Diseño de una batería de indicadores que permita evaluar que el diseño de las políticas públicas y programas de la Administración Pública del Distrito Federal se realicen con contenidos de igualdad y no discriminación



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Informe Final

Diseño de una batería de indicadores que permita evaluar que el diseño de las políticas públicas y programas de la Administración Pública del Distrito Federal se realicen con contenidos de igualdad y no discriminación.







/11/2014








INFORME FINAL

Tabla de contenido


Introducción 3

Metodología 10

Objetivos 10

Planteamiento metodológico 11

1.PASO 1. Marco jurídico internacional, nacional y del Distrito Federal sobre los principios de igualdad y no discriminación 21

2.PASO 2. Marco doctrinario y conceptual de la igualdad y no discriminación 36

Análisis de la no discriminación desde la doctrina de los derechos humanos 37

Análisis de la discriminación desde una visión conceptual 42

La no discriminación como principio transversal de los derechos humanos 45

Igualdad y no discriminación 48

Tipologías de la discriminación 51

Otros conceptos complementarios y afines al enfoque de igualdad y no discriminación 56

Características generales de los indicadores 59

Indicadores de derechos humanos 63

Las políticas públicas 68

3.PASOS 3 y 4. Definición y desagregación del enfoque de igualdad y no discriminación 71

Definición del enfoque de igualdad y no discriminación 71

Desagregación del enfoque de igualdad y no discriminación 75

5. PASO 5. Matriz de indicadores 84

Matriz de indicadores 86

5.Ficha técnica de los indicadores 106

6.Bibliografía 131

ANEXO 1 136

Derechos específicos de grupos de población en situación de mayor vulnerabilidad ante actos de discriminación 136




Introducción



El respeto, la promoción y la protección de los derechos humanos constituyen un eje central para cualquier gobierno democrático que aspire a garantizar el bienestar y la gobernabilidad del conjunto social al que responde. Este eje está indisolublemente vinculado a la garantía del derecho y principio de igualdad y no discriminación, condición indispensable para asegurar que todas las personas, sin ningún tipo de distinción o exclusión injustificada, accedan a las oportunidades, beneficios y recursos del desarrollo y al goce de todos los derechos consagrados en el andamiaje normativo internacional, nacional y local de los derechos humanos.
En congruencia con ello, en el Distrito Federal existen por ley una serie de responsabilidades asignadas a los entes públicos que conforman el aparato de gobierno,orientadas a garantizar, proteger y promover el derecho a la igualdad y a la no discriminación para todas las personas, incluyendo la implementación de las medidas positivas y compensatorias que se requieran para generar condiciones de igualdad para los grupos y personas en situación de discriminación.
Al respecto, la Ley para Prevenir y Eliminar la Discriminación del Distrito Federal(LPEDDF) señala en su artículo 2 que: Es obligación de las autoridades del Distrito Federal, en colaboración con los demás entes públicos, garantizar que todas los individuos gocen, sin discriminación alguna, de los derechos fundamentales reconocidos en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en los tratados internacionales firmados y ratificados por los Estados Unidos Mexicanos, en la presente y demás leyes, y en los derechos fundamentales del ser humano.

Se obligan a impulsar, promover, gestionar y garantizar la eliminación de obstáculos que limiten a las personas el ejercicio del derecho humano a la igualdad y a la no discriminación e impidan su pleno desarrollo, así como su efectiva participación en la vida civil, política, económica, cultural y social del Distrito Federal. Asimismo, impulsarán y fortalecerán acciones para promover una cultura de sensibilización, de respeto y de no violencia en contra de las personas, grupos y comunidades en situación de discriminación.

De acuerdo con dicha Ley,el Consejo para Prevenir y Eliminar la Discriminación de la Ciudad de México (COPRED) tiene la encomienda de vigilar su cumplimiento y de ser el órgano coordinador de las acciones que se implementen en el Distrito Federal para prevenir y eliminar la discriminación. Como se establece en el artículo 35 fracción III de dicha Ley, COPRED tiene como parte de su objeto coordinar, dar seguimiento y evaluar las acciones de los entes públicos en materia de prevención y erradicación de la discriminación.

En este marco, dentrode las atribuciones del COPRED se encuentran (artículo 37, fracciones XXXIV, XXXV y XXXVI):
Diseñar los indicadores para evaluar que las políticas públicas y programas de la Administración Pública del Distrito Federal se realicen con perspectiva de no discriminación.

Evaluar que la adopción de políticas públicas y programas en la Administración

Pública del Distrito Federal, contengan medidas para prevenir y eliminar la discriminación.

Dar seguimiento a medidas instrumentadas por los órganos de gobierno locales, para eliminar la discriminación.
En este sentido y a fin de dar seguimiento y evaluar la acción pública en la Administración pública actual se hace necesario contar con herramientas metodológicas que contribuyan al cumplimiento eficaz de las atribuciones encomendadas a COPRED.
Una de esas herramientas son los indicadores de diseño los cuales permitirán medir el grado en que las políticas públicas y programas de la Administración Pública del Distrito Federal se realicen con perspectiva de no discriminación.
Atendiendo a esta necesidad, en un marco de colaboración entre instancias públicas y sociedad civil, el Consejo para Prevenir y Erradicar la Discriminación de la Ciudad de México y Estudios y Estrategias para el Desarrollo y la Equidad EPADEQ A.C. (EPADEQ), suscribieron un Convenio de colaboración mediante el cual se acordó llevar a cabo un proceso de investigación para el “Diseño de una batería de indicadores que permita evaluar que el diseño de las políticas públicas y programas de la Administración Pública del Distrito Federal (APDF) se realicen con contenidos de igualdad y no discriminación”.
Lo objetivos establecidos para dicha investigación fueron:
Objetivo General.-Diseñar una batería de indicadores que permita evaluar que el diseño de las políticas públicas y programas de la Administración Pública del Distrito Federal se realicen con contenidos de igualdad y no discriminación.

Objetivos particulares

Llevar a cabo una investigación orientada a analizar el contenido del derecho a la igualdad y no discriminación, a fin de definir los atributos y las características que deben tener las políticas públicas y programas que se impulsan desde la APDF para garantizar que están diseñadas desde la perspectiva de no discriminación.



Diseñar y aplicar una metodología para construir una batería de indicadores que permitan evaluar el grado en que las políticas y programas públicos de la APDF están diseñadas con perspectiva de no discriminación e incluyen los componentes de disponibilidad, accesibilidad, calidad, adaptabilidad, aceptabilidad.
Respondiendo a lo establecido en dichoConvenio se presenta este documento que constituye el Informe Final de la investigación señalada.
Este documento en su primer capítulo contiene el planteamiento metodológico que se elaboró para cumplir con los objetivos de la investigación.
A partir del capítulo segundo se exponen los resultados de la aplicación de la metodología señalada en el capítulo primero. En ese sentido, en el capítulo dos se identifican en el marco legal internacional, nacional y del Distrito Federal los atributos y contenidos normativos característicos delosprincipios de igualdad y no discriminación, con base en los cuales se ubicaron las disposiciones concretas en que se materializan las condiciones para su realización efectiva, tomando en consideración los componentes de disponibilidad, accesibilidad, calidad, adaptabilidad y aceptabilidad.
En el capítulo tercero se expone un marco conceptual que sustenta la propuesta elaborada. Dicho marco analiza definiciones y conceptos de tres campos de conocimiento que resultan indispensables en esta investigación: el de la igualdad y no discriminación, el de los indicadores de derechos humanos y el de las políticas públicas. De manera destacada, en este capítulose analiza el contenido del derecho a la igualdad y no discriminación para lo cual analiza tanto la vertiente doctrinaria que deriva en elengrosamiento de ambos principios (igualdad y no discriminación)por la interpretación que han hecho órganos jurisdiccionales internacionales y nacionales, como también se plantea el análisis de la igualdad y no discriminación como derechos humanos y como principios transversales de derechos humanos.
En el capítulo cuarto, se hace una definición operativa del enfoque de igualdad y no discriminación y se presenta un esquema que lo concreta en diferentes componentes, atributos y contenidos normativos, los cualesconstituyeron la base para construir los indicadores para evaluar el diseño de las políticas públicas y programas de la Administración Pública del Distrito Federal (APDF).
En este capítulo cuarto tambiénse presenta la introducción al Anexo I, que corresponde a la sistematización y análisis de las características de derechos para grupos específicos, lo cual sirvió para la identificación de los derechos específicos que deben tomarse en cuenta de manera complementaria en el diseño de las políticas, toda vez que (como se verá en el desarrollo de esta propuesta) la construcción metodológica y los indicadores que de ella derivan no se centran en la tipificación de la discriminación por el tipo o grupo de personas que la padecen o por los prejuicios que la generan, sino por cómo esta es ejercida, de tal forma que los indicadores están orientados desde una perspectiva transversal del enfoque de igualdad y no discriminación, que sin embargo también intenta focalizar la atención en grupos específicos que se consideran prioritarios dada la histórica y sistemática discriminación que han experimentado.
En el capítulo quinto, se expone la matrizque contiene la batería de indicadores para evaluar queel diseño de las políticas públicas y programas de la Administración Pública del Distrito Federal se realicen con contenidos de igualdad y no discriminación. Los indicadores que se presentan cuentan con los siguientes elementos:

a) Definición

b) Método de cálculo

c) Fórmula

d) La fase o contenido del enfoque al que se vincula

e) El atributo esperado en la norma con el que se relaciona

f) Contenido específico que aterriza el atributo al que se vincula
Finalmente, en el capítulo sexto se expone la ficha técnica de los indicadores, la cual contiene datos como los siguientes:


  1. Entidad responsable

  2. Área / Unidad responsable

  3. Responsable (s) del indicador

  4. Nombre del indicador

  5. Descripción general

  6. Contenido específico esperado

  7. Tipo de indicador

  8. Fecha de creación

  9. Método de cálculo

  10. Valores Posibles

  11. Frecuencia de recolección y revisión

  12. Línea Base (LB)

  13. Meta

  14. Sentido del indicador

  15. Fecha de entrega

  16. Día Mes Año

  17. Acciones de mejora

  18. Observaciones

Antes de presentar los resultados de la investigación es necesario asentar las siguientes consideraciones:




  1. Los indicadores propuestos son indicadores cualitativos orientados a valorar la inclusión del enfoque de igualdad y no discriminación en el diseño de las políticas y programas públicos de la APDF, por lo cual se trata de indicadores cuyos valores emergen del análisis especializado de los documentos oficiales que plasman el diseño de dichas políticas. En este sentido, están pensados para ser valorados por la instancia de gobierno especializada en el derecho a la no discriminación y responsable de coordinar su inclusión en todo el aparato de gobierno: COPRED, quienes contarán con los elementos conceptuales necesarios para asentar las valoraciones resultantes.

  2. Los indicadores se dirigen a evaluar el diseño con enfoque de igualdad y no discriminación en las “políticas y programas públicos”, en donde se consideran también acciones y proyectos impulsados por la APDF, siempre y cuando cuenten con un nivel de formalización tal que encuentren sustento en documentos oficiales donde se prescriban sus objetivos, medios y fines, sean estos lineamientos, reglas de operación u otro documento oficial que norme su accionar. En este sentido, para fines de facilitar la exposición de la investigación se utiliza el término genérico de “políticas públicas” o “políticas” para hacer referencia a todos los niveles de acciones públicas (planes, programas, proyectos, etcétera) que cuenten formalización en documentos oficiales y a los cuales podrán ser aplicados los indicadores propuestos.

  3. Los indicadores diseñados parten de considerar que los diversos contenidos que forman parte del enfoque de igualdad y no discriminación deben estar presentes en todo tipo de programas y políticas públicas, por lo que en principio son aplicables a todas en general, no sólo aquellas de carácter social, esto porque es el Estado en su conjunto el ente que a través de sus distintos componentes es responsable de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos. No obstante, se propone que durante el primer año se realice un ejercicio de pilotaje en programas y políticas públicas de carácter social, y que luego de que sea evaluada su usabilidad, se extienda su aplicación al conjunto de acciones públicas, con sus debidas adaptaciones.

  4. La batería de indicadores fue diseñada con la intención de facilitar las labores de seguimiento y evaluación del COPRED así como la emisión de recomendaciones específicas para garantizar que todas las políticas y programas públicos del Gobierno de la Ciudad estén elaboradas desde el enfoque de igualdad y no discriminación, con lo cual se estima que se avanzará en la garantía de este derecho.

  5. Con la propuesta de la definición del enfoque de igualdad y no discriminación así como su desdoblamiento en los contenidos específicos esperados en los documentos normativos de las políticas se propone un insumo para que COPRED fortalezca con una mayor precisión los lineamientos generales para el diseño de estrategias, programas, políticas, proyectos y acciones para prevenir y eliminar la discriminación en el Distrito Federal. La cual es una Línea de acción del PAPED 2014 que responde al mandato de ley que tiene el COPRED de emitir los lineamientos generales de políticas públicas en la materia de combate a la discriminación en el Distrito Federal (art. 35, fracción I).

En este sentido, se considera que la batería de indicadores propuesta tiene el potencial de ser utilizada como referente para orientar el diseño de las políticas públicas de la APDF, para que estas se dirijan a la consecución de objetivos sustantivos en términos del ejercicio del derecho a la igualdad y la no discriminación.




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