Determinantes de la Calidad de la Educación e Incidencia del Gasto Público



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NICARAGUA

Análisis del Gasto Público Social

Capitulo Educación: “Determinantes de la Calidad de la Educación e Incidencia del Gasto Público”

José R. Laguna, Vanessa Castro y Emilio Porta Pallais*


Departamento de América Central

Región de América Latina y el Caribe


Versión 3er Borrador


09 de Septiembre, 2008

Managua, Nicaragua
INDICE DE CONTENIDOS
Págs.


Introducción 1

I. Marco Conceptual 3

Aspectos Metodológicos 4

Datos 6


Técnicas de Análisis de datos 7

II. La inversión pública en Educación 2002-2006 9

III. El rendimiento de los estudiantes nicaragüenses en pruebas 2006 15

IV. Análisis de Factores Asociados 18

V. El gasto público y el rendimiento en las pruebas por territorio 24

VI. Las metas EFA sus parámetros de calidad y la inversión educativa 30

VII. Conclusiones 36

Bibliografía 40

Anexos 43


Introducción

El Reporte de Pobreza de Nicaragua 2007 indica que pese a los progresos obtenidos en cobertura escolar, aún persisten desigualdades importantes tanto en oportunidades de acceso como en la calidad de la oferta. Estas desigualdades afectan sobre todo a las familias más pobres, y a los pobladores de las áreas rurales y de las Regiones Autónomas del Caribe. Estos sectores se ven también afectados por el ingreso escolar tardío, altas tasas de abandono, deserción y repetición y a su vez estos problemas --en su conjunto- obstaculizan el cumplimiento de las metas EFA-FTI, universalización de la primaria, y en consecuencia la ampliación de la cobertura de la educación secundaria lo cual es negativo para todo el país (Banco Mundial, 2007a). Esta situación adquiere más relevancia en en una población que está experimentando un bono demográfico (BID, 2000), y por ende su oportunidad de destinar una mayor cantidad de recursos públicos para disponer de una fuerza laboral con un mayor nivel educativo.


Otro estudio del Banco Mundial (2007b) denominado “Análisis de Gasto Público de Nicaragua”, determinó que el problema de los pobres resultados de Nicaragua en educación estaba más vinculado a ineficiencia en el aprovechamiento de los gastos que al monto de los mismos, indicando además que aún hay mucho espacio para elevar la calidad y eficiencia del gasto público. Este estudio del Banco Mundial planteó como una opción importante mejorar la calidad de la educación. Esta recomendación se inscribió en el marco de trabajo organizado entre el Ministerio de Educación y el BM a través del convenio PASEN, ya que este convenio respondiendo a demandas del Ministerio de Educación destinó financiamiento para mejorar la calidad del sistema educativo a través de evaluaciones periódicas por medio de pruebas muestrales estandarizadas. De estas pruebas se han realizado a la fecha dos rondas, una en 2002 y otra en 2006.
Teniendo en cuenta estos antecedentes el presente capítulo del Social PER 2008 para educación tiene por objetivo complementar el PER realizado en 2007 al estudiar el efecto del gasto en la calidad del servicio educativo. Se ha asumido como medida aproximada de calidad de la educación los resultados de las mencionadas pruebas aplicadas en tercero y sexto grado de primaria en 2006. Usar los resultados de las pruebas como medida de calidad descansa en el consenso creado – a nivel internacional - sobre el valor de las pruebas estandarizadas. Estas ya sean censales como aplicadas a muestras bien diseñadas cuando están bien diseñadas arrojan información que puede ser importante indicador aproximado de la calidad de la educación1.
Contar con los resultados de las pruebas 2006 en español y matemáticas y analizar estos datos a la luz de la inversión pública destinada a educación constituye una oportunidad para proveer insumos claves para la definición de estrategias que contribuyan a incrementar el logro de los aprendizajes de los estudiantes nicaragüenses y a mejorar la eficiencia y calidad del gasto público. Más aún considerando que el actual Gobierno de Reconciliación y Unidad Nicaragua (GRUN) se ha planteado como objetivo de política pública tanto la gratuidad de la educación para ampliar la cobertura del sistema, como mejorar la calidad de la educación (GRUN, 2007:11).
En consecuencia este estudio buscará dar luces sobre: en qué condiciones, y bajo que interacción y/o asociación de factores, el gasto público en educación resulta positivo para mejorar el aprendizaje en Nicaragua.
También este estudio explorará: a) Efectos de los factores escolares en asociación con el gasto público y otros elementos del contexto macro-escolar en el rendimiento en las pruebas 2006 y b) Las diferentes asociaciones entre factores escolares y aquellos propios de los estudiantes, sus familias y el contexto de un territorio que permitieron a algunos departamentos obtener resultados positivos en las pruebas aplicadas en 2006.
Es importante destacar que tanto la prueba estandarizada nacional como una prueba internacional de medición de calidad educativa del SERCE (Segundo Estudio Regional Comparativo y Explicativo) organizada por el LLECE/UNESCO y administrada simultáneamente, arrojaron resultados insatisfactorios. Conviene además mencionar que ambas pruebas se aplicaron en un contexto de mayor inversión educativa en educación básica.
Este incremento de la inversión surgió como resultado de acciones del Ministerio de Educación dirigidas a satisfacer requerimientos para que Nicaragua ingresara a la iniciativa de la vía rápida para la educación para todos (conocida como EFA-FTI). Acceder a esta iniciativa representó al país la oportunidad de conseguir el respaldo financiero necesario para poder alcanzar la universalización de la educación primaria antes del 2015 y significó un esfuerzo de ordenamiento y planificación.
Entre los requisitos fijados para ingresar a EFA-FTI estaba garantizar una mayor armonización e implementación de acciones dirigidas a mejorar cobertura y calidad lo cual propició la organización del Plan Común de Trabajo. Este plan conocido como “PCT 2005-2008” se alineó al Plan Nacional de Desarrollo2 y fue avalado por los cooperantes con presencia local que iniciaban un proceso de trabajar bajo la modalidad SWAP. El PCT fue una iniciativa innovadora, además de fijar una visión estratégica, en el plan se determinó las inversiones que debía hacer el Gobierno en educación básica para cumplir con las metas fijadas, lo cual permitió identificar una brecha de financiamiento de aproximadamente unos 300 millones de dólares para el período de vigencia del PCT (2005-2008).
Este documento se encuentra estructurado en siete secciones. En la primera sección que sigue a esta breve introducción se presenta el marco conceptual que guió el análisis basado en aportes derivados de una revisión de la literatura internacional en la temática de calidad de la educación y el gasto educativo, también en esta sección se hace una descripción de los datos y la metodología utilizada para el análisis. En la sección 2 se presentan las principales tendencias del gasto educativo en el período 2001- 2006 y la posterior tendencia en los años 2007-2008. La sección 3 muestra los resultados de las pruebas 2006 y su comparación respecto al 2002, examinando las diferencias en dicho período y la explicación de dicha variación debido a cambios en los factores asociados. En la sección 4 se analiza en profundidad los factores que incidieron en los resultados de las pruebas 2006 utilizando para ello la técnica de Modelos Jerárquicos Lineales. La sección 5 muestra la interacción existente entre variables de Gasto Público y resultados de aprendizaje sugiriendo estrategias para mejorar la calidad educativa aprovechando eficientemente el gasto público educativo. La sección 6 presenta una estimación grosso modo de los recursos que el país debería movilizar para lograr el cumplimiento de las metas EFA. Finalmente, se presentan las principales conclusiones y recomendaciones obtenidas en este análisis.


  1. Marco Conceptual



¿Qué es calidad educativa y cómo medirla?
Determinar si la educación que una escuela brinda es de calidad es difícil pues educar es una actividad compleja que se realiza en procesos de larga duración. En la calidad del servicio educativo influyen muchos individuos y una variedad grande de factores que interactúan en combinaciones a veces ideosincráticas. Adicionalmente, se debe reconocer que todavía hay debate sobre la definición exacta de calidad educativa, aunque UNESCO (2005) ha establecido que la educación de buena calidad es aquella que facilita la adquisición de conocimientos, aptitudes y actitudes que contribuyen a conseguir importantes objetivos humanos.
Sin embargo, como se señaló en la introducción para este análisis del efecto del gasto en la calidad se ha asumido como medida aproximada de la misma el resultado de pruebas estandarizadas. El uso de las pruebas estandarizadas como medida de calidad educativa se sustenta en la importancia del rendimiento en estas pruebas para el desarrollo económico. Un reciente estudio del Banco Mundial (Hanushek and Woesmann, 2007) mostró cómo el incremento en rendimiento en pruebas estandarizadas se asocia con mayor crecimiento económico a mediano y largo plazo. Este estudio que analiza datos de 50 países en un periodo de más de 40 años concluye: que aumentar en una desviación estándar, el puntaje promedio de los estudiantes de un país en una prueba estandarizada, contribuye a aumentar aproximadamente en un 2% el PIB per cápita. Los autores también señalaron que este impacto es más fuerte en los países en vías de desarrollo.
Se considera además que los resultados de las pruebas de español y matemáticas aplicadas en primaria en 2006 tienen gran relevancia en el proceso de aprendizaje pues miden el nivel de dominio de dos asignaturas instrumentales para la adquisición de conocimiento posteriores en tanto crean habilidades básicas para el aprendizaje continuo. En el caso de español, las pruebas midieron aspectos básicos como la comprensión lectora, clave para la comunicación y el aprendizaje, etc. Lo mismo se puede decir de matemáticas, central para el pensamiento lógico.
¿Los factores que influyen en la calidad de la educación y el aprendizaje?
Es aceptado por los estudiosos de la calidad educativa que el aprendizaje y sus resultados no se explican por un solo factor. Incluso, cada vez está más claro que el enfoque insumo-producto que ha predominado en la investigación educativa tiende a minimizar la complejidad de las interacciones en el ámbito escolar al centrarse en relaciones lineares tipo causa-efecto. Esto lleva a desatender la realidad de las escuelas donde se “dan relaciones más bien de corte integral o ecológicas ya que los fenómenos educativos tienen causas multi-direccionales” (Erickson, 1986: 126, traducción libre). Estudios recientes que han centrado su atención en la interacción de factores de diferentes tipo: escolares, extra escolares, etc., indican que muchos de los resultados en aprendizaje “vienen de combinaciones de prácticas educativas que reflejan una acumulación de decisiones en condiciones de gran complejidad” (WB, 2008: 3), tendiendo a veces estos resultados de aprendizaje a responder a patrones más bien ideosincráticos.
Teniendo esto presente, este estudio se guiará por las siguientes premisas:

  • Los procesos efectivos de aprendizaje se generan en condiciones complejas y difíciles de medir.

  • El factor económico, específicamente la inversión educativa por estudiante, es uno más –a pesar de su relevancia-- en el tramado que contribuye a la producción de la calidad escolar, sin embargo, no se puede obviar su importancia pues del mismo depende en gran medida el ambiente de la escuela, la disponibilidad de recursos educativos, la razón de estudiantes por docente y la calidad de los maestro-as.

  • La presencia de un conjunto de factores relevantes para la calidad educativa, sumada a un gasto público básico debería contribuir a un mayor rendimiento --en pruebas—de todo-as los estudiantes.

  • Esos factores –gasto más, variables asociadas al aprendizaje--, apropiadamente combinados deberían generar aprendizaje relevante en determinadas aulas y escuelas –aún y a pesar que en estas se atienda una mayoría de estudiantes de escasos recursos y provenientes de familia con baja escolaridad.


Aspectos Metodológicos

Este análisis utilizará como guía el modelo diseñado por Vegas y Paltrow (2007). Dicho modelo plantea que el aprendizaje está asociado con factores propios del estudiante (características personales y familiares), factores escolares y del sistema educativo, los cuales a su vez son influenciados por variables macro presentes en el contexto social, político y económico, así como por la política educativa establecida para el país. Conviene señalar que este conjunto de factores interactuando entre sí pueden contribuir a que el gasto público destinado a educación tenga mayor o menor impacto en el logro de los aprendizajes de los estudiantes.



Gráfica 1. Componentes Básicos del Modelo de Análisis

Fuente: Vegas y Paltrow (2007)


La importancia de los factores propios del estudiante ha sido resaltada por todos los estudios revisados. Sin mayores discrepancias la literatura sobre calidad (Vegas et al., 2007; Carnoy et al., 2006; Abadzi, 2006; Hanushek 1983, 2003, Wossmann 2003, etc.) indica que tanto las características de las familias del estudiante su situación socio-económica, capital humano y social (Carnoy et al., 2006) así como factores genéticos del propio estudiante, sumados a su motivación y expectativas son de gran importancia para explicar el rendimiento en pruebas. Vegas et.al. (2007) señalan que los factores del estudiante explican la mayoría de la variación en los resultados del aprendizaje.
Los factores de la escuela agrupan aquellas variables relacionadas con el proceso de enseñanza y las condiciones en que este proceso se realiza. Todos los estudios revisados coinciden en la importancia de estos factores aunque la mayoría de autores reconoce las dificultades para medir el impacto y peso de cada uno de ellos aisladamente. Vegas et.al. (2007) diferencian entre características de la escuela (tales como tamaño de la clase, materiales, y horas de clase) y del docente (características personales del docente, conocimiento y metodologías de la enseñanza).
Los factores del Sistema Educativo se refieren a la estructura organizacional del sistema, responsabilidad para la toma de decisiones respecto a financiamiento, contratación y despido de personal docente, decisiones pedagógicas y currículo. Fuchs y Woessmann (2004) sugieren que los factores organizacionales explicaban hasta un 25% de las variaciones en los puntajes obtenidos en las pruebas realizadas en distintos países. A pesar de la importancia de estos factores en la literatura internacional, en Nicaragua un estudio de Carolina Parker para el Banco Mundial, no encontró diferencias significativas en rendimiento en 3 de las 4 pruebas aplicadas en 2002 según la modalidad de organización y administración escolar. Muchos elementos pudieran estar detrás de esta situación, entre otros el hecho que para 2002 había muchas escuelas rurales que recién se habían incorporado al modelo conocido como de “Autonomía”. Pero el presente estudio no ahondará en este tema, primero porque los resultados obtenidos por Parker no sugieren una tendencia fácil y clara de explorar, y segundo, porque hay una situación compleja en el sistema educativo a partir del decreto de abolición de la “autonomía escolar” que emitió este gobierno. El análisis, por tanto aunque no ahondará en el impacto del modelo autonómico en el rendimiento escolar, si tomará en consideración otros factores propios del sistema educativo.




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