Grupos de interes y lobby en chile



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GRUPOS DE INTERES Y LOBBY EN CHILE
Tesis para optar al Grado de
Magíster en Ciencia Política
Candidato : Hernán Rodríguez Fisse

Profesor Guía : Miguel Angel López Varas

Santiago, Noviembre 2005
I N D I C E PAGINA

I INTRODUCCION

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II CONTENIDO DE LA INVESTIGACION

1.- Introducción al capítulo……………….……………………………...

2.- Propósito de la investigación....……………………………………..

3.- Alcances de la investigación…………………………………………

4.- Conclusiones del capítulo……………………………………………



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III MARCO TEORICO:

GRUPOS DE INTERES, GRUPOS DE PRESION Y LOBBY

1.- Introducción al capítulo………………………………………………

2.- Mecanismos de presión……………………………………………..

3.- Origen de la idea de lobby……………………………………….….

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IV ASOCIACIONES GREMIALES EN CHILE

1.- Introducción al capítulo.…………………………………………….…

2.- Asociaciones de empresarios………………………………………..

3.- Asociaciones de empresarios durante la “Revolución en Libertad” (1964-1970)………………………………………………………….…

4.- Asociaciones de empresarios durante la “Revolución Socialista” (1970-1973)…………………………………………………………….

5.- Asociaciones de empresarios durante la “Dictadura Militar” (1973-1989)…………………………………………………………….

6.- Asociaciones de empresarios durante la “Transición”………….....

7.- Asociaciones de empresarios durante el sistema político democrático…………………………………………………………….


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V LOBBY EN CHILE

1.- Introducción al capítulo………………………………………………..

2.- Proyecto de ley sobre lobby…………………………………………..

3.- Investigación sobre lobby en Chile…………………………….….…


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VI ESTUDIO DE CASOS EMPIRICOS

1.- Introducción al capítulo……………………………………………….

2.- Asociación de Productores de Salmón y Trucha de Chile..………

3.- Cámara Nacional de Comercio, Servicios y Turismo de Chile…..

4.- Asociación de Isapres de Chile………………………………………

5.- Sociedad Nacional de Agricultura……………………………………

6.- Colegio de Profesores, Asociación Gremial.……………………….

7.- Colegio Médico, Asociación Gremial………………………………..

8.- Federación de Estudiantes de la Universidad de Chile…….……..

9.- Cuadro resumen Nº 1………………………………………….……..

10.- Otros casos de aspiraciones de intereses………………….………

11.- Cuadro resumen Nº 2…………………………………………………


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VII CONCLUSIONES GENERALES………………………………………..

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C A P I T U L O I
INTRODUCCION
Esta investigación tiene como objetivo principal conocer y entender a los actores de un sistema político en la formulación de demandas a las autoridades públicas de un país. Hemos tomado como referente del estudio el sistema político chileno y entre los actores a los grupos de interés.
Los actores del sistema político presentan demandas a las autoridades públicas y desarrollan acciones para lograr sus objetivos, que son variados en una sociedad democrática. El cientista político norteamericano David Easton1, establece a lo menos la existencia de cuatro de estos actores: Grupos de interés, partidos políticos, medios de comunicación de masas y la opinión pública. Esta identificación resulta apropiada para países como los Estados Unidos, pero si tenemos que estudiar este tema en alguna nación latinoamericana, habría que agregar, a lo menos, dos actores más: las Fuerzas Armadas y la Iglesia, como categorías claramente diferenciadas de las anteriores2.

Las minorías étnicas, que están presentes en muchas sociedades y que expresan a las elites gobernantes sus malestares sociales, económicos, culturales y políticos, también deben ser considerados como un actor con características propias, que se alejan de las típicas de los grupos de interés, en especial cuando tienen como propósito la creación de un Estado-Nación3.


Dentro de los grupos de interés podemos distinguir una variedad de ellos, que pueden convertirse en actores del sistema político. Para efecto de análisis, en Chile podríamos considerar a los que persiguen fines económicos, los que defienden intereses laborales y estudiantiles y los que sostienen posturas éticas y morales, específicamente en los derechos humanos y en el campo de la fe.
En esta investigación hemos optado por estudiar de manera mayoritaria grupos de interés que tienen como principal objetivo la defensa de intereses económicos, ya que a través de ellos tendremos la posibilidad de observar los mecanismos de presión que utilizan para el logro de sus objetivos. Entre ellos, de manera específica, consideraremos las asociaciones gremiales de empresarios en su vinculación con el poder político en los últimos 40 años en Chile. En forma paralela realizaremos un estudio empírico de 14 grupos de interés, provenientes de las tres categorías, en su formulación de demandas al sistema político. En siete de los grupos de interés se verá el proceso completo, es decir, desde la formulación de las demandas, pasando por los mecanismos de presión utilizados y las respuestas obtenidas de las autoridades públicas. En los otros siete se mencionará la demanda y la respuesta obtenida en cada caso.
En la capítulo II veremos los propósitos y alcances de la investigación. El capítulo III lo destinaremos al marco teórico relacionado con los grupos de interés, grupos de presión y lobby. El capítulo IV estará dedicado al estudio de las principales asociaciones empresariales de Chile. En el capítulo V se verá la experiencia del lobby en Chile4. Los estudios de los casos empíricos se verán en el capítulo VI. Las conclusiones generales irán en el capítulo VII.
Esperamos con esta investigación contribuir a un mejor conocimiento de los grupos de interés y con ello destacar la importancia del estudio de la ciencia política empírica.

Con respecto al lobby indagamos sus orígenes, el desarrollo que ha tenido en los Estados Unidos y la realidad que enfrenta en Chile a través del proyecto de ley que se discute en el Parlamento


Finalmente con las conclusiones queremos poner en evidencia el aporte que hace esta investigación al mejor conocimiento de los grupos de interés y como contribuye al estudio de la ciencia política empírica.

C A P I T U L O I I


CONTENIDO DE LA INVESTIGACION

1.- Introducción al capítulo

En una sociedad democrática, que pretende alcanzar la poliarquía5, los investigadores teóricos clásicos de la ciencia política, desde Aristóteles en adelante, han seguido enfoques normativos destinados a descubrir conceptos morales y aplicables al ámbito de las relaciones y de la práctica política. Les motiva saber las causas y consecuencias de las reglas o normas, los procedimientos de las organizaciones formales y su impacto en la práctica política6. Cuando les interesa tomar como objeto de estudio a los llamados “actores del sistema político”, se circunscriben, la mayoría de las veces, al quehacer de los partidos políticos, en especial a su funcionamiento interno7 y en menor medida al rol de los medios de comunicación de masas en la fijación de la agenda política. Pero, donde es posible observar una gran ausencia de investigaciones, sobre todo en Chile, es en el estudio de los grupos de interés como articuladores de demandas de la sociedad civil y su relación con las autoridades públicas para la toma de decisiones.


Esta tesis tiene como objetivo general describir y analizar los recursos de poder que pueden utilizar los grupos de interés para lograr respuestas positivas a sus demandas. Entre los recursos de poder se le dará especial atención a las gestiones de lobby que llevan a cabo los grupos, ya sea de manera directa o mediante la contratación de servicios de lobbystas profesionales.
El propósito explícito señalado permite enmarcar la investigación dentro de aquellos estudios de la disciplina que observan al poder como objeto de análisis de la ciencia política. Este enfoque considera que la esencia de la política es el poder y que cada sociedad es capaz de generar una determinada cantidad de poder, que se encuentra en una mayor o menor cantidad de grupos e individuos o acumulado en ciertos objetos sociales8. Las investigaciones que siguen esta línea parten de la base que el poder se concentra en pocas manos y que eso les da la posibilidad de mandar y el resto de la sociedad obedecer9. De esta manera tal como la economía se divide entre la abundancia y la escasez, el arte entre lo bello y lo feo, lo ético entre lo moral y lo inmoral, la política también tendría dos polos: el mando y la obediencia10.
2.- Propósito de la investigación
Como un aporte al estudio de la política de manera científica nos interesa descubrir las posibilidades que tienen los grupos de interés de ingresar sus demandas al sistema político chileno. La existencia de una amplia variedad de organizaciones al interior de una sociedad, que hacen posible la canalización de demandas de los ciudadanos es señalado por Dahrendorf11 como uno de los métodos que permiten regular o administrar los conflictos y no llegar a situaciones de violencia. Mientras mas organizada la sociedad, mayores posibilidades de regular el conflicto.
Como se verá en los casos empíricos de esta investigación, los grupos de interés comparten características en común, se identifican con determinados objetivos, existe en ellos un sentimiento de pertenencia y representa a una gran variedad de actividades, profesiones, sindicatos organizaciones empresariales12, Así tenemos, a modo de ejemplo, productores de salmón y trucha, exportadores de frutas, colegios de las más variadas profesiones (médicos, ingenieros, periodistas, sicólogos, contadores etc.) dueños de empresas de todo tipo (constructoras, bancarias, forestales, pesqueras, etc.) comerciantes (prácticamente en todos los rubros) transportistas (de todos los medios), abastecedores del comercio y la industria.

A su vez, es posible observar que estas organizaciones forman parte de conglomerados mayores que se denominan confederaciones, cámaras, sociedades, asociaciones, como la Confederación de la Producción y el Comercio de Chile.


La existencia de grandes organizaciones para representar grupos de diferente tamaño bajo su alero, les proporciona, potencialmente, un alto poder para negociar frente a las autoridades públicas, factor fundamental para obtener resultados satisfactorios en las demandas formuladas.
Para llevar a cabo esta investigación se utilizaron dos supuestos. Primero, que la existencia de grupos de interés es algo necesario para una sociedad que aspira funcionar bajo un sistema plenamente democrático, en el cual todos los ciudadanos desean tener igualdad de oportunidades para formular sus preferencias, manifestar públicamente dichas preferencias y recibir un trato igualitario, sin discriminación de ningún tipo13. El escenario diametralmente opuesto lo tenemos cuando en regímenes autoritarios se impide la existencia de grupos de interés, a través de una serie de prohibiciones o restricciones a las libertades, como las de asociación, información, expresión y sufragio, esenciales para el funcionamiento de los grupos. A lo más se autoriza la existencia de organizaciones proclives a la dictadura de turno o funcionales a sus propósitos.
Esta alta valoración de los grupos de interés no nos impide reconocer algunas objeciones que se le formulan, en especial al verlos como obstaculizadores a la realización del bien común, ya que privilegian los intereses particulares14. La crítica apunta a las diferencias de organización entre los grupos al interior de las sociedades y a la pérdida de influencia de los partidos políticos15.
En el otro extremo se ubican los partidarios de una posición de privilegio total para los grupos de interés, llegando a plantear que deben reemplazar a los partidos políticos, como órganos de representación popular en el parlamento; se trata de los corporativistas y su concepción fascista de la sociedad, donde los gremios son los grandes privilegiados del sistema. La Italia de Mussolini o la España de Franco son ejemplos de Estados de carácter corporativo clásico, pero que al ser regímenes dictatoriales impedían la expresión de los intereses y opiniones existentes en sus respectivas sociedades16.
Los grupos representan y defienden intereses sectoriales y homogéneos, no tienen vocación política y menos proyectos para la sociedad en su conjunto o programas de gobierno. En cambio los partidos políticos cobijan en su interior sectores heterogéneos, compartiendo una misma ideología y aspirando alcanzar el mayor poder posible para implementar desde los cargos de autoridad un determinado proyecto de sociedad. Cada uno de estos actores tienen roles y espacios propios.

El segundo supuesto es la aceptación de la lucha por el poder como algo propio del sistema democrático. Los partidos políticos buscan el poder a través de las elecciones u otros medios de adquisición de puestos públicos, mientras que los grupos de interés tratan de influir en quienes tienen el poder para obtener resultados favorables en sus demandas17. La lucha por el poder para unos tiene el propósito de implantar un modelo de sociedad y para otros lograr sus propósitos sectoriales. Ambos objetivos son legítimos, los medios pueden ser cuestionados, de allí la importancia que el sistema político los regule. No debemos perder de vista que en la política las actividades cooperativas son más bien excepcionales y que lo habitual es el conflicto entre personas, grupos, intereses, visiones del mundo18. El escenario del conflicto, en consecuencia, es donde actúan tanto los grupos de interés como los partidos políticos19.


Al aceptar en nuestro análisis político el conflicto como el “modus vivendi” del sistema democrático, no podemos dejar de mencionar la existencia de reglas que determinan como deben resolverse los conflictos20. Se trata de un conjunto de normas que expresan los procedimientos reguladores del ejercicio del poder. Sartori lo denomina consenso procedimental. Los grupos de interés, en consecuencia, deben estar dispuestos a compartir normas de solución de conflictos.

3.- Alcances de la investigación

En las sociedades, en toda época y lugar, se forman organizaciones, cuyos integrantes comparten objetivos comunes y que con el transcurso del tiempo se encuentran unidos por una comunidad de intereses21. Se puede tratar de personas que integran una misma confesión religiosa, forman parte de un club deportivo, nobles de la misma corte, exportadores de rubros afines, o miembros empeñados en algún tipo de ayuda social al prójimo. Sus características distintivas son la representación explícita de los intereses particulares de un grupo, el empleo de personal profesional a tiempo completo (si cuenta con los recursos para ello) y de procedimientos ordenados para la formulación de los intereses y de las demandas22. Habitualmente tienen un número suficiente de integrantes, de manera que al retirarse alguno de ellos no pone en peligro la existencia del grupo. La mayoría no tiene una relación cara a cara, muchas veces ni siquiera se conocen entre sí. En algunos casos existen sedes o capítulos a niveles locales y/o regionales, abarcando grandes espacios territoriales.


Pueden contar con estructuras organizacionales, equipos técnicos y profesionales, medios de comunicación (radios, revistas, boletines), unidades especializadas para estudios, capacitación de los socios, venta de servicios. A modo de ejemplo podemos señalar en Chile la Sociedad Nacional de Agricultura, la Sociedad Nacional de Minería, el Colegio Médico.

Están autorizados a recibir aportes económicos de manera periódica y sistemática por parte de sus afiliados, pero hay casos en que la ley les señala expresamente que no pueden recibir dinero de sus integrantes, como ocurre con las organizaciones de consumidores en Chile, de acuerdo a las normas que las rigen desde 200423. Se contempla la renovación periódica y sistemática de sus dirigentes mediante votación de sus afiliados o propuesta de algunos socios. Los grupos que poseen comités de ética o tribunales internos, conformados por sus propios integrantes, pueden sancionar con diferentes medidas, que pueden ir desde una amonestación verbal hasta su expulsión, cuando se producen conductas que se apartan de los intereses defendidos por la organización.


Este tipo de organizaciones se les conoce como grupos de interés institucionalizados24 y con articulación asociativa ya que sus tácticas y objetivos suelen ser reconocidos como legítimos por la sociedad25. De esta manera podemos marcar una diferencia con aquellos que consideran a todos los grupos que llevan adelante ciertas reivindicaciones, como grupos de interés26.
También es posible observar en la sociedad la existencia de grupos de interés no asociativos que actúan de una manera informal, menos visible, presentándose como verdaderas camarillas y los grupos anómicos,27 que surgen de manera espontánea, según la coyuntura económica, política o social del momento. En algunos casos pueden tener una vigencia efímera, mientras perdure el interés específico que los llevó a aglutinarse. A modo de ejemplo, se puede recordar que en Santiago, hace aproximadamente veinte años atrás, surgió un grupo que tenía deudas hipotecarias con la banca privada expresadas en Unidades de Fomento y que solicitaban a la autoridad económica transformar sus deudas a pesos; cuando la inflación decreció ostensiblemente la demanda ya no se justificaba y el grupo dejó de funcionar. En forma más reciente se formó un grupo de deudores, de una financiera llamada Eurolatina, con el propósito de impedir el remate de sus viviendas, dejadas en garantía por el crédito, juicio que al momento de redactar estas líneas sigue pendiente. A este tipo de organizaciones se les tiende a clasificar como grupos transitorios: desaparece, la demanda, desaparece el grupo.
Se pueden dar otros casos, que careciendo de organización formal, los grupos se mantengan durante largo tiempo. Ello es muy propio en agrupaciones de tipo cultural o étnico. Hay, incluso, situaciones en que los grupos prefieren mantener su condición de informalidad, como parte de su razón de ser, pero no significa que se les pueda ignorar su existencia.
Si bien las posibilidades financieras, la capacidad de organización, el nivel de eficiencia de sus dirigentes o el grado de compromiso de los integrantes del grupo de interés son relevantes para el logro de sus objetivos, no lo es menos el ámbito socio-económico en el que les toca desenvolverse. Nada garantiza que un grupo que en el pasado tuvo grandes logros pueda repetirlos hoy o mañana. Muchas veces esto no sucede por problemas propios de la organización, sino como consecuencia de los cambios que van ocurriendo en la sociedad en su conjunto o por el hecho de estar insertos en fenómenos de globalización. El ejemplo más claro son los cambios que se han producido en los medios de transporte público, determinando una pérdida de poder a los sindicatos ferroviarios, muy diferente al que ostentaban hace cuarenta años, cuando los ferrocarriles eran el medio por excelencia para la movilización de pasajeros y carga. La pérdida de unos ha sido la ganancia de otros: los propietarios de buses y camiones se encuentran, en la actualidad, con altas posibilidades de intervenir a su favor en las decisiones de políticas públicas, en materia de transporte, que deben tomar las autoridades respectivas28.
Las demandas que formulan los grupos de interés habitualmente están determinadas por el tipo de cultura dominante en una sociedad, formando parte de ella los valores, normas, creencias y pautas de comportamiento que se han impuesto durante largos períodos de tiempo. De esta manera, en algunas culturas será más dominante o se le dará mayor importancia al éxito económico, la búsqueda de la eficiencia, la regulación de las actividades bajo normas legales, etc. En otras culturas, como por ejemplo, las orientales se les podrá dar una mejor relevancia a la solidaridad, o la búsqueda del consenso para resolver los conflictos, o al respeto por la naturaleza.
Para poder ingresar las demandas al sistema político, junto con formar parte de la cultura dominante, deberían expresar necesidades públicas o colectivas. Esto quiere decir que los afectados o beneficiados por una decisión de autoridad pública son un número significativo de personas y no individuos favorecidos o perjudicados a título personal. También será importante que el grupo que formula la demanda pueda contar con el apoyo de otras organizaciones, ya que de esta manera podrá incrementar la fuerza para el logro de sus objetivos.
Normalmente no todas las demandas logran ingresar al sistema político, algunas se quedan en el camino y otras esperan condiciones más adecuadas o mejores apoyos. David Easton29, señala que las demandas, una vez que ingresan, permanecen en una especie de caja negra a la espera que las autoridades públicas les den una respuesta. Utiliza las expresiones inglesas “input” y “output” para referirse a las demandas y respuestas, respectivamente. También utiliza la palabra “feedback”, que se puede traducir como retroalimentación, a la respuesta que puede dar origen a nuevas demandas30.


4.- Conclusiones del capítulo
De lo expuesto podemos concluir que la opción de considerar a los actores del sistema político, y en particular a los grupos de interés, para entender el poder como objeto de estudio de la ciencia política, abre enormes posibilidades a la investigación empírica. Tampoco debemos perder de vista que al considerar a los grupos de interés tenemos que analizarlos en su existencia como organizaciones formales, pero también estudiarlos como grupos informales. Ambos desempeñan papeles importantes en la toma de decisiones públicas.
A medida que se desarrolla una nación, tanto en lo político como en lo económico, tiende a crecer el poder y la importancia de los grupos de interés31. Los trabajadores, los empresarios, los estudiantes, los consumidores, e inclusive las minorías étnicas, se organizan formalmente para influir en la política, pero no desaparecen los grupos informales, siendo muchas veces decisivos en las luchas que se libran por la formulación y la ejecución de las políticas, aún en los sistemas políticos más maduros.



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