Consejo de estado


Imputación de la responsabilidad en el caso en concreto



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6.3. Imputación de la responsabilidad en el caso en concreto.
51 En el presente caso, la Sala encuentra que los demandantes pretenden que se declare la responsabilidad del municipio de Armenia (Quindío) y se le condene por los perjuicios morales y materiales que fueron ocasionados por la muerte José Fabio Hoyos López ocurrida el 25 de enero de 1999 al interior de las instalaciones del Cuartel General del Cuerpo de Bomberos del municipio de Armenia (Quindío), como consecuencia del colapso de dicha edificación (fecha en la que ocurrió un terremoto en la mencionada ciudad).
52 Probado el daño antijurídico, consistente en la muerte de José Fabio Hoyos López en hechos acaecidos el 25 de enero de 1999, la Sala examina la imputación del mismo a la entidad demandada.
53 La Sala encuentra que para determinar las circunstancias de tiempo, modo y lugar, los medios probatorios permiten tener como acreditados los siguientes hechos que constituyéndose en amenazas inminente, irreversibles e irremediables desencadenaron el daño antijurídico que se imputa.
53.1 La víctima José Fabio Hoyos López para la época de los hechos, 25 de enero de 1999, se encontraba ejecutando el contrato de prestación del servicio bomberil, como se sostiene en la certificación del Capitán Operativo del Cuerpo Oficial de Bomberos de Armenia (Quindío), de 9 de febrero de 1999, según la cual el “señor JOSE FABIO HOYOS LOPEZ, cedulado bajo el número 7.528.478 de Armenia, laboró en calidad de Bombero línea de fuego como contratista a partir del 14 de octubre de 1998” (fl.23 c1). Dicho hecho se encuentra contrastado, además, con el certificado de disponibilidad presupuestal (Secretaría de Hacienda, municipio de Armenia) en el que se contenía la erogación por la prestación de servicios como bombero de José Fabio Hoyos “A PARTIR DE LA FECHA DE SU REGISTRO HASTA 31/01/99 Y ASIGNACION MENSUAL DE $339.000” (fl.24 c1); y, con el “CONTRATO DE PRESTACIÓN SE SERVICIOS SIN FORMALIDADES #086” celebrado entre la Secretaria General de la Alcaldía de Armenia y José Fabio Hoyos L, identificado con la cédula 7.528.478 de Armenia. Así mismo, el presente hecho se respalda con la certificación, de 29 de junio de 2000, de la Jefa de la División de Administración de Personal del municipio de Armenia (fl.5 c3).
Finalmente, este hecho encuentra respaldo también en el testimonio rendido por Jorge Hernán Jaramillo Jaramillo (fls.207 a 209 c2), según el cual:
(…) PREGUNTADO: Manifieste al despacho si usted conoció al señor JOSÉ FABIO HOYOS y de ser así si él estuvo vinculado como bombero en el CUERPO DE BOMBEROS DE ARMENIA. CONTESTÓ: Sí, efectivamente lo conocí en calidad de bombero. El (sic) era supernumerario o contratista, no recuerdo. No estaba en carrera administrativa”.
53.2 Así mismo, se encuentra demostrado que el 25 de enero de 1999, fecha en la que ocurrió el terremoto que afectó a la ciudad de Armenia (Quindío), José Fabio Hoyos López se encontraba al interior del Cuartel General del Cuerpo de Bomberos de Armenia y falleció como consecuencia del colapso estructural que sufrió la edificación. En ese sentido en la certificación del Capitán Operativo del Cuerpo Oficial de Bomberos de Armenia (Quindío), de 9 de febrero de 1999, según la cual Hoyos López se encontraba en dicho edificio prestando su servicio como bombero “hasta el día 25 de enero de 1999 donde perdió la vida en las instalaciones de la Estación Central de Bomberos como consecuencia del terremoto presentado en la ciudad” (fl.23 c1). Dicho hecho se encuentra contrastado con el oficio número 158-2000, de 20 de junio, del Comandante General (Jorge Hernán Jaramillo J) del Benemérito Cuerpo de Bomberos de Armenia (Quindío), por medio del cual se informó de “los bomberos fallecidos y los que se encontraban laborando en la Institución (sic) el día 25 de enero de 1999”, dentro de los cuales se encontraba “FABIO HOYOS” (fl.192 c2). Así mismo, encuentra respaldo en el testimonio rendido por Amanda del Socorro Rojas Duque, quien manifestó:
(…) PREGUNTADO: Manifieste al despacho si usted conoció al señor JOSÉ FABIO HOYOS LÓPEZ y de ser así, si sabe las circunstancias en que este falleció. CONTESTÓ: Sí. El (sic) trabajaba en bomberos. Ese día estaba en bomberos cuando la tragedia del 25 de enero y murió allá al caerse. A él lo sacaron de bomberos muy mal. Murió casi instantáneamente” (fl.205 c2).
En tanto que, en su testimonio María Obdulia Prado de Villa (fls.205 y 206 c2) afirmó:
(…) PREGUNTADO: Manifieste al despacho si usted conoció al señor JOSÉ FABIO HOYOS LÓPEZ y de ser así, si sabe las circunstancias en que este falleció. CONTESTÓ: Sí señora. En bomberos. Se cayó eso porque allá estaba el hijo mío también. Se cayó el día del terremoto, hasta la señora que estaba llevando el almuerzo quedó muy aporriada (sic) pero a ella no la mató”.
A su vez, en el testimonio rendido por Jorge Hernán Jaramillo Jaramillo (fls.207 a 209 c2), se aseguró:
(…) PREGUNTADO: El mencionado señor se encontraba dentro de las instalaciones del CUERPO DE BOMBEROS DEL MUNICIPIO el día del terremoto y de ser así qué lesiones sufrió. CONTESTÓ: Sí, el se encontraba laborando el día del terremoto. Conozco de su fallecimiento, por (sic) consecuencia del colapso estructural”.
53.3 Ahora bien, el hecho según el cual la edificación donde se estaban las instalaciones del Cuerpo de Bomberos de Armenia (Quindío) se encontraba en situación de riesgo inminente estructural y sísmico tiene como respaldo:
a) El Oficio, de 8 de marzo de 1995, del Secretario de Gobierno Municipal de Armenia (Quindío), dirigido a Luis Zuluaga Gómez (fl.7 c2), según el cual:
Respondiendo su oficio de fecha febrero 20 de 1995, mediante el cual solicita no se traslade la Estación Central de Bomberos, al respecto me permito manifestarle. 1º La Estación Central de Bomberos está precisamente sobre la falla romerales, siendo de alto riesgo tener equipos y personas de trabajo de emergencia en una zona de alto riesgo (Normas Internacionales sobre Localización –sic- de Estaciones).El estudio técnico – científico realizado durante 3 meses en estructuras (Columnas –sic-, vigas, amarres, etc.) por la facultad de Ingeniería de la Universidad del Quindío, recomiendan (sic) con prioridad inmediata la demolición total de la Estación puesto que no ofrece garantías de ninguna índole para la maquinaria y el personal” (fl.7 c1; subrayado fuera de texto).

b) El Oficio COBA No.001, de 2 de enero de 1998, del Comandante General (Jorge Hernán Jaramillo J) del Benemérito Cuerpo de Bomberos de Armenia (Quindío), dirigido al Alcalde de Armenia, por medio del cual se ofreció el “DIAGNOSTICO DE LA SITUACION ACTUAL, NECESIDADES DE LA INSTITUCION Y RECOMENDACIONES”, (fls.8 a 24 c2), del que se extrae:

(…) PLANTA FISICA. En la actualidad se han hecho (sic) algunas modificaciones debido a la adquisición de las máquinas del Canadá. De igual forma en el mes de Octubre (sic) nuevamente, se le realizó mantenimiento y pintura a las instalaciones del cuartel y se hicieron cambios locativos con el único fin de cumplir en parte con los requisitos en salud ocupacional y Seguridad (sic) Industrial (sic) Se reformó completamente el cielo razo (sic) y se adquirieron varios elementos en diferentes áreas para mejorar el bienestar del bombero (…) NECESIDADES. Se hace necesario abrir nuevas estaciones satélites, con el fin de dar mayor cobertura y mejorar la respuesta, y al interior de la entidad evitar el hacinamiento del personal y vehículos dentro de las instalaciones, para así en el futuro por motivos de riesgo antrópico como terremotos no correr el riesgo de perder todo en esta estructura, esto teniendo en cuenta el análisis técnico (sic)-cientifico (sic) que hizo la Universidad del Quindío, facultad de Ingeniería, en el año de 1992 a la actual estructura. RECOMENDACIONES. Presentar nuevamente el proyecto ante el Consejo (sic) Municipal, para la ejecución de la nueva estación del sur carreras 18 y 19 con calle 48, asignando los recursos necesarios para su construcción y así en el futuro, crear otra estación satélite teniendo en cuenta los proyectos que existen en el desarrollo urbanístico de la ciudad y los índices de siniestralidad. En cuanto a la planta física actual, seria (sic) importante demoler su ultimo (sic) nivel y así disminuir en algo su vulnerabilidad al colapso” (fls.17 y 18 c2).



c) El Oficio COBA número 113, de 16 de marzo de 1998, del Comandante General (Jorge Hernán Jaramillo J) del Benemérito Cuerpo de Bomberos de Armenia (Quindío), dirigido al Secretario de Gobierno del municipio de Armenia –recibida el 16 de marzo de 1998- (con copia a Planeación Municipal, recibida en esta entidad el 16 de marzo de 1998), por medio del cual se envió “copia de la Universidad del Quindío, Facultad de Ingeniería, Ref: CONCLUSIONES ESTUDIO DE PATOLOGÍA ESTRUCTURAL “Cuerpo de Bomberos Armenia Q.”, donde se nos informa la vulnerabilidad que presenta la Estructura (sic) de nuestra Institución (sic), en caso de sismo. Deseo que ante esta situación se nos tenga en cuanta el Nuevo (sic) Código Sismo Resistente contenido en la Ley 400 de 1997 y el Decreto-Ley 33 de Enero (sic) 09 de 1998 y que entro a regir a partir del 19 de febrero del presente año en todo el país, sobre el particular (…) Sugiero que se lleve el caso a Consejo de Gobierno, para que se tomen las medidas pertinentes y se tenga en cuenta las necesidades de la Institución (sic), en cobertura y respuesta, ya que en la actualidad son muy deficientes, recomendado (sic) reubicación de la Entidad (sic) en los posible en el Norte (Ciliseo –sic- del Café), y una nueva estación satélite en el Sur (sic) posiblemente en el área de la Villa Olímpica” (fl.30 c2; subrayado fuera de texto).

d) Testimonio rendido por Jorge Hernán Jaramillo Jaramillo (fls.207 a 209 c2).

(…) PREGUNTADO: El edificio donde estaba ubicado (sic) la unidad de bomberos del municipio de Armenia cumplía con los requisitos de sismo resistencia para la época de los hechos. CONTESTÓ: De acuerdo a mis conocimientos este edificio no cumplía con las normas de sismo resistencia, ley 400, ya que para la época de su construcción dicha ley no existía. PREGUNTADO: Manifieste cuáles eran las condiciones físicas de la sede en donde estaba ubicado el Cuerpo de Bomberos para la época de los hechos. CONTESTÓ: En cuanto a locativo, era aceptable. En lo estructural existía un documento de la facultad de ingeniería de la Universidad del Quindío donde recomendaban tomar medidas de carácter preventivo con el fin de mejorar su capacidad estructural. PREGUNTADO: Sabe exactamente de qué fallas técnicas adolecía la edificación. CONTESTÓ: No me acuerdo muy bien pero sí conocí el documento y mencionaba aspectos como no cumplir el código de sismo resistencia actual porque para la época no existía, segundo, que era necesario instalar pantallas porque los espacios entre una columna y otra no eran los más aceptables y los materiales de la época no eran los mejores, pues a la fecha existen materiales muy superiores en capacidad de carga estructural. En esa época no existían vibradores especiales para concreto, compactadoras, hiero d (sic) ella misma calidad de hoy día, porque de acuerdo que de eso se hablaba algo. PREGUNTADO: el inmueble en mención presentaba fisuras, humedad y debilitamiento en la construcción. CONTESTÓ: Humedades muy pocas, me (sic) mínima filtración. Con anterioridad se le había hecho mantenimiento tanto en el tercer como en el segundo nivel. En el tercer nivel en la filtración que existía en el tanque de reserva. Y en el segundo nivel se le hizo una reforma a lo que tenía que ver con la filtración de los baños y duchas. Y en el techo se arreglaron las goteras y se colocó el cielo raso nuevo, en icopor. Y con el riesgo de las inundaciones esporádicas por fuertes aguaceros, por obstrucción de la viga canal, y esto se presentaba por el árbol, ceiba, que quedaba al frente y en los huracanes soplaba muy fuerte y las hojas obstruían la canal y se presentaba el fenómeno de la inundación, porque se limpiaba. En cuanto a las fisuras, eran mínimas, en la mampostería, mas (sic) no estructural. En cuanto al debilitamiento, de acuerdo a las normas de construcción de la época, por allá en los años 60, esa era la tecnología que se usaba. No que se nos fuera a venir encima, pero existía el estudio de la Universidad del Quindío. PREGUNTADO: el estudio de la universidad del Quindío qué fallas señalaba exactamente respecto de la edificación y qué medidas se tomaron por parte del municipio. CONTESTÓ: El estudio decía, que las columnas estaban muy separadas unas de otras y que había problemas en algo de compactación y que para la época no existían los materiales como existe hoy en día. En mi comandancia, después de haber conocido el estudio por iniciativa de quien lo solicitó hacerlo, el anterior comandante, FRANCISCO JAVIER OSSA, yo solicité más bien cambiarnos de lugar como forma preventiva, inicialmente, en dos áreas de nuestra jurisdicción: ZONA NORTE, alrededor del Coliseo del Café y zona sur (…) Luego, mediante informes que presentaba a cada alcalde que entraba, yo presentaba (sic) un informe que se llamaba DIAGNÓSTICO DE LA SITUACIÓN ACTUAL, NECESIDADES DE LA INSTITUCIÓN Y RECOMENDACIONES. Entonces mediante un oficio que dirigí al nuevo alcalde, doctor ÁLVARO PATIÑO PULIDO, el 2 de enero de 1998, envíe el diagnóstico, en lo que tenía que ver con la parte física de la institución, le recomendaba abrir las dos estaciones y en una de las últimas partes, en forma preventiva, buscar la posibilidad de tumbar el último nivel, al tercer piso de la estructura, teniendo en cuenta el estudio técnico científico, patológico, de la Universidad del Quindío. Quiero dejar claro que no era de ingenieros sino de estudiantes de último semestre, como trabajo de tesis. Posteriormente cuanto tuve conocimiento por la misma administración de la ley 400, que me llegó a través de la Secretaría de Información y Prensa de la Alcaldía, Miguel Ángel Rojas que me la envió, en el mes de marzo nuevamente recomendé se tomaran acciones en el sentido de la estructura con la nueva ley que daba a partir de esa fecha, tres años para tomar acciones bien en refuerzos estructurales o haciendo nuevas instalaciones, que efectivamente fue lo que buscamos, porque con el apoyo de la Secretaría de Gobierno, doctor Henry González Mesa, presentamos al nuevo PORTE, la apertura de dos estaciones (…) Esa fue la determinación que se tomó: más bien hacerlas nuevas (…) Luego de la pérdida de la estructura solicité tres estaciones, lo que se aprobó en el PORTE de este año. Las dos iniciales en los mismos predios y una nueva en el occidente del municipio de Armenia (…) Efectivamente es totalmente cierto, porque incluso yo como Comandante de la Estación solicité el apoyo de los demás compañeros para que ese estudio se hiciera. Ese documento fue enviado a varias dependencias del municipio y al Concejo Municipal y no se a dónde más. Todo con el fin de que se me (sic) apoyara como efectivamente sucedió al aprobarse por parte de la administración, inicialmente, y luego del PORTE, la reubicación de la estación” (fls.207 a 209 c2; subrayado fuera de texto).

e) Testimonio rendido por Rodrigo Villegas Jaramillo (fls.209 y 210 c2).

(…) PREGUNTADO: Manifieste al despacho cuáles eran las condiciones estructurales y demás en que se encontraba el inmueble que le servía de sede al CUERPO DE BOMBEROS DE ARMENIA para la época del terremoto. CONTESTÓ: La sede del CUARTEL DE BOMBEROS DE LA CIUDAD DE ARMENIA la conocí cuando ejercía el cargo de Secretario de Gobierno Municipal y por mis funciones debía estar controlando el cuerpo de bomberos (…) Conocí la sede con detenimiento. Existe un estudio de ingeniería de la Universidad del Quindío donde advierten sobre el grave peligro estructural del edificio. El edificio, cuando usted se encontraba dentro de él, vibraba cuando pasaban vehículos pesados por la calle. Tenía inclinación en los pisos, sobre todo en el segundo y tercero. Se observaba a simple vista fisuras en los muros. PREGUNTADO: Manifieste si en el mencionado inmueble se construyó un tercer piso y si para dicha construcción se hicieron los respectivos estudios técnicos para establecer su conveniencia. CONTESTÓ: Cuando yo conocí la sede ya estaba construido el tercer piso. No podría referirme a estudios previos. Yo lo conocí con tres pisos (…) Efectivamente ese estudio fue analizado en varias ocasiones por la administración municipal. Como resultado de ese análisis se buscó trasladar la sede al sur, a un lote en el sur. Cuando yo salí de allí para la Secretaría de Gobierno Departamental, la administración compró un lote en el sur para trasladar la sede (…) Por favor indique al despacho en qué época ejerció la Secretaría de Gobierno Municipal. CONTESTÓ: En el 94, enero 1, a mayo del 95” (fls.209 y 210 c2; subrayado fuera de texto).



f) Testimonio rendido por Luis Enrique Hincapié Uribe (fl.211 c2).

(…) PREGUNTADO: Como usted manifestó anteriormente, usted hizo o hace parte del cuerpo de bomberos del municipio de Armenia. Manifieste al despacho sobre el estado físico de la construcción donde se encontraba ubicado el CUARTEL DE BOMBEROS DE LA CIUDAD DE ARMENIA para la época del terremoto. CONTESTÓ: Sí, yo sabía que las instalaciones del CUARTEL DE BOMBEROS DE LA CIUDAD DE ARMENIA estaba ubicado en la carrera 23, haciendo esquina con la calle 21. En el momento del terremoto, con anterioridad al terremoto había tenido muchas dificultades. Entre otras cosas, cada vez que se presentaba un movimiento sísmico de alguna consideración, la mampostería y parte de las columnas se caían. Además de las correspondientes averías por sismos, también tenía problemas con las tuberías de aguas negras. Por alguna razón se empezó a filtrar el agua y hubo necesidad de sacar las tuberías a la vista. PREGUNTADO: Manifieste al despacho si sabe usted si el tercer piso que se le construyó a la edificación en mención se hizo con las especificaciones técnicas necesarias. CONTESTÓ: Yo me retiré de bomberos en 1969. Hasta ese momento, marzo del 69, había solamente dos niveles. Cuando me reintegré a bomberos en el año de 1978 ya estaba construido el tercer nivel. No se si con las normas a la fecha, que creo que no, porque no se veía ningún reforzamiento de la estructura. PREGUNTADO: A la fecha de la construcción de los dos primeros pisos tuvo usted conocimiento si para la misma, para la construcción, se tuvieron en cuenta los requerimientos técnicos. CONTESTÓ: La construcción del cuartel se inició en 1961 y para la fecha considero yo que se ajustaban (sic) a las normas que la época existían en cuanto a construcción de edificios (…) Aunque no pertenecía al cuerpo de bomberos oficial, sí tuve conocimiento de que se hicieron unas excavaciones en el cuartel de bomberos para ubicar el parqueadero de una de las máquinas, la máquina escalera nueva. Esa excavación fue posterior a la construcción, mucho después” (fl.211 c2; subrayado fuera de texto).



g) Testimonio rendido por Luis Zuluaga Gómez (fls.211 y 212 c2).

(…) PREGUNTADO: Manifieste al despacho si usted sabe las condiciones técnicas que se tuvieron en cuenta para efecto de la construcción de la sede del CUARTEL DE BOMBEROS DE LA CIUDAD DE ARMENIA. CONTESTÓ: Sí. Lo poquito que yo conozco: yo estuve el día que pusieron la primera piedra para la construcción y en todo momento se habló de construir dos pisos. Se empezó la construcción aproximadamente en el año 61 y en todo momento se habló de dos pisos (…) PREGUNTADO: Manifieste, si es de su conocimiento, cuáles eran las condiciones físicas del CUARTEL DE BOMBEROS DE LA CIUDAD DE ARMENIA antes del terremoto del 25 de enero. CONTESTÓ: Estaba en regulares condiciones pues se encontraba agrietado por otro temblor y se encontraba con serias averiaduras (sic) y en charla con uno de los oficiales, el capital (sic) GUIZA, me dijo que ya habían oficiado a la Alcaldía y que posiblemente los trasladaban de ahí (…) PREGUNTADO: En razón del estado de la edificación es de su conocimiento si existió petición de traslado por parte de los mismos miembros de bomberos para otra sede. CONTESTÓ: Pues de eso sí se hablaba en el cuerpo de bomberos, los mismos oficiales, pero que yo conozca personalmente no. Lo que sí fue que yo hice una petición a la Alcaldía con un memorial firmado por los vecinos del sector (…) se lo envié al Secretario de Gobierno de la época, dr. RODRIGO VILLEGAS, para que no fuera traslado (sic) el cuartel de bomberos (…) y el señor RODRIGO VILLEGAS me contestó en un oficio manifestándome que no era posible mi petición, ya que el cuerpo de bomberos se encontraba en malas condiciones y que había que ser (sic) trasladado” (fls.211 y 212 c2; subrayado fuera de texto)


53.4 Examinados los anteriores elementos crítica, conjunta y armónicamente, la Sala encuentra demostrado: a) que la propia Alcaldía de Armenia (Qundío), por medio de su Secretaría de Gobierno, reconoció en marzo de 1995 que la edificación estaba sobre la “falla romerales), por lo que afrontaba un alto riesgo para equipos y personas; b) que examina la situación de la edificación se recomendó su demolición; c) el Comandante del Cuerpo de Bomberos en enero de 1998, un año antes del terremoto, advirtió del riesgo que soportaba el edificación en caso de un evento sísmico; d) así mismo, se recomendó demoler el último nivel del edificio y disminuir la vulnerabilidad al colapso; e) teniendo en cuenta toda la problemática se solicitó, por el Comandante del Cuerpo de Bomberos en marzo de 1998, la reubicación de la estación central del Cuerpo de Bomberos; f) se reconoció que la edificación no cumplía con las normas de resistencia vigentes (ley 400 de 1997 y decreto 33 de 1998 –NSR98), ya que en la época de su diseño y construcción no existía normativa aplicable; g) se recomendaron, además, medidas preventivas para mejorar la capacidad estructural; h) se demostró que la edificación carecía del mantenimiento necesario, en especial el estructural; i) se demostró que además de la tesis de grado realizada por estudiantes de la Universidad del Quindío, no se procuró elaborar o recabar más estudios de la edificación, pese a que la administración municipal y la comandancia del Cuerpo de Bomberos desde 1995 denunciaron las deficiencias, riesgos y vulnerabilidad del edificio en su estructura.
54 La Sala encuentra que este caso debe estudiarse en el marco de la aplicación de la ley 400 de 1997, por la cual se adoptan normas sobre construcciones sismo resistentes, y el decreto 33 de 1998, Reglamento de construcciones sismo resistentes (NSR-98), para poder resolver los cuestionamientos planteados por el apelante, esto es, para poder determinar si a la entidad demandada cabe endilgarle la responsabilidad por falla en el servicio.
55 El primer aspecto a examinar, en el ámbito fáctico de la imputación está relacionado con la eximente de responsabilidad de la fuerza mayor. La Sub-sección C de la Sección Tercera en la sentencia de 19 de octubre de 2011, argumentó:
(…) la Sala ha explicado que para que se configure la fuerza mayor, es necesario que se configuren los siguientes elementos:

En cuanto tiene que ver con (i) la irresistibilidad como elemento de la causa extraña, la misma consiste en la imposibilidad del obligado a determinado comportamiento o actividad para desplegarlo o para llevarla a cabo; en otros términos, el daño debe resultar inevitable para que pueda sostenerse la ocurrencia de una causa extraña, teniendo en cuenta que lo irresistible o inevitable deben ser los efectos del fenómeno y no el fenómeno mismo pues el demandado podría, en determinadas circunstancias, llegar a evitar o impedir los efectos dañinos del fenómeno, aunque este sea, en sí mismo, irresistible, caso de un terremoto o de un huracán (artículo 64 del Código Civil) algunos de cuyos efectos nocivos, en ciertos supuestos o bajo determinadas condiciones, podrían ser evitados.



Por lo demás, si bien la mera dificultad no puede constituirse en verdadera imposibilidad, ello tampoco debe conducir al entendimiento de acuerdo con el cual la imposibilidad siempre debe revestir un carácter sobrehumano; basta con que la misma, de acuerdo con la valoración que de ella efectúe el juez en el caso concreto, aparezca razonable, como lo indica la doctrina:

«La imposibilidad de ejecución debe interpretarse de una manera humana y teniendo en cuenta todas las circunstancias: basta que la imposibilidad sea normalmente insuperable teniendo en cuenta las condiciones de la vida»74.
En lo referente a (ii) la imprevisibilidad, suele entenderse por tal aquella circunstancia respecto de la cual "no sea posible contemplar por anticipado su ocurrencia"75,toda vez que “[P]rever, en el lenguaje usual, significa ver con anticipación"76, entendimiento de acuerdo con el cual el agente causante del daño sólo podría invocar la configuración de la causa extraña cuando el hecho alegado no resulte imaginable antes de su ocurrencia, cuestión de suyo improbable si se tiene en cuenta que el demandado podría prefigurarse, aunque fuese de manera completamente eventual, la gran mayoría de eventos catalogables como causa extraña antes de su ocurrencia, más allá de que se sostenga que la imposibilidad de imaginar el hecho aluda a que el mismo jamás hubiera podido pasar por la mente del demandado o a que éste deba prever la ocurrencia de las circunstancias que resulten de más o menos probable configuración o a que se entienda que lo imprevisible está relacionado con el conocimiento previo de un hecho de acaecimiento cierto.
Sin embargo, el carácter imprevisible de la causa extraña también puede ser entendido como la condición de “imprevisto” de la misma, esto es, de acontecimiento súbito o repentino, tal y como lo expresan tanto el Diccionario de la Real Academia Española de la Lengua, como el artículo 64 del Código Civil77 y la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con la cual “[I]mprevisible será cuando se trate de un acontecimiento súbito, sorpresivo, excepcional, de rara ocurrencia”78. La recién referida acepción del vocablo “imprevisible” evita la consecuencia a la cual conduce el entendimiento del mismo en el sentido de que se trata de aquello que no es imaginable con anticipación a su ocurrencia, toda vez que esta última comprensión conllevaría a que la causa extraña en realidad nunca operase, si se tiene en cuenta que prácticamente todos los sucesos que ocurren a diario ya han sido ima­ginados por el hombre.
No está de más señalar, en cualquier caso, que la catalogación de un determinado fenómeno como imprevisible excluye, de suyo, la posibilidad de que en el supuesto concreto concurra la culpa del demandado, pues si éste se encontraba en la obligación de prever la ocurrencia del acontecimiento al cual se pretende atribuir eficacia liberatoria de responsabilidad y además disponía de la posibilidad real y razonable de hacerlo, entonces los efectos dañinos del fenómeno correspondiente resultarán atribuibles a su comportamiento culposo y no al advenimiento del anotado suceso. Culpa e imprevisibilidad, por tanto, en un mismo supuesto fáctico, se excluyen tajantemente.
Así pues, resulta mucho más razonable entender por imprevisible aquello que, pese a que pueda haber sido imaginado con anticipación, resulta súbito o repentino o aque­llo que no obstante la diligencia y cuidado que se tuvo para evitarlo, de todas maneras acaeció, con independencia de que hubiese sido mentalmente figurado, o no, previamente a su ocurrencia. En la dirección señalada marcha, por lo demás, la reciente jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia, la cual ha matizado la rigurosidad de las exigencias que, en punto a lo “inimaginable” de la causa extraña, había formulado en otras ocasiones: (…)
Y, por otra parte, en lo relacionado con (iii) la exterioridad de la causa extraña, si bien se ha señalado que dicho rasgo característico se contrae a determinar que aquella no puede ser imputable a la culpa del agente que causa el daño o que el evento correspondiente ha de ser externo o exterior a su actividad, quizás sea lo más acertado sostener que la referida exterioridad se concreta en que el acontecimiento y circunstancia que el demandado invoca como causa extraña debe resultarle ajeno jurídicamente, pues más allá de sostener que la causa extraña no debe poder imputarse a la culpa del agente resulta, hasta cierto punto, tautológico en la medida en que si hay culpa del citado agente mal podría predicarse la configuración al menos con efecto liberatorio pleno de causal de exoneración alguna, tampoco puede perderse de vista que existen supuestos en los cuales, a pesar de no existir culpa por parte del agente o del ente estatal demandado, tal consideración no es suficiente para eximirle de responsabilidad, como ocurre en los casos en los cuales el régimen de responsabilidad aplicable es de naturaleza objetiva, razón por la cual la exterioridad que se exige de la causa del daño para que pueda ser considerada extraña a la entidad demandada es una exterioridad jurídica, en el sentido de que ha de tratarse de un suceso o acaecimiento por el cual no tenga el deber jurídico de responder la accionada”7980.
En cuanto a la imprevisibilidad, la Sección Tercera en la sentencia de 11 de septiembre de 2003 argumentó:
“La imprevisibilidad que determina la figura, se presenta cuando no es posible contemplar el hecho con anterioridad a su ocurrencia. Para establecer que es lo previsible resulta necesario considerar las circunstancias particulares del caso concreto; supone verificar las previsiones normales que habrían de exigirse a quien alega el fenómeno liberatorio. (…)

“De igual manera, en sentencia proferida el 23 de junio de 2000, expediente 5475, manifestó que deben tenerse en cuenta tres criterios sustantivos:

‘1) El referente a su normalidad y frecuencia; 2) El atinente a la probabilidad de su realización, y 3) El concerniente a su carácter inopinado, excepcional y sorpresivo’.

(…)


Así las cosas, un hecho es imprevisible cuando, partiendo de la anormalidad en su ocurrencia, su acaecimiento no era probable y, por tanto, se produjo en condiciones de sorpresa y excepcionalidad (…)”81.
En tanto que, respecto a la irresistibilidad la Sección Tercera en la sentencia de 23 de septiembre de 2009 argumentó:
(…) Bajo este entendimiento, para que se estructure la fuerza mayor es preciso que, luego de constatar la exterioridad del suceso causante del daño antijurídico, y su imprevisibilidad, se examinen las posibilidades del sujeto para contrarrestar sus efectos, lo cual se advierte al observar que, a pesar de que se adoptaron las medidas pertinentes, y con la diligencia debida, fue inevitable la causación de los efectos, pues están por fuera de su control físico o material (…)

(…)

Cabe advertir en este punto que, la irresistibilidad respecto a los efectos del suceso no se verifica con la existencia de una “dificultad” para contrarrestarlos, por compleja que ésta sea, como quiera que, aunque en este último caso, el sujeto obligado y/o demandado tenga que realizar un esfuerzo máximo para evitarlos, incurriendo, incluso, en altos costos, y en actividades más gravosas, no se trata de aspectos o fenómenos insuperables, y, por ende, no se configurará la fuerza mayor (…)

(…)

Igualmente, hay que tener claridad en cuanto a que, tanto la imprevisibilidad como la irresistibilidad, deben examinarse respecto a los efectos producidos por el suceso o acontecimiento exterior, y no frente al fenómeno como tal. Así, se prescindirá de analizar las condiciones propias de la causa, para determinar las de sus consecuencias, que son, en últimas, las que permitirán concluir la constitución de la eximente de responsabilidad82.
55.1 Con lo probado en el proceso, la Sala encuentra que el elemento de la irresistibilidad no se cumple, ya que la entidad demandada no en encontraba ante la imposibilidad de adoptar ciertas acciones, medidas o desplegar actividades para atender las condiciones físicas en las que se encontraba el edificio del Cuerpo de Bomberos de Armenia (Quindío), puesto que desde marzo de 1995 la propia alcaldía tenía conocimiento de las deficiencias, de la vulnerabilidad y del alto riesgo en el que se encontraba dicha instalación para afrontar un evento natural que por irresistible e impredecible como el terremoto ocurrido el 25 de enero de 1995, no es suficiente para eximir de responsabilidad, ya que atendiendo a las precisas circunstancias del caso se pudo precaver o impedir los efectos nocivos que se produjeron, para el caso en concreto la pérdida de la vida de José Fabio Hoyos López, e incluso la administración municipal habría podido (fundada en la ley 400 de 1997 y en el decreto 33 de 1998) haber adoptado la decisión que en 1995 se vislumbró de trasladar la edificación a otro lugar, con lo que se habría minimizado o limitados los efectos nocivos con toda probabilidad.
El anterior argumento debe ser, además, sustentado con la aplicación del principio de razonabilidad de tal manera que del estudio de los medio probatorios se puede concluir que no había una imposibilidad de ejecución por encima de las capacidades funcionales, técnicas y económicas de la entidad demandada (como en su momento lo argumentó en su contestación y alegatos), ni representaba la asunción de obligaciones materialmente imposibles. Por el contrario, se trata de acciones, medidas y actividades que de haber operado bajo criterios precautorios se habrían adoptado progresivamente desde 1995, lo que aleja de toda posibilidad jurídica, razonable y de condición de vida la afirmación según la cual operó una fuerza mayor, porque en el peor de los casos las medidas precautorias, como el traslado de la edificación, habrían estado encaminadas a limitar o minimizar los daños y perjuicios que se produjeron.
55.2 En cuanto a la imprevisibilidad, está demostrado que la entidad demandada desde marzo de 1995, y a en los primeros meses de 1998 tuvo conocimiento desde el interior de sus organismos (Secretaría de Gobierno) y, por la Comandancia del Cuerpo de Bomberos, de vulnerabilidad y alto riesgo que existía y afrontaba la edificación de dicho Cuerpo, por lo que no es cierto que sólo con ocasión del terremoto es que afloraran o aparecieran tales manifestaciones, por lo que lo mínimo, razonable y ponderado exigible a la administración municipal era que hubiese adoptado, aplicado, o si quiera encaminado algunas medidas anticipatorias, como el traslado que sólo viene a consagrarse en el Plan de Ordenamiento Territorial pero no se materializó.
55.3 Con base en el anterior estudio, la Sala debe reprochar la decisión del Tribunal en cuya sentencia de primera instancia no hizo ningún trabajo mínimo de análisis juicioso, sino que se limitó a una aplicación del precedente de otra decisión que por sus fundamentos adolece de la insuficiente motivación de la que debe estar constitucional y convencionalmente provista toda decisión judicial. En ese sentido, la Sala con base en los argumentos que anteceden concluye que no hay lugar a la prosperidad de la excepción de fuerza mayor propuesta por la entidad demandada, de manera que tal que en el presente evento no se opero ninguna afectación en el ámbito fáctico, sino que por el contrario se tiene por establecido que el hecho dañoso y la actividad/inactividad de la entidad demandada están directamente relacionados al haberse demostrado que en las circunstancias de tiempo, modo y lugar la muerte de José Fabio Hoyos López pudo haber se produjo por no haber adoptado las medidas precautorias respectivas al edificio donde se encontraba la estación central del Cuerpo de Bomberos de Armenia (Quindío).
56 Si lo anterior es así, la Sala debe establecer (en el ámbito jurídico) si el daño antijurídico demostrado es atribuible jurídicamente a la administración municipal demandada. El análisis parte de afirmar, siguiendo la sentencia de la Sala Plena de la Sección Tercera de 23 de agosto de 2012 (expediente 24392), que para encuadrar la responsabilidad del Estado cabe examinar cualquiera de los criterios de motivación, partiendo de la falla en el servicio.
56.1 ¿Se configuró una falla en el servicio atribuible jurídicamente a la entidad pública demandada? La respuesta de la Sala es afirmativa, y se explica con los siguientes argumentos razonados: a) La administración municipal demandada en cuanto al estado de las edificaciones, en especial aquellas indispensables para la comunidad, estaba sujeta de manera general a lo establecido en el Código de Policía y a la Ley 388 de 1997; b) en cuanto a las condiciones y exigencias de sismo resistencia de las edificaciones, entre ellas las instalaciones del Cuerpo de Bomberos, la administración municipal estaba sujeta a lo consagrado en la ley 400 de 1997 (que entró en vigencia en febrero de 1998, a tenor de lo establecido en el artículo 56). De acuerdo con el artículo 1 de la mencionada ley se fijaron los criterios y requisitos mínimos para el diseño, construcción y supervisión técnica de edificaciones nuevas, así como de aquellas indispensables para la recuperación de la comunidad con posterioridad a la ocurrencia de un sismo, que puedan verse sometidas a fuerzas sísmicas y otras fuerzas impuestas por la naturaleza o el uso, con el fin de que sean capaces de resistirlas, incrementar su resistencia a los efectos que éstas producen, reducir a un mínimo el riesgo de la pérdida de vidas humanas, y defender en lo posible el patrimonio del Estado y de los ciudadanos”. A su vez, el artículo 54 de la ley 400 de 1997 consagraba que a “las construcciones existentes cuyo uso las clasifique como edificaciones indispensables y de atención a la comunidad, localizada en zonas de amenaza sísmica alta e intermedia, se les debe evaluar su vulnerabilidad sísmica, de acuerdo con los procedimientos que habrá de incluir el Título A de la reglamentación, en un lapso no mayor de tres (3) años contados a partir de la vigencia de la presente Ley”; c) debía, además, la administración municipal responder a las exigencias y requisitos técnicos de sismo resistencia ordenados por el decreto 33 de 1998 (Reglamento de construcciones sismo resistente, NSR-98), que entró en vigencia el 9 de enero de 1998, y en cuyos apartes aplicables al caso fijaba: i) que las construcciones existentes antes de la vigencia de tal Reglamento podían ser objeto de adición, modificación y remodelación en su sistema estructural, o bien podía ser sometidas a un análisis de vulnerabilidad, o a diseñar intervenciones de reforzamiento, a rehabilitación sísmica, o a reparaciones con posterioridad a la ocurrencia de sismos (A.1.2.3.2, A.10.1.2, A.10.1.3); ii) para llevar a cabo tales acciones se debía surtir un procedimiento de evaluación y diseño que comprendía la búsqueda de la información del diseño y construcción original, la evaluación de la estructura existente y la modificación del sistema estructural (A.10.1.4, A.10.7, A.10.8, A.10.9).
57 Se afirma que la entidad demandada incurrió en una falla en el servicio desde dos perspectivas: frente a la situación de amenaza inminente, irreversible e irresistible constituida por el conocimiento de la situación de riesgo en la que se encontraban los miembros del Cuerpo de Bomberos, entre ellos José Fabio Hoyos López, y los equipos, lo cual fue advertido, denunciado e informado en diferentes oportunidades desde 1995; el estado estructural de la edificación (construida desde los años sesenta) donde estaba el Cuerpo de Bomberos de Armenia (Quindío); y, su ubicación en una zona de alto riesgo sísmico (se reconoció por la Secretaría de Gobierno que estaba en el área de la “falla romerales”). Lo anterior, lleva a la Sala a atribuir jurídicamente a la entidad demandada la responsabilidad por la falla en el servicio, consistente en la inactividad83 que se demuestra tuvo la administración municipal de Armenia ante la situación de amenaza en la que se encontraba física y estructuralmente el edificio del Cuerpo de Bomberos, que representó la amenaza para los derechos (a la vida, a la integridad personal, a la seguridad y a la tranquilidad) de los miembros del mismo, especialmente de José Fabio Hoyos López, con lo que se incumplió el mandato constitucional del artículo 2, en concordancia con las normas legales que le permitían y le exigían adoptar medidas precautorias para atender situaciones, que como la presente, admitían la adopción de decisiones propias de la “discrecionalidad táctica” o aquella “expresiva de la especial flexibilidad que requiere la Administración para poder reaccionar adecuadamente ante situaciones inesperadas”84. Como medidas precautorias, la administración municipal desatendió la elaboración de estudios técnicos de la vulnerabilidad y riesgos sísmicos que representaba el estado de la edificación, ni siquiera se gestionaron, adelantaron o realizaron una vez entró en vigencia la ley 400 de 1997 y el decreto 33 de 1998, lo refleja el grado de inactividad y la falta de eficacia 85de tales normas ante las decisiones no adoptadas por la entidad pública demandada, consumándose sin duda alguna una falla en el servicio no sólo a nivel de la normativa básica, sino en el orden constitucional y el cuanto al modelo al que debe responder toda entidad pública en el Estado Social de Derecho.
58 Ahora bien, desde la perspectiva del daño antijurídico demostrado la responsabilidad es atribuible a la entidad pública demandada ya que se pudo constatar, probatoria y materialmente (conforme al acervo probatorio), que su inactividad ante la situación de alto riesgo sísmico en la que se encontraba la edificación del Cuerpo de Bomberos de Armenia (Quindío) constituye una infracción a deberes constitucionales (artículo 2) y legales de hacer (ley 400 de 1997 y decreto 33 de 1998). No podía la administración municipal simplemente limitarse a tomar nota, a responder oficios, o a proyectar las decisiones, sino que se demandaba, dadas las circunstancias específicas, su intervención inmediata “para asegurar unas condiciones materiales mínimas en las que pueda hacerse efectivos los valores de libertad e igualdad conquistados por el Estado de Derecho”86. Lo que no ocurrió en el caso en concreto, puesto que conocida la situación de riesgo de la edificación desde 1995, no se demostró que los diferentes gobiernos de las administraciones municipales de Armenia hayan tomado medida alguna encaminada a realizar estudios, evaluaciones e informes que soportaran técnicamente la decisión de demoler, reubicar o rehabilitar la misma, como tampoco se atendieron los mandatos positivos de la ley 400 de 1997 y del decreto 33 de 1998, pues ni siquiera se demostró por la entidad pública demandada que se haya realizado el “análisis de vulnerabilidad sísmica”, ni que se haya adelantado alguno de los procedimientos mencionados, para lo que se tuvo un término razonable de un año, se podía contar con medios técnicos (y en caso de no contar con ellos podía acudir al Gobierno Nacional en ejercicio de sus funciones y de los principios de coordinación y colaboración administrativa) y se habría podido determinar unas mínimas condiciones económicas, si ya se había incluido en el Plan de Ordenamiento Territorial la necesidad de reubicar y de emplazar estaciones satélites. Todo esto, sin duda para la Sala, lleva a concretar en el caso en concreta la falla en el servicio de la entidad pública demandada, por inactividad en el cumplimiento de sus deberes positivos precautorios y normativos con los que se hubiera anticipado a la materialización del daño producto de una amenaza inminente, irreversible e irremediable, y que llevó a padecer un daño antijurídico a José Fabio Hoyos López y a sus familiares, el cual será atribuible jurídicamente a la demandada.
59 De acuerdo con los anteriores argumentos, la Sala revocara la sentencia de primera instancia y en su lugar declarara la responsabilidad patrimonial de la entidad pública demandada por el daño antijurídico ocasionado a José Fabio Hoyos López.
60 Una vez demostrado el daño antijurídico y establecida la responsabilidad de la entidad pública demandada, la Sala examina ahora la procedencia de la indemnización de los perjuicios reclamados.


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