Corte interamericana de derechos humanos


VII Consideraciones Previas



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VII

Consideraciones Previas


    1. Debido a que el presente caso trata sobre los derechos de los miembros de una comunidad indígena, la Corte considera oportuno recordar que, de conformidad con los artículos 24 (Igualdad ante la Ley) y 1.1 (Obligación de Respetar los Derechos) de la Convención Americana, los Estados deben garantizar, en condiciones de igualdad, el pleno ejercicio y goce de los derechos de estas personas que están sujetas a su jurisdicción. Sin embargo, hay que resaltar que para garantizar efectivamente estos derechos, al interpretar y aplicar su normativa interna, los Estados deben tomar en consideración las características propias que diferencian a los miembros de los pueblos indígenas de la población en general y que conforman su identidad cultural. El mismo razonamiento debe aplicar la Corte, como en efecto lo hará en el presente caso, para valorar el alcance y el contenido de los artículos de la Convención Americana, cuya violación la Comisión y los representantes imputan al Estado.


VIII

Violación de los artículos 8 y 25 de la Convención Americana

(Garantías Judiciales y Protección Judicial)

en relación con los artículos 1.1 y 2 de la misma
Alegatos de la Comisión


  1. En relación con los artículos 8 y 25 de la Convención Americana, la Comisión alegó que:




  1. a la luz de los artículos 25 y 8.1 de la Convención Americana, así como de las disposiciones del Convenio No. 169 de la OIT, ratificado por el Paraguay el 10 de agosto de 1993, el Estado tiene la obligación de proveer a la Comunidad indígena Yakye Axa de un recurso efectivo para solucionar su reclamación territorial, de garantizar que la Comunidad sea oída con las debidas garantías y de determinar un plazo razonable para garantizar los derechos y obligaciones sometidos a su jurisdicción;




  1. la inexistencia de un recurso efectivo contra las violaciones a los derechos fundamentales reconocidos por la Convención constituye en sí misma una trasgresión de este instrumento por parte del Estado Parte en el cual semejante situación tenga lugar;




  1. en el año 1993 la Comunidad indígena Yakye Axa inició los trámites para obtener la reivindicación de su territorio ancestral, sin que hasta la fecha se le haya dado una solución definitiva y satisfactoria a su reclamo. Como parte de dichos trámites, la Comunidad cumplió los requisitos impuestos por el Paraguay para el reconocimiento de sus líderes y para la obtención de personalidad jurídica, esperó por ellos e interpuso los recursos pertinentes de acuerdo con las leyes paraguayas aplicables en materia de reivindicación de tierras ancestrales de pueblos indígenas;




  1. el argumento planteado por el Estado en el sentido de que la Comunidad indígena Yakye Axa existe desde que el Poder Ejecutivo le reconoció personalidad jurídica es contrario a la propia legislación interna paraguaya que reconoce la existencia de los pueblos indígenas como anteriores a la formación del propio Estado. El reconocimiento de personalidad jurídica es sólo una forma de operativizar la transferencia de las tierras reclamadas por determinadas comunidades indígenas;




  1. el recurso administrativo contemplado para solucionar la reivindicación de la Comunidad indígena Yakye Axa, de acuerdo con el procedimiento establecido en la Ley No. 904/81, no ha sido efectivo para la solución definitiva de la reclamación de la Comunidad. Asimismo, las gestiones realizadas por la Comunidad en el año 2000 y por el propio Poder Ejecutivo en el año 2002 ante el Congreso Nacional del Paraguay, a través de la presentación de los proyectos de ley de expropiación del área reclamada, tampoco fueron efectivas;




  1. la legislación paraguaya no contempla un recurso judicial efectivo, destinado a proteger las legítimas reivindicaciones territoriales de los pueblos indígenas del Paraguay. Si las gestiones ante el Poder Ejecutivo (reclamación territorial) o ante el Poder Legislativo (expropiación) no son efectivas, los afectados, en este caso la Comunidad Yakye Axa y sus miembros, no tienen un recurso judicial por medio del cual puedan hacer valer sus derechos, y




  1. la ineficacia de estos procedimientos ha significado concretamente que no se garantice por parte del Estado el derecho de propiedad de la Comunidad Yakye Axa a su territorio ancestral.


Alegatos de los representantes


  1. En relación con los artículos 8 y 25 de la Convención, los representantes alegaron que:




  1. en el proceso interno de restitución de la tierra ancestral iniciado por la Comunidad Yakye Axa ante las autoridades paraguayas, no se respetó el principio de plazo razonable, consagrado en el artículo 8.1 de la Convención. La inscripción de los líderes de la Comunidad Yakye Axa tardó tres años en producirse, cuando el plazo para proceder a esta inscripción, de conformidad con lo establecido por el artículo 12 de la Ley No. 904/81, es de 30 días. El elemento de complejidad era, en este caso, mínimo y los representantes legales de la Comunidad acompañaron a la solicitud de inscripción los documentos requeridos por la normativa interna. Igualmente, el reconocimiento de la personería jurídica de la Comunidad Yakye Axa tardó más de tres años en producirse. La Comunidad hizo la solicitud ante el INDI el 21 de mayo de 1998, sin embargo, la personería jurídica fue reconocida el 10 de diciembre de 2001. Este acto de reconocimiento de la personería jurídica sólo constituye un requisito para hacer efectiva la titulación de la tierra ancestral que pertenece a las comunidades indígenas y no es un requisito para declarar la existencia de las comunidades, ni para el inicio del procedimiento de reivindicación de sus tierras ancestrales;




  1. la solicitud de restitución de la tierra ancestral fue presentada por la Comunidad el 13 de octubre de 1993 y a la fecha, casi doce años después de presentada, el Estado no ha dado una respuesta definitiva al reclamo de la Comunidad. La reconocida complejidad de este asunto no justifica que el proceso se haya prolongado por tantos años;




  1. la demora de casi doce años del procedimiento administrativo no se debe a la complejidad del asunto, sino a la falta de aplicación de criterios adecuados, de parte del Estado, para restituir la tierra ancestral reclamada por la Comunidad Yakye Axa;




  1. dentro del proceso penal que se inició el 17 de marzo de 1999 contra los miembros de la Comunidad Yakye Axa por la supuesta comisión de los delitos de invasión de inmueble ajeno, coacción grave y hurto, éstos no tuvieron derecho de nombrar un abogado ni pudieron ejercer su derecho de defensa, lo que configura una violación de los literales d) y e) del artículo 8.2 de la Convención. Asimismo, el Estado no ha adoptado medidas destinadas a investigar y sancionar si correspondiere a los magistrados u otros funcionarios judiciales que han intervenido en este proceso;




  1. el Paraguay no ha garantizado a la Comunidad Yakye Axa y a sus miembros un recurso efectivo que la ampare de actos que violen sus derechos ni un procedimiento adecuado que solucione su reivindicación de la tierra ancestral y que, de esta forma, tutele su derecho a la propiedad y posesión de la misma;




  1. el derecho interno paraguayo establece como único procedimiento a seguirse por parte las comunidades indígenas para la adjudicación de sus tierras, el contemplado en la Ley No. 904/81. En efecto, esta ley substrae la materia relativa a la propiedad inmobiliaria colectiva de los pueblos indígenas de la jurisdicción ordinaria. La Comunidad Yakye Axa inició el proceso de reclamo de su tierra ancestral en octubre de 1993. Este procedimiento fue agotado, en todas sus etapas, sin que a la fecha se hayan producido resultados;




  1. el 3 de marzo de 1997 la Comunidad Yakye Axa presentó una acción de amparo para proteger su derecho a cazar, pescar y recoger frutos en su tierra ancestral, que fue rechazada en primera y segunda instancia por una cuestión de forma. De esta manera, la Comunidad Yakye Axa quedó privada de una decisión judicial que amparara su derecho a la subsistencia. Asimismo, la acción de inconstitucionalidad interpuesta ante la Corte Suprema de Justicia contra las decisiones que rechazaron la acción de amparo fue decidida, con un retardo injustificado, de manera desfavorable, y




  1. la inexistencia de un recurso efectivo, que de manera eficaz tutele en la legislación interna esos derechos, ha significado para la Comunidad Yakye Axa la privación del uso y disfrute, libre y pleno, de su tierra ancestral y de su territorio y hábitat tradicionales. Asimismo, esto ha significado la imposibilidad de la Comunidad Yakye Axa y de sus miembros de disfrutar, libre y plenamente, del derecho a vivir en condiciones dignas y a dar sentido a su existencia. En esta medida, el Estado violó el artículo 2 de la Convención Americana en perjuicio de los miembros de la Comunidad Yakye Axa.


Alegatos del Estado


  1. Por su parte, el Estado alegó que:




  1. no ha violado los artículos 8 y 25 de la Convención Americana en perjuicio de la Comunidad Yakye Axa y sus miembros. Los mecanismos legales y el procedimiento previsto en la ley como parte de la materialización de los derechos humanos están en plena vigencia para ser utilizados en procura de justicia. El Estado no puede suplir la voluntad de las partes en la reclamación de derechos en sede judicial ni instruir a los particulares sobre cuál debe ser el mecanismo legal idóneo para reclamar sus derechos;




  1. en el presente caso se dio trámite a la solicitud de reivindicación de la tierra ante el organismo encargado de la administración de tales recursos, lo que constituye una prueba del ejercicio de las garantías y protección en sede administrativa prevista en la legislación del Paraguay. La legislación administrativa admite todo tipo de peticiones para que las instituciones especializadas se pronuncien mediante decretos, resoluciones, ordenanzas, etc. Estos actos, a su vez, son recurribles mediante el órgano que en cada caso determine la ley, y posteriormente ante el Tribunal Contencioso Administrativo;




  1. los representantes de la Comunidad no supieron plantear y defender ante los órganos jurisdiccionales internos sus legítimos derechos. Las acciones emprendidas fueron inapropiadas, extemporáneas o negligentes. En efecto, la acción de amparo promovida en este caso fue rechazada en dos instancias por extemporánea, las medidas cautelares fueron revocadas porque el juez consideró que se estaría imposibilitando que los inmuebles reclamados sigan siendo explotados racionalmente por sus propietarios y la acción de inconstitucionalidad fue declarada en abandono, es decir, se declaró la caducidad de la instancia por falta de impulso procesal de los interesados;




  1. para el derecho interno y la justicia interna la Comunidad Yakye Axa no tenía la posesión ni la propiedad del inmueble que reivindica. La Comunidad no tenía ni siquiera el número mínimo de integrantes que requiere la ley para acceder y justificar una propiedad ancestral ante los derechos que la legislación nacional reconoce y protege con la propiedad privada, cuyos titulares, conforme a los procedimientos administrativos y judiciales han defendido y obtenido protección jurisdiccional en el derecho interno;




  1. los miembros de la Comunidad han pretendido hacer valer una posesión históricamente reconocida, pero que jurídicamente estaba siendo mal planteada. Los miembros de la Comunidad Yakye Axa han sido objeto de manipulación a efectos de obtener derechos, que el Estado reconoce expresamente, pero que deben ser planteados sobre bases jurídicas y antecedentes de hecho y de derecho razonablemente fundados;




  1. se debió discutir el derecho de propiedad ancestral en juicio ordinario, a fin de determinar el mejor derecho pretendido. De haberse utilizado el procedimiento correcto, el resultado habría servido de antecedente jurisprudencial para casos similares de reivindicaciones de tierras comunitarias indígenas;




  1. nunca fue controvertida en sede contencioso-administrativa la calidad de tierras racionalmente explotadas, que sirvieron de fundamento para el rechazo de la expropiación solicitada por el Poder Ejecutivo;




  1. no existe disposición alguna que deniegue o prohíba solicitar nuevamente al Congreso Nacional la expropiación del inmueble reclamado por la Comunidad o cualquier otro inmueble, máxime considerando que la denegatoria de expropiación se produjo en un período parlamentario anterior;




  1. no existe una demora de más de diez años en el procedimiento de reivindicación de tierras, por cuanto la personería jurídica de la Comunidad se otorgó el 10 de diciembre de 2001. La personería jurídica otorgada a la Comunidad mediante el Decreto No. 15.228 es la que le da el derecho a las reclamaciones que como pueblo indígena le corresponde, considerando que la propiedad indígena prevista en la Constitución y en las leyes vigentes en el Paraguay son de carácter comunitario y no individual;




  1. en todos los procesos internos iniciados en este caso se ha dado perfecta intervención a los abogados de las presuntas víctimas, se les ha posibilitado todo el mecanismo legal y procesal para la obtención de sus derechos y finalmente se ha garantizado el cumplimiento de las sentencias, que lamentablemente, por errores procesales insalvables, les fueron adversas;




  1. las disposiciones de derecho interno paraguayo sobre pueblos indígenas son variadas y copiosas. Además, tienen como complemento necesario las que rigen para el resto de la población, que igualmente forman parte del repertorio legislativo vigente. Es cierto que la legislación procesal y la de fondo no es definitiva y concluyente, pero esto se debe a que las leyes no son eternas ni inmutables sino dependen de los requerimientos de las circunstancias histórico-sociales y las necesidades de los ciudadanos;




  1. la Constitución vigente de 1992, el Convenio No. 169 de la OIT, la Ley No. 1863/02 del Estatuto Agrario, la Ley No. 904/81, la Ley General de Educación No. 1.264/98 y el Código Procesal Penal, entre otras normas, demuestran los esfuerzos que están siendo dirigidos hacia la adecuación legislativa de parámetros participativos y democráticos que reformulen los objetivos nacionales hacia metas de desarrollo integral de la ciudadanía en general y de los colectivos específicos, como es el caso de los pueblos indígenas, y




  1. la legislación vigente sobre el acceso a la tierra es perfectible y por lo tanto necesita una disposición especial que trate de la situación que implica el reconocimiento del derecho de propiedad ancestral indígena ante el derecho de los propietarios actuales de inmuebles de dominio privado. En este sentido, existe la necesidad de implementar una legislación que contemple un recurso efectivo y rápido para ser utilizado en dichas situaciones de colisión de derechos.


Consideraciones de la Corte


  1. El artículo 8 de la Convención Americana establece que:

1. Toda persona tiene derecho a ser oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la ley, en la sustanciación de cualquier acusación penal formulada contra ella, o para la determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter.


2. Toda persona inculpada de delito tiene derecho a que se presuma su inocencia mientras no se establezca legalmente su culpabilidad.  Durante el proceso, toda persona tiene derecho, en plena igualdad, a las siguientes garantías mínimas:
[…]
d) derecho del inculpado de defenderse personalmente o de ser asistido por un defensor de su elección y de comunicarse libre y privadamente con su defensor;
e) derecho irrenunciable de ser asistido por un defensor proporcionado por el Estado, remunerado o no según la legislación interna, si el inculpado no se defendiere por sí mismo ni nombrare defensor dentro del plazo establecido por la ley;
f) derecho de la defensa de interrogar a los testigos presentes en el tribunal y de obtener la comparecencia, como testigos o peritos, de otras personas que puedan arrojar luz sobre los hechos;

[…]



  1. El artículo 25 de la Convención señala que:

1. Toda persona tiene derecho a un recurso sencillo y rápido o a cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, la ley o la […] Convención, aun cuando tal violación sea cometida por personas que actúen en ejercicio de sus funciones oficiales.


2. Los Estados partes se comprometen:
a. a garantizar que la autoridad competente prevista por el sistema legal del Estado decidirá sobre los derechos de toda persona que interponga tal recurso;
b. a desarrollar las posibilidades de recurso judicial, y
c. a garantizar el cumplimiento, por las autoridades competentes, de toda decisión en que se haya estimado procedente el recurso.


  1. El artículo 1.1 de la Convención establece que

[l]os Estados partes en esta Convención se comprometen a respetar los derechos y libertades reconocidos en ella y a garantizar su libre y pleno ejercicio a toda persona que esté sujeta a su jurisdicción, sin discriminación alguna por motivos de raza, color, sexo, idioma, religión, opiniones políticas o de cualquier otra índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición social.




  1. El artículo 2 de la Convención determina que

[s]i en el ejercicio de los derechos y libertades mencionados en el artículo 1 no estuviere ya garantizado por disposiciones legislativas o de otro carácter, los Estados partes se comprometen a adoptar, con arreglo a sus procedimientos constitucionales y a las disposiciones de esta Convención, las medidas legislativas o de otro carácter que fueren necesarias para hacer efectivos tales derechos y libertades.




  1. La Comisión y los representantes alegan, como punto fundamental, la ineficacia de los procedimientos establecidos en la legislación del Paraguay para responder a las reclamaciones de territorio ancestral y hacer efectivo el derecho de propiedad de los miembros de la Comunidad indígena Yakye Axa, a pesar de las múltiples gestiones iniciadas por ésta a partir del año 1993. Agregan los representantes que los recursos que se han interpuesto, a fin de proveer la diaria subsistencia de las presuntas víctimas a través de sus métodos tradicionales de cacería, pesca y recolección, han sido ineficaces.




  1. Por su parte, el Estado señala, básicamente, que ha cumplido con sus obligaciones constitucionales y legales para garantizar y facilitar a los miembros de la Comunidad el acceso a los mecanismos administrativos en el proceso de reivindicación de sus derechos a la propiedad comunitaria de la tierra, pero sus instituciones administrativas han encontrado dificultades para responder efectivamente el reclamo de los miembros de la Comunidad indígena debido a la complejidad del caso.




  1. La Corte ha señalado, en relación con el artículo 25 de la Convención, que

la inexistencia de un recurso efectivo contra las violaciones a los derechos reconocidos por la Convención constituye una transgresión de la misma por el Estado Parte en el cual semejante situación tenga lugar. En ese sentido debe subrayarse que, para que tal recurso exista, no basta con que esté previsto por la Constitución o la ley o con que sea formalmente admisible, sino que se requiere que sea realmente idóneo para establecer si se ha incurrido en una violación a los derechos humanos y proveer lo necesario para remediarla176.




  1. Los recursos efectivos que los Estados deben ofrecer conforme al artículo 25 de la Convención Americana, deben ser sustanciados de conformidad con las reglas del debido proceso legal (artículo 8 de la Convención), todo ello dentro de la obligación general a cargo de los mismos Estados de garantizar el libre y pleno ejercicio de los derechos reconocidos por la Convención a toda persona que se encuentre bajo su jurisdicción177. En este sentido, la Corte ha considerado que el debido proceso legal debe respetarse en el procedimiento administrativo y en cualquier otro procedimiento cuya decisión pueda afectar los derechos de las personas178.




  1. En lo que respecta a pueblos indígenas, es indispensable que los Estados otorguen una protección efectiva que tome en cuenta sus particularidades propias, sus características económicas y sociales, así como su situación de especial vulnerabilidad, su derecho consuetudinario, valores, usos y costumbres (supra párr. 51).




  1. En el presente caso, el análisis de los artículos 8 y 25 de la Convención debe hacerse desde dos perspectivas: a) debe analizarse si existe o no un procedimiento efectivo para responder a las reclamaciones territoriales de los pueblos indígenas que reúna las características ya señaladas; y b) debe establecerse si el procedimiento penal instaurado en contra de los miembros de la Comunidad, seguido ante el Juez de Primera Instancia en lo Criminal y Correccional del Menor de la Circunscripción Judicial de Concepción, respetó las garantías consagradas en el artículo 8.2 de la Convención Americana.




  1. Existencia de un procedimiento efectivo para la reivindicación de tierras indígenas

65. Al analizar el proceso administrativo de reivindicación de tierras indígenas en el presente caso, la Corte examinará, en primer término, la existencia formal de un recurso que permita solicitar la reivindicación de tierras indígenas. En segundo término, compete a la Corte analizar la efectividad del mencionado recurso, lo que implica examinar, inter alia, el respeto al principio del plazo razonable. Para ello, la Corte recuerda que para determinar la razonabilidad del plazo en el que se desarrolla un proceso es preciso tomar en cuenta tres elementos: a) complejidad del asunto, b) actividad procesal del interesado y c) conducta de las autoridades judiciales179.




  1. En razón de lo anterior, el Tribunal analizará las distintas fases del procedimiento administrativo en el presente caso, a saber: i) el proceso de reconocimiento de los líderes de la Comunidad Yakye Axa; ii) el proceso de reconocimiento de personería jurídica a la mencionada Comunidad; y iii) la efectividad del citado proceso de reivindicación de tierras.


i. Proceso de reconocimiento de líderes


  1. En lo referente al reconocimiento de líderes, el artículo 12 de la Ley No. 904/81 dispone que

[l]os líderes ejercerán la representación legal de su comunidad. La nominación de los líderes será comunicada al Instituto [Paraguayo del Indígena], el que la reconocerá en el plazo de treinta días a contar desde la fecha en que tuvo lugar dicha comunicación y la inscribirá en el Registro Nacional de Comunidades Indígenas.




  1. La Corte ha constatado que el 15 de agosto de 1993 los miembros de la Comunidad Yakye Axa solicitaron al INDI el reconocimiento de los señores Tomás Galeano y Esteban López como líderes de la Comunidad y su inscripción en el Registro Nacional de Comunidades Indígenas (supra párr. 50.17); no fue sino hasta el 18 de septiembre de 1996 que el Presidente del Consejo Directivo del INDI emitió una resolución mediante la cual aceptó dicha solicitud (supra párr. 50.18).




  1. El plazo de tres años, un mes y tres días para resolver una solicitud cuya complejidad era mínima, cuando el plazo legal es de treinta días, desconoce el principio del plazo razonable.

ii. Proceso de reconocimiento de personería jurídica




  1. Las normas pertinentes de la Ley No. 904/81 señalan que:

Artículo 9.- El pedido de reconocimiento de la personería jurídica será presentado por el Instituto Paraguayo del Indígena por los líderes de la comunidad, con los siguientes datos:


a) denominación de la comunidad; nómina de las familias y sus miembros, con expresión de edad, estado civil y sexo;
b) ubicación geográfica de la comunidad si ella es permanente, o de los sitios frecuentados por la misma, cuando no lo fuere; y
c) nombre de los líderes de la comunidad y justificación de su autoridad.
Artículo 10.- El Instituto, en un término no mayor de treinta días solicitará al Poder Ejecutivo por conducto del Ministerio de Defensa Nacional el reconocimiento de la personería jurídica.
Artículo 11.- El Instituto inscribirá el Decreto que reconozca la personería jurídica de una Comunidad Indígena en el Registro Nacional de Comunidades y expedirá copia auténtica a los interesados.
Artículo 20.- Cuando una comunidad indígena tuviera reconocida personería jurídica, se le transferirán las tierras en forma gratuita e indivisa y libre de todo gravamen, debiendo inscribirse el título en el Registro Agrario, Registro General de la Propiedad y Registro Nacional de Comunidades Indígenas. La escritura traslativa de dominio se hará conforme a las disposiciones del artículo 17 de esta Ley.
Artículo 27.- Cuando una comunidad indígena tuviese reconocida su personería jurídica, el Estado le transferirá el inmueble apropiado en su beneficio, en la forma prevista en el artículo 19.


  1. La Corte ha constatado que el 21 de mayo de 1998 se iniciaron los trámites ante el INDI para el reconocimiento de la personería jurídica de la Comunidad Yakye Axa (supra párr. 50.19).




  1. El decreto mediante el cual se reconoció la personería jurídica de la Comunidad fue emitido el 10 de diciembre de 2001, es decir, tres años, seis meses y 19 días después (supra párr. 50.22).




  1. La Corte considera que la complejidad de este procedimiento era mínima y que el Estado no ha justificado la mencionada demora, en consecuencia, el Tribunal la considera desproporcionada.


iii. Proceso administrativo de reivindicación de tierras


  1. El artículo 64 de la Constitución Política del Paraguay establece que

[l]os pueblos indígenas tienen derecho a la propiedad comunitaria de la tierra, en extensión y calidad suficientes para la conservación y el desarrollo de sus formas peculiares de vida. El Estado les proveerá gratuitamente de estas tierras, las cuales serán inembargables, indivisibles, intransferibles, imprescriptibles, no susceptibles de garantizar obligaciones contractuales ni de ser arrendadas; asimismo, estarán exentas de tributo.


Se prohíbe la remoción o traslado de su hábitat sin el expreso consentimiento de los mismos.


  1. La Ley No. 904/81 consagra el procedimiento a seguirse para la reivindicación de tierras de dominio privado. Las normas pertinentes señalan que:

Artículo 24.- La solicitud de tierras del dominio privado para el asentamiento de comunidades indígenas será hecha por la propia comunidad, o por cualquier indígena o indigenista con personería jurídica en forma directa al I.B.R. o por intermedio del Instituto.


Artículo 25.- La solicitud contendrá los mismos requisitos establecidos en el artículo 22, inc. a) incluyendo el nombre y apellido de los propietarios de la fracción que los indígenas ocupen. El procedimiento será el establecido en el mismo artículo.
Artículo 26.- En casos de expropiación, el procedimiento y la indemnización a lo dispuesto en la Constitución y las Leyes y para el pago de las indemnizaciones serán previstos los recursos necesarios en el Presupuesto General de la Nación.


  1. En este tipo de procedimientos deben presentarse los mismos requisitos que los requeridos en el artículo 22 de la misma Ley, para la reivindicación de tierras fiscales. El artículo 22 dispone que

[p]ara el asentamiento de comunidades indígenas en tierras fiscales, se seguirá el siguiente procedimiento:


a) Denuncia del Instituto al I.B.R. sobre la existencia de una comunidad indígena, con expresión del número de sus integrantes, lugar en que encuentra, tiempo de permanencia en el mismo, cultivos y mejoras introducidas, fracción ocupada efectivamente y la reclama adicionalmente para atender a sus necesidades económicas y expansión;
b) Ubicación de la fracción en el catastro del I.B.R. dentro de los veinte días de la presentación;
c) Inspección ocular por parte del I.B.R. dentro del plazo de treinta días de la ubicación en el catastro, incluyéndose en este plazo la presentación del informe;
d) Mensura y deslinde de la fracción a cargo del I.B.R. dentro del término de sesenta días a contar de la presentación del informe del funcionario comisionado para la inspección ocular;
e) Aprobación de la mensura dentro del plazo de treinta días desde la fecha de su presentación;  y
f) Resolución del I.B.R., previo dictamen favorable del Instituto, habilitando el asentamiento de la comunidad indígena.


  1. El trámite de expropiación, por su parte, se encontraba regulado en la Ley No. 854/63 que establecía el Estatuto Agrario, modificada por el artículo 67 de la Ley No. 352/94 de Áreas Silvestres Protegidas, en los siguientes términos:

Artículo 146. - Decláranse de utilidad social, sujetas a expropiación, las tierras del dominio privado siguientes:


a) Las que no estén racionalmente explotadas y sean aptas para la formación de colonias agropecuarias;
[…]



  1. Las tierras necesarias para el establecimiento de Áreas Silvestres Protegidas y Colonias Indígenas;

Artículo 147.- Antes de gestionar la expropiación el Instituto de Bienestar Rural, podrá de acuerdo con sus posibilidades financieras o disponibilidad de tierras, proponer al propietario la adquisición del inmueble declarado de utilidad social en compra o permuta.


Artículo 148.- Tanto si optare por la expropiación como por la compra o permuta, el Instituto de Bienestar Rural cumplirá las diligencias previas siguientes:
a) Notificar al propietario;
b) Comprobar que las tierras, por su ubicación y condiciones agrológicas son aptas para emprender una colonización agropecuaria;
c) Comprobar la existencia y la trascendencia del problema social en la localidad de que se trata;
d) Emplazar al propietario del inmueble para que dentro del término perentorio de noventa días manifieste su conformidad en colonizarlo o venderlo directamente a los ocupantes, de acuerdo con las condiciones prescriptas por esta ley.
[…]
Artículo 150. - Como resultado de las diligencias prescritas en el artículo 148, el Poder Ejecutivo, a petición del Instituto de Bienestar Rural, podrá decretar la expropiación de las tierras sobre la base de la calificación constitucional contenida en esta ley.


  1. En el presente caso existe una discrepancia entre las partes respecto a la fecha de inicio del citado procedimiento de reivindicación de tierras. Por un lado, la Comisión Interamericana y los representantes sostienen que el procedimiento inició el 5 de octubre de 1993, con la comunicación dirigida por el señor Tomás Galeano, líder de la Comunidad, al IBR, mediante la cual informó sobre el interés de la Comunidad indígena Yakye Axa de regresar a su territorio tradicional y solicitó la “legalización” de un mínimo de 15.000 hectáreas. Por otro lado, el Estado sostiene que las gestiones que deben considerarse como válidas para acceder a la propiedad comunitaria de la tierra son aquellas posteriores al 10 de diciembre de 2001, fecha en la cual la Comunidad Yakye Axa recibió el reconocimiento de su personería jurídica.




  1. El artículo 62 de la Constitución Política del Paraguay establece que

[e]sta Constitución reconoce la existencia de los pueblos indígenas, definidos como grupos de cultura anteriores a la formación y organización del Estado paraguayo.




  1. Por su parte, las normas pertinentes de la Ley No. 904/81 señalan que:

Artículo 7.- El Estado reconoce la existencia legal de las comunidades indígenas, y les otorgará personería jurídica conforme a las disposiciones de esta ley.


Artículo 8.- Se reconocerá la personería jurídica de las comunidades indígenas preexistentes a la promulgación de esta ley y a las constituidas por familias indígenas que se reagrupan en comunidades para acogerse a los beneficios acordados por ella.


  1. Ahora bien, de los citados artículos surge que la obtención de personería jurídica es indispensable para la transferencia de la tierra, mas no para la iniciación del trámite de reivindicación.




  1. La Corte considera que el otorgamiento de personería jurídica sirve para hacer operativos los derechos ya existentes de las comunidades indígenas, que los vienen ejerciendo históricamente y no a partir de su nacimiento como personas jurídicas. Sus sistemas de organización política, social, económica, cultural y religiosa, y los derechos que ello apareja, como la designación de sus propios líderes y el derecho a reclamar sus tierras tradicionales, son reconocidos no a la persona jurídica que debe inscribirse para cumplir con un formalismo legal, sino a la comunidad en sí misma que la propia Constitución paraguaya reconoce como preexistente al Estado.




  1. La comunidad indígena, para la legislación paraguaya, ha dejado de ser una realidad fáctica para pasar a convertirse en sujeto pleno de derechos, que no se reducen al derecho de sus miembros individualmente considerados, sino se radican en la comunidad misma, dotada de singularidad propia. La personería jurídica, por su parte, es el mecanismo legal que les confiere el estatus necesario para gozar de ciertos derechos fundamentales, como por ejemplo la propiedad comunal, y exigir su protección cada vez que ellos sean vulnerados.




  1. En consecuencia, la Corte concluye que la personería jurídica, bajo el derecho interno paraguayo, es otro derecho garantizado a la Comunidad indígena, como sujeto de derechos, y por tanto, es irrelevante la fecha en que ésta fue otorgada, a efectos del establecimiento del inicio de contabilización del plazo de duración del procedimiento administrativo de reivindicación de tierras. Por ello, la Corte tomará en cuenta el 5 de octubre de 1993 como fecha de inicio de dicho procedimiento (supra párr. 50.24).




  1. Desde esta fecha hasta la fecha de emisión de la presente Sentencia, han transcurrido 11 años 8 meses y 12 días, y aún no se ha dado una solución definitiva al reclamo de los miembros de la Comunidad Yakye Axa. Esto a pesar de que el artículo 4 de la Ley No. 43/89 establece que

[d]urante la tramitación administrativa y judicial contemplada en el artículo 2, el Instituto Paraguayo del Indígena (INDI) y el Instituto de Bienestar Rural (IBR) deberán proponer soluciones definitivas para los asentamientos de las comunidades indígenas conforme a la Ley No. 854/63, Estatuto Agrario, y la Ley No. 604/81, Estatuto de las Comunidades Indígenas, proponiendo la expropiación de acuerdo con el artículo 1 de la Ley No. 1372/88 cuando no se obtengan soluciones por las vías previstas.




  1. La Corte considera que una demora prolongada, como la que se ha dado en este caso, constituye en principio, por sí misma, una violación de las garantías judiciales180. La falta de razonabilidad, sin embargo, puede ser desvirtuada por el Estado, si éste expone y prueba que la demora tiene directa relación con la complejidad del caso o con la conducta de las partes en el mismo.




  1. Basándose en los antecedentes expuestos en el capítulo sobre Hechos Probados, la Corte reconoce que el asunto en este caso es complejo y que esto debe tenerse en consideración para apreciar la razonabilidad del plazo.




  1. Sin embargo, el Tribunal advierte que las demoras en el proceso administrativo que se examina en la presente Sentencia no se han producido por la complejidad del caso, sino por las actuaciones sistemáticamente demoradas de las autoridades estatales. En efecto, en múltiples ocasiones el IBR requirió al INDI la presentación de cualquier dato respecto a la Comunidad Yakye Axa, (supra párrs. 50.25 y 50.32) sin que esta institución dé cumplimiento a lo requerido. El INDI esperó hasta el 28 de mayo de 1997 para solicitar la ubicación de la fracción reivindicada y su relación con las fincas afectadas, y el informe técnico-antropológico de la Comunidad Yakye Axa (supra párr. 50.33). En diversas ocasiones los abogados de la Comunidad solicitaron al IBR la realización de una inspección ocular en las tierras reivindicadas (supra párr. 50.26), la que no fue ordenada sino hasta el 25 de julio de 1996 (supra párr. 50.31). El IBR demoró hasta el 8 de septiembre de 1998 para emitir la resolución No. 755, mediante la cual resolvió decretar racionalmente explotadas las tierras reivindicadas. El expediente administrativo pasó de las manos del IBR al INDI y viceversa en múltiples ocasiones, sin que se dé respuesta definitiva a la Comunidad, y no fue sino hasta el 2 de noviembre de 2001 cuando el INDI decidió solicitar al Parlamento Nacional, por vía Poder Ejecutivo, la expropiación de parte de las fincas reivindicadas (supra párr. 50.53).




  1. De esta manera, este Tribunal considera que a pesar de la demostrada complejidad del procedimiento administrativo de reivindicación de tierras en el presente caso, las actuaciones de las autoridades estatales competentes no han sido compatibles con el principio del plazo razonable.




  1. Por otro lado, el Estado ha argumentado que la instancia contenciosa-administrativa nunca fue utilizada por los representantes para contradecir la calidad de tierras racionalmente explotadas, así como que tampoco fue instaurado por los interesados un juicio ordinario para determinar cuál es el mejor derecho, el de la propiedad comunal ancestral de la tierra o el de propiedad privada.




  1. Al respecto, la Corte considera que el citado argumento del Estado encierra aspectos relacionados con la falta de agotamiento de recursos internos. Conforme a la jurisprudencia constante de este Tribunal, no es posible que en la presente etapa del procedimiento puedan discutirse asuntos que debieron tratarse en etapas anteriores y en donde ha operado una renuncia tácita del Estado a la excepción de falta de agotamiento de los recursos internos181.




  1. Sobre la efectividad del procedimiento administrativo de reivindicación de tierras para comunidades indígenas, el perito Enrique Castillo manifestó que este procedimiento ha brindado resultados positivos en casos en que los terratenientes han accedido a negociar la transferencia de los inmuebles reivindicados, pero ha sido abiertamente ineficaz frente a casos en que las negociaciones con los propietarios no han sido viables (supra párr. 38.b).




  1. El propio Estado en su contestación de la demanda señaló que

el sistema legal protectorio de los derechos indígenas en materia de sus tierras ancestrales, es eficaz dando respuesta favorables a las solicitudes, siempre que no existen derechos igualmente protegidos por la Constitución, los tratados internacionales y las leyes vigentes […]




  1. Asimismo, el Estado manifestó que “[l]a legislación interna no contempla un modo de acceder al derecho de propiedad basado en un derecho histórico” y agregó que “aunque en forma genérica se reconoce el derecho de propiedad ancestral de los indígenas a sus tierras[,] es menester que los indígenas estén en posesión y convivan en comunidad dentro de esa tierra”.




  1. Al respecto, el Convenio No. 169 de la OIT, incorporado al derecho interno paraguayo mediante la Ley No. 234/93, en su artículo 14.3 dispone que

[d]eberán instituirse procedimientos adecuados en el marco del sistema jurídico nacional para solucionar las reivindicaciones de tierras formuladas por los pueblos interesados.




  1. Esta norma internacional, en conjunción con los artículos 8 y 25 de la Convención Americana, obligan al Estado a ofrecer un recurso eficaz con las garantías del debido proceso a los miembros de las comunidades indígenas que les permita solicitar las reivindicaciones de tierras ancestrales, como garantía de su derecho a la propiedad comunal.




  1. Los procedimientos establecidos en la Ley No. 854/63 y en la Ley No. 904/81 únicamente permiten al IBR y al INDI, respectivamente, disponer de tierras fiscales, expropiar tierras irracionalmente explotadas o negociar con los propietarios privados, a efectos de entregarlas a las comunidades indígenas, pero cuando los propietarios particulares se niegan a vender las tierras y demuestran la explotación racional de las mismas, los miembros de las comunidades indígenas no tienen un recurso administrativo efectivo que les permita reclamarlas.




  1. Por todo lo anteriormente expuesto, la Corte considera que el proceso administrativo seguido ante IBR en colaboración con el INDI desconoció el principio del plazo razonable consagrado en la Convención Americana. Además, el Tribunal observa que este procedimiento se mostró abiertamente inefectivo para atender las solicitudes de reivindicación de las tierras que los miembros de la Comunidad indígena Yakye Axa consideran como su hábitat ancestral y tradicional.

*

* *




  1. La Corte ha dicho que el artículo 25 de la Convención se encuentra íntimamente ligado con la obligación general del artículo 1.1 de la misma, que atribuye funciones de protección al derecho interno de los Estados Partes, de lo cual se desprende que el Estado tiene la responsabilidad de diseñar y consagrar normativamente un recurso eficaz, así como la de asegurar la debida aplicación de dicho recurso por parte de sus autoridades judiciales182.




  1. El artículo 2 de la Convención Americana obliga a los Estados Partes a adoptar, con arreglo a sus procedimientos constitucionales y a las disposiciones de esta Convención, las medidas legislativas o de otro carácter que fueren necesarias para hacer efectivos los derechos y libertades protegidos por la misma Convención. Es necesario reafirmar que la obligación de adaptar la legislación interna es, por su propia naturaleza, una de resultado183.




  1. La Corte ha señalado en otras oportunidades que esta norma impone a los Estados Partes la obligación general de adecuar su derecho interno a las normas de la propia Convención, para garantizar así los derechos consagrados en ésta. Las disposiciones de derecho interno que sirvan a este fin han de ser efectivas (principio del effet utile), lo que significa que el Estado debe adoptar todas las medidas necesarias para que lo establecido en la Convención sea realmente cumplido.




  1. De conformidad con el artículo 2 de la Convención deberán instituirse procedimientos adecuados en el marco del sistema jurídico nacional para procesar las reivindicaciones de tierras de los pueblos indígenas interesados. Los Estados deberán establecer dichos procedimientos a fin de resolver los reclamos de modo que estos pueblos tengan una posibilidad real de devolución de sus tierras. Para ello, la obligación general de garantía establecida en el artículo 1.1 de dicho tratado impone a los Estados el deber de asegurar que los trámites de esos procedimientos sean accesibles y simples y que los órganos a su cargo cuenten con las condiciones técnicas y materiales necesarias para dar oportuna respuesta a las solicitudes que se les hagan en el marco de dichos procedimientos.




  1. En el presente caso, el Paraguay no ha adoptado las medidas adecuadas de derecho interno necesarias para asegurar un procedimiento efectivo que dé una solución definitiva a la reclamación planteada por los miembros de la Comunidad Yakye Axa, en los términos del párrafo anterior.




  1. Por todo lo anteriormente expuesto, la Corte considera que el procedimiento legal de reivindicación de tierras instaurado por los miembros de la Comunidad Yakye Axa desconoció el principio del plazo razonable y se mostró abiertamente inefectivo, todo ello en violación de los artículos 8 y 25 de la Convención Americana, en concordancia con los artículos 1.1 y 2 de la misma.




  1. En cuanto al recurso de amparo y a las acciones de no innovar y anotación en la litis, la Corte considera que son procesos accesorios, que dependen del proceso administrativo de reivindicación de tierras, que ya fue calificado por la Corte como inefectivo. Por lo que no hay necesidad de entrar en más detalles.


b) Procedimiento penal instaurado en contra de los miembros de la Comunidad


  1. Los representantes alegaron que el procedimiento en contra de miembros innominados de la Comunidad indígena Yakye Axa por los delitos de invasión de inmueble ajeno, coacción grave y hurto, seguido ante el Juez de Primera Instancia en lo Criminal y Correccional del Menor de la Circunscripción Judicial de Concepción (supra párrs 50.79 a 50.90), fue adelantado sin las garantías procesales debidas, dado que los miembros de la Comunidad no tuvieron derecho a nombrar un abogado defensor ni pudieron ejercer su derecho de defensa, lo que les impidió ejercer otros derechos como el de comunicación previa y detallada de la inculpación formulada y el derecho a interrogar y solicitar la comparecencia de testigos y peritos.




  1. Por su parte, el Estado señaló que dio perfecta intervención a los letrados de las presuntas víctimas y se les posibilitó todo el mecanismo procesal y legal para la obtención de sus derechos.




  1. Al referirse a las garantías judiciales o procesales consagradas en el artículo 8 de la Convención, esta Corte ha manifestado que en el proceso se deben observar todas las formalidades que “sirv[a]n para proteger, asegurar o hacer valer la titularidad o el ejercicio de un derecho”184, es decir, las “condiciones que deben cumplirse para asegurar la adecuada defensa de aquéllos cuyos derechos u obligaciones están bajo consideración judicial”185.




  1. El Tribunal ha establecido que “[e]l esclarecimiento de si el Estado ha violado o no sus obligaciones internacionales por virtud de las actuaciones de sus órganos judiciales, puede conducir a que la Corte deba ocuparse de examinar los respectivos procesos internos”186, para establecer su compatibilidad con la Convención Americana. A la luz de lo anterior, se deben considerar los procedimientos internos como un todo, incluyendo las decisiones de los tribunales de apelación. La función del tribunal internacional es determinar si la integralidad del procedimiento, inclusive la incorporación de prueba, se ajustó a la Convención187.




  1. Dadas las especificidades del caso y la naturaleza de las supuestas infracciones alegadas por los representantes, así como los argumentos presentados por el Estado, la Corte procederá a efectuar un examen en su conjunto de las actuaciones judiciales internas llevadas a cabo en el proceso penal seguido ante el Juez de Primera Instancia en lo Criminal y Correccional del Menor de la Circunscripción Judicial de Concepción, para establecer si dichas actuaciones se adecuaron a las estipulaciones del artículo 8 de la Convención.




  1. El artículo 16 de la Constitución Política del Paraguay de 1992 establece que

[l]a defensa en juicio de las personas y de sus derechos es inviolable. Toda persona tiene derecho a ser juzgada por tribunales y jueces competentes, independientes e imparciales.




  1. De igual forma, el artículo 17 de la citada Constitución señala que:

En el proceso penal, o en cualquier otro del cual pudiera derivarse pena o sanción, toda persona tiene derecho a:

[…]

5. que se defienda por sí misma o sea asistida por defensores de su elección;



6. que el Estado le provea de un defensor gratuito, en caso de no disponer de medios económicos para solventarlo;

7. la comunicación previa y detallada de la imputación, así como a disponer de copias, medios y plazos indispensables para la preparación de su defensa en libre comunicación;

8. que ofrezca, practique, controle e impugne pruebas;

[…]


10. el acceso, por sí o por intermedio de su defensor, a las actuaciones procesales, las cuales en ningún caso podrán ser secretas para ellos. […]


  1. El artículo 11 del Código de Procedimientos Penales de 1890, que se aplicó a este caso, disponía que

[e]s inviolable la defensa en juicio de la persona y de los derechos de los procesados. Estos pueden defenderse por sí mismos o por personas de confianza nombrados por ellos.



En su defecto, el Juez les nombrará defensor.


  1. Pese a las normas citadas, los miembros de la Comunidad Yakye Axa contaron con el patrocinio de un abogado defensor después de dos años y seis meses de iniciado el procedimiento.




  1. Como ha quedado demostrado, el proceso penal en contra de miembros innominados de la Comunidad Yakye Axa inició el 16 de marzo de 1999 con la denuncia que presentó el representante legal de la firma Livestock Capital Group Inc (supra párr. 50.79). El 22 de marzo de 1999 el Juez dio apertura al sumario. El 3 de mayo de 1999 los líderes de la Comunidad, reconocidos como tales por el INDI, designaron abogado a fin de que los representara en el proceso penal referido, lo cual fue aceptado en un inicio por el Juez de la causa. No obstante, frente a la oposición de la parte actora, el Juez revocó su providencia anterior e impidió la expedición de fotocopias al letrado de la Comunidad (supra párr. 50.81). Los días 5 y 11 de septiembre de 2000 el abogado de la Comunidad volvió a solicitar la intervención en el proceso penal y solicitó se expidan fotocopias de lo actuado hasta esa fecha. El 11 de septiembre del mismo año el Juez declaró “no ha lugar” la solicitud de intervención. El 15 de septiembre de 2000 el abogado de la Comunidad interpuso un recurso de apelación contra la providencia que denegó su participación, recurso que fue rechazado por el Juez el 18 de septiembre de 2000 (supra párr. 50.86).




  1. Durante el referido proceso penal se llevaron a cabo varias diligencias probatorias, entre ellas, declaraciones de testigos, levantamientos de datos de los miembros de la Comunidad, inspecciones en el lugar de los hechos (supra párrs. 50.80, 50.82 y 50.83). De igual forma, se otorgaron medidas provisionales a favor de la parte actora, consistentes en la prohibición de ingreso de los miembros de la Comunidad al territorio de la Estancia Loma Verde (supra párr. 50.85); se decomisaron varios cajones de apicultura pertenecientes a la Comunidad (supra párr. 50.84), y se ordenó el levantamiento de las viviendas de la Comunidad (supra párr. 50.87). Todas estas gestiones se llevaron a cabo sin que los miembros de la Comunidad Yakye Axa fueran oídos y participaran a través de un abogado de su elección. Asimismo, los miembros de la Comunidad no pudieron presentar pruebas de descargo ni interrogar a los testigos propuestos por la contraparte. Esta indefensión de los miembros de la Comunidad se prolongó hasta el 14 de septiembre de 2001, cuando el Juez aceptó la participación del INDI como representante de la Comunidad Yakye Axa (supra párr. 50.88). De acuerdo con el expediente obrante en el presente caso, la causa penal no prosiguió más allá del sumario.




  1. La Corte considera, como lo ha hecho anteriormente188, que la falta de un abogado defensor constituye una violación a las garantías judiciales establecidas en el artículo 8 de la Convención Americana. De igual forma, la Corte Interamericana ha señalado que el inculpado tiene derecho, con el objeto de ejercer su defensa189, a examinar a los testigos que declaran en su contra y a su favor, así como el de hacer comparecer a personas que puedan arrojar luz sobre los hechos190.




  1. En consecuencia, esta Corte considera que en el presente caso el Estado violó el derecho de los miembros de la Comunidad Yakye Axa a ser asistidos por un defensor de su elección.




  1. Por todo lo anteriormente expuesto, el Tribunal considera que el Paraguay desconoció los derechos consagrados en los artículos 8.1, 8.2.d, 8.2.e, 8.2.f y 25 de la Convención Americana, en concordancia con los artículos 1.1 y 2 de la misma, en perjuicio de los miembros de la Comunidad indígena Yakye Axa.




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