Informe Alternativo


Políticas económica y fiscal en Guatemala y su impacto en los derechos humanos. Gasto público y gasto social. Política de combate a la pobreza



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CAPÍTULO 3

Políticas económica y fiscal en Guatemala y su impacto en los derechos humanos. Gasto público y gasto social. Política de combate a la pobreza

(Artículo 2 párrafo 1 del Pidesc)

Centroamérica alcanzó un crecimiento real de 3.8 por ciento en 2013, por encima del promedio de América Latina, que se situó en 2.6 por ciento, impulsado principalmente por la continuación del dinamismo de la demanda interna. Pese al fuerte impulso fiscal en algunos países, la actividad económica se ha visto afectada por una demanda externa débil y por choques de oferta negativos (por ejemplo, el efecto de la roya sobre la producción del café). Los elevados déficits en cuenta corriente de la balanza de pagos siguen siendo el mayor factor de vulnerabilidad en estos países importadores de petróleo31

.
En el caso de Guatemala, el crecimiento real de la economía rondó el 3.8%. Según el Índice Mensual de la Actividad Económica (IMAE), la evolución de la actividad productiva en Guatemala presentó una leve mejora en el 2013 frente a años anteriores. Datos del Banco de Guatemala (Banguat) indican que el IMAE se mantuvo con variaciones mensuales arriba de 3.4%, por encima del promedio de 2.9% en 2012. Las actividades que presentaron mayor dinamismo fueron la intermediación financiera, los servicios privados, la agricultura, la ganadería, la silvicultura y la pesca; mientras, en los menos dinámicos, se encuentra la explotación de minas y canteras.
El Banco de Guatemala proyectaba al cierre de 2013 un aumento del 3.0% en las exportaciones respecto de 2012. Sin embargo, al final del año, las exportaciones apenas aumentaron, con respecto del año anterior, en 0.8% y las importaciones crecieron a un ritmo de 5.1%. Las caídas en las exportaciones vinculadas al café y metales preciosos32

, explican la contracción sufrida.



Gráfica No. 1.Centroamérica: crecimiento real del PIB 2012-2014

Nota: a/ Proyecciones de Bancos Centrales y Ministerios de Economía y Finanzas para el año 2014
Fuente
: Icefi/Unicef con datos de la CEPAL (2013)

Por su parte, las remesas familiares alcanzaron los USD33

5,105.0 millones, con una variación de 6.1% con respecto al 2013, mientras los flujos de inversión extranjera directa (IED) llegaron a cerca de USD 1,411.2 millones, representando el 13% de la IED captada en Centroamérica y equivalente apenas a la cuarta parte de los flujos de remesas familiares.

Estructura tributaria del país
El Estado guatemalteco se ha caracterizado, en el transcurso de su historia, por tener una estructura tributaria débil, caracterizada por una baja recaudación y su carácter regresivo. El resultado ha sido una persistente inequidad tributaria. Sumado a esto, la existencia de mecanismos legales que otorgan privilegios, exenciones y exoneraciones, así como mecanismos que facilitan la defraudación y evasión fiscal, inciden en la merma de los recursos públicos. En consecuencia, el presupuesto público es bajo, sacrifica el gasto social y genera incumplimiento en las obligaciones del Estado en materia de derechos humanos.

Estancamiento de la carga tributaria y reforma tributaria
Los ingresos fiscales de Guatemala son los más bajos de la región latinoamericana y es el único país centroamericano que no publica datos oficiales del sector público no financiero. De acuerdo con la información disponible en el Ministerio de Finanzas Públicas-Minfin, los ingresos del gobierno guatemalteco registraron en promedio un 12.5% del PIB34

de 2006 a 2008. No obstante, a raíz de la Gran Recesión que afectó la economía mundial desde 2008, pudo observarse un desplome en los ingresos a partir de 2009 (11.1% del PIB) y, desde entonces, no se ha registrado una recuperación sostenida que alcance los niveles previos a la crisis.


En febrero de 2012 fue aprobada la Reforma Tributaria de Guatemala (decretos 04-2012, ley conocida como Anti evasión 2 y 10-2012, Ley de Actualización Tributaria). A partir de ésta, se esperaba que la carga tributaria pudiera incrementarse en forma significativa y sostenida, sentando las bases para el fortalecimiento de la inversión social del Estado y la construcción de un sistema tributario más equitativo para la sociedad guatemalteca.
La reforma tributaria devino de un proceso de discusión iniciado con el Grupo Promotor del Diálogo Fiscal a inicios de 2007. Luego de múltiples discusiones con el sector público, la cúpula empresarial y algunos otros vinculados con la sociedad civil, el Gobierno de Álvaro Colom trató infructuosamente que fuera aprobado por el Congreso de la República. El proceso concluyó en 2012 con una nueva legislatura que aprobó la reforma aceleradamente negociando cambios con el sector privado que implicaron la pérdida de elementos importantes, como la ampliación al gravamen de las rentas de capital obtenidas en el resto del mundo por los contribuyentes y la distorsión parcial del sentido del Impuesto Sobre la Renta (ISR). 35
Datos del Ministerio de Finanzas Públicas al 2013 indican que pese a haberse implementado dicha reforma tributaria en 2013 la carga tributaria apenas alcanzó un 10.9% (la misma que en 2012); sin embargo, de no haberse decretado la reforma, la carga tributaria hubiese expresado mayor deterioro en 2013. Aún así, el nivel más alto de recaudación alcanzado en 2007 no se ha logrado recuperar y la administración tributaria guatemalteca ha ingresado en una etapa de estancamiento que impide la ampliación de la inversión social del Estado de Guatemala.
Gráfica No. 2.Guatemala: carga tributaria (2007-2013, en porcentajes del PIB)



Nota: /c: Estimaciones según datos del Sicoin a Diciembre 2013. /e: Estimaciones según convenio para el cumplimiento de metas de recaudación tributaria 2014, entre el organismo ejecutivo y la Superintendencia de Administración Tributaria de Guatemala. Fuente: Elaboración propia, con base en información del Ministerio de Finanzas Públicas

Impacto de la Ley de Actualización fiscal en el presupuesto público
La reforma tributaria ofrecía un profundo proceso de modernización y simplificación, además de un fortalecimiento operativo a la administración tributaria; pero, aún cuando sí se dispone de una mejor legislación que la anterior, perdió fuerza en su versión final, debido a las negociaciones con el sector privado antes mencionadas. Por otra parte, los elementos combinados de las reformas implicaban un aumento tributario de aproximadamente el 1% del PIB a lo largo de los tres años de su aplicación. Sin embargo, en la meta presupuestaria de 2013, se incluyó el efecto total de la reforma y no sólo lo que correspondía a un año de vigencia. Esto, aunado a valores macroeconómicos sobre-estimados para 2013, produjo discrepancia entre las metas proyectadas por el Ministerio de Finanzas Públicas y la Superintendencia de Administración Tributaria (SAT).36
Resalta el incremento observado por el ISR, el cual, se estima, creció alrededor de Q 1,118.7 millones como efecto de la reforma (un crecimiento del 33.2% específicamente en lo relativo a personas jurídicas: empresas), equivalente al 69.1% del total del efecto de la reforma. También los incrementos observados en el Impuesto Sobre Circulación de Vehículos, a pesar de la reducción del 50% decretada a través del Decreto Número 1-2013, Ley de Regularización Tributaria, y del Impuesto de Solidaridad, que en conjunto reflejaron un incremento de Q 449.5 millones fueron importantes, toda vez que representaron, aproximadamente el 27.7% del total del efecto de la reforma.
La reforma sin embargo no generó el éxito que se esperaba, en gran parte debido a algunas consideraciones que afectaron significativamente la evolución de la recaudación tributaria en el 2013:


  • La caída de la recaudación aduanera como efecto del incremento de la defraudación aduanera, en especial en 2013. Siendo este uno de los factores más importantes de la caída de la carga tributaria, este debilitamiento fue esencialmente influenciado por un constante bloqueo de la Ley de Aduanas. Hasta septiembre de 2013, el Ejecutivo había emitido seis acuerdos gubernativos sobre la misma materia, hecho que incidió decididamente en el debilitamiento del control en las aduanas del país. Otro elemento que apuntaló la merma en la capacidad de control aduanero fue el desgaste institucional de la SAT. Los despidos masivos practicados por la SAT en 2012 contribuyeron al debilitamiento institucional posterior de sus capacidades operativas en todas las secciones, incluidas la Intendencia de Aduanas.




  • La emisión de la Ley de Regularización Tributaria, aprobada mediante Decreto No. 1-2013, del Congreso de la República. Con el artículo cinco de esta Ley, se decretó la reducción del Impuesto Sobre Circulación de Vehículos, a efecto de que todos los contribuyentes afectos pagasen el 50% sobre el monto determinado del impuesto. Adicionalmente, el artículo seis señala que los contribuyentes que habían cancelado el impuesto antes de la vigencia de la Ley de Regularización Tributaria gozarían de la reducción del 50% del impuesto en el ejercicio fiscal 2014. Con esta medida, el mismo Ejecutivo socavó su propia reforma tributaria al dar marcha atrás al incremento de este impuesto establecido en la Ley de Actualización Tributaria.




  • La Ley de Regularización Tributaria decretó una nueva amnistía, esta vez amplificada, dado que tuvo alcances mucho mayores que la promulgada en 2011. El artículo uno señala que el objeto de la Ley es regularizar la situación de los contribuyentes o responsables tributarios con adeudos correspondientes al 1 de enero de 2012. Por su parte, el artículo dos otorga la condonación parcial del monto del impuesto a pagar durante un período de tres meses; y el artículo cuatro establece la exoneración de multas, intereses y recargos, señalando que, para el efecto, el presidente de la República podría emitir un acuerdo gubernativo. En esa línea, se emitió el Acuerdo Gubernativo No. 257-2013 del Ministerio de Finanzas Públicas, el cual estableció en su artículo tres la exoneración del 95% de las multas, recargos e intereses si el pago del impuesto omitido, multas, recargos, intereses, o el cumplimiento de la obligación formal se realizaba durante los primeros dos meses y de 90% si se hacía en el transcurso del tercer mes. La vigencia de esta nueva amnistía fue del 25 de junio al 24 de septiembre. Con ella, la SAT buscaba recaudar alrededor de Q 500 millones adicionales; sin embargo, el impacto de la medida fue mucho menor que lo esperado. De acuerdo con la SAT, los recursos adicionales obtenidos fueron alrededor de Q 330.9 millones, equivalentes al 0.08% del PIB, pero con un costo altísimo en términos de erosión de la equidad y moral tributaria.




  • La sobreestimación de indicadores macroeconómicos claves y la baja recaudación por fiscalización. El presupuesto aprobado para el ejercicio fiscal 2013 registraba una carga tributaria del 11.8%, muy distante a la carga tributaria observada (11.0%), debido a los problemas anteriormente mencionados. A esto se sumó la sobreestimación de crecimiento de las importaciones con la que se elaboró el presupuesto de 2013, lo que llevó a la sobreestimación del nivel de recaudación de impuestos al comercio exterior. El presupuesto aprobado para 2013 también contemplaba recursos tributarios adicionales por concepto del esfuerzo administrativo y de fiscalización de la SAT por un monto de Q 1,471.2 millones (Q 733.5 millones por impuestos directos y Q 737.7 millones por impuestos indirectos), equivalentes a aproximadamente el 0.3% del PIB, de los cuales, se estima que el efecto fue casi nulo.



Incumplimiento de la meta de los acuerdos de paz
Los Acuerdos de Paz establecieron que “teniendo en cuenta la necesidad de incrementar los ingresos del Estado para hacer frente a las tareas urgentes del crecimiento económico, del desarrollo social y de la construcción de la paz, el gobierno se compromete a que, antes del año 2000, la carga tributaria en relación al Producto Interno Bruto se haya incrementado en por lo menos, un 50% con respecto a la carga tributaria de 1995”37

, que equivalía a 10,2%. Esta meta de recaudación nunca se ha cumplido; y, más recientemente, con el cambio de cuentas nacionales, la nueva meta se fijó en 13.2%, misma que tampoco se ha logrado.



Regresividad de la estructura
Los impuestos indirectos son la fuente más importante de recaudación tributaria. Entre 2006 y 2013, han representado, en promedio, el 65% del total de ingresos percibidos por la administración central. El Impuesto al Valor Agregado (IVA) es la principal fuente de recaudación y representa el 44.8% del total de ingresos percibidos en el periodo citado; aún a pesar de contar con considerable cantidad de exenciones objetivas (aplicadas a determinados bienes o servicios) y subjetivas (para determinadas personas, generalmente jurídicas). Aunque la reforma aprobada en 2012 promovió el incremento en la participación de los ingresos tributarios directos, éste no fue significativo; por lo que el sistema ha persistido siendo eminentemente regresivo.


Gráfica No. 3. Guatemala: estructura tributaria 2001 – 2013 (Cifras en porcentajes)


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