Encarando vita de João Bielh



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¿Quieren noticias…? ya las tienen. Trayectoria de un joven “en conflicto con la ley”, discursos mediáticos y ambivalencias

Graciela Tedesco14


Resumen

Este artículo se centra en el análisis de la trayectoria de un joven que conocí en un instituto correccional de Córdoba (Argentina) mientras realizaba mi trabajo de campo. Esta trayectoria tuvo la particularidad de ser atravesada por una serie de discursos mediáticos que se generaron en torno a su detención. Dichos discursos, junto a los pronunciados por la Justicia, por el gobierno y por otros grupos cercanos al hecho, me llevaron a reflexionar acerca del modo en que se construyen representaciones y ambigüedades sobre ciertos jóvenes, y los efectos que las mismas tienen en sus vidas.



Youngsters in conflict with the law or the Law in conflict with the youngsters? Life trajectory, violence and communication means
Abstract

This text analyzes the relationship between youngsters and violence through a punctual event occurred on the middle of the year 2003 that had big repercussion in the mass media because of its clearly “news-making” character: a shocking deed (reiterated stabbing), both being young protagonists (14 and 16 years old), and the place where it happened (a school). Considering this, this text tries to deal with the trajectory of one of the youngsters who was taken to a minors reformatory institute; and in relation to the means, it considers the way through which the ideas of the “victimizer” and the “victim” need to be built based on the representations linked to traits imposed by the Justice. In this sense, the “victim” image needs to be purified and freed from all contamination; and, by its turn, the “victimizer” is associated to violence and to the uncivilized.



Keywords: Violence, youngsters, mass media.

Introducción
Desde fines del 2003 hasta inicios del 2006 realicé un trabajo de campo para mi tesis de maestría en antropología en dos institutos correccionales de la ciudad de Córdoba (Argentina). Allí pretendí aproximarme a las experiencias de jóvenes considerados “en conflicto con la ley”15 y comprender los sentidos que adoptan las violencias en su devenir. En este artículo me concentraré en analizar la trayectoria de un joven que conocí en uno de los institutos, la que tuvo la particularidad de estar atravesada por una serie de discursos mediáticos generados en torno a su detención. Dichos discursos, junto a los pronunciados por la Justicia, por el gobierno y por otros grupos cercanos al hecho, me llevaron a reflexionar sobre el modo en que se construyen ciertas representaciones y ambigüedades sobre algunos jóvenes y los efectos que las mismas tienen en sus vidas.

Inicio el recorrido mostrando la forma en que los medios de comunicación de Córdoba16 reflejaron el hecho delictivo que llevó a la detención de Ángel17. Planteo aquí que los medios de comunicación construyen “hechos noticiables”, instalan discursos y actualizan problemas sociales que se encuentran en mayor o menor medida latentes. Posteriormente, relataré la trayectoria institucional de Ángel a partir de su paso por la escuela del instituto donde lo conocí. En este sentido, la posibilidad de conocer a Ángel mientras lo ayudaba a preparar materias para rendir en su ex colegio, me permitió observar desde otro lugar aquellos discursos que aparecieron en los medios.

Debo señalar asimismo, que la trayectoria de Ángel se encuentra enmarcada de manera más general en un período de transición entre un sistema penal tutelar que tuvo como figura central al “menor”, y un sistema de protección integral que considera al joven “en conflicto con la ley”. Si bien esto marcaría un avance en relación a los derechos de los jóvenes, se advierten en Córdoba muchos rezagos del antiguo régimen que generan situaciones de profunda ambigüedad.
Ángel y demonio
Ángel fue protagonista hacia mediados del año 2003 de una noticia que tuvo gran impacto en los medios dadas las características del hecho delictivo (un apuñalamiento), sus protagonistas (jóvenes de 14 y 16 años), y el lugar donde ocurrió (un colegio secundario).
Está grave un joven apuñalado en el colegio. Un compañero lo hirió 12 veces en el baño

Marcos (16) estaba feliz, ya que el lunes comenzaban las vacaciones de invierno (...) En el baño del IPEM 333 Gral. San Juan, de la ciudad de Córdoba, un compañero lo apuñaló 12 veces. [...] El agresor, en tanto, fue detenido (La Voz del Interior, Córdoba, 5/7/03, sección A1).


La imagen que construye el medio de comunicación sobre el suceso muestra un juego de oposiciones donde el periodista describe a los dos protagonistas del hecho, haciendo hincapié en ciertas características dispares. Se dice de uno de los jóvenes (Marcos) que “estaba feliz”, sugiriendo un rasgo de inocencia de la víctima; y del otro que siendo “agresor, fue detenido”, distinguiéndolo como culpable18. La nota también impacta porque contabiliza las veces que fue acuchillado, es decir, la cantidad de ocasiones en que el agresor actuó de manera violenta: “un compañero lo hirió 12 veces”. Por último, el escenario del suceso le da mayor notoriedad a la noticia, ya que ocurrió en una escuela, lugar donde supuestamente “no deben” ocurrir prácticas violentas, símbolos de “incivilización”19. Todos estos elementos dan algunas pistas de por qué este hecho fue noticia central en los medios periodísticos durante cerca de 15 días (del 5 al 20 de julio de 2003).

En el diario La Voz del Interior, la noticia aparece por primera vez en la tapa del diario el 5 de julio (“Está grave un joven apuñalado en colegio”). El 7 de julio el diario coloca una entrevista al padrastro del joven “agresor” en la página de sucesos policiales. El 8 de julio una nota sobre “Violencia escolar” aparece en la tapa. El 12 de julio se publica otra nota sobre “Prevención de la violencia escolar”, y el 13 de julio el diario se pronuncia en su editorial “La violencia estudiantil”. El 15 de julio aparece en las primeras páginas del diario una extensa nota denominada “Avanza un plan para frenar la violencia escolar”. Durante este tiempo efímero en que se habló del hecho, las notas referidas a la violencia que protagonizaron los jóvenes en la escuela aparecieron con mayor frecuencia en la tapa y en la página de sucesos policiales. Luego de esto, el tema cayó en el olvido y en los días restantes del mes no se encontraron noticias que aludan al caso.

¿Cuándo y cómo un acontecimiento se convierte en noticiable? Responder a esta cuestión implica pensar en un suceso capaz de atraer a la audiencia porque sale de lo cotidiano y tiene ciertos elementos de impacto, lo cual implicaría ciertos “retoques” que hagan a las noticias más atrayentes o impactantes. En este sentido, Champagne (1999, p. 51) señala que ciertos malestares sociales considerados “publicables”, sufren una cantidad de deformaciones desde el momento en que los medios los abordan, ya que, “lejos de limitarse a registrarlos, el campo periodístico los somete a un verdadero trabajo de construcción que depende en amplia medida de los intereses propios de ese sector”. En relación a esto, el caso analizado por Arribas, Cattaneo y Ayerdi (2004) resulta esclarecedor. Las autoras estudiaron el modo en que se gestó y transmitió, en mayo de 1996 a través de medios de Buenos Aires, un discurso social sobre el consumo de carne de gato entre los habitantes de villas del Gran Rosario. Aquí se sugería que la pobreza era tolerable pero había un límite más allá de la cual el pobre se podía convertir en “caníbal o paria”. Asimismo, las contradicciones del sistema mostraban su ambivalencia: piedad o temor hacia el otro, las dos posiciones simultáneamente.

De manera coincidente, aparecen también otras ambivalencias en los discursos construidos para el caso aquí elegido. Estas ambivalencias son un recurso recurrente utilizado por los medios para atraer al lector e interesarlo en una historia de la que no se poseen demasiados elementos pero se intenta sugerir que sí se los tienen.

[...] El hijo de Juan y Raquel fue detenido el viernes pasado al mediodía a dos cuadras de su casa en barrio Bella Vista. El chico quería regresar a su hogar. Iba agitado, tenía algunas heridas en sus brazos. No llegó a abrir la puerta de chapa marrón con la calcomanía. Un patrullero le cerró el paso. Dos policías se bajaron, lo detuvieron, lo palparon y lo metieron dentro del móvil [...] El menor fue llevado al Precinto policial Nº 77. Desde entonces, permanece en una celda. A cada rato llora, mientras piensa en su familia (La Voz de Interior, Córdoba, 7/7/03, Sección A 16).

La crónica cuenta aquí el modo en que se produjo la detención de Ángel. De él se dice que es “hijo de Juan y Raquel”, que “quería regresar a su hogar”, que “a cada rato llora mientras piensa en su familia”. Estas imágenes le dan al joven rasgos de humanidad y lo muestran como persona, a diferencia de las primeras noticias parecía no tener rostro y era nombrado como “el agresor”. Asimismo, el relato pretende mostrar un hecho que nadie observó: el momento en que Ángel regresa a su casa y es detenido. De cierta manera, el periodista nos invita a ser testigos y recorrer los espacios que Ángel transitó: la calle, las proximidades de su casa, la celda del precinto policial. Esta ficción construida por el cronista conlleva una violencia oculta, la de conducir a creer que su visión es “objetiva”. Por otra parte, la imagen de la familia es utilizada para resaltar el sentimiento de soledad del joven y el remordimiento “que debiera sentir” por su delito. De este modo, el medio plasma en la noticia una impresión de “verdad”, a partir de la cual guía las posibles lecturas pero manteniendo las puertas abiertas a otras informaciones que puedan aparecer con el transcurso de los días.

El mismo día aparece una nota en la sección “Sucesos” sobre una charla que el periodista mantuvo con el padrastro del adolescente.

“Quiero pedirle perdón a la otra familia”

[...] No quiero hablar con la prensa. Los periodistas acusaron a mi hijo y dijeron que quiso matar a otro chico”, son las primeras palabras que dispara el hombre, asomado desde la puerta semiabierta. Detrás de sus lentes se aprecian ojos que acaban de llorar. Son las 15:30 hs. del domingo. Quien habla es Juan, el padre del chico de 14 años que por estas horas permanece detenido en una celda del precinto 7, acusado de haber apuñalado y dejado gravemente herido a Marcos (16) en un baño del colegio Gral. San Juan de la ciudad de Córdoba.

Hace tres días que Juan no ve a su hijo, desde que fue detenido por la policía. Hace tres días que no habla con él. (...) “Dentro mío, sé que mi hijo no fue capaz de atacar a ese otro chico. No pude hablar con él en el precinto y preguntarle qué pasó, porque está incomunicado. Pero si llega a haber sido él, espero que Dios lo perdone” dirá Juan, al final de la charla que mantuvo ayer con la Voz del Interior ( La Voz del Interior, Córdoba, 7/7/03, Sección A 16).


Aquí el periodista busca la palabra de un familiar directo, el padrastro de Ángel, que si bien dice no querer hablar, termina “hablando” con el periodista. En la nota, el padre (que en realidad es padrastro) está angustiado y señala que no ha podido comunicarse con Ángel. No obstante, pide perdón por lo que “supuestamente” hizo su hijo, aunque aclara que Ángel “no es capaz de atacar a ese otro chico”. Luego de mostrar estas contradicciones el periodista cierra el relato con la frase “si llega a haber sido él, espero que Dios lo perdone”. Este grado de incerteza y ambigüedad mantiene la atención del público sobre el caso y traza pistas para su lectura. Los dichos del padrastro de Ángel le sirven al periodista para construir un relato ambivalente, con el que “aparenta” no tomar partido e informar sobre lo que está ocurriendo. En relación a esto, resulta interesante la afirmación de Champagne (1999) acerca de que cuando los que atraen la atención periodística son miembros de poblaciones desfavorecidas, los efectos de la mediatización distan de ser los que éstos podrían esperar, porque los periodistas disponen en ese caso de un poder de constitución particularmente importante. En este sentido, la fabricación del acontecimiento escapa casi por completo a esos sectores sociales y les hace muy difícil controlar la representación de sí mismos.
Actualización de un “problema social” y efectos en la política
Una mirada rápida sobre los temas de violencia y juventud puede llevarnos a reproducir lugares comunes. No obstante, ya es consenso en el campo antropológico que esas nociones son culturalmente variables y que se debe examinar el modo en que se ha construido esa relación20. Esto plantea preguntas y problemas a resolver: ¿a qué tipo de procesos sociales nos referimos cuando asociamos jóvenes y violencia?, ¿qué heterogeneidad de situaciones, prácticas, representaciones se vislumbran en la relación jóvenes-violencia?

Intentando hacer una aproximación al modo en que se presenta este problema en el diario La Voz del Interior, encuentro que si bien la información del joven apuñalado en el colegio se convierte en la noticia central del mes de julio, aparecen también otros hechos de violencia protagonizados por jóvenes durante esos días. Tan solo al revisar la tapa y la sección “Sucesos” de ese mes, podemos hallar numerosas notas ligadas a la juventud y la violencia:

El día 1º de julio en la tapa del diario se lee un gran titular: “30 jóvenes detenidos por fin de semana”, haciendo referencia a la alta ingesta de alcohol y accidentes que involucran a jóvenes en la localidad de Villa María (La Voz del Interior, Córdoba, 1/7/2003, Sección A 1).

El 3 de julio otra nota titulada “Iban a vender éxtasis y LSD en los boliches”, informa que “detuvieron a un joven que traía las drogas de Bs. As.” [y que] “Su hermano y el padre también fueron apresados” (La Voz del Interior, Córdoba, 3/7/2003, Sección A 14). El mismo día, un artículo en la sección “sucesos” explica que ocho infractores del código de faltas deberán cumplir penas en la cárcel Penitenciaria de barrio San Martín: “un joven de 30 años está detenido por disparos de armas de fuego en la vía pública, otros tres jóvenes y un hombre de 43 años purgan pena por conducción peligrosa y los restantes por merodeo sospechoso” (La Voz del Interior, Córdoba, 3/7/2003, Secciones A 1 y A 16). El 8 de julio se presenta un artículo sobre la violencia en las escuelas denominado “Se registran dos casos de violencia escolar por semana”, (La Voz del Interior, Córdoba, 8/7/2003, Sección A1) que explicita las palabras del gobernador sobre la problemática y señala el rol de los padres en este tema. El mismo día, en “sucesos” una nota titulada: “Joven apuñalado por la espalda”, da cuenta de la detención de una persona de 18 años que habría apuñalado por la espalda a otro joven (La Voz del Interior, Córdoba, 8/7/ 2003, sección A 1).

El 9 de julio, se publica una crónica sobre un grupo de jóvenes que, para lograr ser escuchados en tribunales, tomaron como rehén a un oficial en el precinto donde se encontraban detenidos: “Motín en el precinto 24. Para ser reubicados, menores tomaron rehén a un policía” (La Voz del Interior, Córdoba, 9/7/2003, Sección A 16). Los jóvenes reclamaban el traslado a un instituto correccional ya que en algunos casos, estaban desde hacía dos o tres meses. Al final de la nota se menciona: “por su parte el titular del precinto 24, comisario Hugo Ceballos, señaló a este diario que en esa sede hay dos calabozos y que en el que se produjo el botín había 13 menores” (La Voz del Interior, Córdoba, 9/7/2003, Sección A 16). El 13 de julio (14A) se encuentra una editorial producida por el diario:

La violencia estudiantil”, que señala entre otras cosas: “los graves episodios de violencia estudiantil registrados en los últimos días han conmovido a la opinión pública”[...]”el niño percibe como una violencia inferida por la sociedad el desempleo que padecen sus padres y acciona y reacciona instintivamente contra ella desde la propia comunidad en que está inserto: la escuela”[...]”mientras sus padres se debaten contra las penurias económicas, ellos se ven sometidos a una brutal presión de consumismo y triunfalismo (La Voz del Interior, Córdoba, 13/7/03, sección 14 A).

Este breve recorrido por el diario, muestra reiteradas imágenes de violencias relacionadas con jóvenes sin que éstas tengan un tratamiento profundo, sino solo informativo-construido, a partir del cual se conforma una representación descontextualizada y en términos universales. Por otra parte, se advierte que los problemas de drogas y de conducción en estado de alcoholismo se relacionan con jóvenes de clase media, mientras que los problemas de violencia física y delitos contra la propiedad y las personas se vinculan más a los jóvenes de barrios pobres y de clases sociales bajas21.

En esta reiteración de notas sobre violencia vinculadas a jóvenes, se entretejen los mecanismos a partir de los cuales se deposita sobre ciertos tipos de sujetos sociales, los males de la sociedad (Chaui, 1998). Como consecuencia, en el plano simbólico se asocia la delincuencia con los jóvenes pobres que viven en villas o barrios pobres de la ciudad. Estos lugares se convierten en peligrosos, y sus habitantes, en potenciales delincuentes, actuando aquí un poder simbólico que lleva a que aceptemos con naturalidad cuestiones construidas arbitrariamente durante nuestras relaciones sociales (Bourdieu; 1999). Esta cuestión conlleva la necesidad de desentrañar las imágenes, sentimientos, relaciones producidas históricamente en torno a estos problemas; y de analizar el entramado de conceptos, especialistas, políticas, instituciones que los visibilizan y legitiman en determinado momento (Lenoir, 1993).

El 15 de julio de 2003 se publica la siguiente noticia en La Voz del Interior:

“Avanza un plan para frenar la violencia escolar”

Dos ministros de seguridad y educación, avanzaron ayer en la definición de un plan para frenar flagelos que el gobernador J. M. de la Sota expuso como principales preocupaciones: violencia escolar y la delincuencia juvenil. La iniciativa, según explicaron los funcionarios, consiste en poner en coordinación a especialistas en adicción, prevención de violencia y salud mental (Ministro de Salud), que harán un diagnóstico del problema, para luego impulsar un programa para capacitar adolescentes y auxiliares de vigilancia. Por el momento, este esquema no incluye a efectivos policiales en los establecimientos escolares, pero no se descarta que en algunas zonas críticas de la ciudad de Córdoba, donde los hechos de violencia en las escuelas se repiten, el comando de Acción Preventiva (CAP)22 realice tareas especiales de prevención (La Voz del Interior, Córdoba, 15/7/03).

Violencia escolar y delincuencia juvenil aparecen en esta nota como preocupaciones fundamentales para el gobierno provincial que, a esa altura de los acontecimientos, debe pronunciarse y planificar acciones y estrategias. En este sentido, el gobierno se muestra involucrado en el problema, y se pronuncia por ciertas medidas de solución23. Pocas semanas después de este hecho no volvemos a hallar notas referidas a los resultados del diagnóstico o al programa de capacitación que el gobierno había anunciado. En relación a ello, un funcionario del Ministerio de Educación me explicó posteriormente24 que si bien se produjeron algunas reuniones entre ministerios de Seguridad, de Salud y de Educación, el programa no se alcanzó a desarrollar, a raíz de desacuerdos en la articulación de poderes de los distintos ministerios.

Los problemas que implica la “violencia juvenil” no son nuevos ni se generaron solamente a partir de este acontecimiento. Podría pensarse en ellos como preocupaciones sociales que permanecen latentes y se actualizan a partir de un trabajo de inversión para visibilizarlos. Como vimos, intervienen en su publicidad fuentes discursivas y acciones diversas, las cuales se pronuncian por la necesidad de estar atentos a los riesgos que su avance podría suponer para la convivencia social y los valores colectivos.
Lo que no se muestra en los medios...
Antes de avanzar en la trayectoria institucional de Ángel, quisiera presentar algunas cuestiones en relación al Sistema Correccional en el que este joven se insertó.

La Subsecretaría de Protección Integral del Niño y el Adolescente en Conflicto con la Ley Penal administra los institutos destinados a personas de menos de 18 años que han cometido delitos. La misma fue creada a partir de la Ley Provincial 9.060 (Secretaría de Protección Integral del Niño y el Adolescente) en el año 2002, junto a la Ley 9.053 (Protección Judicial del Niño y el Adolescente), intentando adaptarse a los lineamientos de la Convención Internacional de los Derechos del Niño, incorporada a la Constitución Nacional en 1994. En el año 2005 el Congreso de la Nación sancionó la ley 26.061 de "Protección integral de los Derechos del Niño, Niña y Adolescente", derogatoria de la antigua "Ley Agote" 10.903, la cual defendía un modelo tutelar que da al juez la posibilidad de actuar como un padre ope legis del menor de edad. El magistrado decidía aquí sobre los niños que resultaban autores de delitos y sobre aquellos que se encontraban en situación de abandono, peligro material y moral. El nuevo modelo promovido por la ley 26.061, exige en cambio el reconocimiento del niño como un sujeto de derechos con responsabilidades, derechos y obligaciones, sostiene que los niños infractores de la ley deben ser tratados respetando su dignidad; evitando ser separados de sus padres y siendo oídos en todo procedimiento judicial y administrativo que los afecten 25.

Con este cambio legislativo los jóvenes dejan de ser considerados “menores” para ser llamados “niños y adolescentes en conflicto con la ley”. Esto implica quitarle la “esencia” de joven infractor, para indicar que el mismo se encuentra, en ese momento, en conflicto penal. A través del tiempo, el concepto “menores” ha sido analizado ampliamente por las investigaciones dedicadas a este tema. Así, Guemureman y Daroqui (2001) sugieren que el mismo no refiriere a toda la infancia en su generalidad, sino a una determinada porción que, en virtud de ciertas características sociales, familiares y personales es seleccionada y clasificada como tal por el sistema de justicia, constituyéndose en su “clientela” por excelencia. En otro estudio revelador producido en el Brasil, Adriana Vianna (1999) demuestra que a partir del saber cotidiano de las funciones policiales de principios del siglo XX26, un segmento del universo de niños y adolescentes fueron constituidos como “menores”.

En el contexto local en el que realizo este trabajo, se encuentra que si bien la renovación de la legislación exige una actualización de las prácticas judiciales e institucionales, esa transición resulta por momentos dificultosa y lenta. En la vida cotidiana de los institutos, tanto agentes institucionales como los mismos chicos, siguen empleando el término menor27. Asimismo, más que producir cambios de fondo, la nueva normativa se tradujo en la modificación de los nombres de los institutos28, en pautas publicitarias en folletos, Internet y una televisiva con mensajes de “esperanza en la juventud”, futuro y porvenir; en colores más vivos para pintar las paredes exteriores de los institutos, un nuevo logo para la Subsecretaría y en uniformes para los guardias. En este sentido, las prácticas institucionales continúan funcionando “a la vieja usanza” aunque comienzan a visibilizarse tensiones entre un mecanismo legal aceitado que funcionó largas décadas, y una nueva forma de organización y tratamiento legal que puja por instalarse y ser reconocida.

Al momento de iniciar mi investigación, en Córdoba los institutos correccionales se dividían en institutos de “máxima contención” (cuatro, de régimen totalmente cerrado) y de “mediana contención” (dos, donde los jóvenes podían obtener permisos para estudiar fuera del instituto o para ir a sus casas los fines de semana). Estos se clasificaban a su vez por franjas etáreas de 14 a 16 años y de 16 a 18 años, y por sexo: para varones y para mujeres. Según datos aportados por la oficina de “Registro del Niño” de la Subsecretaría, en el mes de julio de 2005 había poco más de 50029 personas en situación de institucionalización. Un alto porcentaje de éstas provenían de barrios y villas pobres de la ciudad de Córdoba, y si bien durante el trabajo de campo encontré algunos chicos de otros sectores sociales, los guardias decían que eran “excepciones”. Resulta asimismo muy superior el porcentaje de varones institucionalizados en relación a las mujeres. En el 2006, sobre el total, eran alrededor de doce (12) las mujeres que se encontraban institucionalizadas.
El joven que fue noticia y la noticia que no se dijo
En las próximas horas, el chico quien pese a ser inimputable por sus 14 años está acusado de “lesiones graves”, sería trasladado a un instituto correccional por disposición de la jueza Ortiz de Ferrer.” ( La Voz de Interior, Córdoba, 7/7/03, Sección A 16).
Si bien era inimputable30, luego del hecho Ángel estuvo cuatro meses en la celda de un precinto policial de la ciudad de Córdoba. De allí fue trasladado a un instituto de mediana contención para jóvenes de 16 a 18 años, donde me encontraba realizando trabajo de campo.

Si vuelvo la mirada hacia atrás, encuentro que mi investigación estuvo marcada no sólo por el trabajo de campo y las estrategias de observación y entrevistas requeridas en este tipo de trabajos, sino también con una particular forma de “compromiso” en dicho campo. En este punto, creo importante reflexionar sobre el lugar del investigador en este tipo de instituciones, no sólo por el espacio que ocupa, sino también por el que le asignan los demás. En este sentido, mi llegada a la escuela no fue por azar. Cuando hablé por primera vez con los directivos, me recomendaron buscar al docente de primaria, Raúl. Los directivos intentaron así, ponerme en contacto con alguien que me supervisara y ayudara en mi tarea. A su vez, este docente se interesó notablemente por mi trabajo de investigación y me invitó a presenciar sus clases para conocer a los jóvenes. Al poco tiempo comencé a hacerme cargo de las tareas de apoyo escolar, actividad en la que pasé muchas horas del trabajo de campo. De esta manera, si bien los directivos no pusieron trabas a mi trabajo en el instituto, me asignaron un lugar, el que ellos quisieron consciente o inconscientemente; y que yo luego elegí intentando “hacer algo útil”.

Una tarde de noviembre de 2003, mientras me encontraba en el instituto Castelli, observé llegar al funcionario encargado de la coordinación de los institutos correccionales junto a un chico bajito, y fueron recibidos por el jefe de seguridad. El coordinador era una de las personas que me había autorizado a realizar mi investigación por lo que antes de salir lo saludé y allí me contó que ese era el chico que había aparecido en las noticias por apuñalar a otro en un colegio. A esto agregó, “pero es un buen chico. Vamos a ver si cuando los medios se olviden podemos sacarlo de aquí”.

Días después, le pregunté al docente del instituto si había hablado con el nuevo interno y me respondió que estaba por mandar a llamarlo. Minutos después entró al aula un chico de baja estatura y delgado, pelo lacio y morocho, cara redonda y ojos negros, que tenía 14 años, pero parecía de menos edad. El maestro lo saludó y cuando estuvimos sentados le preguntó por qué “hecho” (delito) estaba allí. Ángel se perturbó y contó muy brevemente que el otro chico había llevado el cuchillo y que él se lo quitó para defenderse. Tenía en sus brazos algunas marcas de ese momento y nos las mostró. Enseguida le preguntó al docente si podía estudiar en el instituto porque quería rendir las materias del colegio y terminar segundo año. En este primer encuentro noté que yo había adquirido la representación de Ángel “joven violento” construida por los medios de comunicación, ya que, contrario a lo que esperaba, me sorprendió el aspecto asustado y las ganas de estudiar de este joven.

Unas semanas después llegó al instituto Castelli un fax del IPEM 333 Gral. San Juan al que concurrían Ángel (el supuesto agresor) y Marcos (la supuesta víctima). Allí se comunicaba que la escuela había decidido tomarle a Ángel los coloquios de la segunda etapa escolar antes de terminar el año. Dado que el tiempo para preparar las materias era muy escaso, le preguntamos si quería rendir los coloquios y nos dijo que sí inmediatamente. Al día siguiente fui al colegio a preguntar cuáles eran los contenidos que Ángel debía rendir31.

Llegué al colegio El IPEM Gral. San Juan una mañana de fines de noviembre. Pedí hablar con alguien sobre las materias que tenía que preparar Ángel y me condujeron con el encargado de regencia. Al presentarme, se mostró muy interesado en ayudar a Ángel. “Era buen alumno, con buen concepto”, me comentó. Lo mismo me dijo otra docente con quien conversé en el recreo, que se mostró apenada al recordar el hecho, al tiempo que me señaló que a Ángel le iba muy bien en el colegio, mientras que a Marcos no. Luego del recreo acompañé a otro profesor a sacar fotocopias del material que tenía que estudiar Ángel para su materia. Durante una breve caminata por el patio del establecimiento me contó que “los dos chicos habían salido heridos, pero por la gran presión de los medios, el chico que fue al Hospital de Urgencias con más heridas se convirtió en víctima y el otro en victimario”. También me dijo que luego de producirse el suceso, el Ministerio de Educación de la Provincia a través de la inspectora del establecimiento, se expidió para que Ángel quedara libre en todas las materias y para que Marcos pudiera rendir académicamente todo de manera regular. Esto me fue confirmado luego por un funcionario del área de Políticas Educativas del Ministerio.

De esta manera se observa que hay partes de las noticias que no son “noticiables” y pasan a ser silenciadas. El trabajo etnográfico permite entonces reconocer matices, zonas grises, fronteras en el hecho, que revelan que la relación entre jóvenes y violencia no depende de actos concretos sino de un intrincado modo de relatarlos, de exponerlos públicamente, de opinar sobre un “problema social”. Asimismo, el sistema simbólico que se pone en marcha frente a la relación jóvenes-violencia implica consecuencias directas sobre las personas afectadas, que pasan a ser estigmatizadas o glorificadas en torno a un hecho puntual. En esta situación, a Marcos se le siguieron enviando las fichas de contenidos de todas las materias; mientras que a Ángel que estaba en el precinto, se lo ignoró, se lo estigmatizó, no sólo con la acusación de violento, sino segregándolo de un espacio de pertenencia, la escuela. El Ministerio de Educación jugó un rol central en este papel de estigmatización, sin embargo, llegado el final del año lectivo, algunos de los profesores, para quienes Ángel no era sólo “un caso”, le plantearon a la directora que “como docentes, les correspondía el aprendizaje escolar, mientras que el carácter penal del hecho correspondía a la Justicia(charla con docente del colegio). La dirección apoyó el envío de una nota al Ministerio para solicitar la misma posibilidad de rendir la segunda etapa del año, recibiendo como respuesta que el claustro docente debía tomar una decisión. Finalmente, se acordó permitir que Ángel rindiera las materias.

Durante el tiempo que Ángel pasó en el instituto Castelli, pude advertir que su figura se colmaba de ambigüedad ante los ojos del personal. Cuando el docente me hablaba de Ángel, decía si no sabía si creerle: “¿será buenito o ‘se hará’ el buenito?”. Así, en una oportunidad me dijo que las peleas con cuchillo suelen producirse en los ajustes de cuentas por drogas. Por otra parte, los guardias también expresaban una incerteza. Me decían que “era distinto” y que querían evitar que se “contaminara” con la forma de ser de los otros menores, pero también mantenían sus dudas ya que “por algo estaba allí”. Desde su saber, la psicóloga que en ese momento trabajaba en el instituto me dijo que advertía ciertos signos que le hacían “sospechar” que Ángel podía ser peligroso, pero que al mismo tiempo no se había dado en él “el síndrome de abstinencia” que aparece entre chicos adictos a drogas.

Se observan entonces diferentes versiones y acciones en torno a la trayectoria de Ángel. Estas versiones se enfrentan y compiten mostrando su “verdad”, tal como mostró Foucault (1976) en el análisis del caso “Yo, Pierre Rivière”. Este caso de principios del siglo XIX, fue protagonizado por un campesino de 20 años que asesinó a su madre, su hermana y hermano; generó versiones diferentes: la del juez de paz, del procurador, del presidente de tribunales, del ministro de justicia, del médico rural, del psiquiatra; de los aldeanos y la del propio acusado. Esos discursos, pensados por Foucault como instrumentos de ataque y defensa, se producen dentro de relaciones de poder y de saber. Así, en la breve trayectoria de Ángel, los discursos de los medios, de la Justicia, de los agentes institucionales, de los docentes del colegio se configuraron unos en respuesta a los otros, entablando luchas por defender sus propios puntos de vista y sus “verdades”.

Esperar y esperar
A partir de la autorización para rendir dada por el Ministerio y retransmitida a la Subsecretaría, Ángel comenzó a estudiar durante los momentos en que el docente del instituto, yo, y a veces la guardia, lo sacábamos del “sector”32. En esos ratos copiaba y leía las carpetas prestadas por un compañero de clase, practicaba ejercicios de matemática, hacía los dibujos de plástica sobre un frezzer que estaba cerca de la entrada.En el turno de exámenes de diciembre, Ángel pudo rendir seis materias y aprobar cinco. Durante ese mes, se percibía en el Instituto un clima de nerviosismo, dado que los jóvenes esperaban ansiosos un permiso del juzgado para poder salir a pasar las fiestas de fin de año con sus familias. En esta época también surgió la noticia de que Ángel posiblemente saldría en libertad, y en la televisión se volvieron a mostrar imágenes de la sangre en el piso del baño del colegio, y se escuchó nuevamente el testimonio de la madre de Marcos que pedía que no se lo liberara.

Cuando se dirigía a rendir la última materia del turno de diciembre ocurrió algo inesperado. Ángel estaba por subir a la traffic junto a los guardias que lo llevarían al colegio a rendir, pero de repente salió corriendo y se escapó por los techos de unas casas. Los guardias corrieron pero no lo alcanzaron. Dos días después Ángel se entregó y llegó al instituto nuevamente acompañado con su madre. Allí pasó las fiestas de diciembre, y los meses de enero y febrero de 2004.

La fuga de Ángel volvió a poner un manto de sospecha sobre su figura. Si bien “se había entregado”, al fugarse se había comportado “igual a todos los demás menores”. Esta falta de claridad en su comportamiento generaba dudas sobre lo que se podría esperar de él. Esto dificultaba a la Justicia desarrollar su tarea que, como señala Foucault (1976), es la de establecer una verdad: un crimen, un motivo y un conocimiento de causa y efecto. En este sentido, dice Foucault, la Justicia no se preocupa tanto por el individuo que debe juzgar, sino en incidir a través de la coacción popular y la posibilidad de castigo, en el resguardo de valores morales. Ante esto, pareció preferir retener a Ángel y dejar en suspenso su situación, a la espera del olvido de los medios y la sociedad, o de la llegada de una prueba que mostrara que el acusado era totalmente culpable o en su defecto, totalmente inocente.

Dejé momentáneamente el campo durante los meses de verano y regresé en abril de 2004. Supe allí que en el turno de exámenes de febrero Ángel había aprobado las materias que les restaban. A su vez, había sido trasladado a un colegio con régimen de internado en el interior provincial y continuaba bajo guarda judicial. No volví a tener noticias de Ángel hasta principios del 2005, cuando en una charla con el maestro me contó que en la Subsecretaría le habían comentado que Ángel “se había intentado cocer la boca”, lo que “evidenciaba” problemas mentales.

Un día de octubre de 2005, mientras me encontraba caminando por el Complejo Esperanza33 para asistir al acto de inauguración de un nuevo instituto, me encontré con Ángel que se hallaba realizando tareas en la granja, junto a otros dos jóvenes. Estaba mucho más alto de la última vez y tenía rasgos más maduros. En un principio no me reconoció, pero cuando lo hizo me dijo: “todavía estoy acá” esbozando una sonrisa de resignación. Acto seguido me aclaró que estaba por terminar el secundario en la Subsecretaría y luego se marchó. En ese momento estaba alojado en un instituto de máxima seguridad dentro del Complejo. El paso breve que aparentemente iba a tener por el Sistema, se había extendido por largos años.

¿Qué nos muestra la trayectoria de Ángel?. Versiones, acciones, tensiones, luchas de sentidos. Desde la perspectiva de la Justicia, la figura de Ángel resultaba problemática dada su profunda ambigüedad y el tono ejemplificador que debían darle a su caso. Para los medios, Ángel era un “menor” susceptible de ser tratado como tal, pero al mismo tiempo un chico que “quería regresar a su hogar” y “lloraba en su celda al recordar a su familia”. Para los docentes de su escuela Ángel había sido “buen alumno, con buen concepto” pero a su vez había cometido un hecho imperdonable para la institución a la que pertenecían. Asimismo el personal del instituto se mostraba desorientado, dado que aparentaba ser “buenito” y estudioso, pero a la vez “escondía algo” y “podía llegar a ser peligroso”. Estas ambigüedades jugaron un papel importante en la trayectoria de Ángel. La sospecha sobre su persona nunca se diluyó y ante cualquier señal aparecía inmediatamente. Ante esa duda la Justicia, que no podía clasificar a Ángel ni como inocente ni como culpable, ni podía dar un mensaje claro a la sociedad, optó por mantenerlo en el Sistema.


Consideraciones finales
La trayectoria de Ángel fue reveladora de algunas de las lógicas que imperan en la construcción de algunas representaciones sobre violencia y jóvenes. Se encontró que las noticias que aparecen en los medios tienen un poder de montar una ficción de realidad y de estigmatizar a ciertos individuos. En este sentido, las imágenes de violencia relacionadas con este caso no tuvieron un tratamiento profundo, sino sólo informativo-construido; a partir de lo cual se conformó una representación violenta, contaminada, ambigua de uno de los jóvenes (Ángel) y una imagen pura, inocente, clara del otro (Marcos).

Asimismo, los medios de comunicación silencian muchos acontecimientos que no parecen “noticiables”. No se encuentran noticias de las pequeñas violencias cotidianas que se ejercen sobre los habitantes de las villas o sectores empobrecidos (Champagne, 1999), ni aparecen los efectos cotidianos del poder de construcción simbólico sobre la vida de un joven y una familia; ni las consecuencias de algunas decisiones del Estado como la de dejar fuera del sistema educativo a quien las noticias calificaron como “agresor”; ni el esfuerzo y éxito de éste por estudiar y rendir las materias para no perder el año escolar. Esto nos lleva a analizar el modo en que se producen diferentes versiones de un hecho y lo actualizan como problema social. Los discursos involucrados en dar sentido al caso de Ángel, son parte de un proceso de luchas por defender el punto de vista más cercano a los intereses que se disputan. Para la Justicia, Ángel es una figura cargada de ambivalencias, una persona inclasificable, equívoca. La Justicia elige entonces alargar su detención, y al hacerlo muestra su propia ambigüedad y contradicción. Encontrándose a mitad de camino entre un sistema tutelar que tuvo como figura central al “menor” y un sistema de protección integral que se centra en el joven “en conflicto con la ley”; la Justicia debe revisar preconceptos, cuestionar y desarmar mecanismos, reflexionar sobre sus prácticas como caminos irrenunciables para lograr que el paso de un sistema y otro sea efectivo y renovador.



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EDICIONES del Diario La Voz del Interior (Córdoba) del mes de Julio de 2003.


Descentralización política y administrativa como mecanismos de gobernabilidad

José G. Vargas-Hernández34




Resumen

Este trabajo se propone analizar las implicaciones de los procesos de descentralización administrativa, económica y política como mecanismos de gobernabilidad en los gobiernos locales y los servicios públicos. Formulación de políticas centralización – descentralización. A partir de la delimitación de las tendencias hacia los procesos de descentralización, el análisis de los diferentes objetivos y tipos de procesos de descentralización permite establecer las bases para la formulación de políticas centralización – descentralización.



Palabras clave: Descentralización administrativa, descentralización económica, descentralización política.
Forms of Political and Administrative Decentralization as Mechanisms of Governability

Abstract

This paper aims to analyze the implications of administrative, economic and political decentralization processes as governability mechanisms in local governments and public services. Formulation of centralization – decentralization policies. Starting to draw the trends toward decentralization processes, the analysis of different objectives and types of decentralization processes allow to establish the basis for the formulation of centralization – decentralization policies.



Key words: Administrative decentralization, Economic decentralization, political decentralization.

Introducción: Mecanismos de gobernabilidad
La localización del espacio público de los gobiernos locales a través de procesos de descentralización administrativa, económica y política como mecanismos de gobernabilidad, permite dentro de su ámbito de autonomía, la incorporación de los ciudadanos mediante mecanismos de reconocimiento que garantizan su acceso a la información, a los procesos de formulación e implantación de las políticas públicas, al desahogo de agendas de trabajo que promuevan el crecimiento económico y el desarrollo social y político, al fortalecimiento interno de las capacidades de gobierno y su función prestadora de servicios públicos, a propiciar los mecanismos de gobernabilidad de la organización social, etc.

La creación de espacios para la toma de decisiones mediante mecanismos de gobernabilidad que democráticamente informen del bienestar, de los principios de derechos humanos, del desarrollo sustentable y del desarrollo social es un rol importante de los gobiernos locales y de la sociedad civil. Los diferentes tipos de estándares requieren diferentes formas de gobernanza, ya sea las organizaciones formales públicas y privadas y la descentralización más identificada con el mercado. Las formas de gobernanza públicas o privadas no ofrecen los elementos para la fijación de estándares. Sin embargo, el análisis institucional comparado facilita la elección de mecanismos de gobernanza.

Lograr una sociedad satisfecha y sin asimetrías pronunciadas, así como mejorar los niveles de calidad de vida de la sociedad, es factible con la instrumentación de mecanismos de gobernabilidad a través de procesos de descentralización administrativa, económica y política, que promuevan una asignación equitativa de los recursos y bienes sociales.

La centralización de funciones del desarrollo
La centralización de las funciones del desarrollo, tales como la financiera y la industrial, favorecen ciertas regiones mientras que son las responsables del atraso de otras. La confrontación de las necesidades del desarrollo local implica inversiones en infraestructura física que no pueden ser financiados con los ingresos fiscales anuales y que por lo tanto requieren de financiamiento externo a través de la emisión de deuda pública.

Concepto de la descentralización
La descentralización ha sido definida como la delegación del poder del control a los niveles inferiores en las organizaciones. Un concepto más estrecho de descentralización la reduce a la sola transferencia de competencias a órganos electos (Palma y Rufián, 1989).

Para el Banco Mundial (2000), la descentralización significa “el creciente deseo de la gente por un mayor decir de sub gobierno, el cual se manifiesta en la aserción de las identidades regionales y empuja a los gobiernos nacionales a alcanzar abajo a las regiones y ciudades como la mejor manera para administrar cambios que afectan la política doméstica y los patrones de crecimiento.”




La tendencia a la descentralización
La descentralización de los gobiernos del Estado-nación es una tendencia central que se proyecta en el desarrollo global del siglo XXI. Los crecientes procesos de descentralización son paralelos a los procesos de globalización. La tendencia a la descentralización política y administrativa es fuerte en un mundo en constante proceso de globalización.

Las dinámicas de los procesos de globalización económica han sido favorables y productivas para algunos agentes, pero disfuncionales, destructivas y desestabilizadoras para otros. Las políticas dirigidas a desregular los mercados, la privatización y la liberalización el reforzamiento extraordinario de la negociación de un grupo privilegiado de actores colectivos cuyas demandas gana acceso directo a los grupos de más altos del poder político-burocrático gubernamental. Así, “la fragmentación y descentralización global del proceso de producción redefine la acumulación del capital y las clases en relación con el Estado-nación” (Robinson, 2000). La fragmentación de los procesos de producción global redefinen la acumulación del capital en relación al Estado, el cual realiza la función de mediación entre las relaciones del capital con las clases sociales.

En general, el rápido crecimiento de las administraciones en los países subdesarrollados y desarrollados ha producido deficiencias y perversiones tales como los entrelaces funcionales, el desarrollo de canales informales, centralización excesiva la cual explica la tendencia general hacia la descentralización. La descentralización tiende a la desaparición progresiva de las fronteras entre la complejidad e interdependencia de lo público y lo privado.

Efectivamente, los procesos de descentralización impulsados por el sistema capitalista son inherentes a su propio desarrollo en las circunstancias actuales de trasnacionalización de la economía y los mercados en donde el Estado nación, que una vez fue funcional para su expansionismo, ahora es el principal estorbo. La descentralización es un instrumento de la reforma del Estado para reducir el tamaño y funciones del Estado y mejorar su desempeño. Para servir a las elites capitalistas transnacionales, las elites capitalistas locales requieren de Estados recolonizados fuertes para salvaguardar los objetivos imperialistas y con capacidad para imponer y garantizar la ejecución de las reformas estructurales y de estabilización económica, a pesar de las movilizaciones populares oponentes.

Vista desde este ángulo, la descentralización es por lo tanto un tema eminentemente político que establece retos a la distribución de poder y recursos y al control centralizado del aparato del estado por una elite enquistada (Schönwälder, 1997). Los procesos de descentralización considerados como reforma del Estado o como reforma política, no puede incluir todas las decisiones. La descentralización del aparato del Estado puede dar origen a una reforma administrativa que regrese el poder a los ciudadanos. Los procesos de democratización son promovidos a través de los diferentes canales de participación y expresión que abre la descentralización de la administración pública del Estado. Pero esta participación popular, de acuerdo con Castells and Borja (1988:47), se restringe a la consulta, información y cooperación con la administración local y no a los procesos de toma de decisiones, las cuales siguen siendo prerrogativas de los representantes electos.

La estrategia de crecimiento económico se orienta hacia la descentralización de funciones del Estado, la participación y democratización. En la década de los ochenta se presentan las reformas denominadas de la primera generación que redefinen y reducen las funciones del Estado bajo un nuevo modelo de desarrollo orientado a lograr un crecimiento económico orientado por la liberalización económica. Las reformas pretenden el funcionamiento eficiente del mercado mediante la reducción de los costos de transacción, procesos de descentralización y modernización de la administración pública.

Los procesos de democratización son promovidos a través de los diferentes canales de participación y expresión que abre la descentralización de la administración pública del Estado. La aplicación de las mejores experiencias en las técnicas, métodos y sistemas de la administración de empresas para mejorar el desempeño de la administración pública, es una tendencia que lleva implícita la descentralización de las funciones y el manejo del cambio institucional. La administración del cambio organizacional implica una mayor descentralización de las decisiones, el uso de sistemas de administración flexible, mayor autonomía de los subsistemas organizacionales, estructuras planas con una mayor circulación de la información, la eficiencia e innovación, el control de operación global y local, al visión centralizada y la autonomía descentralizada, etc.

El cambio organizacional es más lento para implementarse que el cambio institucional y político. El problema se reduce a delimitar hasta que grado el contenido político de la descentralización tiene que estar estrechamente vinculado a la reforma administrativa para establecer los cambios en las relaciones políticas del poder y socioeconómicas de la sociedad. Aspectos que las elites político-económicas difícilmente pueden conceder.

La tendencia de la nueva gestión pública, según Echabarría (2000) se orienta a fortalecer las funciones estratégicas de los gobiernos (coordinación, gestión transversal, control y evaluación de resultados), descentralizar y orientar a resultados flexibilizando las estructuras y los procedimientos (agencias, sistemas presupuestarios, gestión del rendimiento, delimitación política y gestión), crear competencia y capacidad de elección (mercados internos, contratación de servicios, cobro por prestaciones, privatización y externalización de servicios), proporcionar servicios de calidad (mejorar la accesibilidad y participación, establecer estándares de servicio e indicadores de desempeño, reducir las barreras administrativas), mejorar la gestión de los recursos humanos (descentralización de la gestión, flexibilizar las condiciones de trabajo), y optimizar el uso de las tecnologías de la información (comunicación electrónica interna y externa, gestión de procedimientos y automatización de oficinas, información de gestión). El e-government o gobierno electrónico incorpora tecnologías de información y comunicación en sus procesos de gestión pública para obtener una mayor eficacia y calidad.

En esta nueva estructura, la organización comunitaria está tomando un papel importante como expresión de cambios de una democracia representativa a un sistema más descentralizado, como el de democracia participativa.



La propuesta neoliberal de la descentralización
Los enfoques de descentralización político - administrativa son el neoliberal orientada a privilegiar el mercado con la reducción de las funciones del Estado que resulta en la eliminación de la política social, y el socialdemócrata que fortalece las funciones esenciales del Estado para garantizar la aplicación de la política social.

López Valladares (2001) argumenta que el proceso de descentralización responde a una “propuesta de reforma impulsada por organismos multilaterales y fue respaldada con argumentos formales, tales como el logro de la eficiencia, la participación ciudadana, la prevención, la corrupción, entre otros; su ejecución se hace posible en la medida en que las condiciones del contexto político, económico y social lo permiten y, presionan en su favor.” Se considera que la tendencia descentralizadora promovida por la ideología neoliberal es de naturaleza destructiva porque tiene como finalidad reducir o eliminar las responsabilidades y funciones tradicionales del Estado para trasladar esas responsabilidades a los poderes locales.

Los procesos de descentralización intensifican el desarrollo local como parte de la reforma neoliberal del Estado, bajo un enfoque en los gobiernos y el poder locales traslada presupuestos y responsabilidades del nivel nacional y estatal a los municipios. Faguet (1999) sugiere que la descentralización es un nexo entre las decisiones de inversión pública con las necesidades locales, de tal forma que los procesos de descentralización fiscal se identifican como procesos de descentralización administrativa que permite a los gobiernos locales definir sus propias políticas de ingreso y gasto mediante la innovación.

La nueva gestión pública incluye los procesos de descentralización y de devolution en todos los niveles de gobierno, aunque en su implementación no siempre consideró las complejidades locales. Los procesos de descentralización considerados como una estrategia de las prácticas de la nueva gestión pública con orientación neoliberal adapta la administración burocrática a las demandas de la ciudadanía, aumentan la participación política y el empleo de mecanismos de contraloría social y de accountability o rendición de cuentas.



La propuesta democrática de la descentralización
La gobernabilidad democrática de las estructuras institucionales de un sistema económico, político y social facilita las reglas formales e informales de las redes de interrelaciones entre diferentes agentes y actores estratégicos necesarias para los procesos de toma de decisiones colectivas y resolución de sus diferencias de intereses. Las normas básicas y las formas de regulación se refuerzan mutuamente con el Estado de Derecho y con las estructuras institucionales integradas por las redes de los actores políticos estratégicos y por el conjunto de las políticas públicas, económicas, sociales, etc.

Desde la perspectiva política de la descentralización (Schönwälder, 1997) del aparato del Estado, ésta tiene que abrir el camino a una y a la apertura de nuevos canales para la participación popular local dentro del sistema político, y para la institucionalización de la participación ciudadana como base de los procesos de democratización que transforman la sociedad civil y el gobierno desde acciones concretas, mediante la legalización de prácticas que refuerzan la gobernabilidad democrática.

El reconocimiento de los derechos de los ciudadanos en un Estado de Derecho y un sistema democrático, constituyen la base de los procesos de descentralización y el control social. La participación ciudadana en los procesos de descentralización política son muy limitados. Según Orozco (2001), la participación política ciudadana se refiere el grado en que se involucra individuo y de la sociedad en señalar pautas o agendas de acción social y política que afectan sus intereses”. Por eso, los procesos de transición democrática incrementan las formas de participación ciudadana, contribuyen a ampliar el debate público y a establecer la contraloría social, las que a su vez son reforzadas en los procesos de descentralización y devolution.

Bajo la propuesta democrática de la descentralización política, las comunidades locales reciben competencias para tomar decisiones relacionadas con su presupuesto para racionalizar democráticamente los rubros de ingresos y de gasto público, bajo determinados procesos y mecanismos democráticos para la asignación de recursos. Sin embargo, la estrategia de apoderamiento se fundamenta en la capacidad de los individuos para realizar elecciones racionales como consumidores de bienes y usuarios de servicios públicos y que puede ser constreñida por una política pluralista de bienestar. La decisión democrática del gasto público es una condición de la eficiencia en los procesos descentralizadores.



Objetivos y tipología de los procesos de descentralización
La descentralización tiene como objetivos aumentar el poder, la autonomía de la decisión y el control de los recursos, las responsabilidades y las competencias de las colectividades locales, en detrimento del poder del poder de los órganos del gobierno central (Mattos, 1990:165-167). Un aspecto importante a considerar son los verdaderos alcances de la descentralización. Entre estos alcances, la descentralización promueve el crecimiento económico y el desarrollo social de las localidades, aumenta la participación ciudadana y democratiza los procesos políticos y sociales.

Para mejorar el sistema redistributivo mediante cambios en la gestión social y el desarrollo territorial, de acuerdo con (Finot 2000) se deben realizar acciones que impliquen “ (i) diferenciar entre asignaciones para la provisión de bienes públicos locales, propios del desarrollo territorial y que podrían ser objeto pleno de descentralización política, y la de una canasta de servicios “sociales”, que sería un bien público nacional; (ii) distinguir claramente entre dos sistemas redistributivos subsidiarios, uno territorial y otro social; (iii) tender a descentralizar económicamente la producción de servicios no propiamente gubernamentales hacia los establecimientos (estatales y no estatales); (iv) reconocer legalmente como impuestos (o descontar de ellos) los aportes que los ciudadanos realizan en trabajo, materiales y dinero para mejorar su entorno colectivo, a fin de universalizar las contribuciones tributarias.” El concepto de bien público es un concepto multivalente, dependiendo del concepto que se tenga de lo público.

Finot (2000) hace una revisión de las formas de descentralización: privatización, delegación, devolución y desconcentración de acuerdo a Rondinelly et al (1989); funcional, territorial y política (Boisier, 1987); administrativa, política y económica (Von Haldenwang (1990).

Descentralización administrativa
En la descentralización administrativa, la gestión administrativa de decisiones políticas territoriales implican su adopción en los niveles locales inferiores. La descentralización administrativa comprende la desconcentración territorial y funcional, así como la delegación a agencias semiestatales (Von Haldenwang, 1990). Al aumentar el tamaño de la agencia en las estructuras burocráticas, con controles jerárquicos, la autoridad se distorsiona. Las formas burocráticas familiares incluyen el control jerárquico y las relaciones de autoridad, fronteras relativamente fijas y autoridad de arriba hacia abajo.

Descentralización económica
La transferencia de responsabilidades del sector público al sector privado para la producción de bienes públicos bajo mecanismos de competencia, ha dado lugar a un nuevo tipo de descentralización, la descentralización económica, la cual desde luego persigue fines de lucro más que de caridad. La descentralización económica transfiere las asignaciones de recursos e insumos de criterios y asignaciones político-administrativos hacia el empleo de mecanismos de mercado y externalidades (Finot, 2000).

El problema de la deuda subnacional ha sido identificado como uno de los más espinosos temas de la descentralización que no tiene respuestas económicas o políticas fáciles. (Schwarcz, 2002).



Descentralización política
Mediante la descentralización política se transfieren procesos de asignación a mecanismos democráticos locales con transferencia conjunta de fuentes de ingresos. La descentralización política puede llegar a las organizaciones de la sociedad civil a través de las diferentes instancias en los niveles regionales y locales. Este desarrollo regional es inducido consciente e intencionalmente mediante políticas deliberadas e impulsadas por diferentes agentes del desarrollo (Tarapuez Chamorro, 2001). No obstante, la desterritorialización de las fronteras espaciales geográficas a que se ven sometidas las regiones por los procesos de globalización económica concede mayor importancia a los actores y agentes del desarrollo. La eficacia del control social tiene una relación estrecha con la fortaleza que el Estado tenga para implementar sus políticas públicas.

La descentralización política con base en territorios transfiere el poder a las organizaciones del gobierno y de la sociedad civil de las comunidades locales mediante mecanismos de empoderamiento para la provisión de bienes y servicios públicos. El empoderamiento es un mecanismo que permite a las diferentes instancias de los gobiernos locales asumir sus competencias y facultades. Además, la descentralización otorga el “empoderamiento” de las comunidades.

En las nuevas formas, la organización jerárquica da forma a la operación horizontal, procesos interfuncionales y empoderamiento de pequeñas unidades que tienden a autoorganizarse más rápido que las grandes unidades, dando forma a la organización caórdica que se refiere a su habilidad para generar orden del caos y para arribar a soluciones constructivas en ambientes de alta incertidumbre. Ante el paulatino retroceso que en las sociedades contemporáneas está teniendo el Estado de bienestar, uno de los principales retos es el empoderamiento de las organizaciones sociales y comunitarias para que desempeñen activamente su rol en los procesos de desarrollo.

El conocimiento moviliza, fortalece y emancipa a la sociedad civil otorgándole autonomía para el ejercicio de sus funciones orientadas a urgir al Estado para que cumpla con sus responsabilidades y posibilita el empoderamiento de las comunidades para encontrar soluciones a sus propios problemas. Las comunidades que comparten valores éticos son las formas organizacionales más efectivas, por lo que las personas que las forman pueden ser las más eficaces sin que renuncie a su comunidad.

La delegación o devolution (descentralización política) como formas de descentralización son impulsados por los procesos de democratización y empoderamiento con el fin de transferir funciones, recursos y poder a los niveles inferiores, como en el caso específico de los servicios públicos, aunque los problemas de la macroeconomía difícilmente pueden ser resueltos en el ámbito local. Con los procesos de devolution la contraloría social se fortalece. No obstante, los procesos de devolution no han sido del todo exitosos porque todavía no responden a las demandas populares por mejores servicios públicos bajo el esquema de las reformas estructurales.

La descentralización política de la infraestructura social debe de ser concurrente con una descentralización de los recursos.



La descentralización como forma de gobernabilidad
Como alternativa a la controversia entre los neoliberales que procuran más mercado y los intergubernamentalistas que buscan una mayor participación de estado, surgen las estructuras de redes de las sociedades que involucran en su diseño las estructuras de los mercados, los actores privados (organizaciones no gubernamentales, empresas, clusters, redes de gestión política, etc.) y los Estados en nuevas formas de gobernabilidad, tales como las interacciones entre los emplazamientos locales, nacionales y globales, las alianzas trans-locales.

Por lo tanto, en los contextos de las formas y estructuras de gobernabilidad global de los mercados que interacciona con la gobernabilidad local, se integran en procesos de globalización económica los emplazamientos y clusters locales y regionales. La administración de lo público en el ámbito del gobierno local se apoya estratégicamente en las redes de políticas públicas En la lógica territorial, las redes de políticas públicas delimitan las relaciones entre el Estado, el mercado y la sociedad.

Para Mayntz (2000) el término governance significa un “nuevo estilo de gobierno, distinto del modelo de control jerárquico y caracterizado por un mayor grado de cooperación y por la interacción entre el estado y los actores no estatales al interior de redes decisionales mixtas entre lo público y lo privado”. La governance es un producto conformado por redes intra e interorganizacionales que implica los fenómenos de la co-dirección y la co-gestión bajo mecanismos de responsabilidad, transparencia y rendición de cuentas instrumentadas mediante el diseño de estructuras de governance inclusivas y supervisadas por el gobierno.


ESCENARIOS DE DECISIÓN Y REDES DE GOVERNANCE APROPIADAS




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