Marco de gestión social


Caracterización del Sector Urbano



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Caracterización del Sector Urbano

La aplicación de los macroproyectos estará determinada por las condiciones generales de las ciudades colombianas, se puede afirmar que Colombia15, a pesar de contar con un sistema urbano diversificado, compuesto por más de 38 ciudades de más de 100.000 habitantes., estos centros urbanos comparten problemas comunes relacionados con: presencia de asentamientos precarios, escasez de suelo urbanizable y espacio público; déficit de vivienda y baja penetración del sistema de financiación de vivienda.


Por tanto la identificación de esta problemática dará herramientas en la búsqueda de soluciones.

      1. El Proceso de Urbanización en Colombia

En los últimos cincuenta años Colombia ha tenido una tendencia más fuerte al desarrollo de la urbanización en las ciudades. Generado, por una parte, por el crecimiento natural de las ciudades, y por la otra, por los procesos migratorios, originados por las condiciones económicas y por los procesos de conflicto armado que ha vivido el país.


En 1950 la relación de la población urbana-rural era 39% urbana- 61% rural; para el 2005 esta relación se invierte completamente concentrándose el 72% de la población en las ciudades. De acuerdo a esta tendencia se estima que para el 2020, el 80% de la población colombiana (aproximadamente 43 millones de habitantes) estará localizada en los centros urbanos, representando un crecimiento considerable respecto a la población urbana actual.
Un elemento característico de este proceso de urbanización ha sido que la concentración no se dio en uno o dos centros urbanos, sino que se ha distribuido en varios niveles, respondiendo a la conformación territorial y de regiones del país, creándose 5 centros urbanos con poblaciones mayores de un millón de habitantes y 29 ciudades intermedias. Este proceso no solo se presenta en el crecimiento de las ciudades, sino en la conformación de una red de ciudades diversas en localización y tamaño que permite un desarrollo territorial más equilibrado.
Consecuente con este proceso de urbanización, éste debe estar asociado a mejores niveles de vida, a mayor productividad, por tal razón una alta tasa de urbanización debe ser una oportunidad de desarrollo económico y social, lo que exige desarrollar acciones hacia este objetivo.

      1. Desarrollo Urbano y Primacía Urbana

El sistema urbano en Colombia se caracteriza por su desarrollo a lo largo de las cordilleras y extendiéndose hacia sus dos costas. Espacialmente la concentración urbana se estructura a lo largo de cuatro ejes urbanos que corresponden a la región Andina, Atlántica, Centro Occidente y Sur Occidente. Dentro de este sistema urbano la ciudad con mayor jerarquía dada su concentración poblacional actual es Bogotá que cuenta con una población que supera los 7 millones de habitantes.


En segundo nivel lo conforman las ciudades que superan 1 millón de habitantes y que a partir de la mitad del siglo pasado han tenido una dinámica de crecimiento poblacional, dentro de las cuales se encuentran Barranquilla, Cali y Medellín. El tercer nivel lo conforman 34 ciudades que se encuentran con más de 100.000 habitantes y que igualmente han tenido un desarrollo importante en los últimos años. El resto lo conforman los centros poblados o cabeceras municipales de menos de 100.000 habitantes que representan el 96% del total de ciudades donde está concentrado el 31% de la población urbana.
Cuadro No. 1. Concentración de la población urbana por tamaño de ciudad

Rango de Población

No. Ciudades

Población urbana 2004

%

Población promedio

Más de 5 millones

1

7.014.111

21%

7.014.111

Entre 1 y 5 millones

3

5.677.981

17%

1.892.660

Entre 500 mil y 1 millón

3

2.192.210

7%

730.737

Entre 100 mil y 500 mil

31

7.687.906

24%

247.997

Entre 50 mil y 100 mil

41

2.832.679

9%

69.090

Menos de 50 mil

1019

7.296.248

22%

7.160

TOTAL

1098

32.701.135

100%




Fuente. DANE 2004-Cálculos: DNP-DDUPA.
De acuerdo con esta estructura, Colombia tiene un índice de Primacía Urbano bajo, entre los países de América Latina,16 dadas las características de su sistema urbano diversificado, donde la población ya no se encuentra localizada en las ciudades principales sino a lo largo de sus ejes urbanos.
De acuerdo con lo anterior el fortalecer esta diversificación de ciudades, se establece como estrategia para la construcción de Ciudades Amables, teniendo en cuenta que para el 2019, cerca del 80% de la población vivirá en estos centros urbanos, allí se realizarán profundas e importantes transformaciones relacionadas con el campo económico, social y en la dimensión ambiental. Lo anterior implica que en gran medida el futuro de los colombianos dependerá de lo que suceda en estos términos en sus ciudades.
Por tanto la apuesta de Gobierno es fortalecer esta red, logrando un desarrollo urbano donde “La construcción de ciudades más amables, ordenadas bajo un modelo de desarrollo urbano planificado, representará ciudades con espacio público adecuado, vivienda digna, sin restricciones en la cobertura de servicios básicos como el agua potable y el saneamiento básico, con un sistema de transporte urbano funcional y al alcance de todos, contribuirá enormemente al logro de una sociedad más justa y con mayores oportunidades”.17
Para lograr estos objetivos en el 2019 se han propuesto las siguientes metas: En desarrollo urbano: a) incrementar el espacio público por habitante de 4m2 a 10m2; b) promover un uso eficiente del suelo urbano que permita ahorrar el 50% de expansión urbana; y c) fortalecer institucionalmente la planeación local, además de mejorar la estructura normativa del sector. Lo que hace que la estrategia del programa de macroproyectos urbanos sea importante hacia el cumplimiento de estos objetivos.

      1. Problemas Urbanos

El crecimiento de las ciudades colombianas comparte condiciones de desarrollo y dinámicas urbanas similares y con un patrón desequilibrado, aunque con diferencias regionales, pero donde se presentan dificultades comunes a todas las ciudades grandes e intermedias. Entre los mayores problemas de las ciudades se encuentran, escasez de suelo para desarrollo de vivienda, el predominio de asentamientos precarios, la expansión no planificada, déficit de espacio público, falta de cobertura en infraestructura de servicios y saneamiento básico, y falta de soluciones en transporte urbano y movilidad.




        1. Hábitats Deficientes- Asentamientos Informales

Los asentamientos precarios constituyen la manifestación física y espacial de la pobreza y la desigualdad en un país mayoritariamente urbano, y hay que tener en cuenta que estos hábitats deficientes también tienen una estrecha relación con las bajas coberturas que se presentan en servicios sociales.


Los cuadros No 2 y 3 identifican claramente el porcentaje de población que se encuentra localizada en asentamientos precarios y como esta problemática se manifiesta en todas las regiones del país en sus centros urbanos. “Esta situación afecta a 1,3 millones de hogares, es decir el 16% de los hogares urbanos, de los cuales el 63% presenta carencias habitacionales de tipo cualitativo, mayoritariamente alcantarillado y hacinamiento; 20% habita viviendas localizadas en zonas de riesgo, y 17% en unidades no susceptibles de mejorar”. 18

Cuadro No 2. Hogares en Asentamientos Precarios




Miles

Participación

  1. Hogares en viviendas no susceptibles de mejorar

224

17%

  1. Hogares que presentan déficit cualitativo

Hacinamiento

Materiales inadecuados

Acueducto

Alcantarillado

847

315


134

47

350



63%

23.4%


9.9%

3.5%


26%

  1. Riesgo

274

20.3%

Total

1.346

100%

Fuente DANE-ECV 2003

Cuadro No 3. Número de hogares urbanos por regiones

Regiones

Total hogares urbanos

Hogares en precariedad habitacional

%

Atlántica

Oriental

Central

Pacífica

Bogotá

Antioquia

Valle del Cauca

Orinoquía y Amazonas

1.498.497

1.369.390

1.007.392

368.519


1.934.828

1.120.882

1.010.972

134.953


387.462

184.467


124.454

112.481


160.987

175.110


151.757

49.842


25%

13%


12%

31%


8%

16%


15%

37%


Total

8.445.433

1.346.560

16%

Fuente DANE-ECV 2003 Cálculos DNP-DDUPA-SVDU
Aunque el problema es común a todas las regiones existen diferencias en la intensidad del problema. El cuadro anterior establece el número de hogares urbanos que se encuentran en precariedad habitacional, distribuido por regiones, donde se puede apreciar que la mayor problemática se presenta en la región de Orinoquía y Amazonas con un 37% de hogares en precariedad con respecto al total urbano, la zona Pacífica con un 31% y la región Atlántica con un 25%. Sin embargo hay que tener en cuenta que el problema más delicado se presenta en la región Atlántica por el número de hogares en precariedad y la concentración urbana.
Cuadro No 4 Área Urbana de los asentamientos precarios

Ciudad

Área de los asentamientos precarios (Hectáreas)

Proporción del área residencial total

Bogotá

Medellín

Cali

Barranquilla

Bucaramanga

1.875

1.323


406

715


124

15%

21%


9%

28%


7%

Total 5 grandes ciudades

4.442

16%

Ciudades > 300.000 hbtes.

Ciudades entre 100.000-300.000 hbtes

1.690

1.031


19%

24%


Total Nacional

30.145

24%

Fuente: IGAC y Catastros descentralizados. Cálculos DNP-DDUPA-SVDU
En contraste con la problemática de asentamientos precarios mirado a través de regiones, en las 5 grandes ciudades del país esta problemática se agudiza. En el cuadro No. 4 se puede observar que en las 5 ciudades principales del país, el 16% del área residencial corresponde a asentamientos precarios, siendo Barranquilla la ciudad con el área de asentamientos precarios con un porcentaje mayor. En las ciudades con más de 300.000 hbtes., el porcentaje de estos asentamientos es del 19% y en las que tienen entre 100.000 y 300.000 hbtes. es del 24%, siendo aún más delicado el problema en estas ciudades.
Estos asentamientos informales y precarios además de tener consecuencias económicas, sociales y ambientales, traen consigo una baja calidad de vida y del entorno físico, con sus correspondientes problemas a nivel de deficiencias en servicios, infraestructura vial, equipamientos, espacio público, así como en algunos casos problemas de tenencia, ubicación en zonas de riesgo y de impacto ambiental.
Como parte de la solución para dar calidad de vida a los hogares que habitan actualmente estos asentamientos, el POT contempla el Mejoramiento Integral de Barrios como un Tratamiento Urbanístico, mediante el cual el gobierno nacional continuará brindando apoyo y asistencia técnica a los municipios, distritos y departamentos para la elaboración de estos programas de mejoramiento integral y buscar recursos de cooperación y de crédito con la Banca multilateral de acuerdo con su capacidad fiscal.
Igualmente el programa de titulación masiva de predios, con la capacitación y asistencia técnica, contribuirá con el desarrollo y culminación de los procesos de titulación, mejorando así las condiciones socioeconómicas.

        1. Déficit de Espacio Público

El espacio público ha sufrido transformaciones con los modos de apropiación, ocupación y uso del territorio urbano y cuyos resultados son:” escasez de suelo de dominio y uso público, falta de ordenación, baja accesibilidad, carencia de equipamientos, ocupación irregular, ausencia de vegetación y de otros elementos naturales; estrechez y deterioro de las superficies de circulación peatonal e inseguridad”19 Teniendo en cuenta que el espacio público es un sistema dentro de la estructura urbana muy ligado a la estructura ecológica y ambiental; por lo tanto hace parte vital y fundamental en la calidad de vida del ser humano y más aún en las áreas urbanas.


El desarrollo acelerado de las áreas urbanas y su falta de planificación dan como resultado un conjunto de ciudades desordenadas, fragmentadas y con bajos estándares de espacio público.
Con el proceso de expedición de normas urbanísticas y de emisión de una política urbana nacional durante la década del noventa, se incluyó y caracterizó el problema del espacio público en la planificación y ordenamiento territorial. Pero la reglamentación en materia de instrumentos y mecanismo de gestión está inconclusa, y la política no ha surtido el ajuste institucional necesario para implementar esta normatividad”.

No obstante estos avances en materia normativa y de política, el espacio público aún afronta las siguientes dificultades en las ciudades:20
-Bajos indicadores de espacio público, teniendo en cuenta que el promedio por habitante se estima en 4 m2, las ciudades aún se encuentran muy alejadas de las metas propuestas para lograr los objetivos del 2019, incrementando el espacio público a 10 m2 por habitante. Teniendo en cuenta estos indicadores se estima que el déficit existente para las ciudades con mayor de 100.000 hbtes. en su conjunto, se estima en 13.758 hectáreas.
-Desarticulación de la estructura ecológica, espacios naturales de reserva ambiental, con el espacio público y estos con la infraestructura y equipamientos.
En el Plan Maestro de Espacio Público (Decreto 215 de 2005) Las metas en términos de desarrollo urbano para 2019 son:
-Incremento de espacio público: Logrando estándares sostenibles en las políticas de expansión, renovación y densificación urbana mediante provisión y ordenamiento del espacio público y alcanzar el objetivo de 10 m2 de espacio público por habitante.

-Crecimiento Inteligente y uso planificado del suelo: Para la optimización de la política urbana es fundamental que: La gobernabilidad de las ciudades estén apoyadas en la planificación, la gestión y el control. Las dinámicas de los mercados locales y regionales se realicen a través de las ciudades y que el sistema de catastro nacional sea el soporte fundamental para la gestión del desarrollo urbano

-Gestión Eficiente de Desarrollo Urbano: El fortalecimiento de lo local visto en las administraciones deberá apoyarse, en recursos humanos y técnico permitiendo le eficiencia del mismo.



        1. Escasez de Suelo Urbanizable


De acuerdo con las diferencias regionales la escasez del suelo se agudiza en algunas ciudades, las cuales empiezan a contemplar las áreas metropolitanas como opciones a esa problemática. Esta escasez agudiza la producción de vivienda de interés social.
El crecimiento anual del déficit cuantitativo de vivienda urbana a nivel nacional se estima en 91.500 unidades que representa el 49% del total de los 185.000 nuevos hogares. Igualmente este crecimiento en las 5 principales ciudades es de cerca de 47.000 unidades, que corresponde aproximadamente al 50% del incremento anual.
Cuadro No 5 Déficit Cuantitativo de Vivienda

Cobertura

Incremento anual de Hogares

Viviendas nuevas legales (anuales)

Déficit cuantitativo annual

Nacional

185.500

94.000

91.500

Áreas Urbanas (5 Ciudades)

95.655

48.000

47.655

Bogotá

50.834

29.700

21.134

Fuente: DANE. ECH 1999-2003 Censo de edificaciones ajustado con licencias de construcción. Cálculos DNP-DDUPA
Este crecimiento del déficit y su incremento anual, puede acrecentar aún más las soluciones subnormales, hábitats deficientes y asentamientos informales, así como los niveles de hacinamiento y precariedad.
Para atender este incremento anual de hogares en las 5 principales ciudades, se requieren cerca de 957 hectáreas para el desarrollo de vivienda.

Cuadro No 6 Requerimiento de suelo para demanda de vivienda

Cobertura

Densidad

Área total requerida por incremento anual de hogares (has)

Area vivienda formal anual (has.)

Area déficit

anual (has.)

Nacional

80 viv/ha.

2.319

1.175

1.144

5 Áreas Urbanas

100 viv/ha.

957

480

477

Bogotá

100 viv/ha.

508

297

211

Fuente: DANE. ECH 1999-2003 Censo de edificaciones ajustado con licencias de construcción. Cálculos DNP-DDUPA
El cuadro No 7 muestra las áreas de uso residencial en las 5 principales ciudades con sus áreas de expansión urbana según los POTs si como, sus potencialidades en vivienda.
Es así que, si en las 5 ciudades principales solo contamos, según los POTs, con 5.231 hectáreas y teniendo en cuenta las necesidades anuales de vivienda, se estima que el suelo de expansión con el cual se contaría para el desarrollo de vivienda, es insuficiente y alcanzaría solo para atender la demanda en los próximos 6 años (cuadros No. 5y 6).
Cuadro No 7 Disponibilidad de Suelo Urbanizable Según POT

Ciudad

Suelo urbano de uso residencial (Has.)

Suelo de expansión urbana para uso residencial (Has.)

Viviendas potenciales

Densidad 100 viv. /Ha.

Bogotá

Cali


Medellín

Bucaramanga

Barranquilla


20.409

n.d.


7.640

1.914


2.318

2.058

1.600


519

107


947

205.800

160.000


51.900

10.700


94.700

Total

32.281

5.231

523.100

Fuente: Consulta directa a los municipios 2002, 2004, 2005. Documento Política habitacional. Alcaldía Mayor de Bogotá
Esta escasez de suelo urbanizable requiere de una pronta solución, donde los programas de mejoramiento integral de barrios y los programas de renovación urbana resultan insuficientes, lo que exige medidas de mayor alcance que permita lograr una mayor densidad del suelo urbano, así como de calidad de vida. En este sentido el programa de macroproyectos urbanos de interés nacional son parte de la solución y estos programas ayudarían igualmente a promover y controlar el uso eficiente del suelo de expansión urbana.

        1. Índice NBI vs Densidad urbana

A nivel urbano los indicadores de Necesidades Básicas Insatisfechas -NBI- han mejorado debido a las inversiones que la nación ha realizado. Sin embargo a pesar de los progresos que se manifiestan a través del índice de NBI, siguen siendo críticas y aún existen diferencias preocupantes como:



  • La existencia de cordones de miseria en las grandes ciudades, especialmente en la periferia donde viven millones de personas en condiciones de extrema pobreza.

  • Habitantes que carecen de vivienda, viven en hacinamiento o en lugares sin acceso a servicios básicos.

  • Existencia de asentamientos precarios con una calidad de vida muy baja, con carencias a nivel habitacional de tipo cualitativo, deficiencia o ausencia en servicios básicos, salud, educación y más aún localizadas en zonas de riesgo.

  • Deficiencias en equipamientos, infraestructura pública, espacios públicos y vías de acceso.

  • A nivel de ingresos la desigualdad es más preocupante, incrementándose en las últimas dos décadas. Esta desigualdad se expresa en injusticia social y altos niveles de pobreza.

  • A nivel de vivienda urbana, superar el déficit que implica la construcción de 1 millón de nuevas unidades y el mejoramiento de 1.200.000 unidades, siendo uno de los retos más importantes, a mediano y largo plazo.

Ante esta situación el gobierno nacional ha definido una serie de estrategias que puedan aportar hacia el mejoramiento de las NBI en el país. Para esto potencializar aspectos como una mayor densidad urbana que permita potencializar la provisión de bienes y servicios públicos permitiendo que las ciudades sean más eficientes y optimicen sus recursos escasos donde “ …. la relación costo-beneficio es favorable, dado que las ciudades densificadas estimulan la concentración de actividades, disminuye los desplazamientos entre las áreas residenciales y los servicios urbanos, favorece la reutilización de infraestructuras y estructuras existentes, promueve la utilización del transporte público y otros medios alternativos, reduce la presión sobre el poco suelo urbanizable y evita el sacrificio de áreas de conservación.21 Se convierte en una prioridad en las acciones que adelanta el gobierno nacional.



Grafica No 1

Fuente: Tomado del libro de Construir ciudades Amables. Departamento Nacional de Planeación


Como se observa en el Gráfico No. 1, en las ciudades del país que presentan densidades urbanas medias y altas existe menor incidencia de hogares con necesidades básicas insatisfechas, lo que refuerza la importancia de establecer estrategias que impulsen la densificación en nuestras ciudades.
Esta acción contribuirá a la disminución de los costos de la vivienda VIS y VIP dado que uno de los mayores problemas que se tienen es su alto costo que la hace inaccesible a la población más pobre, la cual no puede adquirir la vivienda formal pues depende de tres fuentes de financiamiento: ahorros familiares; crédito; y subsidios vía el sistema Subsidio de Vivienda Familiar (SFV).
Por tanto, unido a una mayor densificación, se deberá realizar acciones para disminuir el valor del suelo y crear líneas de crédito de fácil acceso para ampliar las posibilidades de ingreso de estos grupos de mayor vulnerabilidad y pobreza, disminuyendo igualmente estas barreras de acceso.

        1. Los Macroproyectos como una de las acciones hacia la solución de los problemas urbanos

El gobierno nacional ha establecido objetivos estratégicos y metas en el corto y mediano plazo que permitan contribuir en la solución a estos problemas urbanos y en su documento de Visión 2019, se proponen las siguientes metas:




  1. En Vivienda: a) evitar la conformación de asentamientos precarios mediante la construcción de 3,9 millones de viviendas; b) incrementar la participación del sector financiero en la financiación de la vivienda, en especial para hogares de bajos ingresos y vinculados a la economía informal; y c) fortalecer el sector inmobiliario con sistemas de calidad e información.




  1. En agua potable y saneamiento básico: a) lograr coberturas urbanas universales de acueducto y alcantarillado; b) reducir la contaminación hídrica incrementando el tratamiento de aguas residuales de 10 a 50%, c) lograr la disposición adecuada de los residuos sólidos del país en 2010; y d) fomentar el fortalecimiento institucional del sector vinculando operadores especializados. 22.

En el cumplimiento de estas metas para vivienda la estrategia de los Macroproyectos Urbanos de Interés Nacional se orienta a responder creando un componente principal de vivienda prioritaria y social, en general, cuya magnitud mínima está definida en función del déficit de vivienda social registrado por el censo general del 2005 y de los recursos disponibles para su desarrollo.


Los Macroproyectos no culminan en la adopción de una norma específica para la incorporación de un suelo al desarrollo urbano; son proyectos que deben ser ejecutados por FONVIVIENDA,23 hasta la etapa de habilitación de suelo para vivienda VIS-VIP. Implica también que su adopción debe tener un “cierre” financiero, en el cual están definidos los recursos necesarios para su ejecución y los responsables de su asignación, así como las formas de gestión de los mismos. Para el tipo de macroproyectos a ser financiados por el BM, la función de FONVIVIENDA en la etapa de ejecución se realizará solo de supervisión a la ejecución que realiza el constructor y/o gestor inmobiliario.
Estos buscan promover el diseño y ejecución de proyectos integrales que contemplen la habilitación de suelo para vivienda de interés social, la provisión de servicios públicos domiciliarios, redes viales de integración urbana, zonal y local, espacios públicos y equipamientos colectivos de diferentes escalas, desarrollando asentamientos urbanos con altos parámetros de calidad urbanística y ambiental.
Los macroproyectos no pueden conformarse como guetos de viviendas homogéneas sin jerarquía alguna, sino como una parte completa de ciudad que incluye la organización de núcleos o ejes de actividades de diferente jerarquía que impulsen la localización de comercios y servicios privados múltiples para los ciudadanos y generen dinámicas urbanas que fomenten el mejoramiento futuro del barrio.
El macroproyecto debe pensarse como parte de un nuevo desarrollo en términos de actividades y equipamientos; deben considerar las necesidades no sólo de la población proyectada para el mismo, sino también necesidades existentes en lo que va a ser una nueva parte del municipio.
Los Macroproyectos deberán promover el ordenamiento territorial, la compactación urbana, la densificación, el desarrollo y crecimiento equilibrado y equitativo de las ciudades y su articulación con los sistemas de movilidad regional. Por lo tanto, deben articularse claramente con el desarrollo de la ciudad, de acuerdo con las perspectivas de ordenamiento previstas en el POT y con la dinámica reciente de la ciudad.
Complementario a lo anterior, para responder a las principales metas del sector de agua potable y saneamiento se establece la implementación de 32 planes departamentales, conectar 3,6 millones de personas al servicio de acueducto y 4 millones al servicio de alcantarillado, y mejorar la política de subsidios. La estrategia en agua potable y saneamiento impulsará el manejo empresarial y los esquemas regionales a través de la implementación de los planes departamentales para el manejo empresarial de los servicios, de acuerdo con la ley 142 de 1994.
Para solucionar la inadecuada disposición final de residuos sólidos, se incentivará a los municipios para la ubicación de rellenos sanitarios regionales y se prohíben las restricciones injustificadas de acceso a los mismos. El gobierno nacional apoyará un número limitado de megaproyectos estratégicos de impacto regional, apoyando a las entidades territoriales que implementen esquemas eficientes de prestación del servicio.
En transporte urbano: a) fomentar los modos alternativos de transporte en ciudades con menos de 300 mil habitantes (287 ciudades beneficiadas); b) implementar sistemas de transporte eficiente en ciudades de 300 mil a 600 mil habitantes (10 ciudades beneficiadas); y c) implementar sistemas de transporte integrado en todas las ciudades con más de 600 mil habitantes (9 ciudades beneficiadas).
Los proyectos de transporte urbano y movilidad continuarán con los esfuerzos iniciados desde el 2002. Para las grandes ciudades se plantean estrategias relacionadas con la consolidación de Sistemas Integrados de Transporte Masivo SITM, y en las ciudades medianas estudios de movilidad e implementación de Sistemas Estratégicos de Transporte Público SETP.




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