Informe Alternativo


Capítulo 7 Derecho a un nivel de vida adecuado



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Capítulo 7

Derecho a un nivel de vida adecuado

(Artículo 11 del Pidesc)

  • Vivienda

  • Alimentación

  • Tierra

  • Agua

Breve contexto social de Guatemala

Guatemala continúa siendo uno de los países con mayores desigualdades en la distribución del bienestar. En Centroamérica y Latinoamérica es uno de los países con los coeficientes de desigualdad (coeficiente de Gini)153

más altos, estimado en 0.55 (PNUD, 2013) y con las estimaciones de desarrollo humano más bajas con 0.581 en 2012, que sitúan al país en la posición 131 entre 187 naciones evaluadas por el informe de desarrollo humano de 2013. Se estima que el quintil de más altos ingresos de la población concentra el 60.6% de los ingresos per cápita del país.



Tabla No 3: Centroamérica: Indicadores de desarrollo y desigualdad


Países de Centroamérica

IDH

Índice de Expectativa de Vida

Índice de Educación

Índice de Ingreso

Coeficiente de Gini

Costa Rica

0.773

0.862

0.601

0.43

50.7

El Salvador

0.68

0.699

0.429

0.415

48.3

Honduras

0.632

0.694

0.413

0.335

57

Nicaragua

0.599

0.735

0.351

0.317

40.5

Panamá

0.78

0.776

0.609

0.431

51.9

Guatemala

0.581

0.659

0.28

0.318

55.9


Fuente: Icefi/Unicef con datos del Informe de Desarrollo Humano, 2013.

Según las últimas estimaciones del PNUD (2012) el índice de pobreza multidimensional154



llegaba a alcanzar en su intensidad media al 62% de la población nacional, mientras que aquella de intensidad extrema llegaba a un 30% de ésta (PNUD, 2012: 41). En áreas rurales e indígenas la pobreza multidimensional media llegaba hasta un 87% y 83% de la población, respectivamente, mientras la extrema superaba los 49% y 47% de ésta.155
En 2013 las condiciones laborales de la población ocupada sin contrato superaba el 65% de los casos, mientras que del total de los ocupados un 56.3% no tenía alguna vinculación al sistema de pensiones y seguro social (IGSS); además, el 64.1% no recibía las prestaciones estipuladas por la ley (Enei, 2013). La expectativa de vida se mantenía todavía en 71.4 años de edad, los años promedio de escolaridad en 4.1 y el índice de mortalidad materna en 120 por 100,000 nacidos vivos. Todas estas cifras se fijan en los rangos más bajos de desarrollo a nivel mundial y latinoamericano.

Política de combate a la pobreza
Creación del Ministerio de Desarrollo Social (MIDES)
Con la creación del Ministerio de Desarrollo Social en febrero de 2012, parecía que se daba un paso importante en cuanto a crear un marco institucional para la política social en el país. Pese al ataque que se hizo a muchos de los programas de la administración de la UNE, estos fueron trasladados del Consejo de Cohesión Social al MIDES, cambiando únicamente el nombre de los mismos. Tal es el caso de “Mi Familia Progresa” que pasó a denominarse “Mi Bono Seguro”.156
Cabe resaltar que para todo el MIDES, el nuevo gobierno asignó Q1235 millones, que si se compara con el presupuesto únicamente de Mi Familia Progresa en 2011, solo hay una diferencia de Q209 millones, lo cual genera una disminución fuerte de los programas sociales y de las TMC en particular. Con los Q209 millones, se pretendía cubrir el resto de programas. En la práctica el Pacto Hambre Cero desplazó al programa de TMC que vio disminuida considerablemente su implementación.
Por otro lado, al compararse lo destinado para el MIDES en relación con el Ministerio de la Defensa y el Ministerio de Gobernación en 2012, se evidencia con claridad como tema prioritario la seguridad (ligada a esquemas de re-militarización de los territorios), muy por encima de la política social destinada a garantizar los derechos humanos de la población guatemalteca.
El MINGOB contaba para 2012 con Q3948 millones y el MINDEF con Q1664 millones, es decir, ambos superaron al MIDES en Q2713 millones y Q429 millones respectivamente. El MINGOB triplica el presupuesto del MIDES.

Programas de Transferencias condicionadas
Guatemala ha sido uno de los últimos países de América Latina en implementar un Programa de Transferencias Monetarias Condicionadas –PTMC-. Este nace en el año 2008 con el nombre de “Mi Familia Progresa” (CIIDH, 2012). Con el cambio de gobierno cambia de nombre y se le llama “Mi Bono Seguro”. La ejecución del programa de TMC dejó de ser el programa estrella a medida que su presupuesto se fue reduciendo de manera dramática.
El programa de TMC en Guatemala tuvo un crecimiento sostenido a partir del momento de su implementación en cuanto a cobertura. Entre 2008 y 2010 el crecimiento de su presupuesto fue significativo. Sin embargo dicho crecimiento no fue equiparable con la cantidad de familias beneficiarias, llegando a hacer insostenible el pago de las transferencias a todas las beneficiarias. A partir de la transición política en 2012, el programa cambia su amparo institucional al ser insertado en el Ministerio de Desarrollo Social, lo cual implicó no solamente el cambio de nombre, sino de la prioridad que se le había dado al programa. Éste fue reducido en cobertura, expulsando a miles de mujeres beneficiarias del mismo y, además, reduciendo sensiblemente el presupuesto asignado para cubrir sus obligaciones financieras, lo cual profundizó la crisis que ya existía, no sólo debido a la premura de su implementación y sino a las repercusiones de la contienda política de 2011, lo cual afectó los objetivos estratégicos del programa.

Elementos de regresividad del PTMC
En 2011 el programa contaba con Q1026 millones. En 2012, al programa le son asignados únicamente Q868 millones. De los cuales Q855 millones se destinan a las TMC, Q51 millones menos que el año anterior, lo cual representa 340,377 bonos de Q150.00 menos que el año anterior.
A partir de la propuesta de regresar a una estrategia de focalización, esto ha implicado una disminución considerable del padrón de beneficiarias y una disminución de la cobertura geográfica. Según información del MIDES, en 2012 el padrón de beneficiarias se había reducido en más de 200,000 beneficiarias.

Uso clientelar de los programas sociales
Definir la concepción de la política social y la manera en que los programas sociales se insertan en ésta es fundamental para establecer el enfoque de derechos humanos. La visión focalizada corresponde más a una lógica de asistencialismo social, que conduce fácilmente al uso clientelar del programa. Una política social seria debería incorporar la visión de los derechos humanos y fomentar la cultura de éstos, en dos vías, tanto en servidores y funcionarios públicos, como en la ciudadanía.
Los mecanismos de formación y capacitación de las y los operadores y cuadros técnicos en materia de derechos humanos siguen siendo débiles, por lo cual se asume un rol paternalista y clientelar, que va condicionando el voto. Este fenómeno se ha ido profundizando en la última década.
Los canales de comunicación no han sido adecuados para la actualización en la información de manera pertinente y oportuna. Además, no se atienden las condiciones idiomáticas de la población, étnico – culturales y de género.
Derecho a la vivienda
El déficit de vivienda en Guatemala supera las 1, 400,000 unidades habitacionales entre lo cuantitativo y lo cualitativo. Este indicador nos muestra la magnitud del problema. Se puede afirmar que el 50% de la población guatemalteca carece de una vivienda digna, adecuada y saludable, situación que vulnera un derecho humano vital, según se establece en el convenio sobre los derechos económicos y sociales, ratificado por el gobierno de Guatemala.
Aunque en el mes de febrero del 2012 el Congreso de la República aprobó la nueva ley de vivienda, Decreto 9-2012 y su reglamento, lo cual supone un gran avance en el enfoque del problema y en la forma de resolverlo, las autoridades gubernamentales no han tenido la voluntad para impulsar los cambios estructurales necesarios para operativizarla.
Como un hecho positivo hay que resaltar el compromiso del gobierno para legalizar la totalidad de los terrenos que fueron otorgados a las familias damnificadas por la Tormenta Stan.
Sin embargo, el reglamento del FOPAVI, para otorgar subsidios no sufrió mayores cambios y fue redactado bajo los mismos lineamientos del anterior. Lo que en términos de política pública supone únicamente cambios nominales y no sustanciales. Tuvieron que pasar diez meses para elaborar y aprobar el reglamento de la ley, por lo que durante 2012 no hubo cambio alguno. Hasta el año 2013 se conformó la nueva Junta Directiva del FOPAVI según mandata la nueva ley de vivienda, un año después de ser promulgada.
Al momento no existe una política pública acorde con la nueva ley de vivienda, ni tampoco se ha impulsado su elaboración y propuesta por medio del Consejo Nacional de la Vivienda (CONAVI) y Junta directiva de FOPAVI.
Durante 2013 el CONAVI solo se reunió en dos ocasiones y no para cumplir su mandato de asesor del ente rector, sino solamente para ser informado de las acciones gubernamentales en la reconstrucción y propuestas de la iniciativa privada.
Ante los bajos resultados de la UDEVIPO, institución que debía haber concluido su mandato el 31 de diciembre del 2013 según la nueva ley, el Legislativo, a propuesta del Ejecutivo, modificó la ley. No obstante, la institución continuó funcionando sin mayores resultados.
La institucionalidad es débil e inoperante, pues aunque actualmente el ente rector de Vivienda es el Ministerio de Comunicaciones, la responsabilidad está en el cuarto viceministerio encargado de vivienda. El personal incluye un viceministro, su secretaria y dos asesores, sin la asignación de un presupuesto que le permita impulsar los cambios y acciones que demanda la nueva ley. El presupuesto aprobado y el ejecutado son insuficientes para hacer frente a la demanda, lo cual incide en que año con año el déficit aumente.
A pesar de que la ley prioriza los enfoques de género y etnia, no se dispone de datos desagregados, sobre todo para el caso del acceso a vivienda por parte de las mujeres, mujeres indígenas responsables de cargar familiares.
La necesidad y demanda de vivienda sigue siendo utilizada por partidos políticos y diputados de una forma paternalista y clientelar. Por todo esto consideramos que existe ausencia del Estado como garante del derecho a la vivienda, en tanto el mercado no ofrece alternativas accesibles ni dignas para las familias empobrecidas.

Derecho a la alimentación
Contexto del Derecho a la alimentación en Guatemala
Los elevados índices de malnutrición que padece Guatemala han sido reconocidos internacionalmente, lo que ha llevado a generar dos misiones específicas por parte de la Oficina del Relator del Derecho a la Alimentación (2005 y 2009). Ya desde la misión de 2005 el relator Jean Ziegler destacaba a Guatemala como el país americano con mayores niveles de desnutrición crónica, incluso el doble de graves que el resto de países americanos y manifestaba su preocupación por la alta posibilidad de incumplimiento del Objetivo de Desarrollo del Milenio No. 1 sobre erradicación de la pobreza y reducción a la mitad de los niveles de hambre.157

A pesar de un conjunto de intervenciones y apoyos millonarios, una década después aún se reconoce como el país del continente americano con mayor nivel de desnutrición crónica y el cuarto a nivel mundial, mientras que ya se reconoce como un hecho el incumplimiento del ODM 1.


El estado de la problemática alimentaria en Guatemala está determinado por las condiciones de desigualdad social, que mantiene a la mitad de la población en condiciones de pobreza y vulnerabilidad alimentaria. Si bien la mitad de la niñez guatemalteca (49.8%) se encuentra en una situación de desnutrición crónica158

, al analizar poblaciones específicas se observan los impactos de la profunda desigualdad social. El 58.6% de la población rural es desnutrida crónica en comparación con el 34.3% de la población urbana; el 65.9% de la población indígena es desnutrida en comparación con el 36.2% de la población no indígena; el quintil económico más bajo alcanza el 70.2% en comparación con el 14.1% del quintil más alto. Mientras que a nivel departamental el 82.2% de la población infantil del departamento de Totonicapán padece desnutrición crónica, (42.8% en desnutrición crónica severa).


En el contexto de los primeros dos años de gobierno del Partido Patriota, la problemática de seguridad alimentaria y nutricional se ha mantenido vigente en la agenda política nacional. Si bien el gobierno planteó un Plan de Hambre Cero que se supone se basaba en la experiencia brasileña, los impactos del mismo son cuestionables al evidenciarse muchos problemas en su ejecución. El debate se ha circunscrito a la ampliación de los casos de hambre; retrocesos en el desempeño institucional y baja ejecución presupuestaria; incremento de la vulnerabilidad alimentaria en zonas consideradas prioritarias; denuncias de clientelismo político en el manejo de los programas de asistencia alimentaria; además del debilitamiento de las instancias de información creadas para el monitoreo de casos de desnutrición159

. El socavamiento de la institucionalidad desarrollada desde la apertura del Sistema Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional en 2005 (SINASAN), contrasta con los llamados y alertas de agencias especializadas en emergencias alimentarias, que previenen sobre el incremento de las vulnerabilidades alimentarias y la necesidad de desarrollar planes de emergencia a tiempo160

.
Entre los aspectos positivos se destacan el compromiso gubernamental para la condonación de una parte de la deuda por la compra de 256 fincas a comunidades que fueron beneficiadas con créditos por el Fondo de Tierras en gobiernos anteriores. También hay que mencionar el fallo judicial que favoreció a los niños afectados por desnutrición de Camotán, que se constituye en el primer caso reconocido de judicialización del Derecho a la Alimentación en Guatemala.161

Sin embargo en términos generales se observan retrocesos que han llevado a una situación más vulnerable a la población nacional.


Encarecimiento de los alimentos.En enero de 2014 el costo de la Canasta Básica Alimentaria se ubicaba en Q 2,922 para una familia de cinco miembros, incrementándose Q472.50 desde que el Partido Patriota asumió la presidencia. La variación interanual del costo de la CBA a enero indica un incremento del 10.72%, cuando el Índice General fue de 4.14%.162

Mientras tanto el salario mínimo se mantiene prácticamente estancado y cada año más alejado del costo de la CBA. Para el año 2014 el Gobierno de Guatemala fijó el salario mínimo agrícola y no agrícola en Q2,530.34 y el salario mínimo para las actividades de exportación y de maquila en Q2,346.01; la diferencia entre esta última y el costo de la CBA fue de Q576 en enero.163


Incremento de la desnutrición.El Gobierno de Guatemala afirma supuestos avances en materia de superación de la mortalidad por desnutrición, la cual habría disminuido de 22 por cada mil habitantes, en 2011, a 7.7 por cada mil en 2013. Sin embargo este dato no coincide con el incremento de las muertes infantiles que se han logrado rastrear en el Centro Nacional de Epidemiología. Según este centro, hasta la semana 44 del 2013 ya habían fallecido 194 menores de 5 años por desnutrición (cifra bastante superior a las 175 muertes de 2012); con lo cual nuevamente se retrocede en la tendencia que se venía generando en los años anteriores: 236 en 2007; 193 en 2008; 160 en 2009; 105 en 2010; 125 en 2011 (datos oficiales del MSPAS).
Según la información más reciente, hasta la semana 32 de 2014 se habían registrado 10,083 casos de desnutrición aguda (moderada y aguda). En el año 2013 se registraron un total de 13,108 casos, 3,926 casos más que en 2012, lo que constituye un incremento del 29% en un año.

Gráfica No. 6. Casos anuales de desnutrición aguda en menores de 5 años acumulados desde 2011 hasta agosto de 2014.

Fuente: SIGSA Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social. Datos Preliminares por actualización de las aéreas de salud.



Pacto hambre cero
De los tres pactos que conforman el programa de gobierno del Partido Patriota –Fiscal y de Competitividad; Seguridad, Justicia y Paz; y Hambre Cero— este último es el que mayor cobertura mediática ha tenido. A dos años de su lanzamiento hacemos el siguiente balance de su funcionamiento. En el primer informe señalamos que el primer año de gobierno estuvo principalmente orientado a rearmar equipos (contrataciones, capacitaciones) debido al despido de cuadros altos, medios y operativos, un problema general de la política pública en Guatemala que se repitió con este gobierno.
El primer año de aprendizaje y de readecuación institucional no tuvo mayores impactos en el desempeño del 2013. El porcentaje de ejecución presupuestaria de los componentes del PHC descendió al 75.02%, (en comparación al 92% en 2012), es decir, en el año 2013 se ejecutaron Q 4,575,679,525 de Q 6,099,516,355 presupuesto vigente (POA SAN / PPHO2013) asignado a 8 ministerios, 6 secretarías y otras instituciones como CONALFA, INFOM, ICTA e INDECA164

. La ejecución más baja se reporta en el MAGA con el 59.97%, el porcentaje más bajo en los últimos años.165


La atención a la desnutrición continúa evidenciando deficiencias institucionales, improvisación y baja ejecución presupuestaria. Las intervenciones en el marco de la Ventana de los 1,000 días (Vitamina A, sulfato ferroso, ácido fólico, desparasitantes), disminuyeron de 4,658,365 en 2012 a 3,403,728 en 2013; debe reconocerse como un avance la incorporación de vitaminas y minerales espolvoreados y zinc a las intervenciones. En cuanto a los programas de mayor inversión dirigidos al área rural, específicamente nos referimos en este informe a los siguientes:
Mi Bono Seguro y Bono Seguro de Salud. Ambos programas disminuyeron su cobertura al descender de 776,390 participantes en 2012 a 672,352 en 2013, por revisión de padrones y exclusión de 193,013 familias. Presupuestariamente también hubo una disminución de Q 855,943,432 en 2012, a Q 502,647,068, de los cuales solamente se ejecutó el 50%. Si bien se argumenta que esto se debe a la institucionalización de los programas y montaje del MIDES, repercutió en entregas esporádicas de los bonos y pérdida de efectividad de los mismos. Además, prácticamente se ha dejado de lado el control de la corresponsabilidad en salud y educación, esto debido a la escasa coordinación entre ministerios y al débil rol que asignan y/o reconocen al MIDES.
Programas como la La súper tortilla fueron cancelados ante su inefectividad para combatir el hambre. El programa Triángulo de la Dignidad, planteado como un instrumento para fortalecer las reservas alimentarias del Estado, perdió ese carácter al no concretarse la compra de los alimentos y, por el contrario, vinculó de nuevo a los productores con las grandes empresas alimentarias.
Mi Cosecha Segura (entrega de fertilizantes) muestra las mismas deficiencias ya observadas en los Programas de fertilizante anteriores: beneficio a grandes productores, venta de cupones, robos impunes en bodega, trato poco serio a potenciales usuarios, llegada tarde y con fórmulas inadecuadas para los diferentes tipos de suelos. No se han demostrado los impactos positivos de este programa para los usuarios, más bien desde su introducción se han prestado al manejo clientelar y partidario.

El Programa de Agricultura Familiar para el Fomento de la Economía Campesina (PAFFEC)
Siendo el programa insignia del MAGA, solamente ejecutó el 13.19% de su presupuesto. Se continúa promoviendo el acceso a la tierra a través del arrendamiento; en contraposición FONTIERRAS solamente compró 4 fincas en 2013.
En general el primer año del actual gobierno estuvo principalmente orientado a rearmar equipos (contrataciones, capacitaciones) debido al despido de mandos altos, medios y operativos, un problema general de la política pública que en este Gobierno se ha repetido: se desechan capacidades ya creadas lo que dificulta el arranque y tiene un alto costo para el Estado. Con esa práctica difícilmente pueden alcanzarse resultados satisfactorios. Nuestro interés se centra en que las políticas públicas funcionen y cumplan con sus objetivos, principalmente cuando se refieren al beneficio de la mayoría de la población. Por eso contrastamos el planteamiento teórico y matricial del Plan Hambre Cero con la realidad concreta en su ejecución para señalar aciertos, debilidades, correctivos y reorientaciones que podrían mejorar la direccionalidad de la inversión pública en aspectos sociales.
Un aspecto positivo del PHC es haber colocado con mayor intensidad en la agenda pública y en los medios masivos de comunicación la problemática del hambre y la desnutrición y la necesidad de abordarla urgentemente. Además, se han retomado planes y estrategias elaboradas anteriormente y se busca fortalecer la institucionalidad existente para este fin. Sin embargo, los aportes novedosos son escasos.
La Ventana de los Mil Días, programa principal del PHC, no ha traído los resultados esperados: La desnutrición ha crecido en este primer año del PHC. Tanto la muerte por hambre como la desnutrición aguda en menores de cinco años (crecimiento de 10,996 casos en 2011 a 13,513 en 2012) subieron significativamente por primera vez tras años de mostrar una tendencia a la baja. Los programas de fortalecimiento a la agricultura campesina, incluidos en la parte de “viabilidad y sostenibilidad” del PHC, continúan con la lógica anterior. En ninguno de los programas se observa algún cambio que visualice su relación con el PHC o su interacción con éste. Por ejemplo la focalización no responde a los criterios de focalización del PHC (166 municipios más vulnerables a la Inseguridad Alimentaria).
Parece que los programas únicamente cambiaron de nombre, pero no de enfoque, por lo cual su presentación como pilares fundamentales del PHC es ajena a la realidad, pues con o sin PHC estos programas persistirían. El único programa nuevo en el componente de “viabilidad y sostenibilidad” del PHC (y del fortalecimiento de la economía campesina) es el Triángulo de la Dignidad, programa dirigido a potenciar la producción de granos básicos.
La mayoría de los programas (Arrendamiento, Programa de Fertilizantes o “Mi Cosecha Segura” y el Triángulo de la Dignidad como programa nuevo) han aumentado cobertura respecto de años anteriores. Sin embargo, en la mayoría de los programas no hay criterios claros para la selección de las y los usuarios del programa. Eso no solamente afecta el impacto del programa, dado que no se cubre a la población más necesitada, sino genera inconformidad, malos entendidos y conflictos manifiestos y latentes en las comunidades. Aún no hay consciencia sobre los “efectos adversos” que la implementación de un programa pueda traer. La combinación de una selección poco adecuada y los efectos adversos descritos pueden provocar que la población meta (las y los más necesitados) resulten en peores condiciones que sin la ejecución de dichos programas. Se dejó de lado la estrategia de retomar la capacidad del Estado para acopiar alimentos; en lugar de ello el MAGA organiza “mesas de negocios” con las grandes empresas alimentarias transnacionales, lo cual profundiza la estrategia de mercantilización de las reservas alimentarias y le veda al Estado la posibilidad de actuar en momentos de crisis, lo cual en estos tiempos de inestabilidad de precios es más estratégica que nunca. Siendo que el discurso y los planes de apoyo desde el MAGA a las economías campesinas plantean como columna vertebral de estas economías a la agricultura familiar se hace necesario que el enfoque de intervención aplique conocimientos y prácticas de la agricultura sustentable y la agroecología, como formas de producir social e ambientalmente adecuadas.
Si bien el PHC menciona como uno de sus principios la “participación comunitaria”, que explicita como la promoción de la participación activa de los diferentes actores sociales en el PHC, desde la planificación hasta la ejecución, monitoreo y evaluación, en los programas analizados, no se ha dado tal participación. Falta información y difusión sobre los programas, los criterios de selección (cuando existen), el cómo acceder a un programa, montos, periodicidad, responsables operativos, etc. Eso da lugar a la manipulación política y genera rumores y malos entendidos, que igual que la selección inadecuada de usuarios y usuarias puede generar conflictos en las comunidades.
Las mujeres cada vez más van siendo incorporadas como destinatarias de las políticas públicas, dado que se consideran mejores administradoras de los recursos. Sin embargo, debe analizarse cuidadosamente el papel que se les asigna. El calificar y considerarlas como “agentes de cambio” no es suficiente para generar relaciones de poder menos desfavorables para las mujeres. De hecho las nuevas responsabilidades no van acompañadas de medidas que alivien el peso de la labor reproductiva, por lo que les puede resultar una carga más, sin generar mayores libertades.
Persiste una alta politización de los programas. El manejo clientelar y partidario ha sido una denuncia constante en los programas analizados. Por lo general, son algunos secretarios generales municipales o departamentales y diputados quienes manejan los programas y listas de usuarios.
El debate de fondo lo constituye la visión del desarrollo impulsada por el gobierno por medio de la estrategia de las dos puertas –apoyo a la economía campesina y promoción de inversiones privadas en territorios rurales— puesto que hasta el momento han mostrado ser contradictorias. Promover la economía campesina en territorios que están siendo afectados en sus formas de vida por inversión privada – nacional y extranjera – que se expresa en megaproyectos, monocultivos, minería contaminante y otros, es complicado, por no decir una tarea imposible.
En ese sentido, no debemos perder de vista que la inseguridad alimentaria y nutricional no son una enfermedad y que no se puede resolver bajo los mismos parámetros de exclusión, discriminación y acceso desigual a los medios de producción que la han generado. Sin entender su carácter estructural y sin una estrategia coherente y clara, con todos los esfuerzos públicos dirigidos hacia el combate a la desnutrición, no se podrá avanzar. Al tener una estrategia paralela – promoción de la inversión en territorios rurales – que socava los esfuerzos dirigidos al combate de la desnutrición, el Pacto y el Plan Hambre Cero devienen actos demagógicos.166

Justiciabilidad del derecho a la alimentación
En atención a los repuntes frecuentes de desnutrición aguda en Guatemala y los alarmantes niveles de desnutrición crónica en Latinoamérica y a nivel mundial, en el año 2009 varias organizaciones sociales y redes guatemaltecas167

promovieron la conformación de una Misión Internacional que, desde una perspectiva externa, pudiera realizar una verificación de posibles casos de violaciones del derecho a la alimentación en el país.


Es así que se inicia el acompañamiento a familias de las comunidades del municipio de Camotán en el Departamento de Chiquimula, en el marco de la Campaña Guatemala Sin Hambre (CGSH).Fueron identificados los casos de tres niñas y dos niños en situación de extrema pobreza, con los que se realizaron estudios médicos, psicológicos, nutricionales, socioeconómicos y antropológicos para conocer la situación particular, entorno y necesidades específicas e individuales de los casos. A partir de allí, se comprobaron los problemas de desnutrición crónica de las y los niños, carencia de alimentos, falta de trabajo, falta de acceso a la tierra, falta de servicios básicos (agua, vivienda, letrinas).
Con los resultados de este seguimiento, el 17 de noviembre de2011 se presentan por primera vez en Guatemala cinco demandas contra el Estado de Guatemala, ante el Juzgado de Niñez y Adolescencia y de Adolescentes en Conflicto con la Ley Penal del Departamento de Zacapa (por ser el competente territorialmente, para conocerlos) por la violación del derecho humano a la alimentación.
En el municipio de Camotán del departamento de Chiquimula, 59% de la población se encuentra en pobreza y 27.7% en extrema pobreza, con una tasa de desnutrición infantil de 55.7% en menores de 5 años.168

En esta área geográfica se encuentra ubicada la región donde se asienta la etnia Ch’orti’, la cual desde hace varias décadas ha experimentado una serie de cambios en el ambiente generados por la destrucción de los recursos naturales, en especial la pérdida de la cobertura forestal (únicamente un 25% de territorio actualmente tiene bosque), la degradación del recurso suelo por la erosión y la escasez del agua por el desfase del ciclo hidrológico, lo que ha provocado un colapso en la producción agrícola, generando una insuficiente producción alimentaria. Colateralmente, la población ha padecido una escasa cobertura de los servicios básicos como agua sanitariamente segura, saneamiento básico, atención en el área de salud, educación, infraestructura que permita su desarrollo, todo lo cual, ha generado en la población una alta vulnerabilidad en todos los aspectos, especialmente alimentaria.


En este municipio se ubican las comunidades “Lela Chancó” y “Cañón Tisipe”, lugar de procedencia de los casos de justicia y viabilidad por el derecho a una alimentación adecuada, los cuales han sido acompañados por la Campaña Guatemala Sin Hambre (CGSH), casos de litigio estratégico para exigir el cumplimiento de los Derechos Económicos Sociales y Culturales en Guatemala.
Las demandas fueron presentadas por omisión del Estado de Guatemala en el marco de procesos de protección, en virtud de que no adoptó las medidas necesarias para asegurar el cumplimiento del derecho humano a la alimentación de las niñas y niños, por la situación de desnutrición y carencia en que se encontraban al momento del conocimiento de los casos. En los meses de abril y mayo del año 2013169

se conocieron las resoluciones judiciales que declaran al Estado de Guatemala “responsable por omisión por la violación del derecho humano a la alimentación, a la vida, a la salud, a la educación, a la vivienda y al trabajo”. Estos fallos, además de sentar un precedente, han generado jurisprudencia170



en materia de DESC.
En ellas se declara la responsabilidad del Estado al no contemplar programas, políticas, acciones y medidas eficaces que evitaran problemas de salud por la desnutrición crónica y aguda sufrida por falta de una alimentación adecuada. La resolución indica que los derechos humanos vulnerados deben de ser restituidos. Indica, además, que se certifique lo conducente al Ministerio Público (MP) para que proceda con la acción penal correspondiente, en contra de los funcionarios públicos que corresponda, en el caso de que se incumplan las medidas dictadas, por los delitos que pudiesen cometerse por no cumplir lo ordenado por el Juzgado de Niñez y la Adolescencia en Conflicto con la Ley Penal, así también por no cumplir con lo que la ley ordena en su calidad de funcionarios públicos.
Durante un monitoreo al cumplimiento realizado en diciembre del 2013 se tuvo oportunidad de entrevistar a las familias y a autoridades locales, departamentales y nacionales involucradas en el caso. Se pudo constatar que las condiciones de vida de las familias no han mejorado de manera substancial. Eso se debe a severos retrasos y limitaciones en el cumplimiento de las medidas dictadas en las sentencias. Los principales problemas encontrados fueron que el tamaño y frecuencia de la alimentación entregada a las familias es insuficiente para poder garantizar el derecho a una alimentación adecuada; no hay acceso seguro al agua potable, tampoco se puedo observar un avance en el cumplimiento a las sentencias para acceder a una vivienda digna. Con relación a la dimensión de ingreso por medio de trabajo, tierra, semillas, huertos y bono seguro, existen severas limitaciones en la implementación de cada una de las medidas dictadas. En tales circunstancias, no es sorprendente que la situación de salud en las familias sigua siendo crítica y requiera de acciones de emergencia tal como las adoptadas en el transcurso de la visita.
Hasta la fecha, el conjunto de las medidas adoptadas por el Estado no ha llevado a la restitución de los derechos tal como lo ordenan las sentencias, por lo que siguen siendo violados los derechos humanos a la alimentación, el agua, la vivienda, la salud de las niñas y niños en mención.
Un asunto de particular preocupación es el hecho de que varias instituciones del Estado, al ser notificadas sobre las sentencias, presentaron un amparo contra la misma. FIAN notó con satisfacción que el Secretario de Seguridad Alimentaria y Nutricional anunció en la entrevista con su representante que la Secretaría retirará el amparo de la sentencia. Es urgente que también las otras instituciones del Estado revisen su postura frente a las sentencias en ese sentido.
Debe tomarse en consideración que las medidas ordenadas por el Juez de Zacapa a favor de los niños desnutridos de Camotán, en realidad corresponden a las obligaciones ya existentes de las distintas instituciones del Estado, en cumplimiento con lo que estipulan la legislación interna y el derecho internacional de derechos humanos vigente en Guatemala.

Sobre recursos genéticos para la agricultura y la alimentación
Guatemala ya tiene un marco jurídico enfocado en la preservación de la biodiversidad y la conservación de especies y cosechas locales y tradicionales y hay varios tipos de instrumentos como el Convenio de Diversidad Biológica CDB DL 5-95; Protocolo de Cartagena sobre Seguridad de la Biotecnología del Convenio sobre la Diversidad Biológica DL 44-2003, Tratado Internacional sobre los Recursos Fitogenéticos para la Alimentación y la Agricultura DL 86-2005 y el Protocolo de Cartagena que se enmarca dentro del Convenio sobre Diversidad Biológica, el cual entró en vigor en 1993. También hay otros convenios internacionales en proceso de ratificación como el Protocolo Suplementario de Nagoya – Kuala Lumpur sobre Responsabilidad y Compensación al Protocolo de Cartagena sobre Seguridad de la Biotecnología del Convenio sobre la Diversidad Biológica.
Algunas otras iniciativas nacionales en proceso de aprobación son la iniciativa de Ley para declarar al Maíz (Zea mayas. L.) Patrimonio Natural y Cultural de la Nación, específicamente todas las razas, sub razas, variedades y tipos nativos o autóctonos y resultantes de procesos de mejoramiento genético por medio de prácticas tradicionales de selección de semillas, transmitidas de generación en generación, junto con las tradiciones de sus usos y saberes, incluyendo los productos derivados del maíz, sean o no procesados de forma artesanal, como patrimonio promovido por el Ministerio de Cultura y la Política Nacional de semillas del MAGA.
Sin embargo, la gran tendencia de las actuales políticas alimentarias y agrícolas en cuanto a recursos genéticos es convertir a la diversidad biológica del país en mercancía. Se impulsan instrumentos legales que contradictoriamente impiden salvaguardar el derecho de los pueblos indígenas a usar y controlar sus semillas y conocimientos tradicionales como la suscripción a la Unión Internacional para la Protección de las Obtenciones Vegetales (UPOV) y el Acuerdo sobre los Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual relacionados con el comercio.

El 10 de junio recién pasado, 82 diputados del Congreso de la República aprobaron, sin debate previo en la sociedad, el Decreto 19-2014, Ley para la Protección de Obtenciones Vegetales, conocida como "Ley Monsanto". La ley responde a compromisos asumidos por Guatemala al momento de suscribir el DR CAFTA. Solo reconoce los títulos de propiedad, patentes y certificados de obtenciones vegetales que la industria ha presentado para apoderarse de todas las plantas cultivadas, que ahora deben comprar año con año los campesinos y las campesinas, las que además exigen para su cultivo un arsenal de abonos sintéticos, de plaguicidas y otros venenos, que afectan el medio ambiente y la salud de los que las consumen. Así existe la tendencia de eliminar el derecho de los agricultores a guardar sus propias semillas para la próxima cosecha, así como a producir y mejorar sus semillas. Esto perjudica a los agricultores y campesinos que dependen de sus siembras ya que incluso establece penas de prisión entre 1 y 4 años a quienes siembren o comercialicen semillas patentadas. Los agricultores ya no podrán renovar en sus tierras la inmensa biodiversidad que heredaron de sus padres y que legarán a las generaciones futuras; son los garantes del derecho a la alimentación de nuestros hijos. Esta es una práctica ancestral que incluso está reconocida en el marco de la FAO de Naciones Unidas, como derecho de los agricultores. La Ley para la Protección de Obtenciones Vegetales viola varios derechos humanos referentes a la Protección a la Persona, Identidad Cultural, Patrimonio Natural, Derecho a la Salud, los principios del Régimen Económico y Social, además de las obligaciones del Estado para proteger a los consumidores.


Se sigue una lógica corporativa, en la que los ordenamientos jurídicos vigentes de los Estados nacionales se han venido subordinando a las directrices marcadas por la OMC (Organización Mundial de Comercio), a través del APDIC (Acuerdo sobre los Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual relacionados con el Comercio), el UPOV (Unión Internacional para la Protección de las Obtenciones Vegetales) y el GATT (Acuerdo General de Tarifas y Comercio), los cuales exigen la configuración de sistema de leyes uniformes sobre patentes y derechos de propiedad intelectual, sin tomar en cuenta las diferencias étnicas y culturales de los pueblos y comunidades tradicionales del Tercer Mundo y sus formas de relacionarse con la naturaleza.
Es preocupante que el Estado de Guatemala no pueda salvaguardar el derecho de los pueblos indígenas, pastores y pueblos nómadas a usar y controlar sus semillas y conocimientos tradicionales. Por el contrario, prioriza programas de impulso a la agricultura convencional, en los que participan grandes empresarios en la venta de paquetes agroquímicos y semillas hibridas o estériles. Se ahonda la dependencia externa de granos básicos que son entregados como ayuda alimentaria generando una dependencia del campesinado con respecto a las empresas agropecuarias.

Derechos agrarios y el acceso a la tierra



Marco jurídico

La Constitución Política de la República de Guatemala171 define la justicia social como principio del régimen económico y social. Postula “la utilización de los recursos naturales y el potencial humano, para incrementar la riqueza y tratar de lograr el pleno empleo y la equitativa distribución del ingreso nacional” (Art.118). Entre las obligaciones correspondientes al Estado figura la de “Impulsar activamente programas de desarrollo rural que tiendan a incrementar y diversificar la producción nacional con base en el principio de la propiedad privada y de la protección al patrimonio familiar. Debe darse al campesino y al artesano ayuda técnica y económica” (Art.119 inciso j). Además, la Constitución anuncia protección especial a las tierras y las cooperativas agrícolas indígenas (Art.67) y contempla programas especiales y legislación adecuada para proveer a las comunidades indígenas de tierras estatales en caso que las necesitan (Art.68). Para casos concretos de utilidad colectiva, beneficio social o interés público debidamente comprobadas; incluso, puede expropiarse la propiedad privada (Art.40).


Si bien es cierto la CPRG no tutela de manera expresa el “derecho a la tierra” o el “derecho al desarrollo rural”, sin embargo, reconoce la importancia especial de las tierras para comunidades indígenas y de programas de desarrollo rural como una obligación del Estado. Aun así, la práctica dista de dichos contenidos constitucionales porque la situación de acceso y tenencia de la tierra es sumamente precaria.


Contexto general

En el año 2005 se aprobó la Ley Marco de los Acuerdos de Paz (Decreto No. 52-2005). Ésta plantea que “la resolución de la problemática agraria y el desarrollo rural son fundamentales e ineludibles172. En concreto prevén “legislación agraria y la seguridad jurídica” como parte de “una estrategia integral que abarque los múltiples elementos que conforman la estructura agraria y que incluyen la tenencia de la tierra y el uso de los recursos naturales”. Los Acuerdos de Paz (AdP) mencionan la promoción de “una reforma legal que establezca un marco jurídico seguro, simple y accesible a toda la población con relación a la tenencia de la tierra”, “la creación de una jurisdicción agraria y ambiental dentro del Organismo Judicial mediante la emisión de la ley correspondiente”, la “adecuación de la legislación sobre tierras ociosas”, la protección de tierras ejidales y municipales y tierras comunales. A pesar de los anuncios, la temática agraria es una de las más rezagadas, similar a los derechos de los pueblos indígenas y el derecho al agua. Hasta la fecha, muchas disposiciones de los AdP todavía no se han hecho realidad.


Para implementar la agenda de la paz, durante más de una década diversos sectores consensuaron la Iniciativa de Ley 4084, Ley del Sistema Nacional de Desarrollo Rural Integral, la cual fue ingresada por el Organismo Ejecutivo en 2009. A pesar de un pronto dictamen favorable de la respectiva comisión legislativa, la propuesta se estancó por los intereses del poder económico, especialmente del agro. La iniciativa identifica la necesidad de atender como sujeto priorizado a “la población rural en situación de pobreza y extrema pobreza”, mientras que el empresariado espera que la normativa igualmente atienda a las agroindustrias más grandes.
A finales de 2012, las autoridades prometieron la aprobación de la Ley DRI en el pleno del Congreso de la República, algo que hasta la fecha no ha sucedido. La cúpula empresarial atacó de manera jurídica y política, para evitar que hubiera quórum y no se diera la aprobación de la iniciativa. Es de observar que la actuación de los diputados de la bancada oficialista no fue coherente con el discurso mediático del Ejecutivo. En fin, no se ha cumplido el mandato de los Acuerdos de Paz de aprobar la Ley de Desarrollo Rural Integral.
En 2009 el Organismo Ejecutivo aprobó la Política Nacional de Desarrollo Rural Integral (PNDRI), Acuerdo Gubernativo 196-2009. En el 2012, fue asunto de análisis por la Corte de Constitucionalidad (CC) por un recurso de inconstitucionalidad planteado por la agroindustria de caña de azúcar. Tras un año de espera fue rechazado por el tribunal constitucional.173 A pesar de que el recurso no tenía efecto jurídico suspensivo, el gobierno se excusó para no implementarla, durante el tiempo de espera de la resolución.



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