Educacion chile



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2008-10-20, 10,00

EDUCACIÓN EN CHILE:

MASIFICACIÓN Y PROBLEMAS DE CALIDAD

Rolando Franco

INTRODUCCIÓN


La educación chilena está en cuestión. Desde diversos ámbitos se la critica por su desempeño en calidad y por falta de equidad. Esto ha provocado airadas protestas estudiantiles y también ha permitido que comiencen a conformarse movimientos sociales que buscan crear la presión necesaria para forzar cambios en la misma. Abundan también análisis técnicos que buscan identificar los factores determinantes de los problemas que la caracterizan.

Este documento recuerda antecedentes históricos de la educación chilena, que muestran que sus limitaciones en cuanto a cobertura y equidad tienen antigua data. Luego describe el modelo educativo aplicado a partir de los años ochenta, y las limitaciones que el mismo encuentra en su aplicación práctica. Hace un análisis del financiamiento, que ha crecido mucho, y se lo compara internacionalmente, lo que permite apreciar que otros países han hecho esfuerzos mayores. Da cuenta de los avances que se han producido en cobertura - que condujeron a la masificación escolar -, en eficiencia, y en calidad de la enseñanza, utilizando en este último caso los resultados de las pruebas nacionales e internacionales disponibles. Posteriormente, analiza los factores determinantes del rendimiento escolar (profesores, directores, estudiantes, jornada escolar, etc.).

Finalmente, presenta un conjunto de recomendaciones que podrían ser de utilidad para mejorar el desempeño del sistema.

I. EL MODELO DE EDUCACIÓN CHILENA


Antecedentes históricos


Chile había constituido hacia mediados del siglo XX un Estado docente. Esto no fue óbice para que se mantuviera el financiamiento estatal a la provisión privada de educación, lo que tenía una larga tradición y se había plasmado incluso en la Ley de Educación Primaria Obligatoria (1920). En 1951 se estableció que el subsidio a dichas escuelas se abonaría según el promedio de asistencia a clase de los alumnos; al año siguiente se fijó una subvención equivalente a un cuarto del costo de un alumno estatal.

En todo caso, los resultados derivados de esa combinación estatal-privada fueron insuficientes. La matrícula creció lentamente, y la deserción era elevada y, desagregada por estratos mostraba ser muy poco equitativa. La cobertura primaria en 1935 llegaba al 50% del grupo de edad respectivo, era de 3,3% en media y de 1,0% en la universidad. En 1955 seguía igual en primaria y alcanzaba a poco menos de 8% en secundaria y a 2,4% en la terciaria; en 1965, había subido a 67%, 11,8% y 3,5% respectivamente (Brunner 2007 sobre la base del PIIE, 1984). En 1952, en la provincia de Santiago, la tasa de supervivencia escolar según el nivel socioeconómico del jefe de familia, mostraba que sólo 27,8% de los alumnos del sector bajo completaba la primaria; mientras lo lograba el 32,1% de alumnos del sector medio y 73,3% del alto (Hamuy, 1960, cit. por Brunner 2007).
CHILE: COBERTURA DE EDUCACIÓN POR NIVELES

PARA AÑOS SELECCIONADOS (PORCENTAJES)






Primaria

Media

Universitaria

1935

49

3

1

1955

49

8

2,4

1965

67

11,8

3,5

Fuente: Brunner 2007, sobre la base de PIIE, 1984
El cambio de los años ochenta

La reforma de los años 80 implantó un modelo educativo basado en la descentralización, la competencia y el subsidio a la demanda. Así el Ministerio de Educación transfirió sus escuelas a las municipalidades, y decidió – basado en el derecho a la educación1 y la libertad de enseñanza2 - tratar de igual manera a esas escuelas y a las que se crearan por los particulares, estableciendo una subvención escolar común por cada alumno matriculado y que asistió a clase).3 El Ministerio de Educación traspasa directamente ese valor a cada “sostenedor”.4 Esto no implica que la escuela sea la “subvencionada”. Son los padres o apoderados quienes definen el destino de esos recursos al elegir el establecimiento en que educarán a sus hijos. La subvención es “portable” y sigue al alumno si se traslada a otra escuela.5/


La idea subyacente es que este modelo llevará a que la oferta responda a la nueva demanda, generándose competencia entre proveedores. Las malas escuelas perderán alumnos y subvenciones, y se verán obligadas a mejorar o cerrar, permitiendo de este modo el mejoramiento de la calidad educativa. Para que el sistema funcione es fundamental que el valor de la transferencia – vale decir, el precio a pagar por el bien - esté correctamente calculado de modo que el producto que se adquiera cumpla con el nivel de calidad esperado (Levin, 1995; Franco, 1996, Gallego y Sapelli, 2007).
En los años noventa se autorizó que algunos establecimientos educacionales -liceos municipales diurnos y escuelas privadas subvencionadas (PS) - pudieran recibir copagos (denominados financiamiento compartido). Dicho aporte debe ser aprobado por la mayoría de los padres y apoderados del respectivo establecimiento educacional, y tiene un tope a partir del cual se le realizan descuentos a la subvención escolar por tramos de cobro. El 72% de la matrícula de los PS y el 6% de las EM efectúan aportes de este tipo, que llegan a 168 mil millones de pesos, con un promedio mensual cercano a 12 000 mensuales (US$ 25) por estudiante (Aylwin, 2008).
Como consecuencia del financiamiento y la condición estatal o privada, pueden identificarse tres tipos de proveedores de educación: establecimientos municipales, por un lado, y privados que pueden ser pagados y subvencionados, por otro.


  1. Municipales (EM) La educación estatal se lleva a cabo por establecimientos que dependen en lo educativo-pedagógico del Ministerio de Educación y, administrativamente, de la respectiva municipalidad, que es la que recibe las subvenciones por la cantidad de alumnos inscriptos en sus escuelas. Entre los establecimiento de dependencia municipal cabe distinguir entre los liceos diurnos que pueden recibir copagos, y las escuelas primarias y el resto de las escuelas de enseñanza media que están impedidos de ello.

  2. Privadas subvencionadas (PS) son escuelas creadas por “sostenedores”, que compiten por alumnos y subvenciones. Los padres pueden elegir la escuela en que quieren que estudien sus hijos. Hay PS con copago y otras que no reciben ese financiamiento adicional y son, por tanto, totalmente gratuitas.

  3. Privadas “pagadas” (PP). Son colegios financiados directamente por los usuarios.

Cuando se considera la evolución histórica del número de alumnos por tipo de escuela (ver gráfico siguiente) se aprecia que el sistema vigente ha conducido a un gran crecimiento de la educación privada. En 1930, casi el 90 por ciento de los alumnos frecuentaba la educación estatal, pero hacia 1960 las matrículas de ambos subsistemas se habían acercado bastante. Para 1980 la relación era de 80 a 20 a favor de la escuela estatal, mientras que en la actualidad, la matrícula se divide por mitades entre municipal y privada (pagada más subvencionada).


Fuente: Brunner (2007)


El gráfico que sigue presenta la distribución de la matrícula por tipos de establecimientos educacionales, en los niveles primario y medio, y por áreas rural y urbana, en el 2005.

Muestra un predominio de las escuelas PS en la educación básica urbana. Si se sumaran los establecimientos privados representarían 1,47 veces los municipales. En la educación media hay un predominio mayor aún del sector privado: 2,5 veces. En cambio, en el área primaria rural, la relación se invierte: las EM son 4 veces el total de las privadas. En la educación media rural ambos sectores tienen una presencia pareja.


Debe hacerse notar que los sectores educacionales subvencionados se encuentran muy segmentados. En el PS hay escuelas gratuitas (financiadas solo con subvención escolar) y otras con financiamiento compartido, el cual fluctúa entre 500 y 45 000 pesos. En el área municipal, dado que subvenciones y copagos van a la municipalidad y no necesariamente a la escuela respectiva las diferencias entre escuelas derivan de la ubicación geográfica de las mismas.6
Limitaciones de los fundamentos del modelo en la realidad

El modelo de competencia y descentralización con subsidio a la demanda adoptado en Chile se enfrenta, en la práctica, con diversos problemas y limitaciones: la capacidad de elegir de los usuarios, la competencia incompleta entre escuelas, y las diferencias existentes entre los proveedores.

a) Capacidad de elegir. Suele criticarse el que se haya otorgado a los padres la libertad de elegir. Se aduce que no están en condiciones de tomar una decisión informada. La alternativa sería entonces que otros actores asuman esa responsabilidad. Sin embargo, muchos dudan de que los funcionarios estatales estén en mejores condiciones de hacerlo.7/ Por lo demás, las familias tienen el “derecho” a elegir, no a que se elija por ellas. Además, puede argumentarse que el ejercicio de toma de decisiones en temas que las afectan desarrolla su capacidad de hacerse cargo de los temas que las afectan. Asimismo, ese ejercicio las dota de mayor capacidad de aprender a moverse en sociedad. Una visión similar respecto a la libertad de elección se encuentra en los programas de transferencias condicionadas cuando proponen la entrega de dinero en efectivo a los beneficiarios, dejando de lado la visión antigua de transferir bienes (alimentos, etc.), acentuando la importancia del aprendizaje (Levy y Rodríguez 2003, Cohen y Franco, 2006).

En diversas encuestas, los padres declaran preocuparse por la calidad de las escuelas en que inscriben a sus hijos. Pero informan también de otros objetivos que persiguen con esa elección. Esperan que se les inculquen valores y disciplina, que sus hijos puedan practicar deportes o desarrollar capacidades artísticas, y que desarrollen amistades. Este amplio abanico de preocupaciones puede llevar a que no elijan la escuela con mejor desempeño académico, aun teniendo acceso a ella (Elacqua, 2005). En muchos casos eligen una a la que asisten estudiantes de características sociales similares a las de sus hijos. Esa elección puede estar motivada por temor a la discriminación, o porque prefieren reforzar las relaciones que ya tienen. Otros padres pueden considerar preferible que sus hijos cultiven otras redes, para lo cual les inscribirán en una escuela frecuentada por alumnos de otros grupos sociales. En este caso, estarían buscando, sin saberlo, el tan alabado “efecto pares” positivos.



Otra razón de peso para que los padres prioricen la calidad es la preferencia por la cercanía de la escuela al hogar. Ello es importante tanto por mantenerlos en el entorno social conocido, como por evitar costos de transporte. Cuanto más pobre sea la familia, mayor importancia tendrá la cercanía del colegio al hogar, y menor será la importancia de la calidad de la escuela (Gallego y Sapelli, 2007). Si este eventual costo se despejase, probablemente aumentaría la importancia otorgada al criterio de calidad en el momento de la elección de la escuela.

En todo caso, con independencia de aquello que los padres decidan finalmente respecto a la escuela de sus hijos, diversas encuestas muestran que ellos prefieren las PS. Así, en la Encuesta CEP de 2003 – repitiendo resultados similares obtenidos en 2001 y 1996 – se aprecia que 58,9% de los entrevistados las prefieren mientras sólo 33,2% se inclinan por las EM. En 1996, la mitad de los padres de niños que estudiaban en EM preferirían enviarlos a un PS (en encuesta CEP de 1996). En 2001, 49% de los padres de estrato bajo quisiera que sus hijos asistieran a un PS, aunque solo 21% había podido lograrlo (Engel-Navia, 2006: 336).


  1. Competencia incompleta entre las escuelas. La distribución por mitades que se da en la matrícula entre escuelas municipales y privadas, ya vista, no implica que la competencia interescolar sea perfecta. Influye en ello el que no existen escuelas PS en todas las comunas. En aquellas consideradas de clase media y clase media baja (como La Florida, Maipú y Puente Alto, en Santiago, las hay en mayor número que EM (Engel y Navia, 2006). En cambio, sólo 6% de las zonas con bajos ingresos tienen PS. En 20% de las comunas chilenas sólo hay EM, porque no existe un número de alumnos suficiente para que se instale un competidor. Las escuelas PS requieren un mínimo de 650 escolares en el caso que deban costear su infraestructura; si no pagaran por ella o ya estuviera amortizada requerirían al menos de 350 alumnos (Tironi, 2004). Debe hacerse notar que cerca del 60% de las escuelas en Chile tiene menos de 300 alumnos (Zamorano, 2006) y, cuando se desagrega por estrato socioeconómico, se aprecia que es muy reducido el número de alumnos promedio por escuela en el estrato bajo (ídem).

El hecho de que no exista una escuela PS en la comuna en que reside el niño, no impide necesariamente la competencia, dado que cualquier alumno tiene el derecho de optar por cualquier escuela, esté o no en su comuna. En la práctica, es difícil que lo haga, por los ya mencionados costos de transporte. Por lo demás, las PS que pudieran ser una alternativa suelen tener pocas vacantes y, además, seleccionan a sus alumnos, temiendo su inadaptación o su bajo rendimiento académico (Engel y Navia, 2006).8 Asimismo, pesa en la decisión la no portabilidad de otros subsidios, como los de alimentación escolar, libros, etc., que se entregan a la escuela y no al alumno, lo que contradice al subsidio a la demanda (Sapelli-Torche, 2002). Buscando el alineamiento de esos programas, desde 2005, la Junta Nacional de Auxilio Escolar y Becas (JUNAEB) dispuso la asignación de sus almuerzos directamente a los alumnos.
c) Descentralización parcial y desigualdad entre proveedores. Los dos tipos de escuelas “gratuitas”9 tienen diferente institucionalidad, ingresos y costos.
i) Diferencias de institucionalidad. Las EM no son autónomas; no tienen proyecto educativo propio, sino el fijado por el Ministerio de Educación; en el ámbito administrativo las decisiones son tomadas por la municipalidad, y el director de la escuela tiene muy pocas funciones. Las PS son autónomas, tienen un proyecto educativo propio, deben enfrentar los costos de infraestructura y funcionamiento y cubrirlos con los ingresos derivados de la subvención escolar, el copago cuando corresponde, y donaciones, si las hay. El director tiene responsabilidades y autoridad para ejercerlas.
ii) Diferencias de ingresos. Las municipalidades aportan 3,5% del gasto público a educación, que se destinan a sus propias escuelas. El aporte directo llega en algunos casos hasta el 30% del presupuesto edilicio, en promedio se ubica en torno al 10-11% y es mayor en comunas rurales. En ocasiones las municipalidades recurren al Fondo Social Municipal o al Fondo Nacional de Desarrollo Regional (FNDR) para solucionar déficits de sus escuelas. Las PS no reciben recursos estatales aparte de la subvención escolar. Por su lado, ciertas PS y EM reciben también copagos (financiamiento compartido). Unas y otras pueden recibir donaciones de particulares.
iii) Diferencias de costos. Las municipalidades han recibido la infraestructura estatal preexistente y en ellas funcionan gratuitamente las EM. Las PS, en cambio, deben comprar, arrendar o construir la infraestructura edilicia que dedicarán a la actividad de enseñanza, y pagar los costos que ello implica con sus propios ingresos.

Las EM tienen costos altos que derivan de varios factores. Hay 6 076 escuelas municipales que atienden a la mitad de la matrícula total en los 350 municipios del país. En 72 comunas constituyen la única oferta educativa. Si bien 85% de la matrícula municipal está en zonas urbanas, 67% de sus colegios (casi todos de básica) están en zonas rurales, con 65 alumnos en promedio por establecimiento.

A ello se agrega una importante pérdida de alumnos. Entre 1990 y 2005, la matrícula total creció 1% en EM, 53% en PS y 31% en PP. Así, la matrícula municipal disminuyó 10%, mientras que los PS crecieron de 33% a 42% y los PP se mantuvieron en torno al 8%. En enseñanza básica, la matrícula de EM cayó (-6%) y creció poco en Media. De la misma forma, la matrícula básica rural bajó 18%, en 15 años, pero el número de escuelas municipales sólo bajó 10%. Las EM rurales contratan el 43% de las horas docente del sector municipal en educación básica.

La planilla docente de EM se incrementa continuamente, debido a que se rigen por el Estatuto Docente que reajusta por antigüedad los salarios de profesores que son inamovibles. Ello provoca también que docentes que están en edad de jubilar (10%) no lo hagan porque verían afectados sus ingresos.

II. GASTO EN EDUCACIÓN

El gasto en educación ha venido creciendo en los últimos años. La inversión pública se ha incrementado 5 veces en relación a 1990 (ver gráfico siguiente), lo que ha elevado su participación en el producto interno bruto desde el 2,3% al 3,3%. También el gasto privado se elevó, básicamente en el financiamiento de las matrículas universitarias, y en su contribución a la educación primaria y media privada pagada, y en el financiamiento compartido en los establecimientos gratuitos, municipales y privados. Así el gasto total – público y privado – se sitúa en 6,4%.



El pago de subvenciones escolares absorbe 61% del gasto público.


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