La politica Holandesa de la droga: Continuidad y Cambio



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La política Holandesa de la droga

Contenido

  1. Introducción y planteamiento

    1. El desarrollo de la política holandesa sobre la droga

    2. Estado de cosas y evaluación

    3. Complicaciones y nuevas tendencias

    4. Puntos de partida para la política del futuro

    5. Conclusiones

  2. La política con respecto al consumo de drogas duras

    1. Volumen y carácter

    2. La política con respecto al consumo del XTC

    3. Criminalidad, molestia y toxicómanos

    4. Medidas administrativas contra la molestia

    5. El instrumentario jurídico

    6. Turismo de drogas duras

  3. Prevención, atención y tratamiento de drogadictos

    1. La importancia de renovar la atención

    2. Renovación de la asistencia y prevención

    3. Mejor armonización dentro de la asistencia a la toxicomanía

    4. Diferenciación de la atención intramural

    5. Directiva y estructura de financiación de la atención ambulatoria

    6. Coacción y presión en la atención a toxicómanos

    7. Suministro de heroína por prescripción médica

    8. Garantía y evaluación

  4. La política de la droga blanda y los coffeeshops

    1. Volumen e índole del consumo de cannabis

    2. El volumen del mercado de drogas blandas en Holanda

    3. Reglamentación de los coffeeshops

    4. Los coffeeshops y la criminalidad organizada

    5. Narcoturismo y coffeeshops

  5. El mantenimiento de la Ley del Opio

    1. Averiguación y persecución del narcotráfico

    2. Resultados de las averiguaciones

    3. El papel de la criminalidad organizada

    4. Actualización del plan de enfoque de la criminalidad organizada

    5. Cooperación internacional en la lucha contra las drogas

    6. El cultivo de marihuana holandesa

Conclusiones y propósitos de gestión

Estimación de las consecuencias financieras del informe de la droga

Literatura

Anexo I

Anexo II

Anexo III

1. Introducción y planteamiento

1.1. El desarrollo de la política holandesa sobre la droga*

En los años sesenta y setenta aumentó fuertemente el consumo de drogas, como los productos derivados de la planta de cáñamo y los opiáceos, en los países de Europa occidental y en Norteamérica. Muchos temían que esto originaría un problema explosivo de salud pública. Por tal motivo en parte, se establecieron nuevos marcos de gestión para combatir la droga, tanto nacionales como internacionales. A partir de entonces el nivel de consumo de los diferentes tipos y formas de drogas en esos países ha mostrado notables fluctuaciones y cambios recíprocos. En algunos países, el consumo total de drogas registró un aumento ulterior. En otros, entre los cuales se cuenta Holanda, parecía que el volumen de consumo se había estabilizado más o menos según el nivel alcanzado alrededor de 1980.

El consumo de cannabis y opiáceos no ha disminuido de manera radical, ni menos aún se ha proscrito. Para quienes esperaban que mediante la política enérgica de los poderes públicos se podría proscribir la droga, el resultado ha sido decepcionante. Dadas las experiencias internacionales anteriores adquiridas con el enfoque de mercados de productos o servicios ilícitos, cabía esperar, sin embargo, que con las intervenciones de las autoridades no se lograrían más que resultados limitados. En Holanda, en especial por tal motivo, la política seguida ha tenido siempre el objetivo más modesto de mantener bajo control, o hacer controlable, el consumo de drogas de riesgo como problema sanitario y social. Medida según este objetivo, la política holandesa de la droga ha alcanzado buenos resultados. El consumo de las drogas mencionadas no ha tenido aceptación en Holanda a una escala mucho mayor de la que se daba ya en los años setenta y, bajo el aspecto médico, el consumo no ha sido tampoco de índole más grave. Tanto el consumo de alcohol como el de nicotina exigen, bajo el punto de vista sanitario, tanto en Holanda como en otras partes del mundo occidental, un precio incomparablemente mucho más alto que el consumo de todas las drogas juntas clasificadas bajo la Ley del Opio*.

Siguiendo el ejemplo del dictamen del Grupo de Trabajo de narcóticos (1972)*, el gobierno holandés de entonces no vio ningún motivo para adoptar como punto de partida el hecho de que cada consumo de las mencionadas drogas incluye ya de por sí inaceptables riesgos colectivos. Semejante juicio dependería a la vez de las circunstancias bajo las cuales se desarrolla y del grado en que el consumo tiene lugar. A base de esta consideración se eligieron, como objetivo central de la política, la prevención y el control de los riesgos colectivos e individuales que emanan del consumo de drogas.

La así formulada política holandesa de la droga ha permanecido inalterada desde entonces*. Según esta idea, la administración pública tiene la misión de evitar en lo posible que los ciudadanos jóvenes, en especial, empiecen a consumir drogas, y la tarea de ofrecer asistencia médica y/o social a los drogadictos problemáticos, con el objeto de aliviar sus apuros (la llamada reducción del mal).

El legislador holandés ha hecho una distinción, a base de consideraciones científicas, entre drogas y riesgos inaceptables para la salud y productos derivados del cáñamo, cuyos riesgos se consideran menos graves (las llamadas drogas blandas y drogas duras, respectivamente). Los intereses a proteger mediante el derecho penal son según la visión holandesa primariamente intereses de la salud pública. Por consiguiente, la política sobre la droga ha sido diferenciada en Holanda según el grado de gravedad del daño de salud potencial que se origina con el uso o abuso de las drogas en cuestión.

El consumo de drogas en Holanda, como en muchos otros países, no es punible de por sí*. El consumidor de drogas duras es considerado más como un paciente que como un criminal. De acuerdo con este punto de vista, se ha realizado en Holanda un extenso conjunto diferenciado de facilidades de prevención y asistencia. La justicia ha manejado siempre como punto de partida que para los drogadictos es preferible escoger un tratamiento médico en vez de sufrir una pena privativa de libertad. A pesar de los resultados decepcionantes que se dan a veces, con respecto al tratamiento y/o la reincidencia se ha seguido manteniendo este punto de vista y se han buscado siempre nuevos derroteros para ponerlo en práctica.

La política holandesa con respecto a los toxicómanos va dirigida a limitar el riesgo y el daño, y con ello a la integración social de los drogadictos. La prevención, la asistencia ambulatoria e intramural están en manos de colaboradores expertos que trabajan en el seno de organizaciones dirigidas por profesionales. En Holanda se destinan aproximadamente 160 millones de florines (unos 100 millones de dólares) a la atención de drogadictos (en clínicas y centros de asistencia ambulatoria, entre otros). En comparación con el extranjero, este importe es alto. La asistencia a drogadictos no va dirigida exclusivamente a alcanzar una abstinencia total con todos los adictos, es decir a la deshabituación completa de los ex-adictos, sino que aspira, con relación a los grupos meta descritos ulteriormente, al mejoramiento de su situación médica y a su funcionamiento social, ofreciéndoles por ejemplo buenas facilidades médicas, suministro de metadona, canje de jeringuillas y formas de acogida diurna y nocturna.

Por lo demás, la política holandesa de la droga está orientada igual que en otros lugares a mantener lo más elevada posible la barrera para el consumo de drogas duras, por medio de un enérgico enfoque penal del narcotráfico. La compra de drogas duras tiene lugar en Holanda también en la ilegalidad y la localización de organizaciones criminales que se dedican al tráfico de drogas blandas y duras, constituye una máxima prioridad del cuerpo de policía judicial desde hace muchos años. La gran dedicación de los servicios de localización y control holandeses se desprende, entre otras cosas, de las grandes cantidades de drogas confiscadas (comparar con 5.2). La política sobre la droga sigue, pues, en líneas generales el patrón de lucha internacional. La producción y el tráfico se tratan con mano dura bajo el aspecto penal, de acuerdo con el Tratado Simple de las Naciones Unidas. Anualmente, el ministerio Público trata por término medio 10.000 casos por infracción de la Ley del Opio.

Los esfuerzos que se realizan en el campo del derecho penal constituyen un fuerte gravamen para la policía y la justicia. Expresado en dinero, cada año se invierten 270 millones de florines (algo más de 160 millones de dólares) en la lucha penal contra el narcotráfico. Por otra parte, se gastan 370 millones de florines (unos 225 millones de dólares) en el planteamiento penal de la criminalidad patrimonial cometida por los drogadictos. La capacidad de la organización penitenciaria holandesa ha sido ampliada en los últimos diez años de 5.000 a 12.000 plazas. No es exagerado establecer que la lucha penal del comercio de drogas ha sido la causa principal del aumento del número de penas privativas de libertad impuestas por los jueces.

Verdad es que la administración pública holandesa considera el consumo de drogas blandas como un asunto de pleno riesgo. Sin embargo, debido a la menor gravedad de los riesgos que encierra, la estrategia de control es más matizada que con respecto a las drogas duras. A imitación de algunos estados de los Estados Unidos, entre otros países, la posesión de una cantidad de drogas blandas para autoconsumo ha sido despenalizada, es decir, sancionada con pena como infracción y no como delito grave. De este modo, el legislador ha subrayado que el planteamiento penal del consumo de drogas blandas no tiene que conducir a una estigmatización y a una marginalización social de los consumidores.

La política holandesa con relación al consumo de cannabis está basada en la suposición de que una transición eventual del consumo de drogas blandas al de drogas duras se debe más bien a causas sociales que fisiológicas. Si los adultos jóvenes quieren consumir drogas blandas - y la experiencia ha demostrado que existe realmente esta necesidad entre grandes grupos - es mejor que lo hagan, según la visión holandesa, en un marco dentro del cual no entren a la vez en contacto con la subcultura criminal que existe en torno a las drogas duras. Tolerando una oferta que incluya una adquisición relativamente fácil de pequeñas cantidades de drogas blandas para autoconsumo, se aspira a mantener separados entre sí los mercados de consumidores de drogas blandas y drogas duras, quedando elevada de este modo la barrera social para la transición del consumo de drogas blandas al de drogas duras.

En la práctica este punto de partida ha conducido al cabo de algún tiempo a que la justicia tolerara la venta de drogas blandas en casas de jóvenes por comerciantes caseros de confianza. A continuación surgieron los llamados coffee-shops (bares-tiendas) donde, a base comercial, se venden drogas blandas a personas mayores de edad.

En casi todos los países que se ven enfrentados con la problemática de la droga, la policía y justicia tienen que establecer a la fuerza prioridades para localizar y perseguir los delitos de drogas. El comercio internacional de drogas duras en escala mayor tiene por todas partes la máxima prioridad. La prioridad más baja la tiene el comercio minorista y la tenencia de drogas blandas. Esta fijación de prioridades se mantiene, por ejemplo, en grandes partes de los Estados Unidos de América, Alemania, Gran Bretaña y Francia. Muy pocas veces se instruye en estos países un atestado por la tenencia de pequeñas cantidades de drogas blandas. La posesión de una cantidad de algunos gramos para autoconsumo ha sido despenalizada de facto. En Alemania, por ejemplo, la tenencia de una existencia de cannabis para uso propio ya no se persigue más como delito, en virtud de la jurisprudencia del Bundes Verfassungsgericht de Karlsruhe (9 de marzo de 1994). En los centros donde los jóvenes suelen salir de noche y en la vecindad de los mismos, en las grandes ciudades de los países mencionados, se comercian y se consumen drogas blandas en gran escala.

La disponibilidad de drogas blandas para jóvenes en las ciudades del mundo occidental es grande por todas partes*. Como queda dicho, para proteger a estos consumidores contra el circuito criminal se confiere en Holanda a la localización y persecución judicial, también del comercio al por menor de drogas blandas que satisface determinados criterios rigurosos, una prioridad tan baja que puede decirse que de hecho no se interviene. También en otras partes se deja tranquilo, en realidad, al comercio al por menor de drogas blandas - tal es por ejemplo el caso en estados federales de la vecina Alemania - pero esta baja prioridad ha sido establecida en Holanda, de acuerdo con los principios nacionales de enjuiciamiento criminal, en una detallada directiva pública del ministerio Público.

Esta política de tolerancia oficial no se funda en una actitud más condescendiente - no digamos positiva - con respecto al consumo de drogas blandas. La base de esta política es la consideración de que tolerando bajo condiciones claras la venta de drogas blandas, se contrarresta el consumo por parte de los jóvenes de sustancias tóxicas más peligrosas. También la política relativa a los coffeeshops está bajo el signo de la reducción del mal.



1.2 Estado de cosas y evaluación

Al emitir un juicio sobre la política holandesa de la droga hay que contemplar principalmente los resultados obtenidos en la práctica. La información estadística acerca del consumo de drogas se funda en estimaciones debido al carácter ilícito de las mismas. Estas estimaciones se basan, por ejemplo, en información proporcionada por la policía y los centros asistenciales. También existe, sin embargo, un número oculto de toxicómanos que no están en contacto con ninguna entidad. El verdadero volumen del consumo se estima a veces en parte por medio de encuestas a la población. Debido a su carácter ilícito, las personas que se interrogan en semejantes encuestas no reconocerán siempre que consumen drogas. Por otra parte, precisamente los grupos más problemáticos tampoco estarán adecuadamente representados a menudo en el sondeo.

Por lo general puede admitirse que la administración pública y la ciencia tienen una imagen más completa del consumo de ciertas drogas a medida que tal consumo revista un carácter menos ilícito. Como ya se ha expresado, a partir de los años setenta la tenencia de drogas blandas ha sido despenalizada en Holanda. El consumo de drogas duras tiene lugar en efecto en la ilegalidad, pero la prestación de ayuda está muy generalizada en Holanda y es de fácil acceso. La prestación de ayuda admite que sostiene un contacto regular con dos tercios por lo menos de todos los drogadictos. A base de estas circunstancias, puede decirse que la visión que tiene la administración pública holandesa sobre el volumen y carácter del consumo de drogas es buena en comparación con otros países.

Si en este orden de cosas se cuenta con la información estadística disponible acerca del consumo de drogas en diferentes países, se obtendrá la imagen siguiente.

El consumo de drogas blandas en Holanda no se diferencia en cuanto a volumen y carácter del patrón que existe en otras partes del mundo occidental*. En los últimos años, el consumo en los EE.UU., por ejemplo, es de nuevo bastante más elevado que en Holanda. Esto puede decirse igualmente por lo que se refiere a los menores de edad*. La despenalización en los años setenta tampoco condujo entonces a un aumento del consumo entre la juventud. Por otra parte, el objetivo de la política holandesa de proteger a adultos jóvenes, que en una determinada fase de su vida desean consumir drogas blandas, contra el peligro que existe en el mundo de las drogas duras, ha resultado además realista. Sólo una parte muy pequeña de los jóvenes que consumen drogas blandas pasa a consumir drogas duras. La idea anunciada por algunos de que el consumo de productos de tipo cannabis crean de por sí la necesidad fisiológica o psíquica de ingerir también drogas duras, la llamada teoría de la pasadera (stepping stone theorie) ha sido desmentida en Holanda por los desarrollos reales*.

Los jóvenes holandeses que usan drogas blandas se dan perfectamente cuenta de los mayores riesgos que encierra el consumo de drogas duras, como la heroína, y por eso no se lanzan pronto a experimentar con ellas. La parte de los adictos a las drogas blandas que pasa a consumir a la vez drogas duras es en Holanda relativamente bajo. La teoría de la pasadera debe considerarse a la luz de estas experiencias como uno de los muchos mitos que corren acerca del consumo de drogas. Un mito que bajo ciertas circunstancias podría convertirse en una profecía autorrealizable: midiendo sistemáticamente con el mismo rasero el consumo de derivados del cáñamo y las drogas duras, como heroína y cocaína, puede estimularse precisamente, pues, que los fumadores del cannabis entren en contacto con drogas duras. Mediante esta equivalencia se mina, además, la credibilidad de la información sobre drogas a la juventud.

Por más divididas que estén las opiniones acerca de la política de la droga, existe un amplio consenso acerca del criterio final, según el cual puede juzgarse la efectividad de cada política nacional. Ni qué decir tiene que ésta es la extensión y movimiento del número de adictos a las drogas duras y en particular del número de consumidores de drogas duras menores de 21 años.

El cuadro 1 ofrece una sinopsis internacional comparativa de las cifras estimadas correspondientes a adictos a las drogas duras.



Cuadro 1: Cifras internacionales prevalecientes y comparativas con relación a las drogas duras



 

cantidad
de adictos


millones
habitantes


por mil
de población


Holanda

25.000

15,1

1,6

Alemania

100.000/120.000

79,8

1,3/1,5

Bélgica

17.500

10,0

1,8

Luxemburgo

2.000

0,4

5,0

Francia

135.000/150.000

57,0

2,4/2,6

Gran Bretaña

150.000

57,6

2,6

Dinamarca

10.000

5,1

2,0

Suecia

13.500

8,6

1,6

Noruega

4.500

4,3

1,0

Suiza

26.500/45.000

6,7

4,0/6,7

Austria

10.000

7,8

1,3

Italia

175.000

57,8

3,0

España

120.000

39,4

3,0

Grecia

35.000

10,1

3,5

Portugal

45.000

10,0

4,5

Irlanda

2.000

3,5

0,6

Fuentes: Basman y Van Es (1993); Bles et al., 1993; OMS agencia regional para Europa, 1992; Comunidad Europea, Comisión de las Comunidades Europeas, 1992; Bossong, 1994; Van Cauwenberghe et al, 1993.

El número de adictos a las drogas duras se estima en Holanda por diversos expertos en 25.000 aproximadamente*. Esta cifra equivale a 1,6 por mil de la población. Debido en parte al alcance relativamente alto de la ayuda holandesa a los drogadictos, esta estimación, como queda dicho, es fiable. Una comparación más exacta con el número de adictos a las drogas duras en otros países europeos no resulta factible debido a inseguridades de índole metodológica. Cabe aceptar que en otros países donde el alcance de la prestación de ayuda es más limitado, el número oculto es mayor que en Holanda. Los cálculos disponibles indican de todos modos que el número de adictos a las drogas duras en Holanda, por 100.000 habitantes, es bajo en comparación con la media aritmética europea que sería de 2,7. El tanto por mil holandés es mucho más bajo que, por ejemplo, el de Francia, Gran Bretaña, Italia, España y Suiza. En el anexo I se da un resumen del número estimado de drogadictos en algunos países europeos según diferentes fuentes. Según todas las estimaciones, el número de adictos en Holanda es relativamente bajo.

Resulta particularmente satisfactorio comprobar que en Holanda el número de heroinómanos menores de 21 años, también en los grupos vulnerables, es relativamente bajo, y que continúa disminuyendo en los últimos años*. Tampoco ha tenido amplia aceptación el consumo de tipos baratos de cocaína, como se temía años atrás, con motivo de la evolución experimentada en los Estados Unidos, entre otros países*.

El aumento de consumidores jóvenes se ve frenado probablemente también por la imagen de perdidos que han adquirido los heroinómanos. La presencia de toxicómanos mayores gravemente envilecidos en algunos barrios socialmente vulnerables constituye una antipropaganda convincente para el consumo de heroína. La carencia de acciones represivas por parte de la policía contra los adictos, puramente por su consumo de drogas, y el suministro fácilmente accesible del sustitutivo metadona, evitan que el modo de vida de los toxicómanos sea contemplado por los jóvenes como una expresión de resistencia social o cultural.

El número de muertes en Holanda por sobredosis de drogas es bajo. Según un informe de las Naciones Unidas, el número de muertos por el consumo de drogas ascendió en Holanda en 1991 a 42. En Bélgica fueron 82, en Dinamarca 188, en Francia 411, en Alemania 2.125, en Italia 1.382, en el Reino Unido 307, en España 479. En los Estados Unidos ascendió a 5.830*. El número de muertes causadas por las drogas, por 100.000 habitantes, es, pues, en otros países por lo menos dos veces mayor. Esta cifra no muestra en Holanda, a diferencia de otros lugares del mundo, ningún incremento.

En Holanda se da, en proporción, un número limitado de casos de SIDA entre los toxicómanos. En los países de Europa meridional, principalmente, el porcentaje de personas infectadas por el SIDA, entre los drogadictos, es notablemente más elevado. Por la accesibilidad de la oferta de ayuda, incluido el canje de jeringuillas y la extensa información que se suministra en Holanda, se ha manifestado una considerable reducción de los riesgos con relación al uso intravenoso de drogas. La participación de los toxicómanos en la población total de personas VIH positivas es relativamente pequeña*. Según una investigación, casi el 60% de las prostitutas heroinómanas utilizan actualmente condones, contra un 20% en 1986*. De ello emana una acción preventiva con respecto a la propagación del SIDA fuera de los grupos de riesgo primarios.

También en cuanto a la mortalidad y morbididad entre los toxicómanos, resulta pues ventajosa para Holanda una comparación con la problemática de la droga en países vecinos. La llamada política de reducción del mal, bajo lo cual pueden incluirse también, entre otras cosas, los programas de suministro a gran escala de metadona y canje de jeringuillas, que Holanda inició ya en los años setenta, ha arrojado relativamente buenos resultados. Esta política ha contribuido a la vez a la limitación de la epidemia del SIDA.

Por todo ello parece justo concluir que con la política holandesa sobre la droga se han cosechado resultados concretos en cuanto a la salud pública.





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