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Sentencia T-717/17

Referencia: Expediente T- 6.288.846


Acción de tutela instaurada por JNGC contra la Policía Nacional
Magistrada Ponente:

DIANA FAJARDO RIVERA



Bogotá, D.C., once (11) de diciembre de dos mil diecisiete (2017)
EXTRACTO JURISPRUDENCIAL – NUEVA LEGISLACIÓN.

Presupuestos para establecer la procedencia de una nueva valoración médica en los casos de no pensionados de las Fuerzas Militares y de Policía.
5. El principio de integralidad en los dictámenes de pérdida de capacidad psicofísica, y la posibilidad de recalificación en el marco del sistema de seguridad social especial de las Fuerzas Armadas. Reiteración de jurisprudencia
5.1. De acuerdo con el artículo 48 de la Constitución Política, la seguridad social tiene una doble connotación jurídica. De un lado, es un derecho irrenunciable, y por otro, un servicio público de carácter obligatorio, prestado por entidades públicas o privadas bajo la dirección, coordinación y control del Estado, y sujeto a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad en los términos establecidos por la ley.1
5.2. La seguridad social ha sido definida por esta Corte Constitucional como el conjunto de medidas institucionales tendientes a brindar progresivamente a los individuos y sus familias, las garantías necesarias frente a los distintos riesgos sociales que puedan afectar su capacidad y oportunidad, en orden a generar los recursos suficientes para una subsistencia acorde con la dignidad del ser humano.”2 Para el caso de las Fuerzas Militares y de Policía, el desarrollo de ese mandato constitucional se materializó, con la creación de un subsistema propio y exclusivo para sus miembros.
5.3. No obstante, tal como se expuso, la existencia de un subsistema de seguridad social especial para las Fuerzas Armadas no implica que éste no tenga que seguir los mandatos constitucionales consagrados en el artículo 48 Superior sobre el derecho a la seguridad social, que lo definen como irrenunciable y universal, y que señalan que la prestación del servicio está sujeta a los principios de eficiencia y solidaridad.
Lo anterior, encuentra sustento en los artículos 13 y 47 constitucionales, que imponen al Estado la búsqueda de una igualdad material entre todas las personas, así como una especial atención a quienes en razón de sus condiciones económicas, físicas o mentales, se hallan en situación de manifiesta vulnerabilidad.
5.4. En materia de seguridad social en salud para las Fuerzas Armadas, estos mandatos constitucionales se desarrollaron, principalmente en la Ley 352 de 1997,3 el Decreto 1795 de 20004 y el Decreto 002 de 2001.5 Sobre las prestaciones que responden a los riesgos de vejez, invalidez y muerte, han sido expedidas varias normas, y en particular, sobre el riesgo de invalidez existen varios beneficios, como las distintas pensiones de invalidez, según se determine una incapacidad del 50%, o superior al 75%; y el reconocimiento de incapacidades e indemnizaciones, que responden a la calificación de la pérdida de capacidad psicofísica de sus miembros.
5.5. De otra parte, siguiendo lo dispuesto por el Decreto 1796 de 20006, la determinación del origen y del porcentaje de pérdida de la capacidad psicofísica es uno de los presupuestos más importantes para establecer si una persona tiene derecho al reconocimiento de determinadas prestaciones, sean éstas de naturaleza asistencial o económica.7En otras palabras, la calificación por pérdida de la capacidad sicofísica detenta una verdadera función prestacional ius fundamental, puesto que desde una visión constitucional, es un derecho de quienes pertenecen al régimen de la Fuerza Pública, inescindible a determinadas prestaciones del mismo y que cobra especial relevancia al convertirse en el medio para acceder a la garantía y protección de otros derechos fundamentales como el mínimo vital.”8
5.6. Precisamente, en observancia de los derechos fundamentales y los principios constitucionales que se acaban de exponer, esta Corporación ha manifestado que los dictámenes de pérdida de capacidad laboral deben obedecer a unos parámetros mínimos, esto es, “deben ser motivados, en el sentido de manifestar las razones que justifican en forma técnico-científica la decisión, las cuales deben tener pleno sustento probatorio y basarse en un diagnóstico integral del estado de salud.”9
 5.7. Para el caso bajo estudio, es pertinente analizar con detenimiento el criterio de integralidad. Sobre el particular, existen algunos parámetros normativos que regulan las calificaciones de pérdida psicofísica en el subsistema de las Fuerzas Armadas. Siguiendo lo dispuesto por el artículo 16 del Decreto 1796 de 2000, al momento de efectuar la calificación, la Junta Médico Laboral debe considerar la ficha médica de aptitud psicofísica; el concepto médico que especifique el diagnóstico, evolución, tratamiento realizado y secuelas de las lesiones o afecciones que presente el interesado; el expediente médico - laboral que reposa en la respectiva Dirección de Sanidad; los exámenes paraclínicos adicionales que se consideren necesarios y el informe administrativo por lesiones personales. Por su parte, el artículo 21 del mismo Decreto, señala que el Tribunal Médico- Laboral tiene la facultad de ratificar, modificar o revocar las decisiones de la Junta.
5.8. De otra parte, la Corte Constitucional también se ha pronunciado sobre este tema. En la sentencia C- 425 de 200510, a propósito de la demanda de inconstitucionalidad presentada contra el parágrafo 1º del artículo 1 de la Ley 776 de 200211, norma que prohibía tener en cuenta patologías anteriores, como causa para aumentar, entre otros, el grado de incapacidad inicialmente otorgado al trabajador, en el marco del Sistema General de riesgos profesionales, la Corte expuso algunos argumentos que soportan la necesidad de que este tipo de evaluaciones sean globales, o integrales. El cargo específico era la vulneración de los derechos a la igualdad y a la seguridad social, ya que a juicio del demandante, dicha restricción minimizaba el grado de la pérdida de capacidad laboral integral del trabajador, creando diferencias sin fundamento constitucional entre los trabajadores que no tuvieran preexistencias y los que sí, aunque el resultado material de su pérdida de capacidad fuera el mismo. Al resolver el caso, la Sala Plena de la Corte sostuvo:
En efecto, el sistema de seguridad social fundado en la Constitución y desarrollado en la ley, tiene como fin primordial el respeto de la dignidad humana y de la calidad de vida de los individuos, con base en que el trabajo es un valor esencial y un principio fundante del Estado Colombiano, además de ser un derecho fundamental de los trabajadores, elemento esencial del Estado Social de Derecho.  Así las cosas, el sistema de seguridad social concerniente en la protección de riesgos profesionales,  es un sistema de seguro en el cual se establece una discriminación entre los trabajadores asegurados al sistema de riesgos profesionales, pues a pesar de que la empresa y el trabajador cotizan en forma total al sistema, como lo hacen todos los asegurados, al trabajador que sufre un accidente de trabajo o disminuye sensiblemente su capacidad laboral, no le tienen en cuenta para calificar el grado de invalidez condiciones de salud anteriores, lo cual viola el derecho a la igualdad y los principios de irrenunciabilidad, universalidad, solidaridad y obligatoriedad de la seguridad social consagrados en el artículo 48 Constitucional. 

 

Así las cosas, el parágrafo acusado, al prohibir que se aumente el grado de incapacidad con base en patologías anteriores, está desconociendo la realidad física del trabajador a proteger, que materialmente es inválido, pero carecería de la protección adecuada a su incapacidad , conforme los consagran los artículos 13, 47,48 y 53 de la Constitución Política.  Por consiguiente, la Corte declarará la inexequibilidad del parágrafo 1° del artículo 1 de la ley 776 de 2002.”
5.9. Por ello, la jurisprudencia constitucional ha sostenido que quienes se someten al proceso de calificación de pérdida de sus capacidades, tienen el derecho de que se valoren todas las historias clínicas e informes de los médicos y especialistas que lo hubiesen diagnosticado, tratado y pronosticado. También debe cuidarse que las historias clínicas se encuentren actualizadas y “constituyan una valoración íntegra y objetiva de su patología.12 [E]n efecto, no podría ser de otra manera, puesto que permitir una calificación fraccionada de la capacidad laboral, entendida ésta como ‘(…) el conjunto de las habilidades, destrezas, aptitudes y/o potencialidades de orden físico, mental y social, que le permiten desempeñarse en un trabajo habitual’ a una persona, conduciría a la inexistencia del concepto de invalidez, dado que ésta es una valoración integral de dicho conjunto, y no de las fracciones del mismo; de lo contrario (…) se admitiría una falta de protección, en tanto se aceptaría a una persona que aún siendo materialmente inválida, el sistema no la reconoce formalmente como tal, a pesar de que tiene todas la cualidades para ello y para recibir, en consecuencia, la pensión por tal contingencia.”13
5.10. Estas consideraciones sirvieron a las salas de revisión de la Corte, para advertir la necesidad de respetar el carácter integral de las evaluaciones de pérdida de capacidad laboral, como una garantía del derecho fundamental a la seguridad social de las personas, que implica la valoración completa de toda su historia clínica, la totalidad de patologías que sufra el calificado, así como los antecedentes que resulten relevantes para cada caso particular, tal como se muestra a continuación.
5.10.1. En la sentencia T-762 de 199814 la Sala Séptima de Revisión estudió el caso de un ciudadano que sufrió un accidente mientras prestaba el servicio militar obligatorio, lo cual le había generado un estado de invalidez. En esa ocasión, la Corte concedió el amparo solicitado, tras encontrar vulnerados sus derechos fundamentales, porque el Tribunal Médico Laboral le había asignado una pérdida de capacidad laboral de 74.17%, sin tener en cuenta una dolencia lumbar que lo aquejaba, y un dictamen de Medicina Legal que reflejaba una incapacidad del 80.2%.
5.10.2. La Sala Novena de Revisión, en la sentencia T-859 de 200415 advirtió una vulneración al debido proceso en el dictamen de pérdida de capacidad laboral de la actora, porque la autoridad calificadora no tuvo en cuenta las pruebas que habían sido allegadas durante el trámite correspondiente. Sobre el particular sostuvo: “no tiene sentido establecer como fecha de estructuración de la invalidez de una persona que presenta una enfermedad mental con las características de la que padece la accionante, la cual le representa una pérdida de capacidad laboral del 71.45%, casi en la misma fecha en la cual se realiza el diagnóstico y máxime cuando se trata de una enfermedad de origen común que, según otras pruebas aportadas por la accionante ha venido evolucionando notablemente desde sus dos años de edad. Al respecto, cabe advertir que para efectos de establecer la fecha de estructuración de la enfermedad, deben tenerse en cuenta pruebas como la historia clínica del afectado y demás exámenes practicados, los cuales, al parecer, en el presente caso no se valoraron”.
5.10.3. En sentido similar, la sentencia T-436 de 200516 proferida también por la Sala Novena de Revisión, amparó el derecho al debido proceso del accionante, cuyo porcentaje de pérdida de capacidad laboral había sido determinado por la Junta Nacional de Calificación de Invalidez entre otros, por no haber adelantado una valoración integral del actor. En especial, “indicó que la junta (i) no acreditó que el accionante hubiera sido sometido a examen físico, (ii) no aportó información acerca de por qué al proferir el dictamen no valoró en su integridad el estado de salud del peticionario sino tan solo una de las patologías y, finalmente, (iii) no informó acerca de la realización del proceso de rehabilitación integral que hubiera recibido el accionante o sobre la improcedencia del mismo, lo cual es exigido por las normas reglamentarias para darle trámite a las solicitudes de certificación de pérdida de capacidad laboral.”17
5.10.4. La Sala Cuarta de Revisión amparó el derecho al debido proceso en el caso resuelto en la sentencia T-108 de 200718, en el que el dictamen de calificación de invalidez que se cuestionaba, fue emitido por la Junta accionada sin tener en cuenta todas las patologías que sufría el actor, omitiendo sustentar las razones de tal exclusión.
5.10.5. Por su parte, en la sentencia T-328 de 200819 la Sala Segunda de Revisión determinó que la Junta Nacional de Calificación de Invalidez había vulnerado el derecho a la salud, a la seguridad social y al debido proceso de la accionante, porque no tuvo en cuenta todos los exámenes médicos que le habían sido practicados para determinar el porcentaje de pérdida de capacidad laboral, sin haberlo justificado. Además, sostuvo que en caso de no tener certeza sobre el diagnóstico del solicitante, es su deber ordenar los exámenes médicos complementarios que hagan falta, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 13-7 y 36 del Decreto 2463 de 2001, sin que resulte admisible omitir la dolencia correspondiente en el dictamen.
5.10.6. La Sala Octava de Revisión, en la sentencia T-773 de 200920, encontró violado el derecho a la seguridad social del accionante, porque en el dictamen de pérdida de la capacidad laboral no existe ningún tipo de motivación técnico-científica en relación con la fecha fijada como estructuración de la invalidez (…) estos documentos no pueden ser simples formatos en los cuales se llenan para el caso los espacios en blanco, cada una de estas opciones deben estar fundamentadas expresamente en un criterio técnico o médico (…)”. También advirtió que existen dentro del expediente varios conceptos de médicos tratantes que sugieren que la fecha de estructuración de la invalidez podría ser muy anterior, los cuales no fueron considerados ni refutados con argumentos científicos o técnicos por la junta, lo cual indica que el dictamen carece de fundamento probatorio”.
5.10.7. En sentido similar, la sentencia T-530 de 201421 encontró vulnerado el derecho a la seguridad social del accionante, quien había trabajado como civil plomero para la Armada Nacional, y había sido calificado en su pérdida de capacidad laboral sin tener en cuenta todas las patologías que lo aquejaban. A conclusiones similares se llegó en la sentencia T-702 de 201422, en la que la Sala Sexta de Revisión amparó los derechos fundamentales de la accionante, que encontró vulnerados por la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Antioquia, porque al emitir el dictamen de su pérdida de capacidad laboral, no motivó su decisión, y ésta no fue integral, ya que no tuvo en cuenta todas las patologías que padecía la actora.
5.10.8. Más adelante, la sentencia T-539 de 201523 determinó que el Tribunal Médico Laboral de la Policía Nacional había vulnerado los derechos a la salud, a la seguridad social y al debido proceso del accionante, porque la calificación emitida “obedeció a criterios parciales e incompletos de la verdadera y actual capacidad psico-física del actor, en tanto solo tuvo en cuenta un aumento del índice de calificación de la ‘pérdida total de la visión del ojo derecho con enucleación’, porque ‘no [era] susceptible de prótesis’”. La Sala Tercera de Revisión, estimó que dicha valoración no atendía al principio de integralidad, pues el organismo Médico Laboral de la Policía no había tenido en cuenta todas sus dolencias, dentro de las que debería haber incluido aquellas evaluadas por la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bogotá D.C.
5.10.9. Recientemente, en la sentencia T-093 de 201624, la Sala Tercera de Revisión encontró vulnerados los derechos a la salud, la seguridad social y el debido proceso de uno de los accionantes, entre otros, porque la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, había emitido un dictamen que no era integral. Al respecto sostuvo: la Sala considera que si bien el dictamen se fundamentó en la historia clínica, la valoración que se hizo de este medio de prueba no fue completa e integral, puesto que sólo se hizo referencia a tres sucesos todos ocurridos en el mes de noviembre de 2014. Ello a pesar que de lo manifestado por el actor en los hechos de la demanda de tutela, se desprende que le han realizado 4 cirugías y que ha sido valorado en varias oportunidades por los especialistas, afirmación que en ningún momento fue controvertido por las entidades accionadas.” Con base en lo anterior, ordenó a la Junta Nacional volver a calificar al accionante, con el respeto del debido proceso.
5.10.10. En todos los casos descritos, las Salas de Revisión de la Corte Constitucional ordenaron a las entidades demandadas, volver a calificar la pérdida de capacidad laboral de los accionantes, bajo los lineamientos trazados en cada sentencia.
5.11. En conclusión, al momento de calificar la invalidez o pérdida de capacidad psicofísica, las autoridades competentes, tanto en el sistema general de seguridad social en salud, como en el subsistema de las Fuerzas Militares y de Policía, tienen el deber de evaluar integralmente a cada paciente, lo cual incluye el estudio de todas sus historias clínicas, que además deben estar actualizadas, así como el conjunto de las patologías que padezca. Antes bien, el respeto de dicha garantía, adquiere una especial relevancia cuando se busca una recalificación, por ejemplo, por la aparición de nuevas afectaciones que podrían haber sido causadas por la patología inicialmente valorada. A continuación la Sala se detendrá sobre este punto.
- La posibilidad de recalificación de la pérdida de capacidad laboral en el régimen de las Fuerzas Armadas
5.12. El artículo 22 del Decreto 1796 de 2000, establece que las decisiones del Tribunal Médico Laboral Militar y de Policía de Revisión, son irrevocables y obligatorias, y que por regla general contra éstas sólo proceden las acciones jurisdiccionales pertinentes. En consecuencia, no se podrían efectuar nuevas calificaciones del estado de incapacidad, excepto en los casos de los pensionados por invalidez, pues esa misma norma dispone que a éstos se les deben realizar exámenes periódicos de revisión.25
5.13. En este orden de ideas, es claro entonces que el Legislador contempló la posibilidad de una recalificación periódica únicamente para quienes al retirarse del servicio obtuvieron una pensión por invalidez, y las personas que sean calificadas con un porcentaje inferior al mínimo requerido para acceder a dicha prestación, no podrían volver a ser evaluadas, pese a que exista un agravamiento de sus síntomas o una importante desmejora de su estado de salud.
5.14. Frente a lo anterior, esta Corporación ha manifestado que “[prima facie], no parece de recibo, a la luz de los principios y valores constitucionales, una interpretación del régimen legal y reglamentario de las fuerzas militares y de policía en materia de salud, que excluya toda responsabilidad del Estado en relación con desarrollos patológicos posteriores al retiro de una persona del servicio activo que no fueron tenidos en cuenta al fijar la condición de salud en la Junta Médica, con base en la cual se determinó el retiro, pero que pueden atribuirse de manera clara y directa a una situación de servicio”26.
5.15. En consecuencia, la jurisprudencia constitucional, en la sentencia T- 493 de 2004, reiterada por la sentencia T-140 de 2008, previó tres presupuestos para establecer la procedencia de una nueva valoración médica en los casos de no pensionados de las Fuerzas Militares y de Policía, estos son: “(i) [la existencia de] una conexión objetiva entre el examen solicitado y una condición patológica atribuible al servicio; (ii) [que] dicha condición [recaiga] sobre una patología susceptible de evolucionar progresivamente; y (iii) que la misma se [refiera] a un nuevo desarrollo no previsto en el momento del retiro”27.
Adicionalmente, en las sentencias T-696 de 201128 y T-539 de 201529, la Corte sostuvo, en relación con la conexidad exigida en el primer requisito, que en muchas oportunidades, esta última relación no se muestra con claridad en sede judicial, entre otras cosas, porque es justamente lo que se pretende demostrar mediante la nueva calificación, cuya competencia está asignada a los órganos respectivos.”30  Es decir que, la procedencia de la recalificación en este tipo de casos, no puede depender de que en la acción de tutela esté plenamente demostrada que la afectación en la salud del peticionario se haya dado en razón del servicio, pues dicha imputación, se hace, precisamente al calificar la pérdida de capacidad laboral, por las autoridades competentes.
5.16. Esta interpretación jurisprudencial, responde al deber constitucional que tiene el Estado de garantizar las condiciones necesarias para materializar una igualdad real y efectiva entre todas las personas, lo cual supone la adopción de medidas diferenciales a favor de quienes se encuentran en condiciones de vulnerabilidad, que les generan desventajas frente al resto de la población. Por ello, en los casos señalados, resulta procedente una recalificación, pues aunque formalmente la persona no fue considerada en estado de invalidez en el dictamen inicial, materialmente sí puede estarlo años después, por un empeoramiento progresivo de la patología que adquirió mientras prestó sus servicios a la Fuerza Pública. De allí que, las valoraciones que se hagan de la capacidad laboral deban ser integrales, e incluir conceptos médicos actualizados.
La Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados Carlos Bernal Pulido, Luis Guillermo Guerrero Pérez y la magistrada Diana Fajardo Rivera, quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente:


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