Ccpr/C/arg/4 08-40968


Protección a los migrantes



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1. Protección a los migrantes


214. La experiencia de la Argentina ha demostrado que las medidas migratorias de carácter restrictivo no aportan soluciones sino que, por el contrario, la construcción de barreras legales sólo generan irregularidad, pérdidas de vidas humanas y hacen más lucrativa la tarea de los traficantes.

215. Es en este marco que nuestro país estima fundamental que se respeten los derechos humanos de los migrantes, sin importar su condición migratoria y que los Estados tomen medidas efectivas para propiciar su integración en el país de destino, eliminando cualquier forma de discriminación, xenofobia o racismo.

216. En este contexto, nuestro país ha ratificado en el mes de febrero de 2007 la Convención internacional sobre la protección de los derechos de todos los trabajadores migratorios y de sus familiares.

217. Nuestro país considera que la legalidad es la base de toda sociedad democrática y es indispensable para que el extranjero logre su integración plena a la sociedad de recepción. Es por ello que se han diseñado mecanismos de fácil acceso a la regularidad migratoria.

218. Por su parte, entendemos que en el diseño de las políticas migratorias tendientes a contrarrestar la migración irregular debe tenerse especialmente en cuenta la necesidad de identificar a aquellas personas que han salido de sus países porque requieren protección internacional y garantizarles el acceso al territorio y a procedimientos de asilo eficientes, respetando el derecho internacional humanitario y el derecho internacional de los refugiados.

219. Bajo la actual gestión gubernamental nuestro país ha asumido una posición de avanzada en lo que respecta a la protección de los migrantes, en el entendido de que el siglo XXI nos obliga a responder a la complejidad de los flujos migratorios con un cambio de paradigma en el tratamiento de las migraciones internacionales: debemos pasar de un enfoque de seguridad y control de fronteras -basado exclusivamente en el concepto de Estado-nación- a una perspectiva integral de derechos humanos, donde el migrante y su familia deben ser el eje de las políticas gubernamentales en la materia.

220. La República Argentina ha plasmado este nuevo paradigma en el espíritu de su política migratoria, tanto en las disposiciones de la nueva Ley nacional de migraciones (Ley Nº 25871), vigente en nuestro país desde el mes de enero de 2004, como en sus programas de regularización migratoria (véase anexo III, Ley Nº 25871).

221. La nueva Ley de migraciones, producto del trabajo consensuado de diferentes sectores gubernamentales y no gubernamentales, refleja el compromiso asumido por nuestro país de garantizar el pleno respeto de los derechos humanos de los migrantes y sus familias, al tiempo que establece mecanismos de fácil acceso a la regularidad migratoria. Se trata de una norma basada en nuestra realidad histórica, geográfica, económica y regional y, reconociendo nuestra tradición de país receptor de migrantes, crea los mecanismos que posibilitan que los migrantes accedan a la regularidad migratoria.

222. A título de ejemplo, merecen ser destacados algunos párrafos del citado cuerpo legal:

a) Respeto de los derechos humanos y compromisos internacionales sobre la materia, artículo 3: "Son objetivos de la presente ley, a) dar cumplimiento a los compromisos internacionales de la República en materia de derechos humanos, integración y movilidad de los migrantes; f) asegurar a toda persona que solicite ser admitida en la República Argentina el goce de criterios y procedimientos no discriminatorios en términos de los derechos y garantías establecidos por la Constitución nacional, los tratados internacionales, los convenios bilaterales vigentes y las leyes; g) promover y difundir las obligaciones, derechos y garantías de los migrantes, conforme lo establecido en la Constitución nacional, los compromisos internacionales y las leyes, manteniendo en alto su tradición humanitaria y abierta con relación a los migrantes y sus familias...".

b) Derecho a la migración, artículo 4: "El derecho a la migración es esencial e inalienable de la persona y la República Argentina lo garantiza sobre la base de los principios de igualdad y universalidad".

c) Igualdad de trato, artículo 5: "El Estado asegurará las condiciones que garanticen una efectiva igualdad de trato a fin de que los extranjeros puedan gozar de sus derechos y cumplir con sus obligaciones..."; artículo 6: "El Estado, en todas sus jurisdicciones, asegurará el acceso igualitario a los inmigrantes y sus familias en las mismas condiciones de protección, amparo y derechos que gozan los nacionales, en particular en lo referido a servicios sociales, bienes públicos, salud, educación, justicia, trabajo, empleo y seguridad social"; artículo 13: "A los efectos de la presente ley se considerarán discriminatorios todos los actos u omisiones determinados por motivos tales como etnia, religión, nacionalidad, ideología, opinión política o gremial, género, posición económica o caracteres físicos, que arbitrariamente impidan, obstruyan o restrinjan el pleno ejercicio sobre bases igualitarias de los derechos y garantías.

d) Derecho a la educación, artículo 7: "En ningún caso la irregularidad migratoria de un extranjero impedirá su admisión como alumno en un establecimiento educativo, ya sea público o privado; nacional, provincial o municipal; primario, secundario, terciario o universitario. Las autoridades de los establecimientos educativos deberán brindar orientación y asesoramiento respecto de los trámites correspondientes a los efectos de subsanar la irregularidad migratoria".

e) Derecho a la salud, artículo 8: "No podrá negársele o restringírsele en ningún caso el acceso al derecho a la salud, asistencia social o atención sanitaria a todos los extranjeros que lo requieran, cualquiera sea su situación migratoria...".

f) Derecho a la información, artículo 9: "Los migrantes y sus familiares tendrán derecho a que el Estado les proporcione información acerca de: a) sus derechos y obligaciones con arreglo a la legislación vigente, b) los requisitos exigidos para su admisión, permanencia y egreso".

g) Promover la integración, artículo 14: "El Estado en todas sus jurisdicciones, ya sea nacional, provincial o municipal, favorecerá las iniciativas tendientes a la integración de los extranjeros en su comunidad de residencia...".

h) Fácil acceso a la regularidad migratoria, ser nacional de un Estado parte o asociado del MERCOSUR como base del acceso de residencia legal (art. 23, inciso l).

i) Necesaria intervención judicial en los procesos de expulsión: título V, cap. I.

j) Retención del extranjero para efectivizar expulsión como facultad exclusiva de la justicia: título V, cap. II.

k) Penalización del delito de tráfico ilegal de personas. Agravamiento de la pena cuando se hubiera puesto en peligro la vida, salud o integridad del migrante o cuando se trate de un menor de edad, cap. VI. Por primera vez se tipifica en la legislación migratoria argentina la figura del tráfico de migrantes. Las penas previstas de prisión son de 1 a 6 años, pudiendo llegar a 20 años cuando se den circunstancias de agravamiento.

223. La mencionada ley se encuentra en proceso de reglamentación. Las sustanciales diferencias con relación a la ley anterior, que rigió por más de 20 años, hace que la tarea de reglamentación resulte más dificultosa y deba trabajarse sobre situaciones novedosas. Se están realizando interconsultas con todos los sectores de Gobierno involucrados así como con las ONG relacionadas con la materia. Debemos reconocer que la desfavorable situación económica y la tasa de desempleo por la que atraviesa la República Argentina no resulta el escenario más propicio para la reglamentación y aplicación de una ley de las características señaladas. El trabajo de reglamentación se está desarrollando bajo la premisa del respeto al principio de igualdad en el goce de los derechos que son inherentes a las personas por su calidad de seres humanos y no por su nacionalidad, y en esa óptica se pretende ser cuidadosos para no caer en situaciones de discriminación inversa, es decir no crear un trato desigualitario en el cual los perjudicados sean los nacionales.

224. Sin perjuicio de lo dicho en el párrafo anterior y hasta tanto sancione la nueva reglamentación el Ministerio del Interior y la Dirección Nacional de Migraciones (DNM) se han adoptado una serie de medidas tendientes a no desvirtuar el espíritu que llevara al dictado de la referenciada Ley Nº 25871.

225. Entre tales medidas merecen destacar:

a) Suspensión de las expulsiones o conminatorias a hacer abandono del país respecto de los nacionales de países limítrofes: disposición Nº 2074/04 DNM, dictada el 28 de enero de 2004. Por medio de esta disposición se pretenden preservar los derechos de aquellos ciudadanos de países limítrofes que podrán regularizar su situación a la luz de la nueva ley una vez sancionada su reglamentación. Se exceptúan de esta norma las expulsiones que se hubieren dictado en virtud de la existencia de antecedentes penales.

b) Dejar sin efecto todas las detenciones precautorias o apercibimientos que contengan tal medida, dictados por la Dirección Nacional de Migraciones de conformidad con facultades que le otorgaba la derogada Ley Nº 22439: disposición Nº 17627 DNM, dictada el 23 de abril de 2004. Tal como se informara en párrafos anteriores, bajo la vigencia de la Ley Nº 22439 la Dirección Nacional de Migraciones se encontraba facultada para detener a aquellos extranjeros sobre los que pesaba orden de expulsión. Dicha detención se producía al solo y único efecto de efectivizar la expulsión. La nueva Ley de migraciones establece que la facultad de retención de un extranjero es exclusiva de la justicia. En función de ello la Dirección de Migraciones, y sin perjuicio de que a partir del dictado de la Ley Nº 25871 no dispone más detenciones o apercibimientos en tal sentido, dejó sin efecto todas aquellas medidas de ese tenor que hubieren sido adoptadas bajo el imperio de la ley anterior y que se encontraren pendientes de ejecución.

c) Disminución de las tasas migratorias que deben abonar los extranjeros que tramiten su residencia ante el Consulado Argentino: disposición DNM Nº 21085 dictada el 17 de junio de 2004.



a) La política migratoria en el contexto del MERCOSUR

226. Parte importante de la realidad de nuestro país es el MERCOSUR y sus Estados asociados, proceso regional que hoy comprende al Brasil, el Paraguay, el Uruguay, Venezuela y la Argentina, como miembros plenos, y a Chile, Bolivia, el Ecuador y Colombia como Estados asociados. En este marco se creó en 1996 la Reunión de Ministros del Interior del MERCOSUR y Estados Asociados, destinada a trabajar en la adopción de medidas consensuadas en la materia propia de las competencias de esa cartera de Estado, identificándose dos grandes temas: migraciones y seguridad. En ambos temas, como fruto del trabajo conjunto de los países que integramos el bloque, se han logrado avances hacia políticas que se fundamentan en el necesario respeto de los derechos del hombre y en la búsqueda del bienestar de la población.

227. Otro hecho de particular relevancia fue la firma del Acuerdo de Residencia del MERCOSUR y Estados Asociados, hoy en proceso de internalización por los países del bloque, por el cual se posibilita que aquel que haya nacido en un país del bloque pueda obtener una residencia regular en otro país del bloque, mediante un trámite basado exclusivamente en la nacionalidad del peticionante y su carencia de antecedentes penales.

228. La Argentina, sin esperar a que la norma entrara en vigencia en el bloque y sin exigir reciprocidad, ha puesto en marcha el Programa nacional de normalización documentaria migratoria, al que se denomina "Patria Grande".

229. El llamado "Programa Patria Grande" ha permitido, en el período computado desde el 17 de abril de 2006 hasta el 18 de enero de 2007, la regularización migratoria de 333.011 extranjeros que se encontraban residiendo en Capital Federal y Gran Buenos Aires. Ello así, se estima que en el transcurso de los próximos meses, con la extensión del programa a la totalidad del territorio, la cifra ascenderá a los 700.000.

230. El Programa tiene como pilar fundamental la intervención directa en la toma de las inscripciones a tres organismos sociales, las provincias, los municipios y las organizaciones sociales, quienes los remiten a la Dirección Nacional de Migraciones. Hoy interactúan con el Gobierno 98 centros de tomas de datos directamente en contacto con el inmigrante.

231. Es de destacar que para que ello sucediera fue necesario una convocatoria gubernamental y la respuesta colaborativa de la Iglesia, sindicatos, organizaciones representativas de los inmigrantes y ONG nacionales que dejaron de actuar como meros denunciantes o defensores de los derechos de los inmigrantes para pasar a ser actores fundamentales del proceso.

232. Sin la intervención de las instituciones mencionadas en el párrafo anterior la Dirección Nacional de Migraciones no hubiera podido legalizar en 60 días a las 184.351 personas ya regularizadas bajo el Programa Patria Grande, ya que hubiera necesitado aproximadamente 667 días.

233. Es digno de mención que el Programa Patria Grande no es una amnistía, no tiene una vigencia acotada, su aspiración es de política de Estado y regirá de ahora en adelante, para los nacionales del MERCOSUR que se encuentren en territorio argentino y para aquellos que ingresen en el futuro, otorgando incluso la posibilidad de hacer la tramitación en nuestros consulados del país de origen del peticionante e ingresar al territorio argentino ya con su residencia acordada.

234. Para obtener el beneficio, el solicitante sólo debe acreditar ser nacional de un país integrante del MERCOSUR y Estados asociados y carecer de antecedentes penales; como contrapartida recibe una residencia temporal de dos años, transcurridos los cuales obtiene la residencia permanente.

235. Cabe destacar que la implementación del Programa Patria Grande en la República Argentina fue motivo de felicitación y adhesión de los otros países que componen el MERCOSUR y Estados asociados mediante una declaración suscrita a tal efecto en el ámbito de la reunión de Ministros del Interior del bloque manifestando el compromiso de aplicar mecanismos similares.

236. Ahora bien, entre 2003 y lo que va de 2006, como resultado de la nueva política migratoria, han obtenido residencia legal en la Argentina aproximadamente 334.300 extranjeros. De acuerdo a la información elaborada por el organismo oficial de estadísticas (INDEC), en el segundo trimestre de 2006 el desempleo disminuyó al 10,4%.

237. El contraste con la ecuación señalada se hace evidente; el crecimiento económico y el aumento del empleo están relacionados con los aciertos de las políticas económicas, más que con la reducción de los flujos de migrantes.

238. Otro dato de la realidad, y esta vez relacionado con el tema de la seguridad: saber que existe en el territorio un número de extranjeros de los que se desconoce su identidad resulta, en relación a la inseguridad, más preocupante que permitir su regularización migratoria.

239. Las autoridades de la Argentina entienden que si se permite regularizar al migrante mediante un trámite sencillo que exija la presentación de carencia de antecedentes, se transparentará su presencia en el territorio y se lo identificará, el individuo recuperará su identidad, y en la eventualidad de una posible comisión de delito podrá ser localizado y deportado si así correspondiera.

240. Es en este contexto que la República Argentina ha señalado en diversos foros que resulta imprescindible abordar la cuestión de la seguridad y las migraciones desde una perspectiva de derechos, a efectos de que las medidas que se adopten en aras de la seguridad internacional no incidan negativamente sobre el ejercicio efectivo de los derechos humanos fundamentales de los migrantes.

241. En efecto, nuestro país ha participado en los diversos foros internacionales en donde se trató la cuestión de las migraciones, procurando instalar la necesidad de que la misma se aborde desde una perspectiva de derechos humanos. En este sentido, intervino en el Diálogo de Alto Nivel sobre Migración y Desarrollo de Naciones Unidas, en donde presentó un documento de posición sobre el tema, en el Encuentro Iberoamericano sobre Migración y en la XV Cumbre Iberoamericana de Montevideo. Más recientemente, en las reuniones del Foro Mundial sobre Migraciones, la delegación argentina desplegó sus mayores esfuerzos para que se incorporara en el temario la cuestión de los derechos humanos de los migrantes.

b) Los migrantes en el Plan nacional contra la discriminación

242. Tomando como antecedentes las disposiciones de la Declaración y el Programa de Acción de Durban, como parte del diagnóstico realizado en el marco de la elaboración del Plan nacional contra la discriminación, se incluyó un capítulo sobre migrantes que contiene un análisis de situaciones de discriminación que se producen en nuestro país respecto de este grupo.

243. El Plan señala una serie de ejemplos que se han dado a lo largo del siglo XX que indican la persistencia de situaciones de discriminación hacia ciertos grupos de inmigrantes en los últimos tiempos que provienen de países limítrofes. Algunos de estos "discursos" son de tipo racista, afirmándose que "dichos migrantes son los responsables de nuestras privaciones. Este tipo de discurso contribuye a la formación y sostenimiento de un estereotipo discriminador, transfiriendo a las colectividades migrantes la propia frustración social: se seleccionan víctimas, se las presenta como victimarios y se desvían así las distintas responsabilidades".




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