Corte interamericana de derechos humanos


Deber de prevención de los derechos a la libertad personal, integridad personal y vida de las víctimas



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4.2.1. Deber de prevención de los derechos a la libertad personal, integridad personal y vida de las víctimas

  1. La Comisión alegó que el Estado “no adoptó medidas razonables para proteger la vida y prevenir los asesinatos” de las víctimas “aunque tenía conocimiento del riesgo inminente que corrían de ser asesinadas por haber sido reportadas como desaparecidas a la fecha de los hechos”. En similar sentido, señaló que la información aportada por el Estado durante el trámite ante ella “no indica que se implementaron normas y prácticas orientadas a garantizar una orden de búsqueda inmediata ante las denuncias de desaparición, o que existieran disposiciones sancionadoras ante una deficiente respuesta de funcionarios estatales frente a las mismas”.

  2. Los representantes señalaron que “las autoridades mexicanas al momento de que ocurrieron las desapariciones de las víctimas tenían conocimiento de que existía un riesgo real e inmediato para la vida de estas”, “[d]ebido a que, los casos aquí expuestos forman parte del patrón de violencia contra mujeres y niñas, y el Estado no tomó las medidas necesarias con la debida diligencia para evitarlo”.

  3. El Estado alegó que “ha cumplido con sus obligaciones de prevención, investigación y sanción en cada uno de los casos”.

  4. La Corte ha establecido que el deber de prevención abarca todas aquellas medidas de carácter jurídico, político, administrativo y cultural que promuevan la salvaguarda de los derechos humanos y que aseguren que las eventuales violaciones a los mismos sean efectivamente consideradas y tratadas como un hecho ilícito que, como tal, es susceptible de acarrear sanciones para quien las cometa, así como la obligación de indemnizar a las víctimas por sus consecuencias perjudiciales. Es claro, a su vez, que la obligación de prevenir es de medio o comportamiento y no se demuestra su incumplimiento por el mero hecho de que un derecho haya sido violado267.

  5. La Convención Belém do Pará define la violencia contra la mujer (supra párr. 226) y en su artículo 7.b obliga a los Estados Partes a utilizar la debida diligencia para prevenir, sancionar y erradicar dicha violencia.

  6. Desde 1992 el CEDAW estableció que “los Estados también pueden ser responsables de actos privados si no adoptan medidas con la diligencia debida para impedir la violación de los derechos o para investigar y castigar los actos de violencia e indemnizar a las víctimas”268. En 1993 la Declaración sobre la eliminación de la violencia contra la mujer de la Asamblea General de las Naciones Unidas instó a los Estados a “[p]roceder con la debida diligencia a fin de prevenir, investigar y, conforme a la legislación nacional, castigar todo acto de violencia contra la mujer, ya se trate de actos perpetrados por el Estado o por particulares”269 y lo mismo hizo la Plataforma de Acción de la Conferencia Mundial sobre la Mujer de Beijing270. En el 2006 la Relatora Especial sobre violencia contra la mujer de la ONU señaló que “[t]omando como base la práctica y la opinio juris […] se puede concluir que hay una norma del derecho internacional consuetudinario que obliga a los Estados a prevenir y responder con la debida diligencia a los actos de violencia contra la mujer”271.

  7. En el caso Maria Da Penha Vs. Brasil (2000), presentado por una víctima de violencia doméstica, la Comisión Interamericana aplicó por primera vez la Convención Belém do Pará y decidió que el Estado había menoscabado su obligación de ejercer la debida diligencia para prevenir, sancionar y erradicar la violencia doméstica, al no condenar y sancionar al victimario durante quince años pese a las reclamaciones oportunamente efectuadas272. La Comisión concluyó que dado que la violación forma parte de un “patrón general de negligencia y falta de efectividad del Estado”, no sólo se violaba la obligación de procesar y condenar, sino también la de prevenir estas prácticas degradantes273.

  8. De otra parte, la Relatoría Especial sobre la violencia contra la mujer de la ONU ha proporcionado directrices sobre qué medidas deben tomar los Estados para cumplir con sus obligaciones internacionales de debida diligencia en cuanto a prevención, a saber: ratificación de los instrumentos internacionales de derechos humanos; garantías constitucionales sobre la igualdad de la mujer; existencia de leyes nacionales y sanciones administrativas que proporcionen reparación adecuada a las mujeres víctimas de la violencia; políticas o planes de acción que se ocupen de la cuestión de la violencia contra la mujer; sensibilización del sistema de justicia penal y la policía en cuanto a cuestiones de género, accesibilidad y disponibilidad de servicios de apoyo; existencia de medidas para aumentar la sensibilización y modificar las políticas discriminatorias en la esfera de la educación y en los medios de información, y reunión de datos y elaboración de estadísticas sobre la violencia contra la mujer274.

  9. Asimismo, según un Informe del Secretario General de la ONU:

Es una buena práctica hacer que el entorno físico sea seguro para las mujeres, y se han utilizado comunitarias auditorías de seguridad para detectar los lugares peligrosos, examinar los temores de las mujeres y solicitar a las mujeres sus recomendaciones para mejorar su seguridad. La prevención de la violencia contra la mujer debe ser un elemento explícito en la planificación urbana y rural y en el diseño de los edificios y residencias. Forma parte de la labor de prevención el mejoramiento de la seguridad del transporte público y los caminos que emplean las mujeres, por ejemplo hacia las escuelas e instituciones educacionales, los pozos, los campos y las fábricas275.

  1. De todo lo anterior, se desprende que los Estados deben adoptar medidas integrales para cumplir con la debida diligencia en casos de violencia contra las mujeres. En particular, deben contar con un adecuado marco jurídico de protección, con una aplicación efectiva del mismo y con políticas de prevención y prácticas que permitan actuar de una manera eficaz ante las denuncias. La estrategia de prevención debe ser integral, es decir, debe prevenir los factores de riesgo y a la vez fortalecer las instituciones para que puedan proporcionar una respuesta efectiva a los casos de violencia contra la mujer. Asimismo, los Estados deben adoptar medidas preventivas en casos específicos en los que es evidente que determinadas mujeres y niñas pueden ser víctimas de violencia. Todo esto debe tomar en cuenta que en casos de violencia contra la mujer, los Estados tienen, además de las obligaciones genéricas contenidas en la Convención Americana, una obligación reforzada a partir de la Convención Belém do Pará. La Corte pasará ahora a analizar las medidas adoptadas por el Estado hasta la fecha de los hechos del presente caso para cumplir con su deber de prevención.

  2. El Estado alegó que “a partir del contexto de violencia en Ciudad Juárez reconocido por las autoridades gubernamentales, se tomaron y se siguen adoptando, todas las medidas que se consideraron necesarias para evitar que los hechos de violencia contra las mujeres se repitieran”. Asimismo, señaló que ha quedado demostrado “el fortalecimiento de la capacidad y de la infraestructura institucional orientadas a que las investigaciones en los casos de violencia contra las mujeres sean efectivas y representen un seguimiento judicial consistente”, así como “los amplios programas orientados a erradicar patrones socioculturales discriminatorios en contra de la mujer, como políticas integrales de prevención, programas de atención a víctimas del delito, participación ciudadana, y capacitación de funcionarios públicos”.

  3. La Comisión señaló que existía una “ausencia de medidas estatales efectivas ante la desaparición y posterior muerte de las víctimas” y que “para la época en que ocurrieron los hechos, el Estado no había adoptado las políticas ni las medidas necesarias para garantizar la efectiva prevención, investigación, y sanción de hechos violentos contra las mujeres”.

  4. Los representantes alegaron de manera general que “ninguna de las pocas acciones adoptadas por las autoridades desde 1993 hasta 2001 y los recursos económicos destinados pueden considerarse como medidas efectivas para prevenir la violencia contra las mujeres y las niñas”.

  5. De la prueba allegada al Tribunal se desprende, en primer lugar, que México creó la Fiscalía Especial para la Investigación de Homicidios de Mujeres en Ciudad Juárez de la Procuraduría de Justicia de Chihuahua (en adelante la “FEIHM”) en 1998276, como respuesta a la Recomendación No. 44/98 de la CNDH277. Según el Estado, dicha Fiscalía fue creada como “una primera respuesta al fenómeno de violencia contra las mujeres en Ciudad Juárez”.

  6. Al respecto, el Informe de la Relatoría de la CIDH de 2003 señaló que según lo que informaron autoridades del estado de Chihuahua durante la visita de la Relatora en el 2002, dicha Fiscalía “ha[bía] puesto en marcha las medidas necesarias para reaccionar pronta y adecuadamente” frente a los homicidios, estaba formada por agentes “con capacitación especializada”, que la misma había sido “dotada de capacidad técnica para responder más eficazmente a esos delitos”, que se habían instalado diversos sistemas de información y que cada uno de los homicidios “se había asignado a determinado grupo de agentes encargados de la investigación en todas sus etapas, para evitar el posible costo que implica la pérdida de información y garantizar la integridad de la investigación”278.

  7. En cuanto a los logros de la FEIHM, destaca la respuesta del Estado al Informe del CEDAW en el 2005, en la cual indicó que “su instalación generó un proceso de investigación que ha llevado a obtener resultados favorables y ha permitido la identificación, enjuiciamiento y sanción de los responsables en el 45.72% de los casos”279. Al respecto, la Corte observa lo establecido previamente (supra párr. 159), en cuanto a que en el año 2005 alrededor de un 38% de los casos de homicidios de mujeres en Ciudad Juárez contaban con sentencias condenatorias o sanciones. En segundo lugar, la Corte observa que en la misma respuesta del Estado al Informe del CEDAW se precisa que la cifra de 45.72% de sentencias se refiere a los delitos no sexuales, mientas que de los 92 delitos sexuales documentados, sólo 4 habían recibido sentencia280 (supra párr. 161).

  8. De otra parte, la FEIHM tuvo varios fiscales especiales281, la mayoría con una permanencia de unos cuantos meses, y la información con la que contaba era insuficiente para realizar un análisis integral sobre los homicidios y desapariciones ocurridos en Ciudad Juárez, así como del impacto de la FEIHM en dicha situación282.

  9. Finalmente, según el Informe de la Relatoría de la CIDH del año 2003, “[l]a información disponible refleja que los esfuerzos desplegados para mejorar la reacción frente a esos crímenes a través de la Fiscalía Especial han alcanzado algunos logros” y que “[c]iertamente, la situación no es tan grave como en los primeros años, en que en algunos casos el único ‘expediente’ de un asesinato consistía en una bolsa de huesos”283.

  10. También consta en el expediente ante la Corte que el 27 de junio de 1998 fue publicada en el Periódico Oficial de estado de Chihuahua la “Ley Sobre el Sistema Estatal de Seguridad Pública” 284, pero el Estado no proporcionó argumentos ni prueba sobre cómo esta medida contribuyó a prevenir, según lo alegado, que “los hechos de violencia contra las mujeres se repitieran”.

  11. La Corte toma nota de que, según la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo del estado de Chihuahua reformada en 1998 y vigente en el 2001, es función de la Procuraduría General de Justicia del estado “[d]ictar las medidas adecuadas para combatir y erradicar la violencia contra la mujer y los niños, desarrollando para tal efecto mecanismos institucionales”285, así como “[o]torgar la protección que la ley prevé a los derechos de las víctimas”286.

  12. Asimismo, la Corte constata que a nivel federal se creó el Instituto Nacional de Mujeres (en adelante el “INMUJERES”), a través de una ley publicada el 12 de enero de 2001 en el Diario Oficial287. Dicha ley estableció que el objeto general del INMUJERES es “promover y fomentar las condiciones que posibiliten la no discriminación, la igualdad de oportunidades y de trato entre los géneros; el ejercicio pleno de todos los derechos de las mujeres y su participación equitativa en la vida política, cultural, económica y social del país”288. Sin embargo, las actividades y programas del INMUJERES señalados en el expediente son posteriores al 2001, año de los homicidios de las víctimas, por lo que no es aplicable al presente caso.

  13. México también hizo referencia a la creación en 1998 de un programa piloto denominado “Programa de Atención a Víctimas del Delito” y que en el 2000, como parte de dicho Programa, “se creó una base de datos para facilitar la búsqueda y localización de personas desaparecidas”. Sin embargo, la Corte observa que no cuenta con información pertinente en el expediente para valorar dichas iniciativas.

  14. Además, el Estado remitió como prueba un informe de la Procuraduría General de Justicia del estado de Chihuahua presentado ante la Comisión Interamericana en marzo del 2002, el cual señaló una serie de acciones adoptadas por parte del gobierno estatal. México no remitió prueba adicional sobre las diversas medidas señaladas en dicho documento. Asimismo, el Estado no profundizó sobre estas acciones en sus alegatos289 ni brindó información específica como la fecha y lugares en las que fueron implementadas, así como los resultados de las mismas. Esto impide que la Corte pueda valorarlas.

  15. El Tribunal toma nota de que los informes de la Relatoría de la CIDH y de Amnistía Internacional, ambos del año 2003, hacían alusión a una serie de medidas tomadas por el Estado que incluían la ampliación de alumbrado público, pavimentación de caminos, incremento de seguridad en las zonas de alto riesgo, mejorar la selección de los conductores de autobuses que transportan trabajadores a toda hora, programas de control más estricto del consumo de alcohol y la instalación de dos líneas telefónicas de urgencia290. Sin embargo, dichos informes no proporcionan las fechas cuando se llevaron a cabo estas medidas, por lo cual le es imposible al Tribunal valorarlas como medidas de prevención adoptadas por México antes del 2001.

  16. La Corte observa que informes nacionales e internacionales coinciden en que la prevención de los casos de homicidios de mujeres en Ciudad Juárez, así como la respuesta frente a ellos, ha sido ineficaz e insuficiente291. Según el Informe del CEDAW del 2005, no fue sino hasta el 2003 y sobre todo como seguimiento al Informe de la Relatoría de la CIDH “que se empez[ó] a encarar de frente la necesidad de un programa global [e] integrado, con distintas y complementarias áreas de intervención”. El CEDAW concluyó que “[c]onsiderando que en el presente hay una mayor voluntad política, sobretodo en las estructuras federales […], no puede dejar de decirse que […] desde 1993 en lo que respe[c]ta a la prevención, la investigación y la sanción […], las políticas adoptadas y las medidas tomadas han sido ineficaces y han permitido un clima de impunidad”292.

  17. Desde 1998 el Estado fue advertido públicamente de la problemática existente en Ciudad Juárez, por medio de la Recomendación No. 44 de la CNDH. En dicha Recomendación, la CNDH señaló que obtuvo argumentos:

que permiten señalar que las autoridades estatales han incurrido en una omisión culposa al observar el crecimiento de este fenómeno social, y no atenderlo, controlarlo o erradicarlo, ya que no sólo no lo previeron ni previnieron sino que tampoco extremaron sus cuidados; y tomando coma referencia los casos de mujeres asesinadas durante 1998, es una tendencia que de no tomarse de inmediato las medidas necesarias para prevenirlo y reprimirlo, al parecer, lamentablemente rebasar[án] las cifras de los años anteriores293.

  1. En 1999 la Relatora sobre ejecuciones extrajudiciales de la ONU visitó Ciudad Juárez, se reunió con autoridades estatales y en su informe observó que “el Gobierno, al descuidar deliberadamente la protección de las vidas de los ciudadanos por razón de su sexo, había provocado una sensación de inseguridad en muchas de las mujeres de Ciudad Juárez. Al mismo tiempo, había logrado que los autores de esos delitos quedaran impunes”294.

  2. La CNDH, en el 2003, determinó que “a más de cinco años de haberse emitido [la Recomendación No. 44], el fenómeno social no fue controlado y, en cambio, el índice de criminalidad en contra de las mujeres que radican o transitan en el municipio de Juárez, Chihuahua, continuó su escala ascendente”. Con respecto a recomendaciones específicas hechas por la CNDH relativas a convenios de colaboración con otras Procuradurías y cuerpos policiales, al establecimiento de programas de seguridad pública y a capacitaciones a los cuerpos policiales, la CNDH concluyó que “[l]as constancias que fueron remitidas […] permitieron observar la insuficiencia de las acciones adoptadas”295.

  3. Según los hechos del presente caso, las víctimas González, Ramos y Herrera eran mujeres jóvenes de 20, 17 y 15 años respectivamente, todas humildes, una estudiante, las otras dos trabajadoras. Salieron de su casa un día y sus cuerpos fueron encontrados días o semanas más tarde en un campo algodonero con signos de violencia sexual y demás maltratos. En los días entre sus desapariciones y el hallazgo de sus cuerpos, sus madres y familiares acudieron a las autoridades en busca de respuestas, pero se encontraron con juicios de valor respecto al comportamiento de las víctimas y con ninguna acción concreta destinada a encontrarlas con vida aparte de la recepción de declaraciones.

  4. La Corte ha dado por probado y el Estado ha reconocido que en el año 2001 Ciudad Juárez vivía una fuerte ola de violencia contra las mujeres. Los hechos del caso revelan paralelos significativos con el contexto probado.

  5. A pesar de que el Estado tenía pleno conocimiento del riesgo que corrían las mujeres de ser objeto de violencia, no demostró haber adoptado medidas efectivas de prevención antes de noviembre de 2001 que redujeran los factores de riesgo para las mujeres. Aunque el deber de prevención sea uno de medio y no de resultado (supra párr. 251), el Estado no ha demostrado que la creación de la FEIHM y algunas adiciones a su marco legislativo, por más que fueran necesarias y demuestren un compromiso estatal, fueran suficientes y efectivas para prevenir las graves manifestaciones de la violencia contra la mujer que se vivía en Ciudad Juárez en la época del presente caso.

  6. Ahora bien, conforme a jurisprudencia de la Corte es claro que un Estado no puede ser responsable por cualquier violación de derechos humanos cometida entre particulares dentro de su jurisdicción. En efecto, las obligaciones convencionales de garantía a cargo de los Estados no implican una responsabilidad ilimitada de los Estados frente a cualquier acto o hecho de particulares, pues sus deberes de adoptar medidas de prevención y protección de los particulares en sus relaciones entre sí se encuentran condicionados al conocimiento de una situación de riesgo real e inmediato para un individuo o grupo de individuos determinado y a las posibilidades razonables de prevenir o evitar ese riesgo. Es decir, aunque un acto u omisión de un particular tenga como consecuencia jurídica la violación de determinados derechos humanos de otro particular, aquél no es automáticamente atribuible al Estado, pues debe atenderse a las circunstancias particulares del caso y a la concreción de dichas obligaciones de garantía296.

  7. En el presente caso, existen dos momentos claves en los que el deber de prevención debe ser analizado. El primero es antes de la desaparición de las víctimas y el segundo antes de la localización de sus cuerpos sin vida.

  8. Sobre el primer momento –antes de la desaparición de las víctimas- la Corte considera que la falta de prevención de la desaparición no conlleva per se la responsabilidad internacional del Estado porque, a pesar de que éste tenía conocimiento de una situación de riesgo para las mujeres en Ciudad Juárez, no ha sido establecido que tenía conocimiento de un riesgo real e inmediato para las víctimas de este caso. Aunque el contexto en este caso y sus obligaciones internacionales le imponen al Estado una responsabilidad reforzada con respecto a la protección de mujeres en Ciudad Juárez, quienes se encontraban en una situación de vulnerabilidad, especialmente las mujeres jóvenes y humildes, no le imponen una responsabilidad ilimitada frente a cualquier hecho ilícito en contra de ellas. Finalmente, la Corte no puede sino hacer presente que la ausencia de una política general que se hubiera iniciado por lo menos en 1998 –cuando la CNDH advirtió del patrón de violencia contra la mujer en Ciudad Juárez-, es una falta del Estado en el cumplimiento general de su obligación de prevención.

  9. En cuanto al segundo momento –antes del hallazgo de los cuerpos- el Estado, dado el contexto del caso, tuvo conocimiento de que existía un riesgo real e inmediato de que las víctimas fueran agredidas sexualmente, sometidas a vejámenes y asesinadas. La Corte considera que ante tal contexto surge un deber de debida diligencia estricta frente a denuncias de desaparición de mujeres, respecto a su búsqueda durante las primeras horas y los primeros días. Esta obligación de medio, al ser más estricta, exige la realización exhaustiva de actividades de búsqueda. En particular, es imprescindible la actuación pronta e inmediata de las autoridades policiales, fiscales y judiciales ordenando medidas oportunas y necesarias dirigidas a la determinación del paradero de las víctimas o el lugar donde puedan encontrarse privadas de libertad. Deben existir procedimientos adecuados para las denuncias y que éstas conlleven una investigación efectiva desde las primeras horas. Las autoridades deben presumir que la persona desaparecida está privada de libertad y sigue con vida hasta que se ponga fin a la incertidumbre sobre la suerte que ha corrido.

  10. México no demostró haber adoptado las medidas razonables, conforme a las circunstancias que rodeaban a los casos, para encontrar a las víctimas con vida. El Estado no actuó con prontitud dentro de las primeras horas y días luego de las denuncias de desaparición, dejando perder horas valiosas. En el período entre las denuncias y el hallazgo de los cuerpos de las víctimas, el Estado se limitó a realizar formalidades y a tomar declaraciones que, aunque importantes, perdieron su valor una vez éstas no repercutieron en acciones de búsqueda específicas. Además, las actitudes y declaraciones de los funcionarios hacia los familiares de las víctimas que daban a entender que las denuncias de desaparición no debían ser tratadas con urgencia e inmediatez llevan al Tribunal razonablemente a concluir que hubo demoras injustificadas luego de las presentaciones de las denuncias de desaparición. Todo esto demuestra que el Estado no actuó con la debida diligencia requerida para prevenir adecuadamente las muertes y agresiones sufridas por las víctimas y que no actuó como razonablemente era de esperarse de acuerdo a las circunstancias del caso para poner fin a su privación de libertad. Este incumplimiento del deber de garantía es particularmente serio debido al contexto conocido por el Estado -el cual ponía a las mujeres en una situación especial de vulnerabilidad- y a las obligaciones reforzadas impuestas en casos de violencia contra la mujer por el artículo 7.b de la Convención Belém do Pará.

  11. Además, la Corte considera que el Estado no demostró haber adoptado normas o implementado las medidas necesarias, conforme al artículo 2 de la Convención Americana y al artículo 7.c de la Convención Belém do Pará, que permitieran a las autoridades ofrecer una respuesta inmediata y eficaz ante las denuncias de desaparición y prevenir adecuadamente la violencia contra la mujer. Tampoco demostró haber adoptado normas o tomado medidas para que los funcionarios responsables de recibir las denuncias tuvieran la capacidad y la sensibilidad para entender la gravedad del fenómeno de la violencia contra la mujer y la voluntad para actuar de inmediato.

  12. En razón de todo lo expuesto, el Tribunal considera que el Estado violó los derechos a la vida, integridad personal y libertad personal reconocidos en los artículos 4.1, 5.1, 5.2 y 7.1 de la Convención Americana, en relación con la obligación general de garantía contemplada en el artículo 1.1 y la obligación de adoptar disposiciones de derecho interno contemplada en el artículo 2 de la misma, así como con las obligaciones contempladas en el artículo 7.b y 7.c de la Convención Belém do Pará, en perjuicio de Claudia Ivette González, Laura Berenice Ramos Monárrez y Esmeralda Herrera Monreal.




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