de zonas residenciales. (áreas consolidadas con uso residencial)


Uno o varios barrios.

Un Centro de Convivencia por cada 0.000 habitantes.





        1. Convivencia

El aumento del sentimiento de inseguridad, las crecientes dificultades de convivencia y los cambios que han sufrido las ciudades colombianas en los últimos 10 años, así como las nuevas exigencias constitucionales y legales surgidas a partir de la Constitución de 1991, han llevado a poner en la agenda del Estado, la necesidad de poner a tono las normas que regulan el comportamiento ciudadano, la convivencia y la seguridad con las nuevas realidades nacionales y locales.


Para avanzar en esta línea, es importante comprender que el cumplimiento de la ley y el desarrollo de la Nación no son responsabilidad exclusiva del Estado y que cada ciudadano puede hacer algo al respecto, a través de su propio comportamiento. Se trata de consolidar la identidad ciudadana fundamentada en los derechos que debe garantizar el Estado y en los deberes que debe cumplir cada ciudadano para que la comunidad pueda subsistir y desarrollarse.
Partiendo del concepto de convivencia, como el vivir con el otro reconociendo reglas mínimas que deben respetar y cumplir todas las personas para propender por una sana interacción, es necesario que cada Macroproyecto, que va a concentrar un alto número de ciudadanos, cuente con un manual de convivencia que recoja las normas mínimas a las cuales los ciudadanos y las comunidades deben ajustar sus comportamientos para que haya un desarrollo individual y colectivo armónico.
Un manual de convivencia que se sustente en la Constitución y en las leyes (de manera particular en el Código de Policía y las posteriores leyes que lo desarrollaron o lo modificaron) que no solo, les dé a las autoridades de policía, herramientas que les permita controlar la seguridad y la convivencia ciudadana a través de la efectiva ejecución de sanciones, sino que también les dé al ciudadano diversas alternativas que le faciliten el cumplimiento voluntario de las normas y obligaciones impuestas como consecuencia de las contravenciones.
Los lineamientos generales de los manuales de convivencia deben ser:

  1. Reglas de juego claras y simples.

  2. Brevedad normativa de tal forma que el Manual de Convivencia sea asequible para el ciudadano común y de fácil manejo por parte de las autoridades.

  3. Depuración de la proliferación de conductas con el fin de darle prioridad a aquellos valores de la convivencia ciudadana que merecen ser exaltados.

  4. Regulación completa de procedimientos.

  5. Precisión de los criterios que deben orientar las decisiones de las autoridades de policía,

  6. Inclusión de innovaciones que otorguen herramientas para atender los problemas que pueden aquejar a cada Macroproyecto en particular.

  7. Respeto por los principios constitucionales que deben informar todo el ordenamiento jurídico para que las normas respondan a los valores que inspiraron el proceso constituyente de 1991.

Para adelantar la elaboración de los manuales de convivencia, es necesario:



  • Elaboración del estado del arte sobre los temas legales que tocan la convivencia.

  • Identificación de problemas que puedan afectar la convivencia en cada Macroproyecto.

  • Propuestas de Manual de convivencia para cada Macroproyecto.

Este Manual, debe ser elaborado y entregado antes que los ciudadanos comiencen a ocupar las soluciones de vivienda de interés social en cada Macroproyecto y hará parte de los documentos que cada propietario tendrá que recibir a la hora de iniciar el negocio. Se propenderá porque los nuevos propietarios conozcan el Manual y se comprometan formalmente en el acatamiento voluntario de las normas de convivencia contenidas en el mismo.


Con los ciudadanos residentes en el Macroproyecto se trabajará en reuniones la adopción del Manual y los procesos organizativos de la comunidad, junto con las autoridades de policía, para que la convivencia y la seguridad sean un proceso fundamentado en la autorregulación, la participación comunitaria y la corresponsabilidad ciudadana e institucional.


        1. Diseño Arquitectónico y Construcción de Espacios Públicos Seguros y que Generen Convivencia

Desde comienzos de los años 70 ya había una preocupación importante por la relación que existía entre los espacios urbanos y la inseguridad, reflejada en algunos trabajos pioneros, como los de Oscar Newman47. Estos y otros trabajos se centran en que en las ciudades existen espacios urbanos que por sus características de diseño y construcción, facilitan la acción de los violentos y delincuentes, en la medida en que son espacios poco visibles por los moradores del sector, sin iluminación, cerrados, con pocas salidas y con un bajo control de las autoridades y de los ciudadanos. Esta falta de de control sobre lo que ocurre en estos lugares, aumenta las probabilidades de la ocurrencia de delitos y la percepción de inseguridad de la comunidad.


Los estudios que se han desarrollado en este campo48 se sustentan en que unos espacios bien diseñados y administrados, donde se puede ver a las demás personas y ser visto y además tienen buenos sistemas de orientación e iluminación, pueden reducir ciertos tipos de delitos, mejoran la percepción de seguridad y elevan la calidad de vida de los ciudadanos.
En el caso de la construcción de unidades de vivienda, se puede apreciar en las siguientes fotos como el principio de “ver a las personas y ser visto” no se aplica por el tipo de construcción de la unidad residencial, que hace que estos sitios se conviertan en inseguros:
Como uno de los objetivos fundamentales del análisis y evaluación social, es el poder identificar los impactos positivos y negativos que puedan generarse el desarrollo del programa. Por tanto este numeral realiza un análisis de los principales efectos socio ambientales potenciales en las intervenciones de los Macroproyectos, estudiando la posible afectación en cada etapa del ciclo del proyecto.

      1. Identificación de los Impactos en el Ciclo de los Macroproyectos

En las diferentes etapas del programa de macroproyectos (Identificación y determinación, Formulación, adopción, y Ejecución) se presentan impactos a nivel social. En las etapas de Identificación, determinación y formulación se podrán generar expectativas en la población que se encuentre localizada en el área del macroproyecto y además en la población que está localizada en sus alrededores, por tanto se deberá adelantar los estudios de evaluación social de acuerdo con los establecido en este marco para determinar el número de población afectada y sus características. Se deberá identificar los impactos específicos de cada proceso, su intensidad; las medidas mitigatorias o de compensación, posibles reasentamientos y reubicaciones temporales de los pobladores urbanos. Población residente antes y después del programa, posibles hallazgos de arqueológicos, importancia del Patrimonio Cultural en el sector urbano.


Para la etapa de ejecución, los impactos estarán orientados en el marco del estudio de impacto ambiental y las medidas de mitigación a dichos impactos. La socialización del proyecto y las actas de vecindad jugaran un papel preponderante es esta etapa, las posibles quejas y reclamaciones que puedan presentarse en el tiempo de ejecución de las obras.
Finalmente es importante determinar los posibles impactos que se pueden generar en los nuevos asentamientos, para lo cual será necesario aplicar la metodología desarrollada en este marco donde se determinan lineamientos para la prevención y mitigación de impactos a nivel de convivencia y seguridad ciudadana, donde los aspectos culturales y las características de las poblaciones beneficiarias deberán identificarse para una mejor orientación de los arquitectónico, los servicios, manejo del territorio y necesidades de las comunidades beneficiarias.

      1. Impacto Sobre el Acceso a Servicios y Fuentes de Trabajo


Los Macroproyectos urbanos son grandes proyectos con un componente principal de vivienda VIS y VIP que busca promover el diseño y ejecución de proyectos integrales que contemplen no solo la habilitación de suelo para vivienda de interés social, sino también, la provisión de servicios públicos domiciliarios, redes viales de integración urbana, zonal y local, espacios públicos y equipamientos colectivos de diferentes escalas, desarrollando asentamientos urbanos con altos parámetros de calidad urbanística y ambiental.
En este orden la provisión de suelo con otros usos como comerciales y semi-industriales harán parte integral de cada proyecto, lo que garantizara para las poblaciones residentes fuentes de trabajo y acceso a servicios, por tanto los posibles riesgos que se presentan al no contemplar las dimensiones del desarrollo urbanístico estarán cubierto dada la estructura y envergadura de los Macroproyectos.
De acuerdo con el documento técnico elaborado por el MAVDT la operativización de los macroproyectos contemplaran en las diferentes etapas y en sus procesos licitatorios que los diseños urbanos de Los macroproyectos no pueden “conformarse como guetos de viviendas homogéneas sin jerarquía alguna, sino como una parte completa de ciudad que incluye la organización de núcleos o ejes de actividades de diferente jerarquía que impulsen la localización de comercios y servicios privados múltiples para los ciudadanos y generen dinámicas urbanas que fomenten el mejoramiento futuro del barrio.”
El macroproyecto serán parte de un nuevo desarrollo en términos de actividades y equipamientos; deben considerar las necesidades no sólo de la población proyectada para el mismo, sino también necesidades existentes en lo que va a ser una nueva parte del municipio”.
Los Macroproyectos deberán promover el ordenamiento territorial, la compactación urbana, la densificación, el desarrollo y crecimiento equilibrado y equitativo de las ciudades y su articulación con los sistemas de movilidad regional. Por lo tanto, deben articularse claramente con el desarrollo de la ciudad, de acuerdo con las perspectivas de ordenamiento previstas en el POT y con la dinámica reciente de la ciudad”. 49


      1. La Participación

Los procesos de participación son mecanismos importantes de implementar en cualquier proyecto para permitir la solución de conflictos que se puedan presentar. En Colombia, unido al proceso de descentralización, se ha emitido normatividad especifica como la ley 134 de 1991 de Mecanismos de participación ciudadana, siendo aplicada por los municipios y sus comunidades en el desarrollo de su territorio. Por tanto la participación se presenta como un concepto amplio donde se establece espacios y mecanismos de participación ciudadana, de todos los actores, en cada una de las fases de los Macroproyectos. Para cada proyecto financiado por el Banco, se aplicaran los mecanismos de consulta y participación establecidos en la norma, los canales ya existentes y las estrategias que se utilizaran para el diseño e implementación de los Macroproyectos. Se establecerán los mecanismos de resolución de conflictos y de eventuales casos de no cumplimiento de los acuerdos establecidos por el Proyecto (como parte del proceso de consulta e implementación).



      1. La Inclusion Social


El objetivo fundamental del programa de macroproyectos es el primer elemento de inclusión social dado que implementará modelos donde la vivienda VIS, y VIP se localice junto con otro tipo de vivienda y usos, generando espacios urbanos integrales.
Igualmente en el proyecto de documento CONPES de Macroproyectos urbanos se establecen criterios dentro de la Producción de vivienda VIS con costos bajos accesibles a la población más vulnerable, dentro de la cual se encuentran grupos como madres cabeza de hogar, familias de comunidades étnicas desplazadas a la ciudad, el sector informal y de bajos ingresos, y sus costos asociados (formalidad versus informalidad). La El desarrollo de estos criterios permiten identificar lineamientos amplios que generen la inclusión de grupos vulnerables y población más pobre. Por tanto los proyectos a ser financiados por el Banco deben cumplir con las siguientes características:


  • Número mínimo de soluciones VIS/VIP para cada Macroproyecto. Dado que se trata de grandes proyectos que conforman áreas completas de ciudad, los macroproyectos deben tener una dimensión mínima, acorde con la ciudad donde se desarrollen. En este contexto el Documento CONPES establece un número mínimo de producción de VIS de acuerdo con la población de cada ciudad50 Para el caso de los proyectos a ser financiados por el BM el numero de producciones de unidades de VIS/VIP está entre 4000 a 5000 unidades de vivienda.




  • Porcentaje mínimo de VIS y VIP. Todo macroproyecto deberá construir un mínimo de 50% del Área Neta Urbanizable en viviendas VIS, de la cual la mitad del área (25% del ANU) será destinada a VIP.




  • Tamaño mínimo de los lotes la vivienda para unifamiliar VIP: i) para vivienda unifamiliar: 50 m2 con frente mínimo de 5,00 metros, ii) para vivienda bifamiliar: 100 m2 con frente mínimo de 10 metros, y iii) para vivienda multifamiliar por loteo: 120 m2 con frente mínimo de 12 metros.




  • Área mínima de la vivienda VIP: i) para vivienda unifamiliar y bifamiliar: 40 m2 con ampliación a 65m2, y ii) para vivienda multifamiliar: 50m2.




  • Precio máximo de venta de las VIP o 50 SMMLV.

  • Creación de mecanismos para que la población beneficiaria tenga acceso a posibles fuentes de financiación que contribuyan a aportar el pago de la vivienda.



      1. El Desarrollo de la Estructura de Inversión Pública-Privada

El programa de macroproyectos urbanos contemplan tres tipos de proyectos que se pueden desarrollar de acuerdo como se genera la iniciativa de desarrollo e inversión: “Proyectos de iniciativa Pública Nacional, Proyectos de Iniciativa Pública Local, y Proyectos de Iniciativa particular: 51

Para los proyectos a ser financiado por el Banco Mundial, el tipo de proyecto a ser desarrollado es aquel donde los macroproyectos se realizan con inversión pública-privada.
En este modelo de negocio, Los promotores puede ser el Municipio, la Gobernación, Áreas Metropolitanas y/o Cajas de Compensación en asocio con gestores que aportan recursos, para la formulación, adopción y ejecución, Los recursos de la Nación son ejecutados a través de terceros previa definición de un reglamento operativo.
Para estos proyectos se identifica los actores involucrados, sus intereses y tiempos para recuperar la inversión, impactos y costos por la espera de recuperación de la inversión. Igualmente se determinaran los riesgos para cada grupo y se establecerá medidas de protección y estructuras asociativas hacia los propietarios de la tierra dependiendo de su aporte al proyecto. Ver nota adjunta al Marco de reasentamiento (anexo 2)
Todos los aportes en tierra y/o dineros de los entes territoriales se manejaran a través de una fiducia, figura financiera que garantiza transparencia en el manejo de los recursos, realiza estudios de riesgo y protege el patrimonio autónomo que se constituye. La figura financiera de la fiducia en Colombia esta normatizada y reglamentada, garantizando parámetros y lineamientos claros en su manejo.





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