Informe preliminar sobre pobreza


ACCESO A LA JUSTICIA: DESAFÍOS Y TEMÁTICAS PRIORITARIAS EN RELACIÓN A LAS PERSONASQUE VIVEN EN SITUACIÓN DE POBREZA PARA ACCEDER A LA JUSTICIA Y OBTENER RESPUESTAS EFECTIVAS FRENTE A SUS RECLAMOS



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ACCESO A LA JUSTICIA: DESAFÍOS Y TEMÁTICAS PRIORITARIAS EN RELACIÓN A LAS PERSONASQUE VIVEN EN SITUACIÓN DE POBREZA PARA ACCEDER A LA JUSTICIA Y OBTENER RESPUESTAS EFECTIVAS FRENTE A SUS RECLAMOS


  1. Las personas que viven en situación de pobreza o pobreza extrema generalmente enfrentan mayores obstáculos para acceder a la justicia, así como a los medios que le permitan la gestión efectiva para denunciar y exigir el cumplimiento de sus derechos. Las políticas que apuntan a garantizar servicios jurídicos a personas carentes de recursos actúan como mecanismos para compensar situaciones de desigualdad material que afectan la defensa eficaz de los propios intereses.

  2. Se trata, entonces, de un tema en el que vale la pena precisar el alcance de los deberes estatales, y los principios que deben caracterizar la organización y prestación de este tipo de servicios, como herramienta indispensable para asegurar el ejercicio de los derechos humanos por los sectores excluidos o en situaciones de pobreza.

  3. El SIDH ha reconocido el rol esencial que le compete a la realización del derecho de acceder a la justicia en la garantía de los derechos fundamentales en general y de los derechos sociales en particular, y ha fijado una serie de estándares con impacto en el funcionamiento de los sistemas judiciales en la región.

  4. El derecho de acceso a la justicia se configura como una garantía fundamental, que cumple un rol esencial en el reconocimiento de todos los demás derechos tanto civiles y políticos, como económicos, sociales y culturales558. Así ha sido contemplado por el Sistema Interamericano de Derechos Humanos (SIDH), de manera específica en los artículos 8 y 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y en el artículo XVIII de la Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre. En los órganos del sistema interamericano se encuentra evidenciado a través del sistema de peticiones individuales, informes anuales, temáticos y de país, y en particular, las Opiniones Consultivas emitidas por la Corte, los cuales han hecho referencia a las obligaciones del Estado con relación a la efectividad del derecho de acceso a la justicia como garantía de los otros derechos humanos559.

  5. El derecho internacional de los derechos humanos ha desarrollado estándares sobre el derecho a contar con recursos judiciales y de otra índole que resulten idóneos y efectivos para reclamar por la vulneración de los derechos fundamentales. En tal sentido, la obligación de los Estados es fundamentalmente positiva, de organizar el aparato institucional de modo que todos los individuos puedan acceder a esos recursos. A tal efecto, los Estados deben remover los obstáculos normativos, sociales o económicos que impiden o limitan la posibilidad de acceso a la justicia560, y también asegurar el acceso a la información y, en ciertas circunstancias, el asesoramiento que requieran.

  6. La CIDH ha observado como las personas afrodescendientes, los pueblos indígenas y en particular las mujeres en situación de pobreza, frecuentemente encuentran barreras adicionales para acceder a la justicia, que combinadas con la falta de recursos económicos configuran una doble discriminación que les impide acceder a remedios judiciales efectivos contra la discriminación o las violaciones de los derechos humanos de que son víctimas561. En ese sentido, la Comisión comparte lo indicado por la ex Relatora de Naciones Unidas para la Extrema Pobreza y los Derechos Humanos, al indicar que el acceso a la justicia es fundamental para hacer frente a las principales causas de la pobreza, la exclusión y la situación de vulnerabilidad. Se hace necesario facilitar un recurso sencillo, rápido, efectivo y económico en sede administrativa y judicial, de manera que se garantice la efectividad de los programas y prestaciones de los derechos sociales a las personas que viven en situación de pobreza562.

  7. Es común que la desigual situación económica o social de los litigantes se refleje en una desigual posibilidad de defensa en juicio. Un primer aspecto en relación con los alcances del derecho a acceder a la justicia está dado por los obstáculos económicos o financieros en el acceso a los tribunales, y por el alcance de la obligación positiva del Estado de remover esos obstáculos para garantizar un efectivo derecho a ser oído por un tribunal563. En ese sentido, la obligación de proveer servicios de asistencia gratuita resulta un elemento fundamental para asegurar las debidas garantías procesales y la igualdad ante los tribunales de las personas que viven en situación de pobreza.

  8. La Opinión Consultiva No. 11/90 de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (OC-11/90)564 resultó la primera oportunidad en que el sistema interamericano se refirió a la necesidad de remover obstáculos en el acceso a la justicia que pudieran originarse en la posición económica de las personas565. En dicho momento, la Corte IDH reafirmó la prohibición de discriminar sobre la base de la posición económica de las personas y destacó que "…si una persona que busca la protección de la ley para hacer valer los derechos que la Convención Americana le garantiza, encuentra que su posición económica (en este caso, su indigencia) le impide hacerlo porque no puede pagar la asistencia legal necesaria (…) queda discriminada por motivo de su posición económica y colocada en condiciones de desigualdad ante la ley"566.

  9. Posteriormente, y en el marco de otra opinión consultiva, la Corte volvió a referirse expresamente al deber estatal de proveer servicios de asistencia jurídica gratuita. En este caso, la Opinión Consultiva 18/03, sobre la "Condición Jurídica y Derechos de los Migrantes Indocumentados”567, la Corte estableció que la negativa a prestar un servicio público gratuito de defensa legal a las personas sin recursos, cuando es un elemento necesario para acceder eficazmente a los recursos, constituye una vulneración del debido proceso y del derecho a la protección judicial efectiva. En ese documento, la Corte fijó el estándar referido en los siguientes términos:

Se vulnera el derecho a las garantías y a la protección judicial por varios motivos: por el riesgo de la persona cuando acude a las instancias administrativas o judiciales de ser deportada, expulsada o privada de su libertad, y por la negativa de la prestación de un servicio público gratuito de defensa legal a su favor, lo cual impide que se hagan valer los derechos en juicio.”568

  1. Sobre este punto corresponde indicar que, desde al menos dos décadas, la CIDH se refirió a la importancia de proveer servicios jurídicos gratuitos a fin de cumplir con el mandato de la Convención Americana569. La CIDH observó que los litigantes que no tienen los medios para contratar los servicios de un abogado de su elección deben esperar largos períodos hasta que haya un defensor público disponible, lo cual va claramente contra los dictados de la Convención Americana, específicamente en sus artículos 1.1, 8 y 24. La CIDH considera que cuando es necesario para tener un acceso eficaz, los demandantes deben estar representados por un abogado para poder presentar sus reclamos, por lo que debe aumentarse el número de defensores públicos disponibles para asesorarlos, de manera tal que este servicio esté al alcance de toda persona que lo necesite para tener acceso a la protección judicial y para defender un derecho protegido570.

  2. La CIDH ha establecido la obligación de brindar asistencia legal gratuita a las personas sin recursos571, y ha precisado una serie de criterios tendientes a determinar su procedencia en casos concretos. Así, la Comisión ha señalado los siguientes factores al efecto de dicha determinación: a) la disponibilidad de recursos por parte de la persona afectada, b) la complejidad de las cuestiones involucradas en el caso y c) la importancia de los derechos afectados572.

  3. En paralelo, la CIDH ha avanzado en la identificación de ciertas acciones judiciales para cuya interposición y seguimiento ha considerado indispensable la provisión de asistencia jurídica gratuita, a fin de cumplir con el mandato de la Convención Americana y demás instrumentos vinculantes. Así, en su informe de fondo en el caso de Whitley Myrie, la CIDH consideró que, de acuerdo con la Convención Americana, el Estado está obligado a proporcionar acceso efectivo a acciones constitucionales, lo que incluye el suministro de asistencia jurídica gratuita cuando las personas carecen de recursos para promoverlas por sus propios medios573.

  4. En particular, las mujeres pueden enfrentar graves dificultades para acceder a asistencia legal gratuita en los asuntos penales o civiles. Esto afecta especialmente a las mujeres que viven en pobreza que son víctimas de delitos como la violencia doméstica. Así, en su informe "Acceso a la justicia para las mujeres víctimas de violencia en las Américas", la CIDH volvió a destacar la necesidad de paliar situaciones de desventaja económica y la consiguiente obligación de acrecentar la provisión de servicios de asistencia jurídica gratuita574.

  5. Además de la falta de organización de servicios de patrocinio jurídico gratuito, la Comisión destacó en su informe sobre “El acceso a la Justicia como Garantía de los Derechos, Económicos, Sociales y Culturales”, que la ausencia de asistencia jurídica gratuita puede no ser el único obstáculo de tipo económico para acceder a la justicia. Así, los costos del proceso también resultan un factor a considerar en este punto575. En la sentencia del Caso Cantos576, la Corte Interamericana sostuvo que:

Esta disposición de la Convención [8.1] consagra el derecho de acceso a la justicia. De ella se desprende que los Estados no deben interponer trabas a las personas que acudan a los jueces o tribunales en busca de que sus derechos sean determinados o protegidos. Cualquier norma o medida del orden interno que imponga costos o dificulte de cualquier otra manera el acceso de los individuos a los tribunales, y que no esté justificada por las razonables necesidades de la propia administración de justicia, debe entenderse contraria al precitado artículo 8.1 de la Convención (…)577

  1. En dicho caso, la Corte se abocó a decidir, entre otras cuestiones, si el monto que los tribunales argentinos le requerían al peticionario en carácter de tasa de justicia578, al habérsele negado el acceso a un beneficio de litigar sin gastos, resultaba compatible con los derechos consagrados en los artículos 8 y 25 de la CADH. La Corte destacó en su fallo:

La suma fijada por concepto de tasa de justicia y la correspondiente multa constituyen, a criterio de este Tribunal, una obstrucción al acceso a la justicia, pues no aparecen como razonables, aún cuando la mencionada tasa de justicia sea, en términos aritméticos, proporcional al monto de la demanda. Esta Corte considera que, si bien el derecho al acceso a la justicia no es absoluto y, consecuentemente, puede estar sujeto a algunas limitaciones discrecionales por parte del Estado, lo cierto es que éstas deben guardar correspondencia entre el medio empleado y el fin perseguido y, en definitiva, no pueden suponer la negación misma de dicho derecho (…)579.

  1. Con miras a la remoción de este tipo de obstáculos económicos, la CIDH ha comenzado a trazar los alcances de las respectivas obligaciones estatales, tanto en cuanto hace a procesos judiciales, como en relación con el desarrollo de procedimientos de tipo administrativos. Así se ha manifestado en el Caso Yean y Bosico, en el cual la CIDH se refirió expresamente a la necesidad de fijar límites en materia de costos de los procesos, a fin de impedir la vulneración de derechos humanos fundamentales580.

  2. En ese mismo sentido, en el informe “Acceso a la justicia para las mujeres víctimas de violencia en las Américas”, la CIDH hizo especial hincapié en el fracaso de los procesos judiciales por violencia contra las mujeres, en virtud de los costos que estos acarrean. La investigación llevada a cabo por la CIDH para la elaboración del informe, permitió concluir que la falta de recursos económicos para la producción de la prueba, obstaculiza en muchos casos, el desarrollo de los procesos judiciales en materia de violencia contra las mujeres581.

  3. Por otra parte, puesto que usualmente la mayor parte de las personas que vive en situación de pobreza se encuentran fuera de los centros urbanos, y muchos otros viven en zonas marginadas, en zonas remotas de difícil acceso, la falta de sistemas judiciales accesibles constituye un obstáculo económico de gran relevancia para acceder a la justicia. Así, por ejemplo, la CIDH ha indicado que la insuficiente presencia de instancias judiciales y acompañamiento estatal implica que las victimas tengan que emplear significativos recursos económicos y logísticos para interponer denuncias y participar en el procedimiento judicial582.

  4. Frente a la situación antes descrita, la Comisión Interamericana remarcó la importancia de los dispositivos comunitarios --como los juzgados de paz y las defensorías comunitarias-- y la necesidad de que estos cuenten con mecanismos y recursos que permitan garantizar su efectividad. Lo anterior con el fin de ofrecer servicios básicos a mujeres víctimas de violencia en zonas rurales, marginadas y que viven en pobreza, así como información sobre procedimientos legales, apoyo en procesos administrativos y acompañamiento a las víctimas en procesos judiciales583.

  5. Asimismo, en su informe “Acceso a la justicia para las mujeres víctimas de violencia en las Américas”, la CIDH se refirió en particular a las dificultades en el acceso a la justicia que enfrentan las mujeres afrodescendientes y los pueblos indígenas. En relación con el primer grupo, la CIDH destacó:

Las mujeres afrodescendientes ubicadas en zonas rurales marginadas, cohesionadas en grupos sociales pequeños, que aún mantienen sus idiomas, tradiciones y costumbres, y en ocasiones sus propios sistemas de justicia, deberán enfrentar problemas de accesibilidad geográfica, de falta de comunicación con los operadores judiciales en sus propios idiomas, de manejo del contexto, así como de falta de recursos económicos, similares a los que deben enfrentar las mujeres indígenas, y que en ocasiones, pueden configurar una doble discriminación, por ser mujer y por ser afrodescendientes. (…) Esta situación no dista de la que deben sufrir las mujeres afrodescendientes ubicadas en zonas urbanas, donde las dificultades para acceder a remedios judiciales efectivos están asociadas con su situación de marginalidad económica y con el color de la piel584.

  1. Además, el Sistema Interamericano se ha pronunciado sobre las condiciones de vulnerabilidad que limitan el acceso a la justicia de las personas con discapacidad, y de los niños, niñas y adolescentes. En el caso Furlán vs. Argentina, un menor de 14 años sufrió una caída de un travesaño sobre su cabeza mientras jugaba en un campo de entrenamiento militar abandonado por el ejército. El padre del menor inició un proceso judicial para obtener el resarcimiento de los daños sufridos por su hijo, pero la demora excesiva en el trámite del proceso civil por daños y perjuicios contra el Estado afectaron de forma desproporcionada al menor, quien por su condición de discapacidad dependía de la oportuna respuesta de las autoridades judiciales para acceder a su tratamiento médico. En su análisis, la Corte recordó que “es directo y significativo el vínculo existente entre la discapacidad, por un lado, y la pobreza y la exclusión social, por otro”585.

  2. Atendiendo a la importancia de reconocer las necesidades específicas de ciertos sectores de la sociedad, como a los niños, niñas y adolescentes, y las personas con discapacidad, la Corte consideró que, si el paso del tiempo es determinante en la situación jurídica de las personas, resulta entonces imperativo, que el proceso avance de manera diligente586.

  3. Dado que la mayoría de las adjudicaciones y prestaciones sociales dirigidas a las personas que viven en situación de pobreza se dirimen en su mayoría en la esfera administrativa, resulta imperativo garantizar el acceso a la justicia y tutela judicial efectiva de derechos, en particular de los económicos, sociales y culturales.

  4. Por otra parte, la Comisión ha observado que la mayoría de estas políticas sociales o programas no cuentan con un enfoque de derechos, y en su lugar habrían sido consideradas en su organización y funcionamiento como “medidas de beneficencia” o “beneficios asistencialistas”587. En este contexto, la actuación de las administraciones públicas ha quedado tradicionalmente reservada a la discrecionalidad política, más allá de que haya algunos controles institucionales588. Así, la falta de recursos judiciales efectivos contra las consecuencias negativas de las políticas sociales, por ejemplo, en los sectores de atención en salud, vivienda, educación, seguridad social y trabajo o bien contra las decisiones administrativas relativas a la asistencia social o los procedimientos migratorios, conlleva a que las personas no puedan obtener reparación en caso de que se violen sus derechos humanos, como el derecho a la igualdad y la no discriminación y el derecho a la información. Lo anterior, representaría un obstáculo al acceso a la justicia de las personas que viven en la pobreza y que se ven afectadas de manera desproporcionada por estas políticas589.

  5. Como se ha indicado, muchas veces las prestaciones sociales asumidas por los Estados no se han traducido necesariamente en la configuración concreta de derechos. En diversos casos, el Estado asumió esas funciones a partir de intervenciones discrecionales o de formas de organización de su actividad, como la provisión de servicios públicos, o la elaboración de programas o planes sociales focalizados. En ese orden, el sistema interamericano ha fijado posición sobre la aplicación de las garantías del debido proceso legal y ha avanzado en la identificación de ciertos estándares del debido proceso legal que deben regir los procedimientos administrativos, tales como el plazo razonable, el derecho a la revisión judicial y a contar con un abogado, a una decisión fundada, a la publicidad del actuar de la administración, entre otros, con el objetivo de evitar márgenes inadecuados de discrecionalidad que puedan fomentar prácticas arbitrarias o discriminatorias590.

  6. La CIDH y la Corte también han puntualizado, como elementos que integran el debido proceso legal, el derecho a contar con una decisión fundada sobre el fondo del asunto y la necesidad de garantizar la publicidad de la actuación administrativa. Además, se ha resaltado la existencia de un derecho al plazo razonable del proceso administrativo. Otro elemento de la garantía del debido proceso legal en sede administrativa que ha tenido desarrollo, es el derecho a la revisión judicial de decisiones administrativas. Al respecto, la CIDH ha determinado que toda norma o medida que obstaculice el acceso a los tribunales, y que no esté debidamente justificada por las razonables necesidades de la propia administración de justicia, debe entenderse contraria al artículo 8.1 de la Convención.

  7. Otro aspecto examinado en la jurisprudencia del SIDH es la existencia de criterios claros sobre el debido proceso legal en sede judicial, en aquellos procesos dirigidos a determinar derechos económicos, sociales y culturales. Hay una relación directa entre la idoneidad de los recursos judiciales disponibles y la posibilidad real de exigibilidad de los derechos económicos, sociales y culturales. Sobre el particular, tanto la Corte como la CIDH, han precisado aquellos elementos que componen el derecho al debido proceso consagrado en el artículo 8.1 de la Convención Americana respecto a los procedimientos de índole social, que presentan algunas características diferenciales respecto de otros procedimientos criminales o civiles, además de compartir también algunos rasgos comunes.

  8. El sistema interamericano ha identificado un principio de igualdad de armas como parte integrante del debido proceso legal, y ha delineado estándares con miras a su respeto y garantía. Este principio es sumamente relevante, por cuanto el tipo de relaciones reguladas por los derechos sociales suelen presentar y presuponer condiciones de desigualdad entre las partes de un conflicto (trabajadores y empleadores) o entre el beneficiario de un servicio social y el Estado prestador del servicio. Esa desigualdad suele traducirse en desventajas en el marco de los procedimientos judiciales.

  9. La Comisión Interamericana ha remarcado, que las particulares circunstancias de un caso, pueden determinar la necesidad de contar con garantías adicionales a las prescritas explícitamente en los instrumentos de derechos humanos, a fin de asegurar un juicio justo. Para la CIDH, esto incluye advertir y reparar toda desventaja real que las partes de un litigio puedan enfrentar, resguardando así el principio de igualdad ante la ley y la prohibición de discriminación591.

  10. El derecho a la tutela judicial efectiva de los derechos sociales exige que los Estados brinden mecanismos judiciales idóneos y efectivos para la protección de los derechos sociales, tanto en su dimensión individual como colectiva. Tradicionalmente las acciones judiciales tipificadas por el ordenamiento jurídico han sido pensadas, para la protección de los derechos civiles y políticos clásicos.  En gran parte de los países del continente se han establecido y regulado acciones judiciales sencillas y rápidas para amparar derechos en casos graves y urgentes.  Sin embargo, es frecuente que estas acciones judiciales no funcionen de manera adecuada para tutelar derechos sociales.  En ocasiones, ello sucede por la limitación en la posibilidad de accionar de grupos o colectivos de víctimas afectadas por las violaciones, o por las demoras burocráticas en los procedimientos judiciales que les hacen perder efectividad.  También se han verificado en algunos casos problemas para acceder al ejercicio de estas acciones, porque se excluye la tutela de algunos derechos sociales que no se consideran derechos fundamentales, o porque se les impone requisitos procesales excesivos para su admisión.

  11. El sistema interamericano ha intentado fijar algunos principios básicos que esas acciones de protección urgente deben cumplir para ajustarse a la Convención Americana. El derecho a la tutela judicial efectiva requiere también que los procedimientos judiciales destinados a proteger los derechos sociales, no presenten condiciones u obstáculos que le quiten efectividad para cumplir con los fines para los que fueron previstos.  Así, el SIDH ha verificado que en ciertos casos hay fuertes obstáculos y restricciones para la ejecución de sentencias firmes contra los Estados, en especial respecto a sentencias que reconocen derechos de la seguridad social.  La tendencia al uso de legislación de emergencia en esta materia limita la posibilidad de ejecutar obligaciones patrimoniales a los Estados, y suele otorgar privilegios exorbitantes para la administración frente a los titulares de derechos ya reconocidos en la vía judicial.   

  12. El artículo 25 de la Convención establece el deber estatal de crear un recurso sencillo, rápido y efectivo para la protección y garantía de los derechos humanos. Así, los órganos del sistema han delineado estándares en relación con los alcances de tal obligación en materia de derechos económicos, sociales y culturales.  En este sentido, tanto la CIDH como la Corte IDH han identificado la necesidad de proveer medidas procesales que permitan el resguardo inmediato e incluso cautelar o preventivo de los derechos sociales, a pesar de que el fondo de la cuestión pueda llegar a demandar un análisis más prolongado en el tiempo.

  13. A la vez, la CIDH ha determinado que el derecho a la tutela judicial efectiva requiere del acatamiento de las decisiones cautelares judiciales. Por lo tanto, el incumplimiento de dichas medidas también puede conllevar la vulneración de este derecho. La Comisión Interamericana también ha delineado un estándar relevante en relación con los límites del accionar exigible a las víctimas a fin de lograr el acatamiento de las mandas judiciales a su favor. Así, ha manifestado que los Estados deben garantizar el cumplimiento de dichas decisiones judiciales de forma inmediata y sin requerir a los afectados que impulsen acciones adicionales de acatamiento, sea en el ámbito penal, administrativo o cualquier otro. En paralelo, la CIDH también ha sido enfática en cuanto a la necesidad de garantizar el cumplimiento de decisiones administrativas.  Así ha considerado la necesidad de dotar de eficacia a los dispositivos utilizados por la Administración para lograr el acatamiento de las órdenes emanadas de las autoridades administrativas.



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