Juan Andrés Buedo



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Medidas de transparencia


- Control ciudadano de las cuentas públicas: bastaría con reflejar en una Web todas las cuentas públicas, convenientemente desglosadas, con justificación de todos los gastos.
- Publicación de todas las reuniones y visitas recibidas por cualquier responsable municipal en el ejercicio de su función, incluidas las cenas y meriendas, con registro público de entradas y salidas, y resumen de los asuntos tratados.
- Publicación del patrimonio y actividades económicas de cualquier persona que tenga facultades de decisión delegadas por el ágora, antes y después de dejar su responsabilidad.
- Convocatoria pública de cargos ejecutivos de la administración, con criterios objetivos de selección y resoluciones razonadas
- Publicación de todos los recursos públicos que existen en la ciudad, como solares, edificios, instalaciones, junto con su uso actual o los proyectos aprobados para su uso futuro
- Publicación electrónica del registro de la propiedad municipal, ordenado por dirección y propietarios
- Publicación del beneficio de las corporaciones privadas que operan en la ciudad, así como del resultado de las auditorías éticas realizadas
La oscuridad presupuestaria conquense me hace recordar durante mis paseos al Tribunal de Defensa de la Competencia y su trabajo sobre los “Remedios políticos que pueden favorecer la libre competencia en los servicios y atajar el daño causado por los monopolios”75. La privación de un presupuesto vigente en 2005, ha hecho ante determinadas decisiones del Ayuntamiento de Cuenca a que por mi cabeza pasara –incluso pesara en algunos momentos y ante ciertas decisiones- el tema de la incidencia de los problemas de financiación de las haciendas locales, apartado penúltimo (10.8) de ese estudio, donde se afirma que “en el sistema actual algunos entes locales se comportan en algunos casos como auténticos especuladores, restringen la oferta del suelo hasta extremos increíbles y hacen subir el precio del suelo paralelamente, pero éste es un comportamiento económicamente justificable dados los problemas de las haciendas locales en España. La falta de una financiación adecuada para hacer frente a unas presiones sociales que han exigido incrementos de gasto realmente importantes han llevado a que las autoridades locales hayan recurrido a la concesión de monopolios locales como una fuente fundamental de ingresos. Esto ha sido algo típico en la historia de la hacienda”.

Hoy las autoridades urbanísticas en España hacen como la vieja Corona, que para financiarse concedía determinados monopolios, y no será fácil de cambiar esta conducta como no fue fácil acabar con los monopolios reales y los privilegios. Hay que entender que si paralelamente no se garantiza un sistema de financiación ortodoxa a las haciendas locales, será muy difícil que se admita incrementar la competencia en el mercado del suelo para rebajar el precio del suelo en España.

El concepto de "Hacienda de las Entidades Locales" se corresponde con el de las facultades atribuidas a las mismas en orden al establecimiento, regulación, gestión y recaudación de tributos, así como a la posibilidad de obtención de otros ingresos; todo ello orientado a disponer de medios económicos con los que hacer frente a las necesidades públicas locales. Por lo tanto, la Hacienda de las Entidades Locales presenta dos aspectos distintos: de una parte, la obtención de ingresos, y, de otra, la aplicación de los mismos a la satisfacción de las necesidades. En nuestro Derecho positivo, el término “Haciendas Locales” hace referencia, esencialmente, a la vertiente de los ingresos; es decir, a la disposición de recursos suficientes para el cumplimiento de los fines de las propias Entidades Locales.

El artículo 142 de la Constitución recoge el principio de suficiencia de las haciendas locales, al establecer que las mismas deberán disponer de los medios suficientes para el desempeño de las funciones que la ley les atribuye.

Básicamente, el régimen jurídico de las Haciendas Locales encontraba su regulación en la Ley 39/1988, de 28 de Diciembre (BOE del 30), modificada por diversas leyes posteriores, en particular, por la Ley 51/2002, de 27 de diciembre (BOE del 28), que preveía la elaboración de un texto refundido en la materia, el cual ha sido adoptado mediante Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de Marzo (BOE de 9 y 13 de Marzo), por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley reguladora de las Haciendas Locales, que constituye la ley vigente y ha procedido a derogar las leyes de 1988 y 2002 (Disposición Derogatoria Única-Real Decreto Legislativo).

Los políticos que se hallan al frente del Ayuntamiento de Cuenca tienen la potestad de establecer tributos, que sus representados estamos obligados a pagar; es decir, este Ente Local posee la capacidad de implantar ingresos de derecho positivo, así como para exigirlos coactivamente. Alrededor de este asunto surgen siempre dos teorías:





  • aquella que mantiene que los Entes Locales tiene una soberanía fiscal, o sea, la posibilidad de establecer los tributos que consideren conveniente, y

  • aquella otra que sostiene que las Entidades Locales sólo pueden establecer los tributos que hayan sido autorizados por ley.

Esta segunda concepción es la que actualmente se sigue en España: se precisa de una ley que autorice a las Entidades Locales el establecimiento de los tributos (art. 106-1º-LBRL); estando prevista la potestad reglamentaria en esta materia, mediante ordenanzas fiscales, reguladoras de sus tributos, y ordenanzas generales de gestión, recaudación e inspección.

El art. 2-TRLHL enumera los recursos de las Haciendas Locales, que básicamente son los siguientes:


  • Los ingresos procedentes de su patrimonio y demás de Derecho privado.

  • Los tributos propios, clasificados en tasas, contribuciones especiales e impuestos, y los recargos exigibles sobre los impuestos de las Comunidades Autónomas o de otras Entidades Locales.

  • Las participaciones en los tributos del Estado y de las Comunidades Autónomas.

  • Las subvenciones.

  • Los percibidos en concepto de precios públicos. El producto de las operaciones de crédito.

  • El producto de las multas y sanciones en el ámbito de sus competencias.

  • Las demás prestaciones de Derecho público.

Regresando al tema presupuestario, nos lleva éste inmediatamente al concepto y a su régimen jurídico, esto es, los Presupuestos Generales de las Entidades locales constituyen la expresión cifrada, conjunta y sistemática de las obligaciones que, como máximo, pueden reconocer la Entidad y sus Organismos Autónomos, y de los derechos que prevean liquidar durante el correspondiente ejercicio, así como de las previsiones de ingresos y gastos de las Sociedades Mercantiles cuyo capital social pertenezca íntegramente a la Entidad local correspondiente. Su régimen jurídico se regula en los arts. 112-LBRL y 162 a 193-TRLHL. Por su parte, el Real Decreto 500/1990, de 20 de Abril (BOE del 27), desarrolló los preceptos de la Ley de 1988 en relación a esta materia; norma que no ha sido adaptada al TRLHL, si bien, podría ser utilizada respecto a los artículos de la ley no modificados. Asimismo, debe mencionarse, aunque no sea aplicable, por su importancia como texto presupuestario, la Ley 47/2003, de 26 de Noviembre, General Presupuestaria (BOE del 27).

Podemos definir los Principios Presupuestarios como aquellas reglas que determinan el contenido y ámbito temporal de los presupuestos, o que constituyen, desde el punto de vista formal, una garantía de los derechos de los administrados. Se pueden destacar los siguientes (arts. 162 y ss.-TRLHL y Ley 18/2001, de 12 de Diciembre, General de Estabilidad Presupuestaria, BOE del 13):
Especialidad. Término que concreta el carácter limitativo de los gastos y que se manifiesta en un doble aspecto: cuantitativo y cualitativo. En el primer aspecto, destaca la prohibición de rebasar las consignaciones de los gastos sin crédito suficiente, y, en el segundo aspecto, destaca la necesidad de utilizar los créditos para su finalidad específica.

Universalidad. Obligación de que todos los gastos e ingresos han de figurar en el Presupuesto.


Presupuesto bruto. Los ingresos y los gastos han de aplicarse al presupuesto por su importe íntegro, estando prohibido el atender obligaciones mediante la minoración de derechos a liquidar o ya ingresados, salvo que la ley lo autorice.


Transparencia. Los presupuestos deben contener información suficiente y adecuada para verificar el cumplimiento del principio de estabilidad presupuestaria.

Anualidad. El Presupuesto debe contener los ingresos y gastos que se han de realizar en el año. No obstante, su elaboración se debe enmarcar en un escenario plurianual.

Estabilidad presupuestaria. Es la situación de equilibrio o de superávit, computada en términos de capacidad de financiación.


Principio de eficiencia en la asignación y utilización de recursos públicos. Las políticas de gasto deben establecerse teniendo en cuenta la situación económica y el cumplimiento del objetivo de la estabilidad presupuestaria.



ESTRUCTURA PRESUPUESTARIA, CONTENIDO Y TRÁMITES DE APROBACIÓN. SU EJECUCIÓN Y LIQUIDACIÓN
El art. 167-TRLHL determina que el Ministerio de Economía y Hacienda establecerá, con carácter general, la estructura de los Presupuestos de la Entidades Locales, teniendo en cuenta la naturaleza económica de los ingresos y de los gastos, y las finalidades u objetivos que con estos últimos se propongan conseguir. En este sentido, es aplicable la Orden del Ministerio de Economía y Hacienda de 20 de Septiembre de 1989 (BOE del 20 de Octubre), por la que se establece la estructura de los Presupuestos de las Entidades Locales. Además, y con las cautelas señaladas, debe mencionarse el RD 500/1990, de 20 de Abril (BOE del 27), por el que se desarrollaba la ley de 1988, ya mencionado.

Teóricamente –pues ya se ha aludido a las evasivas y demoradas devenidas en Cuenca durante los últimos años-, las Entidades Locales elaborarán y aprobarán anualmente un Presupuesto General en el que se integrarán:




  • el Presupuesto de la propia Entidad;

  • los de los Organismos Autónomos dependientes de la misma; y

  • los estados de previsión de gastos e ingresos de las Sociedades Mercantiles cuyo capital social pertenezca íntegramente a la Entidad Local.

El Presupuesto General atenderá al cumplimiento del principio de estabilidad y contendrá los estados de gastos (a los que se incluirán, con la debida especificación, los créditos necesarios para atender al cumplimiento de las obligaciones) y los estados de ingresos (en que figurarán las estimaciones de los distintos recursos económicos a liquidar durante el ejercicio); asimismo, se incluirán las Bases de Ejecución.

Al Presupuesto se unirán, como anexos, los planes y programas de inversión y financiación, los programas anuales de actuación, el estado de consolidación del mismo, el estado de situación de la deuda, etc. Además, documentalmente, se incluirá una memoria explicativa, el informe económico-financiero, la liquidación del presupuesto anterior y los anexos de inversiones y personal, entre otros documentos.

Formado por el Presidente, y contando con los informes preceptivos, en particular el de Intervención, el Presupuesto General es aprobado inicialmente por el Pleno; se expondrá al público, a continuación, previo anuncio en el Boletín Oficial de la Provincia, por plazo de quince días, durante los cuales los interesados podrán examinarlos y presentar reclamaciones.

El Presupuesto se considerará definitivamente aprobado si durante el citado plazo no se hubiesen presentado reclamaciones; en caso contrario, el Pleno dispondrá de un plazo de un mes para resolverlas.

La aprobación definitiva del Presupuesto General por el Pleno de la Corporación habrá de realizarse antes del día 31 de diciembre del año anterior al del ejercicio en que deba aplicarse.

El Presupuesto General, definitivamente aprobado, será insertado en el Boletín Oficial de la Corporación, si lo tuviere, y, resumido por capítulos de cada uno de los presupuestos que lo integran, en el Boletín de la Provincia.

Del Presupuesto General, definitivamente aprobado, se remitirá copia a la Administración General del Estado y a la Comunidad Autónoma. La remisión se realizará simultáneamente al envío al Boletín Oficial señalado.

El Presupuesto entrará en vigor en el ejercicio correspondiente, una vez publicado en la forma prevista.

Si al iniciarse el ejercicio económico no hubiese entrado en vigor el presupuesto correspondiente, se considerará automáticamente prorrogado el del anterior, con sus créditos iniciales. La prórroga no afectará a los créditos para servicios o programas que deban concluir en el ejercicio anterior o que estén financiados con crédito u otros ingresos específicos o afectados.

La gestión del gasto parte de la existencia de crédito disponible, consignado en el Presupuesto o en sus modificaciones; a continuación, se debe autorizar la realización de los gastos autorizados, por un importe exacto; el reconocimiento y liquidación de la obligación es la fase siguiente, mediante el cual se declara la existencia de un crédito exigible contra la Entidad Local derivado de un gasto autorizado y comprometido; por último, se ordena el pago contra la Tesorería de la Entidad Local.

El Presupuesto puede ser modificado, para atender obligaciones nuevas que se presenten durante el ejercicio económico, en estos casos:




  • Créditos extraordinarios y suplementos de créditos, para gastos que no pueden demorarse y no exista crédito presupuestario o sea insuficiente, estableciendo los ingresos correspondientes. Esta modificación exige los mismos trámites que la aprobación del Presupuesto.

  • Ampliaciones de crédito, que se concretan en aumento del crédito presupuestario en las partidas ampliables previstas expresamente en las Bases de ejecución del presupuesto. Sólo requieren los requisitos previstos en las mismas.

  • Transferencias de crédito, que suponen un aumento de gastos determinados, compensado por la disminución de otros, por el mismo importe. El presupuesto no sufre alteración en su conjunto, y la modificación se llevará a cabo según los trámites previstos en las bases, interviniendo a veces el Pleno, y si se refieren a gastos de personal se debe tramitar la transferencia siguiendo los trámites presupuestarios.

  • Generación de crédito o reposición de créditos agotados, si existe una financiación paralela por recursos no tributarios (transmisión de bienes, aportaciones personales, etc.).

Una copia del Presupuesto y de sus modificaciones deberá hallarse a disposición del público, a efectos informativos, desde su aprobación definitiva hasta la finalización del ejercicio.

Contra la aprobación definitiva del Presupuesto puede interponerse recurso contencioso-administrativo.

Ejecutándose durante el año natural, el Cierre y Liquidación de los Presupuestos debe efectuarse, en cuanto a la recaudación de derechos y el pago de obligaciones, el 31 de diciembre del mismo año. Los créditos para gastos que el último día del ejercicio no estén afectados al cumplimiento de obligaciones reconocidas quedarán anulados; los derechos liquidados pendientes de cobro y las obligaciones reconocidas pendientes de pago quedarán a cargo de la Tesorería de la Entidad. La confección de los estados de la liquidación debe realizarse antes del 1 de Marzo del ejercicio siguiente, y aprobarse por el Presidente, previo informe de Intervención, y dando cuenta al Pleno en la primera sesión que se celebre, así como remitiendo copia a la Comunidad Autónoma y a la Administración General del Estado, antes de finalizar el mes de Marzo del ejercicio siguiente.

Las funciones de control interno, corresponden a la Intervención, y, las de control externo, al Tribunal de Cuentas. En cuanto a las funciones de la Intervención, el Pleno puede acordar, por conducto de la Presidencia, que le informe de la ejecución de los Presupuestos y del movimiento de Tesorería; si el Interventor se manifiesta en desacuerdo, formulará su reparo por escrito, que suspenderá la adopción del acuerdo o resolución, si afecta a gastos, ordenación de pagos o reconocimiento de obligaciones, hasta que resuelva el Presidente la discrepancia; siendo resueltas éstas por el Pleno, si se basan en insuficiencia o inadecuación del crédito o si se refieren a obligaciones o gastos competencia del Pleno.

El Presupuesto General, definitivamente aprobado, será insertado, resumido por capítulos de cada uno de los presupuestos que lo integran, en el Boletín Oficial de la Provincia. Por su parte, los acuerdos definitivos adoptados por la Corporación local aprobando la redacción definitiva de las Ordenanzas Fiscales, su derogación o modificación, junto con el texto íntegro de las mismas o de sus modificaciones, habrán de ser también publicados en el Boletín Oficial de la Provincia.

Pues bien, la entrada en vigor, tanto del Presupuesto como de las Ordenanzas Fiscales, se producirá una vez realizada su publicación en los términos referidos, sin que ello esté supeditado, como ocurre para el resto de las Ordenanzas, al transcurso del plazo de quince días hábiles para la posible formulación de requerimiento de anulación de los acuerdos de aprobación definitiva correspondientes por parte de las Administraciones estatal y autonómica.

Contra la aprobación definitiva del Presupuesto pueden interponerse, alternativamente, cualquiera de los siguientes recursos:




  • Recurso potestativo de reposición ante el Pleno, como órgano que aprueba definitivamente el Presupuesto, en el plazo de un mes contado desde el día siguiente al de la publicación en el Boletín Oficial de la Provincia del Presupuesto definitivamente aprobado. Contra la desestimación del recurso de reposición cabe recurso contencioso-administrativo ante el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo en el plazo de dos meses contados a partir del día siguiente a aquel en que se notifique la resolución del recurso potestativo de reposición.




  • Directamente, recurso contencioso-administrativo ante el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo en el plazo de dos meses contados desde el día siguiente al de la publicación en el Boletín Oficial de la Provincia del Presupuesto definitivamente aprobado.

La aprobación definitiva del Presupuesto por el Pleno habrá de realizarse antes del día 31 de diciembre del año anterior al ejercicio en que haya de aplicarse. El cumplimiento de esta fecha propiciará que el Presupuesto pueda entrar en vigor, previa su publicación en el BOP, al comienzo del ejercicio al que corresponde. Pero si por cualquier circunstancia no sucede así, es preciso arbitrar medios que permitan el funcionamiento de la Entidad, habida cuenta de la prohibición absoluta de acordar gastos sin crédito presupuestario.


Una prórroga presupuestaria que genera muchas suspicacias
Por eso, el Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales previene que, si al iniciarse el ejercicio económico no hubiese entrado en vigor el Presupuesto correspondiente, se considerará automáticamente prorrogado el del anterior hasta la entrada en vigor del nuevo Presupuesto.

Esta prorroga se realiza hasta el límite global de los créditos iniciales, no considerándose prorrogables las modificaciones de crédito ni los créditos destinados a servicios o programas que deban concluir en el ejercicio anterior o estén financiados con crédito u otros ingresos específicos o afectados que, exclusivamente, fueran a percibirse en dicho ejercicio.

El Presupuesto definitivo, se aprobará con efectos de 1 de enero y los créditos en él incluidos tendrán la consideración de créditos iniciales, entendiéndose las modificaciones efectuadas sobre el prorrogado realizadas sobre el definitivo.

Una de las fuentes de ingresos no tributarios de las Entidades locales está constituida por el producto de las operaciones de crédito, las cuales pueden instrumentarse mediante la contratación de préstamos o créditos a largo plazo, para la financiación de sus inversiones, o a corto plazo (las que no excedan de un año), para atender necesidades o desfases transitorios de Tesorería.

La concertación de dichas operaciones requerirá tener el Presupuesto aprobado para el ejercicio en curso, y la competencia para ello, cuando las mismas sean a largo plazo, corresponde al Alcalde siempre que estén previstas en el Presupuesto y su importe acumulado, dentro de cada ejercicio económico, no supere el 10 por 100 de los recursos de carácter ordinario previstos en el mismo. Si las operaciones de crédito son a corto plazo, la concertación corresponde al Alcalde cuando el importe acumulado de las operaciones vivas de esta naturaleza, incluida la nueva operación, no supere el 15 por 100 de los recursos corrientes liquidados en el ejercicio anterior.

Una vez superados los límites señalados, la aprobación corresponderá al Pleno de la Corporación.

En todo caso para concertar nuevas operaciones de crédito a largo plazo, se requerirá previa autorización del Ministerio de Economía y Hacienda cuando de los estados financieros que reflejen la liquidación de los Presupuestos se deduzca un ahorro neto negativo (no incluyéndose en su cálculo las obligaciones reconocidas derivadas de modificaciones de créditos que hayan sido financiadas con remanente líquido de Tesorería), así como cuando el volumen total del capital vivo de las operaciones de crédito vigentes a corto y largo plazo, incluyendo el importe de la operación proyectada, exceda del 110 por 100 de los ingresos corrientes liquidados en el ejercicio inmediatamente anterior.

En la Tabla 2 se presentan los detalles cuantitativos de ingresos y gastos del Presupuesto de la ciudad de Cuenca en 2003. De ellos, con la presunción hipotética que a los mismos le cabe, podemos estimar las notas fundamentales en relación con la reforma de la Financiación Local, que son las siguientes:

1) Se garantiza la suficiencia financiera de las Corporaciones Locales. (Ayuntamientos, Diputaciones, Cabildos y Consejos), compatible con la supresión desde 2003 del Impuesto sobre Actividades Económicas (el segundo impuesto local en importancia recaudatoria, por detrás del Impuesto sobre Bienes Inmuebles) para más del 92% de los contribuyentes.

2) Se reconoce a los Ayuntamientos mayor capacidad para desarrollar políticas tributarias, pueden subir o bajar los tipos impositivos de sus impuestos y establecer beneficios fiscales potestativos, esto es, mayor corresponsabilidad fiscal municipal.

3) Se diseña un sistema definitivo de financiación, recogiendo en la Ley las variables y ponderaciones que definen la financiación municipal, de tal forma que se convierta en un sistema estable en el tiempo.

4) Por último, a las provincias y a los municipios que sean capitales de provincia o de Comunidad Autónoma, o que tengan más de 75.000 habitantes, se les cede una parte del IRPF, del IVA y de los impuestos especiales sobre alcoholes, hidrocarburos y labores del tabaco (entre el 1% y el 2%, aproximadamente, dependiendo del impuesto y de si se trata de un municipio o una provincia). Esta cesión de impuestos estatales, al estar integrada en la parte financiera de la reforma, entró en vigor desde 2004.


TABLA 2

Presupuesto de la Entidad local Cuenca - 2003


Pr

Cor

Tip

Nombre

Población 2003

Impuestos directos

Impuestos Indirectos

Tasas y otros ingresos

16

078

A

Cuenca

47.201

8.372.098,62

1.754.955,34

8.357.871,01




Transferencias corrientes

Ingresos patrimoniales

Enajenación inversiones reales

Transferencias de Capital

Activos financieros

Pasivos financieros

Total ingresos

6.975.528,13

2.904.391,00

0,00

3.237.935,23

84.141,70

0,00

31.686.921,03




Gastos de personal

Gastos en bienes ctes. y servicios

Gastos financieros

Transferencias corrientes

Inversiones reales

Transferencias de Capital

Activos financieros

12.682.986,03

10.354.239,59

1.737.661,23

984.155,90

3.887.910,17

60.101,21

84.141,70




Pasivos financieros

Total gastos

Servicios de carácter general

Protección civil y seguridad ciudadana

Seguridad, Protección y Promoción social

Producción de bienes públicos de carácter social

Producción de bienes de carácter económico

1.895.725,20

31.686.921,03

4.698.229,86

2.274.981,67

4.815.678,56

10.777.678,10

1.945.205,11




Regulación económica de carácter general

Regulación económica de sectores productivos

Transferencias a Administraciones Públicas

Deuda Pública

Total gastos

1.358.606,38

1.978.810,80

264.445,33

3.573.285,22

31.686.921,03

unidad: euros

El Presupuesto de cada Entidad local recoge la información de la Administración General de la Entidad local y la relativa a sus Organismos Autónomos (Administrativos y Comerciales) consolidada.

Para efectuar esta consolidación se agregan los Presupuestos de la Administración General de la Entidad local y los de sus Organismos Autónomos, eliminando las transferencias internas.
Estos datos podrían comentarse de muchas maneras. Al final realizaremos esa explicación a través de pautas de administración municipal, pero un repaso “sociológico” de la estructura y sus cantidades me ha hecho pensar, dadas las circunstancias de la “de-gestión” presupuestaria del Ayuntamiento de Cuenca, en la afirmación de un hombre inteligentísimo, Premio Nobel de Física 2004, Frank Wilczek, quien al preguntarle sobre la existencia, pura y dura, contesta que ésta, “la realidad, es inimaginable”. No es que quiera desconcertarnos esta eminencia, como supongo que tampoco querrán hacerlo los políticos que administran nuestras cuentas en el Ayuntamiento, pero lejos de éstos él sí pretende ser exacto. Y, como físico, no puede aceptar que el tiempo tenga principio ni final. El tiempo forma parte del universo de forma indivisible y no se puede cortar como si fuera una salchicha. Entonces, al proceder contra la ley y sus cadencias, des-administrando nuestras cuentas públicas, los políticos que ocupan el poder en el Ayuntamiento de esta Ciudad, en ningún momento son puntuales, no son celosos de sus obligaciones.

Ciertamente cuando se estudia el universo a fondo, descubre uno que es mucho más extraño y alejado de nuestra cotidianidad de lo que imaginaba. La auténtica textura de la realidad es inalcanzable para la imaginación humana: es infinitamente más diversa y compleja que la mente de cualquier persona. El futuro y el pasado son sólo percepciones, en efecto, unas imágenes y sensaciones que generan un “ellos” y un “nosotros” al tratar de dar razón a por qué está pasando esto en Cuenca hoy. Compone una remembranza fundamentalista: No tiene una respuesta coetánea. Estos políticos (ellos) lo hacen por incompetencia y por comodidad. Algo que nos conduce (a nosotros, los administrados) automáticamente al rechazo de un colofón garbancero, como es el producido por una ineptitud gestora que sale de los egoísmos descorteses de unos partidos políticos poco cumplidores. Por esto la clase media –bueno, todas las clases sociales, aunque ahora esté escribiendo yo para esta porción a la que me adscribo- de la Ciudad está en su derecho de preguntar: ¿qué hay de lo mío?



CUENCA EN EL RÁNKING TRIBUTARIO ESPAÑOL Y SU FINANCIACIÓN PRESUPUESTARIA
Dudas y más desconfianzas que salen, entre otras, de varios principios presupuestarios que no acaban de obedecerse en Cuenca: 1) el principio de unidad, que postula la inclusión en un solo fondo de todos los ingresos y gastos, evitando la existencia de varios presupuestos separados a fin de evitar la existencia de fondos especiales, que significan diluir el control contable; 2) el principio de “acuciosidad”, que demanda que el presupuesto se prepare con el mayor grado de exactitud y sinceridad, debe evitarse las peticiones de gasto abultadas artificialmente y las estimaciones demasiado optimistas de los cálculos de ingresos, asimismo el presupuesto debe ser un documento que se aproxime a las reales necesidades que derivan de la acción programada por el gobierno local; 3) el principio de claridad, que se logra cuando el presupuesto refleja los programas, cuando es universal, cuando existe unidad, cuando las cuentas están bien detalladas y tienen una glosa explicativa, siendo la claridad también un requisito para obtener la comprensión de la opinión pública y facilitar así la gestión pública.

El análisis de esta diligencia permite comprobar la necesidad de alimentar esa memoria colectiva, de refigurar esa imaginación del pasado que da al ejercicio de la crónica y de la historia una vitalidad inagotable. Es decir, la historia como “ejercicio memorioso” es la forma colectiva de convivir con ella. La combinación de recuerdos colectivos (de viva voz o glosados por la evocación), la reconstrucción documental e imaginación histórica pueden producir la crónica de todos. Bien puede ser asistemática, prejuiciosa, autocomplaciente y cándida, pero es también una versión plural del autoconocimiento social en el pasado: la llamada “microhistoria”76, según el concepto del historiador mexicano Luis González. La metodología de éste, abrigada en las percepciones de “pasado”, “historiografía”, “crónica local”, “destino”, “azar”, “periodismo”, “verdad social”, “simbolismo”..., me da coraje para ubicar a Cuenca en el Ranking Tributario de los Municipios Españoles, conforme a los datos disponibles en 2004 y sistematizados por los Servicios Económico Financieros y de Estudios de Ingresos de la Dirección Gerencia de Tributos y la Concejalía de Gobierno de Hacienda y Administración Pública del Ayuntamiento de Madrid. En el anexo de estos se contienen las fichas de los 52 Municipios Capitales de Provincia, entre las que se ha extraído (cfr. Tabla 3) la del Ayuntamiento de Cuenca.


TABLA 3

Ficha de Impuestos Municipales. Ayuntamiento de Cuenca

En lo que se refiere a los principales impuestos municipales se han elaborado tres cuadros por cada impuesto:

A. Esfuerzo Fiscal Absoluto (año 2004)

B. Esfuerzo Fiscal Relativo (año 2004)

C. Variación Interanual de los tipos impositivos (años 2004/2003)

A modo de muestra, en la Tabla 4 se coloca el orden de Cuenca dentro del Impuesto sobre Bienes Inmuebles de Naturaleza Urbana.



TABLA 4




La variación interanual entre 2003 y 2004 no sufre alteración en Cuenca, con lo que su número de orden desciende al 33 en este indicador impositivo. El esfuerzo fiscal relativo de la Ciudad para el conjunto de los impuestos municipales se han reunido en la Tabla 5.
TABLA 5

ESFUERZO FISCAL RELATIVO MEDIO PARA EL

CONJUNTO DE LOS IMPUESTOS DEL MUNICIPIO DE CUENCA




IMPUESTOS

ESFUERZO FISCAL (%)

Medio de

Municipio de Cuenca

Medio de Capitales de Provincia

Sobre Bienes Inmuebles Urbanos

69,16

65,47

Sobre Actividades Económicas (coef. situac.)

38,24

37,69

Sobre Vehículos de Tracción Mecánica

50,04

56,52

Sobre Construcciones, Instalaciones y Obras

80,00

87,04

Sobre el Incremento del Valor de los Terrenos

86,67


85,25

La ciudad de Cuenca está por encima de la media nacional de las capitales de provincia españolas en el esfuerzo fiscal relativo de tres de los cinco impuestos municipales vigentes. Según los principios de la Política Financiera, un dogma ineludible es el de la “suficiencia de Imposición”: Los impuestos deben cubrir las necesidades financieras. Por lo cual, el contraste de datos77 permite entrever que la actividad económico–financiera del Ayuntamiento se adecua a los principios de legalidad, pero ofrece algunas dudas en cuanto a su ajuste a las bases de economía, eficiencia y eficacia. Podría hacerlo mejor y tiene la obligación de hacerlo. En el ámbito local el presupuesto también refleja la política fiscal del gobierno municipal con que este pretende lograr numerosos objetivos, a menudo contradictorios -promover el empleo, luchar contra la inflación y lograr un crecimiento estable...-, pero para él insalvables, desde el momento que hicieron de ellos baluarte de sus promesas electorales y energía motriz directa de su acceso al poder. Y éste encierra igualmente el poder tributario, que es la facultad del Ejecutivo para imponer a los particulares la obligación de aportar una parte de su riqueza al Estado para el ejercicio de sus atribuciones.

Ese maestro de la economía política de la hacienda pública actual que es el profesor José Luis Pérez de Ayala, señalaba en una de sus obras que, tradicionalmente, toda la política presupuestaria ha venido manifestándose en torno a dos principios contrarios: o equilibrio, o desequilibrio del presupuesto. Si ojeamos los escritos clásicos en torno al problema se observa que el principio del equilibrio presupuestario se mantiene y defiende por entender que la política de Deuda Pública, aneja al déficit, restaría ahorro a la producción privada, y de aquí se deduce que el olvidado principio del equilibrio se apoya en la necesidad de respetar y no frenar la expansión de la oferta global.
Descoordinación administrativa y falta de información presupuestaria
Lo cual determinó que pusiera mis cinco sentidos, al procurar obtener un examen fidedigno de la gestión administrativa del Ayuntamiento de Cuenca, desde la problemática de la “Información Municipal”, facilitada por una investigación de Consumer.es Eroski78 que pretende fijar el contenido exacto de cada una de las páginas web de los distintos ayuntamientos de las capitales de provincia españolas. Este estudio establece el suspenso general para éstas, hallándose a salvo del mismo Cuenca al obtener un “bien” de valoración media. Pero baja a “aceptable” en atención ciudadana. Estando considerada la web de esta Ciudad “muy bien” en cuanto a facilidad de uso, se muestra deficiente en algunos temas administrativos, entre los que la materia presupuestaria se lleva la palma, al ocultar datos propios y singulares del Ayuntamiento como órgano político.

En el apartado de “Servicio”, considerado como uno de los más importantes para el ciudadano que quiera obtener una prestación concreta de su municipio sin necesidad de utilizar el teléfono y de personarse en las oficinas municipales, el 71% de los consistorios estudiados suspende. Los peores resultados son los siguientes: el 56% de los municipios descuida la ‘Atención al ciudadano’, el 52% no informa sobre las ‘Oficinas Municipales de Consumo (OMIC)’, el 42% de las páginas municipales no facilitan al usuario un apartado específico de ‘Quejas y sugerencias’, y el 40% no permite la ‘Descarga de de impresos’. Por otro lado, sólo el 17% de las web consistoriales posibilitan participar en ‘Foros’ y el 9% permite que desde sus web se pueda leer la información actual desde los ‘Medios de comunicación’ impresos más importantes de cada ciudad.


CUENCA
http://www.cuenca.org/

- Nº Habitantes: 50.000


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Lo mejor. Consigue la nota más alta respecto al resto de páginas web analizadas en ‘Oferta informativa’ con 27 puntos, por encima de la mejor web española: Madrid, que logra en este apartado un punto menos.
Lo peor. No incluye un apartado específico de ‘Noticias’ en su página principal. Sí hay, en cambio, tablones de anuncios sobre ‘Ofertas de empleo’ y ‘Licitaciones’.
Sin embargo, la información presupuestaria se reduce a la normativa (“Legislación Municipal”-42 Ordenanzas Fiscales de 2005), siendo chocante que en la página de Áreas y Servicios Municipales no aparezca Intervención –y sí una “Inspección de Tributos Municipales” y otra de “Gestión de Tributos e Ingresos Patrimoniales”-, hallándose descolocada la Tesorería. Sinceramente la descoordinación administrativa, ungida por una rutina política poco sólida, se ha convertido en este Ayuntamiento en un aspecto de primer orden a considerar en la gestión del propio presupuesto. Así lo pienso al conducirme mediante las enseñanzas de Ramón Moure Fernández, Técnico de Auditoría del Consello de Contas de Galicia, y revisar los aspectos que inciden en el equilibrio presupuestario inicial y final -entendiendo éste último una vez realizadas las correspondientes modificaciones presupuestarias- y ello desde una óptica económico-presupuestaria. En ese análisis su autor utiliza el principio de anualidad establecido de forma expresa en el artículo 134.2 de la C.E. que limita la vigencia temporal de la Ley de Presupuestos al correspondiente ejercicio, que en nuestro país coincide con el año natural.

La existencia de equilibrio inicial presupone, por una parte, que en el momento de la aprobación del presupuesto la cuantía máxima de las obligaciones que se pueden reconocer -representada por los créditos iniciales- no puede superar la de las previsiones de los derechos que se prevean liquidar en el correspondiente ejercicio (nivelación entre los estados de gastos e ingresos) y por otra parte que la financiación de aquéllas se ha de realizar íntegramente con fondos propios, es decir sin utilizar endeudamiento público o lo que es lo mismo, sin que existan pasivos financieros.

La existencia de equilibrio final implica que las modificaciones en el Presupuesto de gastos han de estar financiadas mediante las correspondientes variaciones de signo opuesto, en el mismo o a través de modificaciones en el Presupuesto de ingresos. En este último caso o bien los fondos propios son superiores a los previstos inicialmente en cuantía suficiente, o habría que recurrir a financiación ajena -endeudamiento público- en cuyo caso se rompería el equilibrio presupuestario.

Otra envoltura a considerar deriva asimismo de la gestión del propio presupuesto, en el sentido de que aún partiendo de los equilibrios presupuestarios referidos anteriormente, si la cuantía de las obligaciones reconocidas fuese superior a la de los derechos liquidados, debido a que éstos no alcanzasen las previsiones iniciales, daría lugar a la existencia del denominado déficit presupuestario cuya financiación tendría que soportar el presupuesto de ingresos del ejercicio siguiente mediante fondos propios o accediendo al endeudamiento.

A pesar de que el principio de equilibrio presupuestario no se considera un principio jurídico, al no exigirse por la actual normativa positiva que los Presupuestos se aprueben con equilibrio inicial, hay que tener en cuenta que dada la primacía del Derecho comunitario sobre el Derecho interno y en virtud del “principio de solidez financiera” se nos exige la limitación del déficit público y la consecución de la estabilidad financiera. Por otra parte en nuestro ordenamiento interno se refleja la preocupación en cuanto a los límites del endeudamiento y a los procesos de toma de decisión respecto del mismo.

Con lo cual pasamos a la tercera fase en la ejecución del presupuesto, que es la liquidación o cierre del ejercicio; operación contable que establece el resultado de la gestión o ejecución del presupuesto en términos de caja a 31 de diciembre del correspondiente ejercicio. Este resultado, desde el punto de vista cuantitativo, viene dado por la diferencia entre los derechos presupuestarios liquidados durante el ejercicio y las obligaciones presupuestarias reconocidas en el mismo, excluyendo de ambas magnitudes las operaciones con pasivos financieros.

La existencia de un resultado presupuestario positivo (superávit) indica que los ingresos presupuestarios del ejercicio han sido suficientes para financiar el gasto presupuestario, sin recurrir a operaciones de endeudamiento, mientras que un resultado presupuestario negativo pone de manifiesto la insuficiencia de los ingresos presupuestarios para financiar el gasto presupuestario lo que produce el déficit presupuestario del ejercicio.

Una asignación racional de los recursos debería estar basada en la presupuestación por programas o planificación por objetivos a desarrollar en las siguientes fases:


- Definición de los objetivos a medio y largo plazo.

- Estudios de los costes de los programas y análisis de las distintas alternativas para su ejecución.

- Determinación de los programas a ejecutar en el ejercicio presupuestario en función de los objetivos fijados para este período.

- Elaboración de indicadores para cada programa.

- Análisis y control de los resultados en función de los objetivos.
En último término siempre cabe preguntarse, en el supuesto de que el equilibrio presupuestario sea bueno “per se”, cuál sería el nivel de gastos adecuado cuyo equilibrio por vía de ingresos se quiere conseguir. Un interrogante que el Ayuntamiento de Cuenca lleva muchísimos años sin contestar.

CUENCA DEMANDA EL ACATAMIENTO DE LA POLÍTICA PRESUPUESTARIA
El equilibrio presupuestario, según recoge la exposición de motivos de la Ley 18/2001, de 12 de diciembre, General de Estabilidad Presupuestaria, viene a ser la gran contribución de la política presupuestaria a la estabilidad macroeconómica que posibilita seguir desarrollando el verdadero potencial de crecimiento y de generación de empleo de la economía española y con ello avanzar en el proceso de convergencia real con los países más desarrollados.

Ahora bien, el proceso descrito sería inútil, en un país fuertemente descentralizado como España, si el esfuerzo del Estado no fuese simultáneamente realizado por el conjunto de las Administraciones públicas, pues, en caso contrario, la presión sobre los mercados financieros vendría ejercida por éstas con los consabidos efectos negativos sobre los tipos de interés, la inflación y, en última instancia, el empleo.

Así, en virtud de lo dispuesto en los artículos 149.1.13.8 y 149.1.18.8 de la Constitución, el marco de la estabilidad presupuestaria que la citada Ley regula tiene carácter básico, resultando en consecuencia aplicable a todas las Administraciones públicas en sus distintas personificaciones, al objeto de que la actuación presupuestaria coordinada de todas ellas, puesta al servicio de la política económica del Gobierno, permita conseguir la imprescindible estabilidad económica interna y externa, como base para el mantenimiento del escenario económico actual, doblemente caracterizado por un elevado crecimiento y una elevada tasa de creación de empleo.

Partiendo de lo anterior, en la elaboración de la reiterada Ley se tuvo en cuenta el distinto instrumento necesario para, en primer lugar, asegurar el cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria en el sector público estatal y en las Entidades Locales y, en segundo lugar, establecer los mecanismos que garanticen la cooperación efectiva entre el Estado y las Comunidades Autónomas para lograr los fines previstos en esta Ley.

El Título I de dicha Ley contiene una definición de los ámbitos objetivo y subjetivo de aplicación de la Ley, así como los principios generales que habrán de regir la actuación de todas las Administraciones públicas en materia de política presupuestaria en aras a la consecución del objetivo de estabilidad presupuestaria.

Definido el objeto de la Ley en el artículo 1, el artículo 2 precisa el alcance del sector público a los efectos de esta norma, abarcando en su ámbito subjetivo al Estado, las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales, cualquiera que sea el estatuto jurídico de la organización administrativa, y atendiendo al espacio de autonomía competencia¡ que tienen las Administraciones Territoriales para la configuración de sus entes instrumentales, así como al conjunto de personificaciones jurídicas, públicas y privadas, dependientes de todas ellas.

Los principios generales recogidos en esta Ley son: el principio de estabilidad presupuestaria, definido como equilibrio o superávit presupuestario, el principio de plurianualidad, el principio de transparencia, y el principio de eficiencia en la asignación y utilización de recursos públicos.

El capítulo III del Título II de esa Ley regula el equilibrio presupuestario de las Entidades Locales, estableciendo que deberán adecuar sus presupuestos al objetivo de estabilidad presupuestaria que les sea fijado por el Gobierno para cada ejercicio, sin perjuicio de las competencias que tengan atribuidas las Comunidades Autónomas.

Al objeto de lograr los objetivos perseguidos por esta Ley, la Comisión Nacional de Administración Local, órgano permanente de colaboración entre la Administración del Estado y la Administración Local conforme a los artículos 117 y 118 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen local, informará sobre los objetivos de estabilidad presupuestaria que hayan sido establecidos por el Ministerio de Hacienda. En este sentido, la presente Ley ha sido sometida a la consideración de la Comisión Nacional de Administración Local.

El control del cumplimiento del objetivo y el seguimiento del plan económico-financiero para la corrección del desequilibrio que, en su caso, hayan de presentar las Entidades Locales que incumplan las condiciones de estabilidad establecidas, corresponderá al Ministerio de Hacienda, sin perjuicio, como se ha dicho, de las competencias que, en esta materia, tengan reconocidas las Comunidades Autónomas.

Adicionalmente, la autorización del Estado a las Entidades Locales para realizar operaciones de crédito y emisiones de deuda tendrá en cuenta los objetivos de estabilidad presupuestaria fijados en cada caso. A tal fin, y conforme a la disposición adicional segunda, se procede a la modificación del artículo 54 de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales, al objeto de integrar en el texto de la norma el cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria como elemento a tener en cuenta para la autorización de las operaciones de crédito o emisiones de deuda que pretendan formalizar las Entidades Locales.

Al igual que en el sector público estatal, los entes de derecho público del artículo 2.2 de esta Ley dependientes de las Entidades Locales que incurran en pérdidas que afecten al cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria elaborarán un informe de gestión y un plan de saneamiento.

Pensando en ese objetivo y habiendo visto la Tabla 2, doy por bien realizados ese informe y dicho plan, pero en mis manos no han caído ninguno de los dos, ni he hecho mayores esfuerzos por agenciármelos. No, porque este ensayo no es propiamente un estudio de Ciencia de la Administración, ni lo he realizado ex profeso para ninguno de los departamentos a los que me adscribo en las dos Universidades a las que pertenezco. Luego ni se me ha pedido opinión específica, ni pretendo darla porque no hay ningún compromiso personal para hacerlo. Entonces, metodológicamente y como ciudadano, pasaré ahora sobre este tema de puntillas y como un historiador profesional, que si bien comparte con el cronista la misma dualidad emocional –necesidad y placer– ha sometido en muchos casos el vértigo de la imaginación a la precisión y la evidencia empírica. La reconstrucción del pasado, cuando se parte de un conocimiento previo, de una herencia cultural e intelectual compleja suele tropezar con mayores dificultades para hacer fluir el pasado por su narración: de la proposición ética a precisión del lenguaje, los datos y la continuidad del discurso. Así, mientras en las universidades se nos entrena a los historiadores para refigurar el pasado como objeto de conocimiento, en la sociedad se ejerce la historia como evocación imaginativa. Por ello, quizás, la lectura misma de la historia sea entre algunos de nosotros más una práctica rigurosa –como hago al escribir este recorrido sociológico- y menos un placer imaginativo –como verifico cotidianamente, al pasear por la Ciudad o leer y escuchar sus medios de comunicación-.

Con este pesimismo epistemológico podemos ultimar que la historiografía local, popularmente leída, logra más una función de congruencia en el discurso político y cultural que en la investigación académica. De forma sucinta, puede afirmarse que la transparencia presupuestaria por ejemplo no se aferra al optimismo con que la crónica glosa el pensamiento local; antes se volcará en el juicio expresado por cualquier Historia General del Estado o de la Comunidad Autónoma, donde suele describirse el pasado del país o de la región, como un conjunto social con una personalidad y unidad histórica propias desde tiempos inmemoriales. Esa historiografía institucionalizada no resulta prescindible o reemplazable en nuestro caso por la simple crónica de época que traslada las declaraciones del alcalde a de alguno de sus concejales. Porque al final, determina la ciencia que todo está en discusión. Lo que nos hace coincidir con Eric Van Young79: las regiones son buenas para pensar cuando se quiere llegar a ello.


Destino, inversión pública y futuro de la Ciudad
Hoy, la consigna de dominar el destino toma formas colectivas. El pueblo tal, la sociedad cual, dicen los políticos, aspiran a hacerse “dueños de su destino” por medio de la autodeterminación, la soberanía, la emancipación o de lo que sea. Ahí, el individuo se diluye en una especie de masa amorfa aspirante a una felicidad y libertad vagas, donde la “oscuridad y la pena” solo son pesadumbre odiosa, y no una prueba en que se temple el ánimo. Esta concepción suele ir unida a una esperanza fofa en un mundo asimismo blando, regulado y seguro, de bienestar y progreso indefinidos. Obviamente, en ese ideal están muy de sobra los “espíritus indomables”, pero la consigna es la misma.

La idea de dominar el destino, en un sentido u otro, resulta harto chocante. También son azares irreductibles, pero de cruciales efectos, haber nacido en tal o cual medio social, en el campo o en la ciudad, en uno u otro país. Y el campo del azar se extiende luego, abrumador, sobre la vida entera. A esto solemos llamar el destino: una fuerza que nos sobrepasa y cuyo posible sentido también sobrepasa nuestra capacidad de comprensión. ¿Cómo dominarlo? Tendemos a relacionar el sentido de los actos ajenos con sus repercusiones en nosotros, y notamos enseguida la vanidad de esa pretensión, pero ¿con qué otra cosa relacionarlos? La respuesta a esta cuestión, como tantas veces pasa, nos encamina al qué, quién, cuándo, dónde y cómo del periodismo, y con éste observar que la inquietud esencial del periodista es la existencia de la verdad. Pero hoy en día, al aproximarse a ella, debe dejar de lado la pregunta que antes parecía tan importante: el porqué. Desde una controversia histórica que aún no termina, Arcadi Espada escribe acerca de los daños del relativismo y de los riesgos que corre quien sostiene la contundencia de los hechos. Y se ve obligado a reconocer que, como alguien más modesto dijo en la prensa ciudadana, “en el periodismo la búsqueda de la verdad es propia de presuntuosos y que la verdad misma es como las verduritas en juliana: de muchos colores e inaprensible. Nada nuevo: hace muchos años que el periodismo, en su humildad infinita, da cobijo a estos edificantes razonamientos. Y a pesar de la costumbre, siempre derramo una furtiva lágrima cuando los escucho: qué bonito oficio, y qué misericordioso, el mío, dando por igual la palabra a la verdad y a la mentira, al pequeño y al grande, al agudo y al romo. ¡Qué crisol conmovedor! ”[···]

Pero si traigo esto a colación es para amparar mi petición de unas cuentas claras municipales en análisis históricos y de econometría, al no poder guiar la opinión por la información periodística local, dado que se observa en ella cómo en la proliferación desacomplejada del por qué periodístico hay una marcada huella de la ficción novelesca. Así lo revalida Arcadi Espada cuando constata que sólo en las ficciones todas las preguntas suelen tener respuesta y todos los móviles de los personajes aparecen nitídamente diferenciados: “Es raro encontrar ficciones donde los actos de los personajes no aparezcan justificados y diseccionados. El pacto con el lector obliga a vincular cualquier acto con su móvil. Lo contrario sería antieconómico. Una novela es un territorio simbólico en todos sus gestos y cualquier símbolo, aun el más trivial, ha de tener su explicación y su significado. Su porqué. En el periodismo no hay símbolos. Cuando el periodismo se hace simbólico, miente”. Y, por el contrario, resulta muy triste observar que en la opinión y la información política de Cuenca existe demasiado simbolismo. Luego no vale, porque el periodismo fue creado para dar cuenta de los hechos de los hombres, en su tiempo presente. De los hechos ciertos, inexpugnables, solitarios. Esos minerales de donde arranca la capa freática de la ambigüedad humana.

A estas alturas del capítulo, contestado lo principal que a éste cabe y cumpliendo con los objetivos de esta obra, dejaría algo hueca la descripción sociológica si no constatara que el análisis de los Presupuestos –de cualquier ámbito y lugar- se realiza habitualmente desde la perspectiva económica, poniendo particular atención en los efectos que ocasionan los programas de ingresos y de gasto público en el conjunto de la actividad económica. Pero como puntualizó Francisco M. Fernández Marugán, diputado socialista por Badajoz, “ésta no es la única perspectiva posible, puesto que el Presupuesto también es el resultado de una amplia serie de factores de índole política que los moldean. Detrás de ellos siempre han existido planteamientos ideológicos, tensiones, disputas y conflictos que afectan a su contenido material y a las reglas del proceso presupuestario”80. Y esto ha sucedido igual en los Presupuestos Generales del Estado que en los enclaves territoriales más discretos.

Centrándonos en Cuenca y vista la gestión económica del municipio desde muy afuera, puesto que de sus cuentas, como hemos comprobado, sabemos poco y se nos oculta demasiado, se descubrió hace unos años –con Esteban Cava de hombre apologético de su partido y mano derecha contumaz de Martínez Cenzano- que déficit con inversión ni yerra ni retarda. Y así ha venido, el alcalde y todo su equipo de gestión, cubriendo la actualidad a base de proyectos de futuro del municipio en los que los presupuestos han entrado en el túnel y las concesiones de obras a constructores consolidados se vienen pregonando como el santo y seña de la pica en Flandes de la acción de gobierno socialista local, siempre pertrechado de las concesiones de menor enjundia entre las programadas por la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha. Ahora bien, vistos los resultados, sin realizarse todavía las grandes infraestructuras que la Ciudad precisaba y necesita, pues son obras que deben plantearse a largo plazo –los diez/quince años que darán de sí para que Cuenca alcance su población máxima prevista para 2020 a fecha de hoy: 75.000 habitantes-, el esfuerzo inversor del Ayuntamiento hay que ponerlo también en duda, pues ofrece interrogantes serios. Unas incógnitas que salen de la misma falta de recursos económicos que el resto de los municipios españoles ante el deficiente modelo de financiación que poseen.

Debemos saber si hay presupuestos “austeros” o “expansivos”. La política presupuestaria y su acatamiento tiene que evidenciar siempre y a cada instante estas dos premisas, pues las hipotecas de futuro del conjunto de la ciudadanía pasan por este conocimiento. Cuando se habla de “programa, programa, programa” esto no es el parto de los montes de un político comunista (Julio Anguita centró ahí sus demandas de buenas prácticas de gobierno, y él fue un magnífico alcalde en Córdoba), significa deslindar si el auge y el apogeo económico derivará de una estrategia u otra de crecimiento económico; es decir, si tendrá su empuje éste en la capacidad de inversión de las arcas municipales o saldrá de la inversión y la iniciativa privada.

Por esta causa pedí páginas atrás que en la web del Ayuntamiento figurara a disposición de los vecinos la gestión del Presupuesto municipal puesta al día. De otro modo, como sucede ahora, no sabremos adónde va a parar cada euro que se ha gastado y si éste va dirigido a su empleo óptimo. En esto me gusta y demando la “economía de guerra” de la que habló uno de los mejores alcaldes de España, Gabino de Lorenzo, el alcalde de Oviedo, cuando afirmó que “la austeridad no es un valor negativo, es una línea de conducta para gestionar bien”.
Una gestión ágil
¡Por fin! Salió ubicado exactamente el concepto “gestión”. Esto es lo que pedimos los administrativistas parsonianos, funcionalistas sociológicos. Desde esta escuela norteamericana de posguerra –yo la estudié en los años setenta del pasado siglo y después de más de treinta años aprendiendo, cultivando y enseñando Sociología nunca he podido desprenderme del consagrado discernimiento de Talcott Parsons- se desarrolló el sistema del funcionalismo estructural, para cuya comprensión es indispensable su esquema denominado AGIL. Las siglas AGIL se corresponden con lo que Parsons consideraba cuatro imperativos funcionales necesarios en todo sistema:

- A: Adaptación: Todo sistema debe abarcar las situaciones externas. Debe adaptarse a su entorno y adaptar el entorno a sus necesidades.

- G (Goal attainment): Capacidad para alcanzar metas; un sistema debe definir y alcanzar sus metas fundamentales.

- I: Integración: El sistema debe regular la interrelación entre sus componentes. También debe controlar la relación entre los otros imperativos funcionales; A, G y L


- L: Latencia (mantenimiento de patrones): Un sistema debe proporcionar, mantener y renovar la motivación de los individuos y las pautas culturales que lo integran.
El sistema de la acción social de Parsons, muy influido por Weber, uno de los padres de la Sociología, se divide en cuatro subsistemas que se corresponden con las partes del esquema AGIL:


  1. Sistema social (Integración)

  2. Sistema cultural (Latencia)

  3. Sistema de la personalidad (Capacidad para alcanzar metas)

  4. Organismo conductual (Adaptación)

En su análisis, los sistemas inferiores proporcionan las condiciones que requieren los sistemas superiores, y los sistemas superiores controlan al los que están en un nivel inferior en la jerarquía. El funcionalismo estructural se establece con los siguientes supuestos:

- Los sistemas tienen como característica el orden e interdependencia de las partes.
- Tienden hacia un orden o equilibrio que se mantiene por sí mismo.

- Los sistemas pueden ser estáticos o entrar en un proceso ordenado de cambio.


- Un parte del sistema influye en la forma que adoptan las otras partes.

- Los sistemas mantienen límites con sus ambientes.

- La distribución e integración son procesos fundamentales para el equilibrio de un sistema.

- Los sistemas tienden al automantenimiento.


Esto nos deja a las puertas del sistema social, que sintetizaremos en el próximo capítulo. Ahora lo fundamental es asentar que nada de cuanto se ha comentado respecto al presupuesto municipal de Cuenca carece de alcance. Antes al contrario, la sensación obtenida durante mis paseos por la Ciudad es corroborada por el análisis técnico de la forma de proceder con ese instrumento preparado para dar unas cuentas claras, que se vislumbra como totalmente “asistemática” en estos lares; o lo que es igual, se está gestionando mal y el ciudadano está en su derecho de reclamar una mayor agilidad administradora.

Durante el transcurso de la exposición se ha intuido que el problema último de “las perras” requiere ligarse a la teoría de los medios, totalmente desconocida por la clase política –flojos políticos- de Cuenca, los cuales ignoran que es la forma en que se produce la cooperación entre quienes participan de una interacción social. Sin tratarlo directamente, se ha hecho referencia varias veces al problema de la doble contingencia, es decir, a las distintas formas que puede adoptar la relación entre Ego y Alter. Es en ese contexto en que se ha enunciado que el problema, indirectamente abordado al criticar la gestión presupuestaria del municipio conquense, es el de las 'dinámicas de coordinación social'. En sus distintas expresiones, la teoría de los medios ha sido concebida como una forma de acercarse al estudio de las estructuras más estables de la interacción en una sociedad.

Habermas reconoce, en efecto, dos tipos generales de dinámicas, poniendo como referente fundamental la relación que los medios establecen con el lenguaje ordinario. Los medios como el dinero y el poder administrativo, que establecen dinámicas de coordinación, pueden terminar sustituyendo al lenguaje ordinario como forma de establecer un acuerdo. Por el contrario, el poder comunicativo, junto con la influencia y los compromisos, sólo podrían condensar al lenguaje ordinario, en tanto sus operaciones pueden referirse siempre a unas pretensiones de validez sobre las que los hablantes, llegado el caso, pueden dar razones. Y además, buenas. Entonces, ¿cómo pueden sentir esos políticos iniquidad y perfidia hacia los ciudadanos que encaran su crítica en pos de una mayor agilidad gerencial? Tienen que estudiar más esos profesionales del ejercicio del poder local y aquí está también el trasfondo de este libro, que pide ser leído para que ellos alcancen a entender bien lo que es una “sociología reflexiva”, que, como aclaró Alvin W. Gouldner81, cumplirá su madurez necesariamente vestida por un equipaje radical, debiendo procurar “no sólo conocer el mundo ajeno y exterior al sociólogo sino también transformarlo, y no sólo ese mundo sino también el mundo ajeno que el sociólogo lleva dentro de sí mismo”. Una sociología, en suma, que hunda sus raíces en el hombre total, porque la sociedad es como un organismo vivo, en el cual cada parte contribuye a su supervivencia y está estructurada para mantener la estabilidad (Schaefer,1986).  Así es como Parsons vio a la sociedad: como una muy vasta red de interconexiones, cada una de ellas contribuyendo a mantener el sistema como un todo.

Desde esta atalaya, el Ayuntamiento de Cuenca tiene que abrir sus presupuestos a la ciudadanía con el objeto de concretar un proyecto global de desarrollo. Lo vimos en capítulos anteriores y se demuestra en éste: La solución pasa por crear ese proyecto que dinamice económica y socialmente esta comunidad, que genere el clima adecuado para la inversión privada con un compromiso de la iniciativa pública que ilusione y dé confianza. Estamos a un paso de modificar la línea política tradicional en Cuenca y avanzar hacia posiciones más modernas, más abiertas, menos sectarias, más imaginativas y rigurosas. En esta provincia hay una inclinación a eternizar los problemas y a dejar los proyectos en simples realidades virtuales. La Administración moderna y eficaz –provista de un presupuesto expansivo y diligente- del Ayuntamiento de la capital puede y debe dar un giro a esa tendencia.

De hecho, ya hemos retratado uno de los ejes del cambio, el de la política urbanística, cuyas directrices se encaran a mantener un crecimiento sostenido del municipio con idénticos niveles de calidad de vida en todas las zonas. Y, evidentemente, muchos creemos que gira entorno a un Plan de Vivienda distinto a como se está realizando en el presente. En Cuenca hay muchas viviendas vacías, y, sin embargo, se siguen construyendo y vendiendo muchas más, sin el mínimo asomo de corregir el rumbo. Ahora bien, ¿es esto productivo? Toda esta gran masa de capital, ¿está siguiendo la trayectoria más rentable? Desde aquí demando un estudio pormenorizado del problema, una investigación que, bajo la inspiración y tutela del Ayuntamiento de Cuenca, debe ser realizada transversalmente por los Colegios de Arquitectos, de Economistas y de Ciencias Políticas y Sociología más cercanos. El paso al frente que dará la Corporación se concretará en sucesivas inversiones y un dinamismo económico que, por ahora y como consecuencia de lo explicado, pega porfiados traspiés y sufre zancadillas más de lo deseable.

El volumen de beneficios que traerá un presupuesto municipal expedito y unas cuentas lúcidas componen un referente de intervención pública que debe sustituir a los encogidos políticos de alforja trivial y fotografía de talego. Estas ataduras y ligazones hace años que pasaron a la historia en las democracias desarrolladas, que hoy se mueven por otros edificios; el fundamental de todos, el de la inversión trascendente. ¿Se quieren datos? Otro más a añadir a la carencia de presupuesto desde 1998: el “urbanismo de caja”, que es desentrañado en el capítulo décimo.



8. ESTRUCTURA SOCIAL Y VIDA COTIDIANA

La estructura social, como tuvo el acierto de puntualizar Ignacio Fernández de Castro82, siempre es una “foto fija”, escena recompuesta para la ocasión durante el rodaje de una película, ficción espectacular tomada de otra representación para que sirva de referente de la realidad en los escenarios simulados donde se produce la toma de decisiones transformadoras. Ese concepto fue sintetizado por el profesor José Luis Dell´Ordine83, y con éste podemos entender que la estructura social es “el conjunto de formas en que grupos e individuos se organizan y relacionan entre sí y con los distintos ámbitos de una sociedad”.

La estructura tiene carácter sistémico. Identifica la estructura con la estática social, con un conjunto de reglas y leyes que gobiernan la acción y reacción de las partes del sistema social. Es una visión determinista, en cuanto a que los cambios no suceden porque sí y, al tiempo, es una visión organicista, cercana a la visión de la biología.

En sociología, la estructura es un instrumento para analizar la realidad social. El concepto de estructura tiene una larga evolución. Ya se utilizaba en el siglo XVII en el campo de la historia natural para hacer referencia a las relaciones entre las partes de un todo. El término se usaba en anatomía, pero en el siglo XIX se trasladó a la sociología como consecuencia del empleo de ciertos términos orgánicos por los pensadores de la época (Auguste Comte, Karl Marx y Herbert Spencer). El teórico social inglés Herbert Spencer estableció el paralelismo entre la organización y evolución de los organismos biológicos, y la organización y evolución de las sociedades. La sociedad, considerada como un “organismo vivo”, podía ser dividida en partes ordenadas y diferenciadas. Para Spencer, la estructura social sería la “trama de posiciones e interrelaciones mutuas mediante las cuales se puede explicar la interdependencia de las partes que componen la sociedad”.

El sociólogo estadounidense Talcott Parsons elaboró su teoría del sistema y organización social en términos de estructura y función: la estructura, según Parsons, comprende los elementos del sistema relativamente constantes y estables, que serían: los roles (padre, maestro, etc.), las colectividades (familia, partido político, fábrica, etc.), las normas (los modelos) y los valores.

Sin embargo, fueron A. R. Radcliffe-Brown y Claude Lévi-Strauss los representantes de dos concepciones diferentes y enfrentadas sobre esta teoría. De un lado, Radcliffe-Brown comparó la sociedad a un mecanismo en funcionamiento cuyas partes pueden ser descritas y representadas por los propios participantes (modelo conceptual). Por su parte Lévi-Strauss, opuesto a la concepción de Spencer y Radcliffe, consideró la estructura como algo “latente” en la realidad pero a modo de un “orden oculto”, es decir, que sus partes sólo pueden ser interpretadas y explicadas (modelo teórico).

Según Salvador Giner, uno de los sociólogos españoles con mayor prestigio universal, en su obra “Sociología”, la estructura social es: “un conjunto relativamente estable de las interrelaciones entre sus diversas partes más la distribución de estas partes según un orden dinámico”. Al orden dinámico al que se refiere Giner es el cambio social; unos cambios en las estructuras que, cuanto más modernos, son unos cambios más rápidos y más complejos.

Para acomodar el guión de nuestra explicación, sobre todo para quienes tengan a bien juzgarla siendo novicios en los armazones de la teoría sociológica, debo encomendarme a otro ilustre profesor español, Vicenç Navarro84, catedrático de Políticas Públicas en la Universidad Pompeu Fabra, el cual examinaba recientemente la “polarización social” española, un fenómeno que sobresale asimismo en la Cuenca de hoy en día. En este sentido, lo que quería decir es que existe una percepción de nuestra estructura social ampliamente extendida en los medios de información y en las instituciones políticas de nuestro país que asume que la mayoría de la población española pertenece a la clase media. En apoyo de tal percepción se presentan encuestas que muestran que la mayoría de los españoles se autodefinen como pertenecientes a tal clase. Tal percepción, sin embargo, es errónea. En realidad, como afirma Navarro, no sólo las clases sociales (burguesía, pequeña burguesía, clase media y clase trabajadora) continúan existiendo en España, sino que el análisis de su influencia sobre el estado español (tanto en el pasado como ahora) son de una enorme importancia para entender nuestra realidad social, incluyendo la polarización social de nuestro país. Las encuestas que indican que la mayoría de nuestra ciudadanía se autodefine como perteneciente a la clase media se basan en preguntarle al ciudadano si se considera miembro de la clase alta, media o baja, lo cual explica que la mayoría de la población escoja definirse como clase media dadas las connotaciones peyorativas del término “clase baja”. Cuando a la ciudadanía, sin embargo, se le pregunta su autodefinición utilizando la terminología de clase social la respuesta es muy distinta85.

Entrados en 2005, observo en el día a día de mis paseos por Cuenca, no ya cuando miro a mi izquierda o mi derecha, arriba o hacia abajo, atrás o adelante, sino especialmente cuando acaparo fuentes de literatura y erudición social86, que en esta Ciudad de modesta, monopolizada y servicial información (posee uno de los indicadores de opinión política con menor peso de toda España) juega su papel categórico un porcentaje clasista cercano al que el profesor Navarro cifró para el conjunto español. Y es una de las razones por las que este libro, según va avanzando en su realización, tiene la obligación moral de salir a la luz. Es decir, con independencia de que el egoísmo personal me tiente a guardar el original en mi biblioteca, el desenfoque que se está dando a la realidad social conquense necesita que el escenario aquí pintado se convierta en el fiel contraste del falso contexto evocado públicamente por los partidos políticos mayoritarios y sus clases sociales “dominantes”. Como dijo ese gran padre político que fue padrino mío al presentarme en 1987 como candidato del CDS a la alcaldía de Cuenca, Adolfo Suárez, y como homenaje a él en momentos de dolor para su persona, PUEDO PROMETER Y PROMETO –porque no hay ninguna encuesta o sondeo específico que así lo constate, por lo que he de valerme de técnicas proyectivas socio-estadísticas que así lo avalan- que la Ciudad está dentro de la “media” española. Si el presente estudio fuese una investigación científica, entonces ya aportaría pruebas más precisas y directas que las generales -¡y muy buenas son! - que extraigo de Vicenç Navarro: “…el 30-35% de la población de renta superior del país (la burguesía, la pequeña burguesía y las clases medias profesionales de renta alta) tiene una enorme influencia en configurar la cultura mediática y política del país, así como su sabiduría convencional (incluyendo la reproducción de que somos un país de clase media). La clase media de renta media baja y la clase trabajadora, que representan aproximadamente el 60-65% de la población, constituyen los componentes más importantes de las clases populares y su influencia en el estado español ha sido históricamente menor, explicando el escaso desarrollo del estado del bienestar en España”.

Datos y sensaciones, discernimientos y enunciaciones, nos aseguran que las clases sociales existen en España y la manera en que la gente vive, enferma y muere depende mucho de cómo se ubica en la estructura social. La mayoría de la población pertenece a la clase trabajadora y se define como tal cuando las encuestas se realizan con rigor y no como constantemente se hacen, incluso por el Gobierno español, preguntándole a la ciudadanía si pertenece a la clase alta, media o baja. No es de extrañar que la respuesta de la mayoría de la población sea que pertenece a las clases medias. Ahora bien, cuando se le pide a la ciudadanía si es clase burguesa, pequeño burguesa, clase media o clase trabajadora, la mayoría, tanto en Suecia, Gran Bretaña y EEUU como en España, se define como clase trabajadora87. La ignorancia de este hecho implica que tal clase se abstenga de participar en las elecciones al no sentirse reconocida en el debate político del país. La gran abstención (sobre todo entre la clase trabajadora) en las elecciones de Galicia y de Cataluña en 2001, así como en las legislativas españolas del 2000, tradujo esta realidad, que se quebró el 14-M-2004 cuando cierta “conciencia” de clase llevó de nuevo al PSOE a La Moncloa, entre otros factores que no voy a examinar aquí porque se salen del fondo del asunto que ahora exploramos.

Esta auscultación desemboca en otro ejemplo más extraído de las fuentes del profesor Vicenç Navarro. Concretamente el que se produjo en la conferencia de prensa para presentar el programa del PSOE en Madrid, el periodista del diario de mayor venta en España criticó el eslogan y el póster y preguntó críticamente al candidato socialista si su partido pensaba utilizar un discurso “anticuado” de clases sociales en España. Como asesor del candidato, Navarro respondió al periodista y le recordó que en España hay clases sociales y que la probabilidad de estar enfermo (incluyendo las condiciones dentales) y morir depende en gran manera de la clase social del individuo: “Como promedio, los miembros de la burguesía viven dos años más que los de la pequeña burguesía, los cuales viven dos años más que los de las clases medias, quienes viven dos años más que los miembros de la clase trabajadora cualificada, que viven dos años más que los miembros de la clase trabajadora no cualificada, los cuales viven dos años más que los que los desempleados crónicos. Diez años de vida es la diferencia de pertenecer a uno de los dos polos sociales, tres años de diferencia más que en el promedio de la UE, que son siete”.

La desigualdad de clase se muestra también en la deficiencia del gasto público social, que aparece muy marcada en el déficit de gasto público sanitario, que afecta a la mayoría de las CC AA y que responde al hecho de que el gasto público sanitario español es menor al que le correspondería por el nivel de desarrollo económico que tenemos. España, cuyo nivel de desarrollo económico es ya casi el 80% del promedio de la UE-15, tiene un gasto sanitario público per cápita que es, según Eurostat, sólo el 64% del promedio de la UE-15, gastándose alrededor de 21.723 millones de euros menos en sanidad de lo que le correspondería por su nivel de riqueza. Este déficit afecta la calidad de los servicios públicos, y sobre todo los niveles de confort del usuario y de los profesionales, estando estos últimos entre los peor pagados en la UE-15. El 30%-35% de la población de renta superior del país, sin embargo, no es plenamente consciente de estas deficiencias, pues utilizan la sanidad privada o reciben trato privilegiado en la pública. Esta situación, sin embargo, no favorece a ninguna clase social por la razón que especifica el reiterado profesor catalán: “Es un hecho demostrable en nuestro país que, mientras el confort y la capacidad de elección es, en general, mayor en la sanidad privada que en la pública, la calidad científica del personal y del equipamiento sanitario es mayor en la segunda que en la primera. En realidad, la complejidad y el requerimiento tecnológico de la medicina hoy es tal que la medicina privada no puede sostener los costes de mantener la infraestructura de alta calidad que requiere la medicina moderna”.




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