Defensor del pueblo andaluz



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INFORME ANUAL 2010

CRÍSIS ECONÓMICA


DEFENSOR DEL PUEBLO ANDALUZ

INFORME AL PARLAMENTO 2010

ÁREA TEMÁTICA

CRISIS ECONÓMICA

INFORME DEL DEFENSOR DEL PUEBLO ANDALUZ

AL PARLAMENTO DE ANDALUCÍA

SOBRE LA GESTIÓN REALIZADA DURANTE 2010

Este texto es una recopilación de las cuestiones relativas al área de Crisis Económica que se desarrollan a lo largo del Informe Anual al Parlamento de 2010. El contenido íntegro de dicho Informe se puede consultar y descargar en nuestra página Web.

Andalucía 2011

ÍNDICE

SECCIÓN PRIMERA: 5

LA SITUACIÓN DE LOS DERECHOS Y LIBERTADES ESTATUTARIOS Y CONSTITUCIONALES DE LAS PERSONAS A TENOR DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA 5



I.- El Defensor del Pueblo Andaluz ante la crisis económica. 7

TEMAS TRATADOS EN OTRAS ÁREAS TEMÁTICAS 29

I. PERSONAL DEL SECTOR PÚBLICO 30

2.10. Demora en el pago de las retribuciones a los empleados del Ayuntamiento de Huévar del Aljarafe (Sevilla) 30

II. URBANISMO, VIVIENDA, OBRAS PÚBLICAS Y TRANSPORTES 35

II.2. Vivienda 35

2.2.5. Medidas de fomento y ayudas para el acceso a la vivienda. 35

2.2.5.1. Ayudas a la adquisición de viviendas protegidas. 35

2.2.5.2. Ayudas a la rehabilitación de viviendas. 36

2.2.5.3. Ayudas al alquiler de viviendas. 38

2.2.5.3.1. Ayudas a los propietarios de viviendas libres cedidas en alquiler. 38

2.2.5.3.2. Ayudas a los inquilinos de viviendas en alquiler. 49

IV. EDUCACIÓN 53

2.1.2. Edificios Escolares. 53

2.1.2.1. Instalaciones y construcción de nuevos centros. 54

2.1.2.2. Conservación y equipamiento. 61

VI. JUSTICIA, PRISIONES Y EXTRANJERÍA. 65

2.1. Quejas motivadas por dilaciones indebidas 65

2.1.2. Juzgados de lo Social: la repercusión de la crisis económica. 65

2.4. Actuaciones Penitenciarias 70

2.4.3. La colaboración de la Junta de Andalucía en materia de Deportes: un excelente programa que sucumbe ante la crisis. 70

VII. TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL 75

2.1. Empleo 75

2.1.1. Medidas de fomento del autoempleo. 75

2.1.2. Programas de promoción del empleo. 82



2.1.2.1. Plan de Mejora de la Empleabilidad (Plan MEMTA). 82

2.1.2.2. Formación Profesional para el empleo. 84

2.1.2.3. Escuelas Taller, Casas de Oficios y Talleres de Empleo. 88

2.1.3. Gestión administrativa. 91

2.2. Programa de Solidaridad. 92

VIII. ADMINISTRACIONES TRIBUTARIAS 101

2.3. La capacidad contributiva y la potestad de Ordenanza fiscal de las Administraciones Locales. 101

X. DEPENDENCIA Y SERVICIOS SOCIALES 105

2.5. Colectivos sociales desprotegidos. 105

SECCIÓN PRIMERA:

LA SITUACIÓN DE LOS DERECHOS Y LIBERTADES ESTATUTARIOS Y CONSTITUCIONALES DE LAS PERSONAS A TENOR DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA


  1. El Defensor del Pueblo Andaluz ante la crisis económica.

Un año más, y lamentablemente no parece que vaya a ser el último, debemos dedicar un apartado de este Informe al Parlamento a glosar las consecuencias que la situación de crisis económica que atraviesa nuestra Comunidad está teniendo en diversos ámbitos de la ciudadanía y, muy particularmente, en relación al ejercicio y disfrute por la misma de sus derechos sociales.

En este sentido, en el pasado Informe Anual hacíamos un somero recorrido por la evolución de la crisis en los dos últimos años, señalando a 2008 como el año en que Andalucía despertó del sueño del crecimiento sostenido para darse de bruces con la dura realidad de los ciclos económicos y definiendo 2009 como el año en que los efectos de la crisis económica se habían extendido y generalizado por la sociedad andaluza, produciendo una suerte de socialización del sufrimiento en la que todas las capas y estratos sociales; todos los colectivos y grupos; y todas y cada una de las familias andaluzas sintieron las consecuencias de la crisis económica en su entorno más próximo e inmediato.

Siguiendo con este análisis descriptivo de la evolución de la crisis, podríamos definir 2010 como el año en que se produjo la profundización del sufrimiento entre los sectores más débiles y más expuestos a los efectos de la crisis.

2010 ha sido para Andalucía un año especialmente duro porque a las graves consecuencias económicas y sociales derivadas de la crisis –desempleo, destrucción de empresas, morosidad, incertidumbre- se ha venido a sumar la cruda realidad del agotamiento de muchos recursos públicos y privados que contribuían a evitar, o cuando menos paliar, los efectos más duros de la crisis.

Ha sido durante 2010 cuando para muchas familias se han agotado definitivamente esos pequeños ahorros que tenían guardados para afrontar tiempos difíciles; del mismo modo que ha sido en 2010 cuando se ha agotado el recurso de acudir a la familia extensa o a los amigos como remedio para seguir pagando el piso o el coche unos meses más; ha sido también el año en que se terminó la prestación por desempleo y en el que los bancos informaron a muchos de la imposibilidad de seguir refinanciando o atrasando los préstamos.

Pero a todo ello hay que unir un hecho que, en alguna medida define la realidad de la crisis en 2010, y es que ha sido el año de los recortes en el gasto público. El año en que los poderes públicos –impelidos por la voracidad de los mercados y por su incapacidad de encontrar alternativas- decidieron que había que priorizar la lucha contra el déficit público, aun cuando ello fuera en detrimento de la inversión en políticas destinadas a paliar los efectos de la crisis entre la ciudadanía. Y como consecuencia de esta decisión, en 2010 muchas familias andaluzas se encontraron con la triste sorpresa de que habían desaparecido las ayudas públicas que hasta entonces les habían permitido sobrellevar con cierta dignidad los efectos de la crisis.

La decisión del gobierno central de suprimir la prestación de 426 € para los parados que habían agotado el subsidio de desempleo sólo fue el principio de una cascada de decisiones en materia económica que fueron siendo adoptadas por todas las Administraciones públicas con un único leit motiv: reducir drásticamente y con la mayor celeridad los niveles de déficit y endeudamiento público.

Consecuencia de esta política de austeridad han sido unos presupuestos públicos muy restrictivos que, no sólo han limitado aún más las expectativas de crecimiento de nuestra economía a corto plazo, sino que además han dejado a muchas empresas y autónomos que dependían directamente de esos fondos públicos en una situación de gran precariedad.

Pero el indicador que mejor sigue definiendo la realidad de la crisis en nuestro País es el índice de desempleo. En este sentido, si ya resulta difícil ofrecer una semblanza positiva de un año que se ha caracterizado por la profundización de la crisis en las familias y las empresas y por un manifiesto recorte en los fondos públicos, aún más difícil es ofrecer un panorama esperanzador cuando el último dato conocido nos muestra que el año 2010 culmina en Andalucía con un 28,3% de la población activa en situación de desempleo, lo que supone, nada menos, que un total de 1.127.400 personas paradas.

Una brutal destrucción de empleo y la falta de acceso a un privilegio convierten el derecho constitucional y estatutario al trabajo en una palabra vacía de contenido para el colectivo afectado que sólo las prestaciones públicas de desempleo, políticas activas de empleo, el apoyo familiar y comunitario y el “buscarse la vida” que a título individual adopte cada ciudadano en este contexto, vienen amortiguando el drama que representa

Y el desolador panorama que dibujan estas cifras aún resulta peor si nos fijamos en un dato terrible: más del 42% de la juventud andaluza se encuentra en situación de desempleo. Esto implica que cerca de la mitad de una generación entera de andaluces se enfrenta, en un irónico bucle de la historia, a la cruel disyuntiva de tener que optar entre el paro o la emigración a Alemania.

Análisis de la situación en base a las quejas recibidas.

a) Desempleo.

Si el alto nivel de desempleo es el factor que mejor define la triste realidad de la crisis en Andalucía durante 2010, resulta lógico que sea este elemento el que en mayor medida haya protagonizado durante 2010 el clamor social trasladado a esta Institución en forma de quejas.

En este sentido, resulta paradigmático que un porcentaje importante de las consultas atendidas directamente por el personal por la Oficina de Información del Defensor del Pueblo Andaluz, ya sea presencialmente o por teléfono, se referían a personas que exponían su desesperación por llevar un tiempo muy prolongado en situación de desempleo y haber agotado sus opciones de encontrar trabajo tras peregrinar infructuosamente por todos los recursos públicos habilitados al efecto. De hecho, muchas de estas consultas se concretaban, lisa y llanamente, en una súplica a esta Institución para que le consiguiera un puesto de trabajo. Una petición que, lamentablemente, esta Institución no podía satisfacer.

Por otro lado, también se han recibido -al igual que ocurriera en el año precedente- un número importante de denuncias en relación a las distintas líneas de ayudas e incentivos para la creación de empleo autónomo y de economía social, procedentes de ciudadanos que clamaban por el hecho de que la falta de dotación presupuestaria para dichas ayudas provocara que los fondos se agotaran en los primeros meses del año, dejando sin respuesta a un importante número de solicitantes que confiaban en recibirlas. Además, algunos denunciantes mostraban su disenso con los criterios de preferencia seguidos para su otorgamiento. A lo que habría que unir las quejas de los afortunados beneficiarios de estas ayudas por los retrasos en su percepción.

También se han recibido quejas en 2010 en relación a los distintos programas de formación para el empleo, aquéllos que desde la financiación pública promueven la realización de programas de formación en orden a facilitar la inserción laboral de los colectivos en situación de desempleo. En su mayoría se trataba de quejas que mostraban la disconformidad de personas no seleccionadas para estos cursos con los criterios de selección determinados por los mismos o con la falta de garantías en el desarrollo de los procesos selectivos.

No obstante, estas denuncias han puesto de manifiesto que muchas personas acuden a las distintas convocatorias de estos procesos formativos, no sólo con un ánimo formativo, sino como única solución para percibir una retribución que en el mercado de trabajo no encuentran, desvirtuándose así, cuando no invirtiendo en cierta manera, la finalidad formativa principal que debe primar a la hora de asignar estos recursos.

El paro masivo unido al carácter limitado de estos proyectos formativos convierten el acceso a estos cursos en un simulacro de acceso al empleo público, que desde esta instancia intentamos preservar que esté rodeado de las garantías de igualdad, mérito y publicidad.

b) Recortes del gasto público.

La otra nota definitoria de 2010 en relación a la crisis económica ha sido, sin ninguna duda, las restricciones en los presupuestos de las Administraciones públicas que se ha traducido en un importante recorte en partidas de gasto público que han incidido de forma muy directa tanto en las empresas como en las familias y que han afectado a la práctica totalidad de los sectores sobre los que se proyecta la intervención pública. Así lo demuestra, como veremos a continuación, el tenor de muchas de las quejas recibidas.

Por ejemplo, en materia penitenciaria nos ha sorprendido desagradablemente el conocer a través de la tramitación de la queja 10/6354 la decisión de la Consejería de Turismo, Comercio y Deporte de suprimir los “programas de animación deportiva en centros penitenciarios” a partir de la finalización del programa que expiraba el 31 de enero de 2010. Se trata de uno de los programas más exitosos entre los que gestiona la Junta de Andalucía en las prisiones andaluzas y uno de los más apreciados por la población reclusa.

La razón aducida por la Consejería para esta supresión no puede ser más clara: “debido a la situación económica actual el presupuesto del área de deportes de la Consejería de Turismo, Comercio y Deporte se ha visto reducido muy considerablemente hasta alcanzar una reducción de más del 50% con respecto a 2009”.

En materia de vivienda está claro que las restricciones presupuestarias son la causa de las numerosas quejas recibidas denunciando el recorte de las ayudas públicas para facilitar el acceso a la vivienda. Ello se pone de manifiesto de una manera singular en la falta de disponibilidad presupuestaria para continuar ofertando las ayudas a propietarios que cedían sus viviendas para ser incluidas en los programas públicos de fomento de inmuebles en alquiler, dando con ello al traste las expectativas de muchos solicitantes de estas ayudas que, confiadamente, habían ofrecido sus viviendas para incluirlas en tales programas.

En una situación similar, o aún más grave dada la necesidad que poseen de disfrutar de este derecho constitucional, han quedado los numerosos solicitantes de ayudas destinadas al alquiler a través de las agencias intermediarias que, cumpliendo con todos los requisitos para ser beneficiarios de tales ayudas, ven como se están produciendo retrasos, a veces de años, en la concesión de las mismas.

Los efectos que esta situación provoca en su vida personal y familiar son enormes, pues a su limitada capacidad económica se viene a unir las dilaciones en el abono de las ayudas, que hacen imposible cubrir los costes del alquiler por una causa completamente ajena a su voluntad, lo que, finalmente, motiva en muchos supuestos el abandono voluntario, o forzoso, de la vivienda.

Incluso en materia de educación son visibles las consecuencias de las políticas públicas de austeridad y contención del gasto público, pese a que reiteradamente se ha proclamado por los responsables políticos su condición de servicio esencial que debía quedar preservado de los embates de la crisis.

Así, han sido ciertamente numerosas las quejas recibidas denunciando problemas o carencias en materia de infraestructuras, instalaciones o equipamientos educativos, propiciando algunas de ellas en su tramitación –p.e. la queja 09/1125- que tuviéramos conocimiento de la precaria situación económica que atraviesa el organismo encargado por la Consejería de Educación de las infraestructuras educativas –IESE- lo que pone en serio riesgo la aplicación del programa denominado “mejor escuela”, con el que se pretendía conseguir una renovación y una mejora del parque inmobiliario que conforman los centros educativos andaluces.

Tampoco el ámbito de la salud ha quedado exento de sufrir los rigores presupuestarios, aunque es de justicia reconocer el esfuerzo realizado por la Junta de Andalucía para preservar sus aspectos prestacionales más relevantes. Así, hemos tenido conocimiento de los recortes habidos en programas de salud reproductiva, como es el caso de los orientados a facilitar la fertilización in vitro y en los que se ha limitado el número de ciclos que se ofrecen, reduciendo así las posibilidades de las nuevas pacientes, que se sienten discriminadas respecto de las que les precedieron.

También se han notado los problemas presupuestarios en el ámbito de las prestaciones sociales ofrecidas a las personas en situación económica más precaria, como es el caso del denominado Programa de Solidaridad para la Erradicación de la Marginación y la Desigualdad en Andalucía. En este sentido, y aunque debamos destacar el considerable esfuerzo presupuestario que se ha realizado para atender a todas las solicitudes presentadas y satisfacer la creciente demanda de ayudas, no podemos por menos que dejar constancia de las numerosas quejas recibidas denunciando los prolongados retrasos en el reconocimiento y la percepción de las ayudas recogidas en este programa.

Por otro lado, es importante destacar que los problemas derivados del excesivo déficit público que soportan las Administraciones públicas no sólo está afectando a la Administración de la Junta de Andalucía, sino que sus efectos se dejan sentir con especial virulencia en las Administraciones locales de Andalucía, cuyos presupuestos han experimentado vertiginosos descensos como consecuencia del drástico recorte en sus ingresos que ha obligado a un notorio esfuerzo de contención del gasto para equilibrar las cuentas públicas.

En este sentido, una de las muestras más palmarias del difícil momento que atraviesan las finanzas públicas locales lo encontramos en el fuerte incremento experimentado por las quejas recibidas denunciando el impago por parte de algunos Ayuntamientos de sus deudas con particulares y empresas e incluso el impago de los sueldos a sus trabajadores. De hecho son cada vez más los ayuntamientos que se declaran públicamente en situación de insolvencia y reconocen su incapacidad para atender sus obligaciones de pago.

Posiblemente, esta situación de asfixia en las arcas públicas, unida a la desesperación de los responsables políticos por encontrar una solución al profundo descenso habido en las fuentes de ingresos tradicionales, puedan explicar los casos de excesiva voracidad recaudatoria que algunas quejas han puesto de manifiesto a lo largo de 2010.

En efecto, diversas denuncias nos han permitido conocer la repentina decisión de algunos Ayuntamientos de “poner en valor” sus “stocks” de multas o impuestos no cobrados, mediante una masiva remisión de notificaciones a los deudores, obviando la circunstancia de que en muchos casos las infracciones estaban prescritas, los procedimientos sancionadores caducados o los periodos de reclamación de los tributos sobradamente vencidos.

Tampoco debe ser ajena a esta circunstancia la decisión de la Junta de Andalucía de revitalizar la recaudación de un gravamen a los titulares de contratos de arrendamiento que, pese a estar debidamente recogido en la normativa reguladora del Impuesto sobre Trasmisiones y Actos Jurídicos Documentados, no había suscitado hasta la fecha el menor interés en los responsables de las finanzas autonómicas.

c) Insolvencias, embargos, morosidades.

Si la presente crisis económica es el resultado de una previa crisis del sistema financiero que se tradujo en situaciones de insolvencia y quiebra de importantes entidades financieras, no es de extrañar que su traslación a la ciudadanía haya traído como correlato innumerables situaciones de insolvencia personal, incapacidad de hacer frente a las obligaciones contraídas, embargos de bienes y morosidad.

Tal es el caso paradigmático de las quejas procedentes de ciudadanos que se muestran desesperados ante su incapacidad para hacer frente a las obligaciones contraídas con las entidades financieras en los años de bonanza económica. Este tipo de quejas no dejan de crecer de año en año desde que se iniciara la crisis y revelan claramente el progresivo agotamiento de los recursos públicos y privados que impedían que se concretaran muchas situaciones familiares de insolvencia.

Especialmente significativas son las quejas en las que se expone el drama de personas y familias abocadas a la pérdida de su hogar por la imposibilidad de satisfacer los créditos hipotecarios concertados para su adquisición. Un drama que ya conocíamos de años precedentes pero que en 2010 presenta la particularidad de que muchos de los que se dirigen a nosotros en demanda de ayuda no son los titulares del préstamos sino terceras personas, normalmente familiares o amigos, que en su día los avalaron con sus bienes y hoy se ven requeridos de pago por las entidades financieras.

Cada vez con más frecuencia recibimos quejas en cuyo relato se trasluce el duro trance vivido por familias que ven como, de la noche a la mañana, han pasado de vivir un presente favorable y un futuro esperanzador a contemplar como todo se derrumbaba a su alrededor. Familias compuestas por personas jóvenes, con empleos aparentemente estables, que decidieron endeudarse para adquirir una vivienda, no dudando para ello en convencer a sus padres para que avalaran con sus bienes el préstamo necesario. Familias que de repente vieron esfumarse sus empleos y agotarse los subsidios sin posibilidad de encontrar un nuevo trabajo; que vieron disminuir sus recursos de forma acelerada y que, finalmente, comprobaron que eran incapaces de seguir pagando el préstamo que concertaron. Familias que ahora se encuentran sin un lugar donde vivir, con su piso embargado y contemplando con desolación como sus padres son amenazados de desahucio por un banco que no está dispuesto a dejar de cobrar ni un céntimo del préstamo concedido.

En su mayoría quienes a nosotros acuden planteando este tipo de situaciones lo hacen con la desesperanza de haber transitado ya por todos los recursos públicos sin encontrar una solución y con la única pretensión de agotar sus últimas posibilidades apelando a criterios de justicia, solidaridad y humanidad.

Más adelante expondremos el sentido de nuestra intervención en este tipo de casos, pero antes queremos dejar constancia de otra dura realidad puesta de manifiesto como consecuencia de la profundización de la crisis y que incluye la paradoja de mostrar como la capacidad de generar riqueza para algunos puede sustentarse en la desgracia de otros.

Nos referimos a la proliferación de empresas dedicadas al cobro de morosos o a la refinanciación de deudas, que muestran como la crisis puede ser paradójicamente la causa del auge y el florecimiento de determinados sectores empresariales.

Lamentablemente, aunque este tipo de negocios pueden ser tan honrados y legítimos como cualquier otro, lo cierto es que parecen prestarse con cierta facilidad a ser protagonistas de prácticas poco ortodoxas, rayanas a veces con lo delictivo.

Así al menos lo demuestran algunas de las quejas recibidas denunciando las prácticas abusivas de algunas empresas de cobro de morosos o las condiciones usurarias que ofrecen algunas empresas financieras para la concesión de préstamos a personas en situaciones límites.

Sirva como ejemplo de las situaciones que denunciamos la expuesta en la queja 10/652, remitida por una persona de avanzada edad y delicado estado de salud que relataba como era sometido a un auténtico acoso por parte de una empresa de cobro de deudas que no dudaba en realizar llamadas amenazantes a altas horas de la madrugada o en visitar a vecinos suyos para informarles de su condición de moroso e instarles a que le apremiasen al pago.

Pero aún más lamentable nos parece la situación planteada en la queja 10/4182, en la que un padre nos denunciaba el continuo acoso recibido por sus hijos, de 10 y 13 años por parte de las teleoperadoras de una empresa de cobro de deudas de un relevante Banco nacional: “De los cientos de llamadas que realizan a mi domicilio sobre una deuda que no me corresponde en numerosas ocasiones les he pedido que no hablen con los niños por motivos obvios. No sólo no han considerado mi petición sino que en varias llamadas (y tras haberse identificado los niños) les han amenazado con el embargo de la casa y que se verían viviendo en la calle si no les facilitaban información de la persona reclamada. Esta situación está provocando un intenso estrés en los niños viéndome en la necesidad de llevarlos al psicólogo (insomnio, pesadillas, llantos, etc.)”.

d) Otras manifestaciones de una crisis profunda.

Algunas de las quejas recibidas durante 2010 planteando cuestiones relacionadas con la crisis económica nos permiten vislumbrar hasta qué punto la crisis ha calado en el tejido social y económico de nuestra Comunidad y cuan diversas pueden ser las manifestaciones de esta realidad y su proyección sobre la cotidianeidad de la ciudadanía.

Sirva como muestra la constatación a través de diversas quejas tramitadas por el Área de educación del notorio incremento habido en el número de personas, especialmente jóvenes, que deciden volver a retomar sus estudios tras verse expulsados del mercado de trabajo por la crisis económica (por ejemplo la queja 10/2637). Se trata en muchos casos de jóvenes que abandonaron sus estudios prematuramente atraídos por los cantos de sirena de la llamada “economía del ladrillo” que les prometía ingresos fáciles y rápidos y la posibilidad de acceder con inmediatez al ansiado estatus de conductor y propietario.

Pasados los años, la crisis devuelve ahora a estos jóvenes al sistema educativo que abandonaron con tanta facilidad, madurados por la experiencia de haber conocido los sinsabores del paro, la insolvencia y los embargos, para encontrase con la sorpresa de que no pueden ser admitidos porque no existen plazas suficientes en los programas específicos diseñados por la Administración educativa para la reincorporación al sistema reglado de enseñanza (PCPI). Estos programas, que se dimensionaron inicialmente para dar respuesta a una realidad minoritaria, se ven actualmente desbordados por la presión de una demanda creciente procedente de los alumnos que en su día nutrieron las estadísticas sobre “fracaso escolar” y “abandono prematuro de la enseñanza”.

Asimismo, dentro de este ámbito educativo debemos reseñar la recepción de un importante número de quejas procedentes de personas que demandan un cambio en las normas que rigen la admisión del alumnado y los precios públicos de los servicios educativos complementarios (comedor escolar, aula matinal, actividades extraescolares), a fin de que las mismas tomen en consideración la realidad económica actual de la unidad familiar y no la acreditada dos años antes a través de la declaración del IRPF.

Aducen estas familias, con lógica no exenta de razón, que no resulta justo que no se les concedan puntos por el criterio “renta” en los procesos de admisión de alumnos o que se les denieguen las becas de comedor por su nivel de ingresos, basándose para ello en unos datos económicos que, si bien reflejan fielmente como era su realidad económica dos años atrás, nada tienen que ver con su realidad presente marcada por el embate de la crisis económica.

También nos parecen significativas, como manifestación de la profunda situación de crisis que atraviesan muchas familias andaluzas, las respuestas obtenidas en algunos de los cuestionarios remitidos a los Ayuntamientos andaluces en el curso de la queja 10/3099, cuya finalidad es obtener información acerca de los efectos de la crisis sobre el funcionamiento de los servicios sociales municipales.

En efecto, estos cuestionarios incluyen una pregunta específicamente orientada a conocer la repercusión sobre estos servicios de la aplicación de la denominada Ley de Dependencia y de las respuestas facilitadas por los responsables de los mismos cabe deducir que muchas de las peticiones que se reciben proceden de familias que han optado por solicitar las ayudas a la dependencia, no tanto por la necesidad de atender debidamente a un familiar dependiente, sino como una fuente alternativa de ingresos ante su precariedad económica por los efectos de la crisis.

De hecho, según nos relatan en algunos cuestionarios, son frecuentes los conflictos entre los trabajadores sociales y las familias cuando intentan convencerlas para que cambien la ayuda económica por otro tipo de prestación más adecuada a las necesidades del dependiente, ya que de la percepción de estas ayudas depende la subsistencia y el bienestar, no tanto del propio dependiente, como de otros miembros de la unidad familiar.

Las actuaciones del Defensor del Pueblo Andaluz en relación a la crisis económica.

Las actuaciones realizadas por la Institución del Defensor del Pueblo Andaluz durante 2010, que pueden ponerse de algún modo en relación directa con las consecuencia de la crisis económica entre la ciudadanía, son tan diversas como distintas son las quejas recibidas al respecto. Veamos un resumen de algunas de las más destacadas.

a) Situaciones de precariedad y programa de solidaridad.

Si tuviéramos que reseñar algunas de las quejas que mejor definen las actuaciones de esta Institución en relación a los problemas que nos traslada la ciudadanía afectada por la crisis, tendríamos que comenzar por las realizadas desde la oficina de información, al tratarse del punto neurálgico dentro de la Institución para la recepción y atención directa a la ciudadanía.

En este sentido, las consultas atendidas por la Oficina de Información durante 2010 relacionadas con la crisis económica, no solo han mantenido la tendencia creciente de años precedentes, sino que han incrementado cualitativamente la gravedad de las situaciones planteadas.

Así debemos citar el importante número de personas que acudieron a la Institución exponiendo su falta de recursos para el sustento diario de su familia o para seguir pagando los gastos esenciales –luz, agua, gas- que posibilitaran una mínima normalidad en su vida familiar.

Estas demandas han sido atendidas principalmente facilitando información sobre los recursos públicos a los que los ciudadanos podrían acudir para solventar el problema planteado. Así, se deriva al interesado a los servicios de vivienda, empleo o salud, dependiendo de cual sea la naturaleza del problema. Cuando del relato de la queja se deduce que existe una situación de especial precariedad que afecta al interesado o al núcleo familiar al que pertenece, se deriva al ciudadano a los servicios sociales de su municipio, por considerar que pueden ofrecerles una atención mas integral y especializada.

En aquellos casos en que del relato de los interesados se deduce que ya han acudido a los servicios sociales municipales, nuestra intervención se concreta en una petición de información a dichos servicios para evaluar la calidad de la atención prestada y la intervención realizada y valorar otras posibles vías de actuación.

Como muestra de la gravedad de las situaciones planteadas por los ciudadanos en las quejas tramitadas durante 2010, y a modo de ejemplo, procede traer a colación la queja 09/429 en la que el interesado nos trasladaba su preocupación por la difícil situación económica y familiar en que se encontraba al carecer de empleo, no contar con ingresos económicos de ningún tipo con los que atender las necesidades más básicas de su familia formada por el matrimonio y una hija de 4 años y tener que desalojar la vivienda que ocupaban al vencer el contrato de alquiler.

Especialmente relevante en este ámbito, como señalábamos anteriormente, ha sido el elevado número de quejas recibidas en las que se denunciaba el excesivo retraso en el reconocimiento y pago del denominado “salario social”, incluido dentro del Programa de Solidaridad para la Erradicación de la Marginación y la Desigualdad en Andalucía. Unas quejas que llevaron a esta Institución a incoar la queja 10/2419, tramitada de oficio, conforme a lo previsto en el apartado 1 del artículo 10 de nuestra Ley reguladora, en garantía de los derechos y libertadas constitucionales, con la finalidad de investigar el funcionamiento del citado Programa de Solidaridad en nuestra Comunidad Autónoma, dirigiéndonos en demanda de información a Administración competente, la Consejería para la Igualdad y Bienestar Social.

No obstante, con ocasión de la tramitación de varias quejas individuales, en concreto la queja 09/6032, queja 10/0373, queja 10/2983, queja 10/4058, hemos tenido ocasión de conocer el funcionamiento del Programa de Solidaridad en algunas de las Provincias Andaluzas, lo que ha dado lugar a que hayamos formulado Resoluciones consistentes en Recordatorio de Deberes Legales y Recomendaciones a las Delegaciones Provinciales de la Consejería para la Igualdad y Bienestar Social de Cádiz, Málaga y Sevilla, pues hemos constatado retrasos importantes en su tramitación que sitúan, en torno a los ocho meses, al menos en los casos individuales investigados en estos expedientes de queja, el tiempo que transcurre desde la presentación de la solicitud de concesión, hasta su reconocimiento mediante la pertinente Resolución de la persona titular de la Delegación Provincial para la Igualdad y Bienestar Social.

En las Resoluciones emitidas con ocasión de la tramitación de las citadas quejas, hemos efectuado, por un lado, unas Consideraciones comunes y el correlativo Recordatorio de Deberes Legales respecto a las normas de nuestro Ordenamiento Jurídico aplicables a todos los casos, así como Recomendación de actuación y, por otro, unas consideraciones y valoraciones concretas, circunscritas a las particularidades adicionales que presentaban algunas de las quejas a las que nos venimos refiriendo

A este respecto, esta Institución no puede olvidar el carácter de acción protectora y de respuesta asistencial urgente en los supuestos que se definen como especialmente afectados por la marginación y la desigualdad. Casos en los que la agilidad y eficacia en la tramitación y resolución de dichas ayudas son esenciales para cumplir los términos previstos en la normativa y satisfacer los solemnes objetivos que se proclaman, que no son otros que el de subvenir necesidades vitales básicas.

b) Progresividad fiscal.

También debemos reseñar entre las actuaciones realizadas por la Institución durante 2010 en relación a la crisis económica las orientadas a tratar de que las Administraciones Locales tengan en cuenta la situación económica de la ciudadanía en el ejercicio de sus potestades fiscales.

En este sentido, debemos citar las quejas de oficio tramitadas durante 2010 con el objetivo de comprobar si las Ordenanzas Fiscales aprobadas por los entes locales contemplaban el establecimiento de exenciones, reducciones o bonificaciones destinadas a mejorar el tratamiento fiscal de colectivos o sectores sociales especialmente desfavorecidos o necesitados de ayuda, tales como tercera edad, discapacitados, familias numerosas; desempleados etc.

A este respecto podemos citar la queja 10/2303 (en relación con el Ayuntamiento de Algarrobo; de Málaga); queja 10/2418, (Ayuntamiento de Morón de la Frontera, en Sevilla); queja 10/2421, (Ayuntamiento de Níjar; en Almería); queja 10/2548 (Ayuntamiento de Antequera, Málaga); y, queja 10/2588 (Ayuntamiento de Lebrija, en Sevilla).

En todas ellas nos interesamos ante el Ayuntamiento por el establecimiento o inclusión de previsiones respecto de la capacidad económica y contributiva de los sujetos pasivos obligados al pago en la regulación de las tasas municipales.

Las respuesta recibidas, aunque diversas, mostraban en muchos casos la existencia de algún tipo de bonificación, reducción o exención en las tasas ya aprobadas que contemplaban este tipo de situaciones. En otros supuestos, aunque se reconocía su inexistencia o la insuficiencia de los beneficios existentes, la respuesta recibida era positiva porque incluía un compromiso de los responsables municipales de introducir reformas en las ordenanzas para recoger a corto plazo estos beneficios fiscales.

No obstante en algunos de los informes recibidos se limitaban a reconocer la inexistencia de este tipo de beneficios fiscales lo que nos llevó a formular diversas Sugerencias interesando de los responsables municipales que estudiaran la posibilidad de su implantación. Estas resoluciones tuvieron una buena acogida por parte de algunos de los Ayuntamientos interpelados, que se comprometieron a darle efectividad a corto plazo. Lamentablemente también hubo supuestos en que nuestras propuestas fueron rechazadas o no merecieron la contestación del Consistorio afectado.

c) Empleo público.

La situación económica y de desempleo en la que nos encontramos determina que sean muchos los ciudadanos que orientan su búsqueda de un empleo acudiendo a los procesos selectivos que periódicamente convocan las distintas Administraciones Públicas. A este respecto, entre los requisitos que se establecen en esas convocatorias, se encuentra el pago de la conocida Tasa por derechos de participación e inscripción en las mismas.

Constituye el hecho imponible de esta Tasa los servicios administrativos realizados ante la solicitud de inscripción en las convocatorias para la selección del personal al servicio de las Administraciones Públicas, tanto en la condición de funcionario y estatutario, como en la condición laboral, y entendemos que la misma queda justificada por corresponder a servicios que demandan los propios afectados y cuya financiación no sería justo que se atendieran con otros recursos financieros. Respecto a la Administración de la Junta de Andalucía, dicha Tasa fue creada por la Ley 9/1996, de 26 de Diciembre, de Medidas Fiscales en materia de Hacienda Pública, Contratación Administrativa, Patrimonio, Función Pública y Asistencia Jurídica a Entidades de Derecho Público.

No obstante lo anterior, y concurriendo actualmente unas circunstancias especiales por la situación económica que afecta a la sociedad española, considera esta Institución que las Administraciones Públicas andaluzas podrían contribuir, –como ya lo hacen en otras actividades- a facilitar la participación de los ciudadanía mas afectada por la crisis económica en los distintos procesos selectivos renunciando en determinados casos a exigir el pago de derechos económicos. Especialmente, consideramos que esas exenciones habrían de dirigirse al colectivo de desempleados y familias numerosas como ya se viene aplicando en otras Administraciones como es el caso de la Administración General del Estado.

Con el fin de trasladar estas propuestas a las distintas administraciones se acordó la incoación de oficio de la queja 09/199. En la propuesta dirigida a las Administraciones afectadas se postulaba la aplicación de una exención en el pago de la tasa a las personas que figuren como demandantes de empleo durante el plazo, al menos, de un mes anterior a la fecha de la convocatoria, y carezcan de rentas superiores, en cómputo mensual, al Salario Mínimo Interprofesional. Asimismo, postulamos la extensión de este beneficio fiscal a las familias numerosas definidas en los términos del artículo 12.1.c) de la Ley 40/2003, de 18 de noviembre de protección de la Familia Numerosa: con una exención del 100% de la tasa para los miembros de familias de la categoría especial y una bonificación del 50% los que fueran de la categoría general.

Las respuestas que vienen recibiéndose de las Administraciones interpeladas –Ayuntamientos, Diputación y Consejería de Hacienda y Administración Pública- son por lo general muy positivas, habiéndose comprometido un número importante de Ayuntamientos y Diputaciones Provinciales a incluir estas exenciones y bonificaciones en sus correspondientes ordenanzas. En todo caso, la evaluación definitiva de este expediente de queja se realizará cuando obren en nuestro poder las respuestas de todas las Administraciones interpeladas.

d) Gestión de recursos humanos en tiempos de crisis.

También en el ámbito municipal debemos reseñar las actuaciones realizadas durante 2010 en relación con las consecuencia derivadas de la grave situación financiera por la que atraviesan las arcas municipales. Debiendo destacar, en primer lugar, las situaciones de insolvencia que atraviesan algunos municipios y que han llevado incluso al impago de los salarios del propio personal municipal.

En muchas ocasiones este tipo de situaciones no hacen sino reflejar las deficientes políticas de gestión de recursos humanos que han venido siendo llevadas a cabo por muchos municipios y que han provocado la existencia de plantillas excesivamente dimensionadas para las necesidades reales de la gestión municipal o una distribución de los recursos humanos ineficaz y poco acorde las necesidades reales de los servicios municipales.

En este sentido, durante 2010 se han acometido diversas quejas de oficio -queja 10/2187; queja 10/2188; queja 10/2189; queja 10/2190; queja 10/2191; queja 10/2192; queja 10/2193; y queja 10/2194- en relación con la reorganización y reestructuración de las Administraciones locales, motivada por la situación de crisis financiera y económica, generalizada en los distintos ámbitos territoriales de articulación de gobierno y, en concreto en relación con los medios humanos y las necesidades de implementar nuevas políticas y medidas innovadoras en la gestión de las estructuras administrativas soporte de los mismos y para la atención de servicios de interés general. En relación con las Diputaciones Provinciales de nuestra Comunidad Autónoma, sobre la existencia de previsiones y sobre la elaboración y aprobación de planificación integral para la gestión de los referidos medios. Al mismo tiempo y respecto a la Administración de la Junta de Andalucía se inició de oficio la queja 10/2099.

En la Oficina del Defensor del Pueblo Andaluz durante los últimos ejercicios se venían recibiendo numerosas quejas que -promovidas a instancia de parte interesada o legitimada- en las que se cuestionaban aspectos concretos de la política de gestión de recursos humanos y empleo público, en las distintas Administraciones Territoriales de Andalucía y de sus Organismos Públicos y Entes Instrumentales, como pueden ser: las Ofertas de Empleo y los retrasos en su gestión o la no-regularidad en las mismas; las Convocatorias de acceso; los concursos de traslados y el retraso en su realización; establecimiento de cupos de reserva para personas con discapacidad y adaptaciones, en pruebas y puestos de trabajo; contratación de personal por Organismos Autónomos o entes instrumentales dependientes de ellas; y, externalización de contratos en materia de personal para atender los servicios legalmente permitidos; etc.

Concurriendo además las actuales circunstancias de crisis económica con fuerte incidencia y repercusión en el empleo público; consideramos que -en aplicación de lo establecido en el Estatuto Básico del Empleado Público, aprobado por la Ley 7/2007 de 12 de Abril- la planificación de los recursos humanos en las Administraciones Públicas puede constituir un valioso instrumento para lograr las mayores y mejores cotas de eficacia en la prestación de los servicios públicos y de eficiencia en la utilización de los recursos económicos y humanos disponibles.

En consecuencia con lo anterior y en aplicación de lo establecido en el Art. 1 en relación con el Art. 10 de la Ley 9/1983, de 1 de Diciembre del Defensor del Pueblo Andaluz; hemos resuelto iniciar investigación de oficio, para tratar de determinar si la Administración Provincial cuenta con iniciativas, previsiones, programas y/o actuaciones para llevar a cabo la elaboración, aprobación y aplicación de Planificación Integral (Plan General) de Empleo Público.

Por la información recibida de las distintas Diputaciones Provinciales comprobamos que mayoritariamente tenían establecidos y acordados con los representantes de los trabajadores y de los funcionarios Planes, Estrategias o Acuerdos generales reguladores de la modernización administrativa y con el objetivo y finalidad de garantizar la eficacia y la eficiencia en la prestación de los servicios administrativos y de interés general de su ámbito competencial. Planes y Estrategias que encontraban su fundamentación jurídica en lo establecido en el art. 69 del Estatuto Básico del Empleado Público y en la Ley 7/1985, de 2 de Abril y normas de desarrollo.

Así mismo comprobábamos como los referidos Planes, Estrategias y Acuerdos, incluyen en sus objetivos básicos la mejora en la calidad, en la eficacia y en la transparencia, de los servicios públicos administrativos y de interés general que aquellas Entidades Administrativas prestan a la ciudadanía en general y a los usuarios específicos.

La mayoría de los Planes Instrumentales –cualquiera que sea su denominación. Incluyen previsión de actuaciones (para la realización de los objetivos o estrategias) en cuanto a Plantillas; Relaciones de Puestos de Trabajo; Ofertas de Empleo Público; impulsar la formación y la modernización de medios materiales y humanos de cara a la mejora de los servicios; Condiciones de Trabajo; Bolsas de Trabajo.

Igualmente la mayor parte de las planificaciones estratégicas señaladas contienen medidas o actuaciones sectoriales para contemplar situaciones específicas susceptibles de aplicación a personas con discapacidad (turnos de reserva); previsiones en materia de igualdad y tratamiento de género; previsiones en materia de seguridad laboral, etc.

e) Insolvencia de las Entidades Locales.

En otro orden de cosas debemos mencionar las actuaciones realizadas por esta Institución ante los Ayuntamientos andaluces como consecuencia de la recepción de un número cada vez mayor de quejas procedentes de pequeñas empresas o profesionales autónomos que denuncian el impago de las deudas contraídas por parte de los Consistorios andaluces y relatan las graves consecuencias que para el mantenimiento del empleo y la supervivencia de las propias empresas se derivan de estos impagos públicos.

En este sentido, debemos citar la queja 10/227, queja 10/526, queja 10/717, queja 10/890, queja 10/1469, queja 10/1775, queja 10/2085, queja 10/2086, queja 10/2180, queja 10/2229, queja 10/2345, queja 108/2542, queja 10/2563, queja 10/3419, queja 10/3421, queja 10/3422, queja 10/5337, queja 10/5595 y queja 10/5839.

A este respecto, y conscientes de la grave situación de las arcas municipales que en muchos casos imposibilita un pago inmediato de la deuda, nuestras actuaciones van siempre dirigidas a tratar de comprobar que por el Ayuntamiento moroso se están respetando las prescripciones legales para la ordenación de los pagos, de tal forma que las deudas pendientes resulten abonadas con arreglo al orden de prelación que estipulan las normas y que debe concretarse en el oportuno plan de disposición de fondos, tal y como recoge el artículo 187 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de Marzo, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, cuyo tenor literal es el siguiente:

«La expedición de las órdenes de pago se acomodará al plan de disposición de fondos de la tesorería que se establezca por el Presidente que, en todo caso, deberá recoger la prioridad de los gastos de personal y de las obligaciones contraídas en ejercicios anteriores».

En este sentido, debemos decir que de las quejas tramitadas se deduce que son muy pocos los Ayuntamientos que cuentan con un plan de disposición de fondos debidamente aprobado y, menos, los Ayuntamientos que respetan el orden de prelación de pagos que se deduce de la norma antes citada. De hecho, un número muy significativo de Ayuntamientos con problemas de solvencia atiende de forma anárquica sus obligaciones de pago, priorizando por regla general el pago a aquellos proveedores del municipio de los que considera que depende el funcionamiento de los servicios públicos; a las empresas suministradoras de servicios esenciales como luz, agua o gas; y a aquellas empresas o acreedores que ostentan la cualidad diferencial de ser vecinos del propio municipio o estar especialmente vinculadas al mismo.

Esto provoca situaciones de ilegalidad y clara injusticia para con los acreedores que resultan preteridos en el cobro pese a tener mejor derecho que los beneficiados por el pago, lo que en muchos casos lleva a los mismos a recurrir a esta Institución en demanda de ayuda y, cuando nuestros esfuerzos resultan baldíos, a recurrir al amparo judicial como única vía para el cobro de sus deudas.

A este respecto, es importante reseñar que recientes resoluciones judiciales han extendido la responsabilidad por el pago de las deudas municipales al patrimonio de los propios Alcaldes, cuando se ha considerado por el órgano judicial que se habían desatendido injustificadamente las sentencias dictadas previamente ordenando el pago de una deuda. De extenderse este precedente por otros órganos judiciales algunos responsables municipales pueden verse en serios apuros.

Por otro lado, no podemos dejar de reseñar las consecuencias que el impago de las facturas correspondientes a determinados suministros está teniendo para aquellos Ayuntamientos que acumulan mayor morosidad. Así, cada vez son más numerosos los servicios municipales sometidos a cortes en el suministro eléctrico como medida de presión de las compañías suministradoras para forzar un pago de las deudas acumuladas.

Esta posibilidad de corte de suministro viene normativamente recogida en la Ley 54/1997, de 27 de Noviembre del Sector Eléctrico y en el Real Decreto 1955/2000, dejando a salvo únicamente los considerados como servicios esenciales en el art. 89 del mencionado Real Decreto. Ello no obstante, lo cierto es que estas prácticas de las compañías suministradoras, aparte de originar graves inconvenientes al funcionamiento de los servicios públicos y crear situaciones de alarma social cuando afectan a servicios básicos como los colegios, determina también un grado de coacción hacia los responsables municipales que éstos difícilmente pueden resistir y que les lleva a aceptar compromisos de pago con estas compañías que pueden suponer un trato de favor hacia las mismas en relación a otros acreedores con mejor derecho.

Consideramos que la actual situación de crisis de las arcas municipales está poniendo de manifiesto la imperiosa necesidad de establecer normativamente unos criterios vinculantes para la ordenación de los pagos por parte de las Entidades Locales que, además de garantizar la transparencia en la gestión de los fondos públicos, elimine la posibilidad de tratos discriminatorios entre unos y otros acreedores en función de su capacidad de coacción, su proximidad a los responsables municipales o su capacidad de acceso a la tutela judicial.

f) Educación.

Al relatar en el apartado precedente las quejas recibidas que ponían de manifiesto la repercusión en el ámbito educativo de la profundización de la crisis económica durante 2010, citábamos las quejas recibidas en las que se denunciaba el hecho de que se tomase en consideración la renta familiar de dos años atrás a la hora de fijar las bonificaciones a que tenían derecho las familias en los precios públicos de los servicios educativos complementarios; aula matinal, comedor escolar y actividades extraescolares.

Las quejas recibidas ponían de manifiesto la injusticia que suponía valorar la situación económica de las familias sin tomar en consideración los estragos que en sus economías habían producido dos años de profunda crisis.

Entendiendo que estas quejas estaban cargadas de razón, se formularon las oportunas Recomendaciones a la Consejería de Educación en la queja 09/4296, siendo las mismas acogidas muy favorablemente por la Administración educativa que nos comunicó que se encontraba en trámite un proyecto de Orden que recogía la posibilidad de considerar la declaración del IRPF del ejercicio fiscal en curso a los efectos del cálculo de las bonificaciones concedidas a las familias para el disfrute de los servicios educativos complementarios.

g) Vivienda.

Los efectos de la crisis económica inciden de una manera singular en el disfrute del derecho constitucional a una vivienda digna y adecuada, por varios motivos: en primer lugar, porque el desempleo y consecuente insuficiencia de capacidad económica para acceder a este bien básico se hacen patente. Pero también se manifiestan los efectos de la crisis económica en el recorte de determinadas ayudas públicas para facilitar el acceso a la vivienda que se están produciendo.

En este sentido, sin ánimo de agotar las consecuencias que la crisis económica está teniendo en las personas necesitadas de acceder, o de que se les garantice el derecho a la vivienda que ya vienen disfrutando, no podemos dejar de mencionar las quejas que ponen de manifiesto la dura situación que atraviesan centenares, tal vez miles, de ciudadanos que, por fin, resultan agraciados en los sorteos con la oportunidad de satisfacer el sueño de adquirir una vivienda protegida y que, cuando van a solicitar el préstamo hipotecario, pese a reunir, formalmente, los requisitos para acceder a él, de acuerdo con las previsiones del Plan de Vivienda y Suelo, se encuentran con que la entidad financiera, en base a su particular valoración de la solvencia como cliente, o porque prefiere, pese a los convenios firmados, destinar ese dinero a otros préstamos crediticios más rentables, termina por denegarle la financiación que le permita firmar el contrato de compraventa.

En estos casos, la decepción es doble. Primero, al comprobar que no genera, pese a tener empleo o recursos suficientes –insistimos, de acuerdo con las previsiones del Plan- confianza en su solvencia para ser el destinatario de un préstamo; de otro, por más que consigue resultar beneficiario de un sorteo al que muchas veces ha acudido sin suerte, ver que no ha servido para nada, desconociendo cuándo le va a surgir otra oportunidad.

Entre las quejas tramitadas por estos motivos podemos citar la queja 10/3257, en la que comparecieron en esta Institución un grupo de adjudicatarios de una promoción de vivienda protegida en el municipio gaditano de Vejer de la Frontera, en régimen de propiedad, que no podían hacer frente a las cantidades iniciales, por lo que solicitaban de la Institución que intercediéramos ante el Ayuntamiento y la Diputación Provincial de Cádiz para que modificaran el régimen de la promoción de las viviendas protegidas (en aquel momento, en régimen de venta general) y pasaran a ser de alquiler con opción a compra, facilitando así su adquisición por la difícil situación económica que atravesaban en aquellos momentos.

Otro supuesto es el de la queja 10/5103, en la que el interesado nos exponía que resultó adjudicatario de una vivienda protegida y que había ido cumpliendo los pagos comprometidos. Pese a ello, la entidad bancaria que había accedido a financiarle la compraventa mediante hipoteca le había solicitado un avalista para aprobar su subrogación en el préstamo hipotecario concedido a la entidad promotora. Su problema estaba en que no podía aportar ningún avalista, por lo que podría perder la vivienda que tenía adjudicada.

En este caso, informamos al interesado que no podíamos admitir a trámite la queja por cuanto entendíamos que era una cuestión jurídico privada, en la que no intervenía ninguna Administración Pública: la concesión de créditos hipotecarios por parte de entidades financieras, así como las condiciones en que los mismos se otorgan, es una cuestión que queda a la voluntad negocial de las partes, en la que ninguna Administración Pública motiva la decisión de solicitar avalista, conceder o denegar la subrogación en un préstamo hipotecario.

h) Impagos de hipotecas.

Como señalábamos en el apartado anterior algunas de las quejas que mejor revelan la cruel incidencia de la crisis en las vidas de muchos andaluces y andaluzas son las que refieren el drama familiar que se deriva de la pérdida de la vivienda como consecuencia de la imposibilidad de hacer frente al pago de los créditos hipotecarios concertados para su adquisición en momentos de bonanza económica.

Entre las quejas tramitadas en 2010 por este motivo podemos citar las siguientes: queja 09/621, 09/3407, queja 09/4779, queja 09/4896, queja 09/5651, queja 10/25, queja 10/278, queja 10/1417, queja 10/2136, queja 10/2711, queja 10/2831, queja 10/3147, queja 10/3312, queja 10/5000, queja 10/5247, queja 10/5469, queja 10/5742 y queja 10/6368.

Para que pueda valorarse el tenor de las quejas que han propiciado algún tipo de intervención por nuestra parte, procede traer a colación las siguientes quejas:

- Queja 10/278. La interesada manifestaba su temor ante la posibilidad de perder su vivienda al no poder hacer frente al pago de la hipoteca. La familia constaba de un matrimonio y 4 hijos que, aún siendo mayores de edad, tres de ellos convivían en el domicilio familiar con las siguientes circunstancias: uno estaba en paro, otro separado esperando juicio para el divorcio, con una hija y cobrando la ayuda familiar de 420 €, y la tercera embarazada de ocho meses y sin contar con ayuda de su pareja.

Según se relataba en la queja, el marido de la interesada estuvo mucho tiempo en paro y luego cobrando la ayuda familiar. Finalmente encontró un trabajo pero, sólo tres meses después, quedó en situación de incapacidad derivada de un accidente laboral.

Al parecer el banco sólo ofrecía como posibilidades el abono de 6.000 € -dinero del que no disponían- o entregar la casa, en cuyo caso no tendrían otro lugar donde poder vivir.

La interesada manifestaba que tenían un solar que habían intentado vender para pagar con esos ingresos la hipoteca, pero ante la situación de crisis del mercado inmobiliario no había sido posible. El escrito concluía solicitando la mediación de esta Institución para no perder la casa y quedarse en la calle.

- Queja 10/2276. La queja fue planteada por una mujer inmigrante con seis hijos y en ella nos solicitaba una mediación con una entidad financiera debido a que se iba a producir el lanzamiento de su vivienda.

Según nos relataba en su queja la interesada tenía seis hijos a su cargo, y aunque algunos de ellos estaban trabajando, lo hacían en situación irregular y sin estar dados de alta, cobrando sueldos muy exiguos.

El problema se originaba porque la interesada había dejado de pagar el préstamo concertado durante varios meses en que estuvo parada, acumulando una deuda de 4.400 €. Los servicios sociales del municipio habían ofrecido pagar hasta un total de 1.200 €, comprometiéndose la interesada a abonar el resto de la deuda en breve plazo y a no retrasarse más en el pago de las cuotas, ya que contaba ahora con un contrato de trabajo indefinido, sin embargo la entidad financiera no aceptaba otra solución que el pago inmediato del total de la deuda amenazando en caso contrario con la ejecución del préstamo. La interesada pedía la intervención mediadora de esta Institución ante la entidad financiera.

La recepción de este tipo de quejas siempre nos enfrenta al dilema de cómo responder al llamado del ciudadano que reclama nuestra ayuda, sin exceder nuestro ámbito competencial, que no incluye la supervisión de entidades privadas como pueden ser los bancos o cajas de ahorro, y sin crear en el peticionario unas expectativas falsas que puedan generarle a posteriori una mayor frustración si las mismas no se cumplen.

La fórmula de intervención acordada finalmente para este tipo de situaciones es flexible e incluye diversas opciones en función del tipo de problema que se nos plantea en el escrito de queja: En aquellos supuestos de impago de préstamos hipotecarios en los que ya ha habido una intervención judicial y están pendientes de la ejecución del embargo o incluso del propio lanzamiento de los ocupantes, nuestra intervención ante las entidades financieras no tendría efectividad alguna por lo que nos limitamos a informar a los interesados acerca de los recursos sociales que pueden resultar más acordes en función de cual sea la situación personal o familiar descrita.

En aquellos supuestos en que de la documentación aportada por el ciudadano se deduce que la situación de impago es reciente o los procesos de ejecución del crédito por la entidad financiera están aun en una fase incipiente, nuestra capacidad de maniobra es mayor. En esos casos, si estimamos que existe una posibilidad clara de llegar a algún tipo de acuerdo con la entidad financiera que posibilite una refinanciación del préstamo o una mejora en las condiciones de pago, iniciamos una mediación en la que procuramos hacer llegar estas propuestas a los responsables de la entidad.

Si entendemos que las posibilidades de acuerdo con la entidad financiera son difíciles, pero valoramos la existencia de una situación de especial necesidad o precariedad en las personas o las familias afectadas que demanda de algún tipo de gestión por nuestra parte, en esos casos nuestra intervención mediadora se concreta en la remisión a las entidades financieras de una comunicación trasladando a la misma las circunstancias que concurren en el caso y solicitándole que tome las mismas en consideración antes de adoptar decisiones irreversibles en relación al cobro de la deuda.

Estas actuaciones de mediación con entidades financieras no siempre ofrecen el resultado deseado y en bastantes ocasiones nos llevan a la frustración al comprobar como la entidad financiera rechaza las medidas propuestas o expone la imposibilidad de aceptarlas, procediendo a la ejecución del préstamos con el consiguiente embargo y pérdida de la vivienda. No obstante, en algunos casos la respuesta de las entidades interpeladas ha sido esperanzadora y ha dado lugar a un cambio en la situación previa, ofreciéndose a los deudores la refinanciación de la deuda o unas condiciones de pago que se acomodaban a su realidad económica.

Es cierto que no son muchos los casos en que se obtiene una solución satisfactoria a nuestra intervención mediadora, pero, sinceramente, aunque hubiera sido efectiva en un solo caso y hubiéramos podido ayudar únicamente a una familia en situación de necesidad, ya nos daríamos por satisfechos.

En relación con el problema social y el drama humano que se derivan de las situaciones de impago de préstamos hipotecarios, no podemos dejar de hacernos eco de las numerosas voces que claman por un cambio en el sistema actual de responsabilidades por deudas que determina en nuestro país la vinculación al pago de este tipo de obligaciones de todos los bienes del deudor «presentes y futuros» (art. 1911 del Código Civil).

Este sistema tiene como principal consecuencia que el deudor que no puede hacer frente al pago de un préstamo hipotecario no pueda liberarse del mismo simplemente haciendo entrega a la entidad financiera de la vivienda sobre la que recae el préstamo, sino que en aquellos casos en que el valor de dicha vivienda sea inferior al montante de la deuda pendiente de pago, incluidos los intereses y los gastos devengados, el deudor seguirá estando obligado con la entidad financiera hasta que salde totalmente dichas deudas.

En la práctica, y tomando en consideración que la actual crisis ha propiciado en nuestro país un desmoronamiento del valor de mercado de los inmuebles, esto provoca que muchos ciudadanos que concertaron una hipoteca por un importe acorde con el valor de tasación otorgado a la vivienda por la propia entidad financiera, se hayan visto, una vez ejecutado el préstamo por impago, en la difícil tesitura de afrontar el haber perdido su vivienda, haber dilapidado las cantidades entregadas en pago del préstamo y tener embargados todos sus bienes presentes y futuros porque el precio de tasación de la vivienda subastada no era suficiente para cubrir el pago de las cantidades pendientes.

A este tipo de situaciones se enfrentan actualmente un gran número de andaluces y andaluzas que, vencidas sus ilusiones del pasado por la crudeza de la crisis, se preguntan ahora sombríos cómo afrontar un futuro sin vivienda, sin empleo y sin siquiera poder encarar una nueva fase en sus vidas libres de cargas y obligaciones porque, lex obliga, aún siguen endeudados.

Quizás el mayor drama lo afronten aquellos ciudadanos –y no son pocos- que ni siquiera eran conocedores cuando concertaron los préstamos hipotecarios del alcance real del compromiso que asumían. Personas que sólo se enteraron de la realidad de sus obligaciones cuando, incapaces de afrontar el pago de las cuotas periódicas, se dirigieron a la entidad financiera con la ingenua intención de saldar su deuda entregando en pago la vivienda hipotecada.

El sistema legal vigente en nuestro país (Ley de enjuiciamiento civil y legislación hipotecaria) es claro en este sentido y resulta difícil llamarse a engaño: se responde de las obligaciones con todos los bienes presentes y futuros. Y esto implica que, salvo que se pacte otra cosa con la entidad financiera, cuando se concierta un préstamo para adquirir una vivienda ofreciendo como garantía la hipoteca del inmueble, a lo que realmente se obliga el deudor es al pago integro de la cantidad prestada junto con sus intereses. Si no puede satisfacer los pagos acordados, la entidad financiera podrá ejecutar el préstamo embargando y subastando la vivienda, en primer instancia y, si el importe así obtenido no fuera suficiente, dirigiéndose contra todos los bienes presentes y futuros del deudor hasta saldar completamente la deuda.

En otros países de nuestro entorno, y muy significativamente en el derecho anglosajón, la llamada dación en pago de la vivienda es una forma válida para liberarse de las deudas derivadas de préstamos hipotecarios impagados y resulta de obligada aceptación para las entidades financieras, con independencia de que el inmueble entregado haya minorado su valor y no cubra la totalidad de la deuda contraída. En estos países la entidad financiera asume el riesgo cuando concierta el préstamo de que posteriormente se produzca una depreciación del valor del inmueble y se generen pérdidas.

En nuestro país, en principio, esto no funciona así. Y decimos en principio porque coincidiendo con la redacción de este Informe hemos tenido conocimiento de una sorprendente Sentencia de la Audiencia Provincial de Navarra que resuelve la extinción de una deuda hipotecaria por la entrega de la vivienda a la entidad financiera aun cuando la tasación de la misma no alcance a cubrir el importe total del préstamo concertado y los intereses devengados.

Los argumentos que ofrece la Audiencia Provincial en su Sentencia se nos antojan, en una primera y apresurada impresión, de una índole más moral que jurídica, por lo que, aunque puedan ser acogidos con simpatía e incluso con abierta complicidad desde esta Institución, mucho nos tememos que tendrán un breve recorrido en instancias judiciales superiores.

Sea como fuere, y aunque no prospere esta iniciativa judicial, lo cierto es que ha venido a poner sobre la palestra del debate ciudadano una alternativa al actual sistema hipotecario que creemos sinceramente que debería ser estudiado con interés y detenimiento por los responsables políticos, por cuanto parece ofrecer un reparto más justo y equitativo de los riesgos derivados de la operación financiera de préstamo que el sistema actualmente imperante en España.

No se nos escapa que el sistema actual ofrece mayores garantías a las entidades financieras de un reembolso efectivo de los préstamos otorgados y es, por tanto, un sistema que incide favorablemente sobre el volumen de créditos concedidos por el sistema financiero, algo que actualmente demanda y precisa nuestra alicaída economía para tratar de remontar el vuelo.

A este respecto, no podemos dejar de recoger en estas líneas un comentario efectuado por una conocida agencia internacional de calificación de riesgos que describe muy gráficamente cuál es la realidad actual del sistema hipotecario español: “los españoles saben que los bancos persiguen a los morosos hasta la muerte”. Este comentario, que se pronuncia en un contexto de clara advertencia sobre los riesgos que para la credibilidad de nuestro sistema financiero tendría la consolidación de una línea jurisprudencial como la apuntada por la Audiencia de Navarra, pone de relieve cuál es a juicio de sus valedores una de las grandes virtualidades del actual sistema hipotecario español.

Asimismo, somos conscientes de que si se establece que el riesgo de una futura devaluación de los inmuebles pignorados debe ser compartido equitativamente entre la entidad financiera y el titular del préstamo, es muy posible que las entidades endurezcan las condiciones de acceso al préstamo y rebajen el porcentaje que el mismo supone sobre el valor de tasación de la vivienda. Algo que ineludiblemente dificultaría a muchas personas el acceso a estos préstamos y, por ende, el pleno disfrute de su derecho a la vivienda.

No obstante, también es cierto que este sistema podría incentivar una mayor prudencia en la asunción de riesgos por parte de las entidades financieras y limitaría las posibilidades de nuevas crisis financieras. Y sobre todo desde el punto de vista de los deudores hipotecarios, la posibilidad de liberarse totalmente de la deuda mediante una dación en pago de la vivienda a la entidad financiera, supondría tanto como abrirles la puerta a un futuro más esperanzador en el que poder plantar cara al destino libres de las cargas y las ataduras del pasado.

El sistema hipotecario actual conlleva una notable carga de injusticia para los deudores, propicia el abuso de derecho por parte de las entidades financieras y supone una pesada losa en los tiempos actuales para quienes pretenden rehacer su vida tras sufrir los embates de la crisis económica.

Por todo ello, entendemos que sería positivo que se abriera en España un debate riguroso y sereno sobre las ventajas e inconvenientes del actual sistema hipotecario, con el fin de que los responsables políticos puedan adoptar con conocimiento de causa las decisiones necesarias para propiciar el establecimiento en un futuro próximo de un nuevo sistema hipotecario más justo, equilibrado y equitativo.



Conclusiones, propuestas y compromisos.

En las Jornadas de Coordinación de las Defensorías del Pueblo de España, que se celebraron este año en La Rioja, se trato monográficamente el tema del impacto de la crisis económica en el ejercicio por la ciudadanía de sus derechos fundamentales. La razón de ser del tema elegido para estas Jornadas no era otra que la constatación por las Defensorías de que la realidad actual está marcada por las graves consecuencias que la crisis económica está teniendo en todas las capas sociales y en todos los territorios del Estado.

A este respecto se consideró que las Defensorías del Pueblo no pueden permanecer ajenas a esta realidad social y deben orientar su tradicional labor de tutela y defensa de derechos fundamentales de la ciudadanía hacia la salvaguarda de aquellos derechos que se ven más amenazados por la crisis económica.

En este sentido, desde el defensor del Pueblo de Andalucía entendemos que los derechos sociales, constitucionalmente reconocidos, son la esencia del Estado Social proclamado en el art. 1.1 de la Constitución Española y la mejor garantía de pervivencia de las políticas sociales que velan por las personas más necesitadas. Por ello, consideramos que la defensa del Estado social y de los derechos que le son inherentes es un deber de todos los poderes públicos y de todas las Administraciones públicas, pero especialmente es un deber prioritario para quienes las supervisan: las Defensorías del Pueblo.

Como consecuencia de esta toma de posición, debemos señalar que las políticas de austeridad fiscal y recorte del gasto publico, si bien pueden ser un correlato inevitable en la actual situación de crisis económica, en ningún caso deben suponer una merma en el ejercicio de los derechos sociales o en el desarrollo de las políticas sociales. Es en momentos de crisis económica cuando mas necesario resulta garantizar los derechos constitucionales vinculados con la sanidad, la educación, la vivienda, el medio ambiente, la cultura y la protección de los colectivos sociales mas desfavorecidos.

Por ello, esta Institución no puede por menos que hacer una reflexión preocupada sobre las consecuencias que algunas de las decisiones que están adoptando las Administraciones públicas andaluzas pueden tener en relación a la pervivencia del núcleo esencial de unas políticas sociales que están actualmente vigentes y que han permitido alcanzar a la ciudadanía andaluza importantes cotas de bienestar social, posibilitando un adecuado disfrute de sus derechos sociales.

Creemos que Andalucía no puede permitirse ningún retroceso en las conquistas sociales tan arduamente conseguidas y que, en buena medida han venido a reparar las situaciones de grave injusticia social que padecía buena parte del pueblo andaluz.

Es de justicia reconocer que las autoridades andaluzas están realizando un notorio esfuerzo por salvaguardar los aspectos esenciales de las políticas públicas con mayor incidencia en el ámbito de los derechos sociales, como es el caso de la salud, la educación o las políticas sociales para los mas desfavorecidos, adoptando decisiones que las ponen a resguardo de los duros recortes habidos en otros ámbitos de la acción pública.

No obstante, si tomamos en consideración el tenor de algunas de las quejas recibidas en esta Institución, no podemos por menos que advertir que algunos aspectos de estas políticas sociales están viéndose ya afectados por la situación de asfixia que atraviesan las arcas públicas, como lo demuestra la incapacidad de afrontar los costes que demanda un adecuado mantenimiento de algunas infraestructuras sanitarias o docentes; la insuficiencia de recursos para afrontar algunos programas educativos o sanitarios; la escasez de financiación para afrontar la creciente demanda de ayudas en los servicios sociales municipales; la acumulación de retrasos en el reconocimiento y el pago de las ayudas vinculadas a los programas de solidaridad; el incumplimiento de los programas destinados a fomentar el alquiler y el acceso a la vivienda de las personas con menos recursos; el rápido agotamiento de los fondos que nutren los programas de fomento del empleo; etc.

Nuestro compromiso en esta materia, como Institución garante de los derechos fundamentales de la ciudadanía, no puede ser otro que alertar sobre aquellas medidas que puedan suponer una merma en la plenitud del disfrute de sus derechos sociales por parte de la ciudadanía andaluza y demandar el mantenimiento del núcleo esencial de las políticas sociales, en particular en lo que afecta a los colectivos más débiles y desfavorecidos.

TEMAS TRATADOS EN OTRAS ÁREAS TEMÁTICAS

I. PERSONAL DEL SECTOR PÚBLICO





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