Historia de los sistemas de salud


Lima, 08 de Agosto de 2001



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Lima, 08 de Agosto de 2001



CONSIDERANDO:
Que, el Decreto Legislativo Nº 584, Ley de Organización y Funciones del Ministerio de Salud, y su Reglamento, disponen la organización y funcionamiento progresivo del Sistema Nacional de Salud para concertar políticas y coordinar planes y programas de las instituciones y organizaciones del Sector Salud;
Que, acorde al Artículo 105º del DS Nº002-92-SA, Reglamento de Organización y Funciones del Ministerio de Salud, por RM Nº0650-92-SA/DM y RM Nº0678-92-SA/DM, se constituyó la Comisión de Alto Nivel encargada de proponer la organización y funcionamiento de dicho Sistema;
Que, mediante oficio SA-CC-Nº047-93, la mencionada Comisión de Alto Nivel, con fecha 24 de Junio de 1993, hizo entrega de la Propuesta al Despacho Ministerial, cuya Sección XII contiene las acciones que se sugiere realizar en el corto plazo orientadas a la organización del Sistema;
Que, la reciente evaluación mundial de los sistemas de salud hace imperativo el reinicio del proceso de organización del Sistema Nacional de Salud;
Con la opinión favorable del Vice Ministro de Salud;
SE RESUELVE:
1º Constituir la Comisión de Alto Nivel encargada de reiniciar el proceso de organización del Sistema Nacional de Salud.
2° Designar a los siguientes miembros de la Comisión:

Dr. Francisco Sánchez Moreno Ramos, quien la presidirá; Dr. Eugenio Elizalde Elguera, Dra. Nelly Gálvez de Llaque, Dr. Carlos Mendoza Reinoso, Dr. Arturo Salazar Larraín, Ing. Juan Sheput Moore, Dr. Manuel Sotelo Baselli y un representante de cada una de las instituciones siguientes: Essalud, Sanidades de las Fuerzas Armadas, Sanidad de la Policía Nacional del Perú, Colegio Médico del Perú, Asociación Peruana de Facultades de Medicina y Asociación de Clínicas y Hospitales Particulares del Perú.


3º La Comisión conformará los Comités de Servicios de Salud, Medicamentos, Inversión en Salud, Sistemas Operativos e Información Coordinada en Salud y de Articulación Docencia-Atención de Salud-Investigación. Para ser miembro de los comités no es requisito pertenecer a la Comisión de Alto Nivel.
4º La Comisión tendrá un plazo de 150 días para cumplir el encargo que se le confiere.
5º Las dependencias del Ministerio de Salud prestarán a la Comisión de Alto Nivel el apoyo técnico y logístico que requiera para el cumplimiento de la misión encomendada.
6º La Comisión queda facultada para solicitar el apoyo y asesoría que requiera de los diversos organismos integrantes del Sector Salud.
Regístrese y comuníquese.
DR. LUIS SOLARI DE LA FUENTE

Ministro de Salud


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PRESENTACIÓN

En agosto de 2001, el Ministerio de Salud constituyó la Comisión de Alto Nivel encargada de reiniciar el proceso de organización del Sistema Nacional de Salud, a fin de concertar políticas y coordinar los planes y programas de todas las instituciones y organizaciones del sector. La Comisión fue instalada el 1 de setiembre por el Ministro de Salud Dr. Luis Solari de la Fuente y realizó un total de 39 sesiones, aparte de otras 150 reuniones de seis Comités. La nómina de Coordinadores de estos Comités y de los participantes aparece en el Anexo H.
El trabajo en la Comisión y Comités se realizó durante cinco meses -acorde al plazo establecido por la Resolución Ministerial Nº 463-2001-SA/DM- y tuvo el valioso aporte de 127 funcionarios y profesionales del Ministerio de Salud, Ministerio de Economía y Finanzas, Seguro Social de Salud, Sanidades de las Fuerzas Armadas y Policía Nacional del Perú, Asociación Peruana de Facultades de Medicina, Asociación de Clínicas y Hospitales Particulares del Perú, Superintendencia de Entidades Prestadoras de Salud, Asociación de Entidades Prestadoras de Salud, Colegio Médico del Perú, Colegio de Enfermeros del Perú, Colegio de Obstetrices del Perú, Colegio Odontológico del Perú, Colegio Químico Farmacéutico de Lima, Academia Peruana de Salud, Sociedad Peruana de Medicina Familiar Integral y Gestión, y ONGs, entre otras instituciones.
La Comisión de Alto Nivel contó asimismo con la apreciada cooperación técnica de la Organización Panamericana de la Salud / Organización Mundial de la Salud, Organización Internacional del Trabajo, Convenio Hipólito Unanue de la Comunidad Andina de Naciones, Banco Mundial, Banco Interamericano de Desarrollo, Agencia para el Desarrollo Internacional de los Estados Unidos, Cooperación Alemana al Desarrollo y Ministerio para el Desarrollo Internacional del Reino Unido.
Independientemente de su procedencia, la plena identificación de todas las personas e instituciones con la tarea asumida ha sido ejemplar, y su colaboración intensa y permanente, lo que hizo posible la construcción de un amplio consenso y la realización de un proceso rápido y eficaz en beneficio del país. Podría afirmarse ahora que constituyen un capital humano en armónica producción -que no debe disgregarse ni detenerse- porque con la experiencia y dinámica ya logradas será la base para nuevas, más complejas e inmediatas etapas en la organización y desempeño del sistema de salud peruano.
Por tanto, la primera prioridad será la garantía de continuidad del proceso reiniciado. Más aún, por esa misma indispensable continuidad, hay pasos siguientes que han tenido que comenzar a darse, como las solicitudes de consultorías a la OIT y USAID, que se mencionan en el Anexo E.
El Informe Final recoge el trabajo de sus seis Comités y propone la creación del Sistema Nacional Descentralizado de Salud - SNDS. Contiene un total de 51 problemas con sus respectivas propuestas concertadas y acciones a realizar sobre el proceso de organización del sistema de salud así como de los diferentes aspectos de un nuevo modelo coordinado y descentralizado de cuidado de la salud, como son acceso a los servicios, aseguramiento universal en salud, procedimiento para los intercambios institucionales de servicios, creación del Servicio de Medicina y Salud Comunitaria - SERMEC, organización descentralizada de los niveles de atención, fomento y coordinación para la formación y capacitación de los recursos humanos requeridos por el sistema, investigación, inversión en salud, acceso y uso racional de medicamentos de calidad, información coordinada en salud y financiamiento. El nuevo modelo, basado en principios, considera proteger los derechos de las personas y promover -con esta moderna organización coordinada- que todo el sistema de salud esté al servicio de ellas. El Informe incluye el Proyecto de Ley de Creación del Sistema Nacional Descentralizado de Salud -de máxima prioridad-, la transición en el corto plazo para asegurar la continuidad del proceso, las consultorías en ejecución, glosario y bibliografía.
El proceso de organización del sistema de salud iniciado con la Resolución Ministerial Nª 463-2001-SA/DM está orientado a lograr en los próximos cinco años -mediante la concertación y la coordinación- un desarrollo nacional sin precedentes en salud, y sin duda su evolución será observada con especial interés por todo el país así como por la comunidad internacional.
La Comisión de Alto Nivel expresa su especial agradecimiento al Ministro de Salud Dr. Fernando Carbone Campoverde y al ex Ministro de Salud Dr. Luis Solari de la Fuente, por la confianza depositada en el equipo de trabajo y por el alto honor de haber podido contribuir en tan importante proceso nacional. Agradece, asimismo, a todas las personas e instituciones participantes, por su invalorable aporte a esta trascendente labor.

Dr. Francisco Sánchez Moreno Ramos

Presidente

COMISIÓN DE ALTO NIVEL




RESUMEN DEL INFORME FINAL

En agosto de 2001, por Resolución Ministerial Nº 463-2001-SA/DM, el Ministerio de Salud constituyó la Comisión de Alto Nivel encargada de reiniciar el proceso de organización del Sistema Nacional de Salud. La Comisión se instaló el 1 de setiembre de 2001 y contó con la valiosa participación de 127 profesionales de numerosas instituciones nacionales y organismos internacionales. El Informe Final recoge el trabajo de sus seis Comités y contiene un total de 51 problemas con sus respectivas propuestas y acciones a realizar.



ALGUNAS PROPUESTAS


  • PROYECTO DE LEY DE CREACIÓN DEL SISTEMA NACIONAL DESCENTRALIZADO DE SALUD - SNDS

En concordancia con el artículo 9° de la Constitución Política, se plantea la creación del SNDS en el sector salud, con la finalidad de proponer la construcción concertada de la política nacional de salud, coordinar los planes y programas de las instituciones del sector, descentralizar el cuidado integral de la salud y avanzar hacia la seguridad social universal en salud.


Conformación del SNDS: El Ministerio de Salud como órgano rector, el Seguro Social de Salud, los servicios de salud de las municipalidades, las sanidades de las Fuerzas Armadas y Policía Nacional, los servicios de salud del sector privado, las universidades y la sociedad civil organizada Su participación será obligatoria y se realizará sin perjuicio de la autonomía jurídica, técnica, administrativa, económica y financiera así como de las atribuciones que les confieren la Constitución Política y la Ley.
Niveles de Organización: El Sistema tendrá niveles de organización nacional, regional y local, con prioridad de desarrollo de este último. El Consejo Nacional de Salud será el órgano de concertación y coordinación nacional del SNDS. Será presidido por el Ministro de Salud o su representante y estará integrado por otros nueve miembros, que representan respectivamente al Ministerio de Salud, Seguro Social de Salud, las asociaciones de municipalidades del Perú, sanidades de las Fuerzas Armadas y Policía Nacional, servicios de salud del sector privado, Asamblea Nacional de Rectores, Colegio Médico del Perú, trabajadores del sector y organizaciones sociales de la comunidad. El Consejo Nacional de Salud tendrá el apoyo de la Secretaría de Coordinación.
Los niveles regional y local se organizarán acorde al modelo de municipalización coordinada en los sistemas locales de salud, que implica la transferencia a las municipalidades de los servicios públicos de salud comprendiendo autoridad y recursos, con la obligación de concertar y articular acciones así como de compartir competencias y responsabilidades en los Comités Regionales y Provinciales de Salud.
El Comité Regional de Salud, perteneciente a la Región, será el órgano de concertación, coordinación y articulación regional del SNDS. Será presidido por la autoridad regional de salud y estará integrado por un máximo de otros nueve miembros que representan a las mismas instituciones y organizaciones que conforman el Consejo Nacional de Salud.
El Comité Provincial de Salud será el órgano de concertación, coordinación y articulación provincial, ámbito que conjuntamente con los distritos y centros poblados constituyen el nivel local y la prioridad del SNDS. Será presidido por el Alcalde o su representante y estará integrado por un máximo de otros nueve miembros.



  • NUEVO MODELO DE CUIDADO DE LA SALUD DEL SNDS


Con Principios, Ciudadanía, Coordinación y Descentralización
Los modelos de cuidado de la salud tienen especial importancia para un buen desempeño de los sistemas de salud. El nuevo modelo se sustenta en el desarrollo coordinado y descentralizado del SNDS y en los principios siguientes:


  • Universalidad: Ciudadanía plena en salud, con derechos, deberes y oportunidades de desarrollo social para todos. Cobertura de salud para toda la población.




  • Equidad: Atención acorde a las necesidades y la cultura de las personas, con respeto de su dignidad.




  • Integridad de la Atención: Promoción, protección y recuperación de la salud con programas coordinados y descentralizados que aborden de manera integral la salud de las personas, las familias y la comunidad. Prioridad del nivel local y creación del Servicio de Medicina y Salud Comunitaria - SERMEC.




  • Solidaridad: Es la contribución en proporción a sus ingresos de todos los que pueden hacerla, con pago obligatorio, anticipado y preferentemente dirigido a un fondo mancomunado único. Sin solidaridad no habrá universalidad, equidad ni integridad de la atención. Comprenderlo es indispensable para el éxito del nuevo modelo de cuidado de la salud. La solidaridad es condición sine qua non para la vigencia de todos los demás principios y sustento del sistema de salud, por lo que es el principio fundamental. Implica la unión de esfuerzos, normada por el Estado, a fin de hacer posible la atención de toda la población con calidad y eficiencia reales, lo cual se logra mediante la organización nacional, la compra conjunta, la reducción de costos y la gestión técnica.




La creación y desarrollo del Servicio de Medicina y Salud Comunitaria - SERMEC en el SNDS -donde el médico general integral con segunda especialización será la base- responde a la necesidad de fortalecer la atención de salud en el nivel local, con énfasis en la promoción de la salud y la resolución de problemas de menor y mediana complejidad.
La especialización en medicina general integral, con las modalidades escolarizada y no escolarizada con creditaje, será opción atractiva. Tendrá prioridad en la asignación de plazas de residentado y asistenciales, a fin de constituir equipos de profesionales generales en los actuales Puestos de Salud, que se convertirán en Puestos Médicos. El médico general integral será incorporado en el SNDS, otorgándosele un puntaje adicional en los concursos de plazas correspondientes a su perfil profesional, así como otros incentivos. El nuevo y moderno SERMEC, de características superiores al SERUMS por tener profesionales generales más capacitados y estables, reemplazará a éste a la brevedad posible.


  • ORGANIZACIÓN DE LOS NIVELES DE ATENCIÓN DEL SNDS



El subsistema de servicios de salud será organizado descentralizadamente en redes de servicios por niveles de atención y complejidad, con categorización y nomenclatura única de sus establecimientos.


    • Niveles de Atención

Un nivel de atención es el conjunto de recursos humanos, físicos y tecnológicos organizados en funciones de producción, con capacidad para resolver problemas de salud hasta un cierto nivel de volumen y complejidad.
- El primer nivel (local) atenderá del 70 a 80% de la demanda, de baja complejidad.
- El segundo nivel (regional) atenderá entre el 12 al 22 % de la demanda, de complejidad intermedia. Debe cubrir las referencias provenientes del primer nivel.
- El tercer nivel (nacional) atenderá la demanda del 5 al 10% de la población, de alta complejidad. Debe resolver las referencias de pacientes tanto del primer como del segundo nivel de atención.






PROPUESTA DE NIVELES DE ATENCIÓN



NIVEL DE

ATENCIÓN

ESTABLECIMIENTO

ÁMBITO










I

* PUESTO DE SALUD



LOCAL



CONSULTORIO

** PUESTO MÉDICO







*** POLICLÍNICO


















II


HOSPITAL LOCAL

REGIONAL




HOSPITAL REGIONAL












III


****HOSPITAL NACIONAL

NACIONAL







****INSTITUTO






* En transición

** Con camas

*** Especializado



**** Muy especializado






  • Niveles de Complejidad

Complejidad es el grado de diferenciación de las tareas de un establecimiento y su grado de desarrollo, alcanzado por la especialización de los recursos humanos y la tecnificación. Se ha definido cuatro Niveles de Complejidad, que a su vez corresponden a un Nivel de Atención.


  • Niveles Operacionales

El mecanismo de dirección y enlace administrativo del sistema de salud se conforma por los niveles jerárquicos siguientes:


  • Nivel central, esencialmente normativo y de dirección, y de planeación, organización y control.

  • Nivel intermedio, de adaptación de normas y manejo de programas y servicios en el ámbito de red.

  • Nivel operativo, de adaptación de normas, planificación de base y ejecución por medio de los establecimientos de salud.



  • ASEGURAMIENTO UNIVERSAL EN SALUD


Por el gran riesgo económico que representan los problemas de salud, principalmente las enfermedades catastróficas, tanto en costos de atención como en pérdidas de ingresos para las familias, el objetivo a largo plazo es el seguro social de salud para toda la población. En el mediano plazo son indispensables dos grandes estrategias:


  • Extensión de la Cobertura del Seguro Social de Salud - ESSALUD

En el nuevo modelo solidario y universal de cuidado de la salud, resulta fundamental que el Estado promueva la extensión del seguro social de salud y norme el aseguramiento de la PEA independiente, siendo prioritaria la incorporación de los trabajadores informales y familiares pertenecientes a la PEA adecuadamente empleada. La meta a 5 años es cubrir a alrededor del 50% de la población.


  • Prioridad e Impulso al Seguro Integral de Salud - SIS

El financiamiento público de los servicios de salud debe ser reorientado de manera que levante o reduzca las barreras económicas de acceso para la población más desfavorecida, garantizando así el derecho a la salud. Es decir, orientando el subsidio público al financiamiento del seguro gratuito de la población en extrema pobreza, y parcialmente a todos los que no tienen seguro social. La meta a 5 años es la cobertura del 50% restante de la población.



  • FINANCIAMIENTO PROGRESIVO DEL SEGURO UNIVERSAL


Desarrollo de dos fondos para el financiamiento progresivo del seguro universal de salud, que en el largo plazo se mancomunarán en un fondo único:
Seguro Social de Salud -régimen contributivo- para toda la PEA formal e informal adecuadamente empleada y sus familiares, como objetivo fundamental del SNDS; y,
Seguro Integral de Salud -régimen impositivo- para toda la población que no pertenezca al seguro social.
Este financiamiento implica dos prioridades: por un lado, el fortalecimiento y desarrollo del Seguro Social de Salud; y de otro, fuerte impulso y desarrollo del Seguro Integral de Salud. Al convertirse la seguridad social en el objetivo fundamental de todo el SNDS y de esta gran

Reforma de Salud peruana, resulta imprescindible que la vinculación sectorial de ESSALUD



se realice con el Ministerio de Salud y no con el Ministerio de Trabajo, como es en la actualidad. Mantener la duplicación sectorial de salud vigente, con doble rectoría, sólo conduciría a nuevas y grandes frustraciones. Evidentemente, esta vinculación deberá hacerse con el pleno respeto de la autonomía que establece el Proyecto de Ley de Creación del SNDS.




  • BASES SÓLIDAS PARA EL FORTALECIMIENTO Y DESARROLLO DE ESSALUD


Hacer realidad el derecho a la salud para todos los peruanos significa necesariamente fortalecer y desarrollar el Seguro Social de Salud. Son urgentes numerosos cambios, que deben comenzar con la incorporación decidida de ESSALUD al proceso de transformación y desarrollo que emprenderá el SNDS, estudios matemático actuariales serios, la reorganización administrativa y optimización de su gestión, y su vinculación con el sector salud para potenciar con gran sinergismo las acciones nacionales de salud, respetándose plenamente su autonomía. De otro lado, mientras no se efectúen los estudios matemático actuariales de ESSALUD por reconocidos expertos, debe diferirse toda nueva modificación de los aportes.


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