Apuntes sobre técnicas, procedimientos y normas de eia


PARTE 4ª PROCEDIMIENTOS DE EVALUACIÓN AMBIENTAL



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PARTE 4ª PROCEDIMIENTOS DE EVALUACIÓN AMBIENTAL

(desde administración como agente)

El procedimiento de la evaluación de impacto medioambiental se encuentra regulado a nivel estatal en el Real Decreto 1302/1986 de 28 de junio, de Evaluación de Impacto Ambiental42, que adopta la Directiva 85/377/CEE.


En términos generales el procedimiento a seguir es el siguiente:
(1) Presentación de una propuesta por parte del promotor ante la Autoridad competente.

(2) La Administración pondrá disposición del promotor los informes o cualquier otra documentación que obre en su poder y sea de utilidad.

(3) El Estudio de Impacto Ambiental y, en su caso, el Proyecto, se someten a información pública.

(4) El órgano competente remite el expediente al órgano ambiental, acompañado en su caso de las observaciones que estime oportunas.

(5) El órgano ambiental formulará la declaración de impacto. En caso de discrepancias entre ambos órganos, resolverá el Consejo de Ministros o el órgano de gobierno de la Comunidad Autónoma correspondiente. En caso de que el órgano ambiental proponga modificaciones y estas sean aceptadas por el órgano sustantivo competente, el promotor deberá realizar las mismas. En caso de desacuerdo del promotor, podrá recurrir la resolución del órgano competente, tanto en vía administrativa como jurisdiccional.
Una vez aprobado el Proyecto y obtenida la licencia de obras, se puede iniciar la construcción. Finalmente se pone en marcha el Plan de Vigilancia y Control Ambiental.
De todo lo anterior se deduce que el procedimiento de EIA consiste en una medida que debe adoptarse antes de que se inicie el proyecto en cuestión, ya que, en caso contrario, carece de sentido.
Debe destacarse este rasgo ya que, a lo largo de los años en que este procedimiento lleva en vigor, han sido muchos los casos en que el Estudio de Impacto Ambiental se ha iniciado cuando el diseño del proyecto estaba ya completamente terminado o incluso, en algunas ocasiones, habiéndose iniciado ya la ejecución del mismo. En ambas situaciones el procedimiento de EIA pierde su carácter preventivo, como mecanismo orientado a evitar impactos ambientales negativos, o al menos minimizarlos a través del establecimiento de medidas correctoras, para convertirse en una mera formalidad legal o en un puro trámite por el que hay que pasar para que las autoridades competentes den su visto bueno al proyecto o a las obras.
Por su parte, la tramitación de evaluación ambiental para el ámbito territorial de Galicia está recogida en: Decreto 442/1990, de evaluación de impacto ambiental para Galicia, y Decreto 327/1991, de evaluación de efectos ambientales para Galicia.
No obstante, a los efectos de este documento, interesan los pasos fundamentales del proceso: (1) comprobación de la suficiencia documental; (2) identificación del territorio; (3) identificación de la actividad o instalación; (4) análisis de fondo del estudio ambiental presentado; (5) desarrollo del proceso de informes de organismos competentes en ámbitos sectoriales; (6) desarrollo del proceso de información pública y participación ciudadana; (7) caso de necesidad de subsanación documental por parte del promotor; (8) redacción de la declaración de impacto ambiental; (9) control del programa de seguimiento ambiental.


4.1. Comprobación de la suficiencia documental

Este es un punto que parte de la previa calificación del tipo de trámite en función del tipo de proyecto. En el caso de la Comunidad de Galicia, esta clasificación debe definir la necesidad de tramitación a través del procedimiento de evaluación de impacto ambiental, o procedimiento de evaluación de efectos ambientales.


Se realiza a partir de la información presentada por el promotor (proyecto y estudio de impacto ambiental). Se trata de un análisis formal y básico de contenidos, con referencia a los requisitos documentales expuestos en la normativa de aplicación43. Se señala la importancia de la revisión y, en su caso, la conveniencia de la solicitud de subsanación documental al promotor, a fin de que el desarrollo del expediente se realice a partir de la documentación más completa desde el punto de vista formal y técnico.

4.2. Identificación del territorio

En este apartado deben desarrollarse las técnicas correspondientes expuestas en el apartado de técnicas, especialmente los apartados: elaboración de modelos conceptuales del territorio (apdo. 2.2) y análisis de calidad ambiental y sensibilidad del territorio (apdo. 2.3).


Los elementos más destacables que deben ser identificados desde el evaluador en el trámite desde la administración son: población afectable, rango de protección legal que puede afectar al territorio, fragilidad del entorno, densidad de actividades, efectos sinérgicos, elementos singulares.

4.3. Identificación de la actividad o instalación

A partir de la información suministrada por el promotor, especialmente en el documento de proyecto, debe realizarse una identificación detallada de la actividad. Para ello son de aplicación los apartados: elaboración de modelo conceptual del proyecto (apdo. 2.2), análisis del proceso de implantación y ciclo de vida de la actividad o instalación (apdo. 2.4), y análisis de ciclo de materia y energía durante la vida útil de la actividad o instalación (apdo. 2.5).

Son de la mayor importancia la identificación desde un punto de vista ambiental de: tipología, magnitud, riesgos y antecedentes de carácter ambiental o social.


4.4. Análisis de fondo del estudio de impacto ambiental presentado

Una vez realizado el estudio formal de contenidos, como se expone en el apartado anterior, ha de procederse al estudio de fondo del documento técnico que se presenta. Interesa el conocimiento en aspectos muy diferentes: profundidad del tratamiento de los puntos, precisión técnica y referencias de la información, calidad de la solución adoptada.


Hay que conseguir que el nivel de información supere los contenidos mínimos previstos formalmente en la normativa y que permita alcanzar los niveles críticos de información que permitan garantizar la suficiencia y corrección de los estudios de impacto ambiental. En esta fase se trata de integrar el conjunto de los conocimientos analizados en los dos apartados anteriores.
La integración de estos conocimientos precisa de la aplicación, en cada caso, de las técnicas expuestas en la parte 2ª: técnica de análisis de riesgos para el ser humano, los ecosistemas y los bienes (apdo. 2.6), técnicas de identificación y valoración de impactos (apdo. 2.7), criterios para cuantificación de impactos y establecimiento del balance ambiental (apdo. 2.8), y siguientes.
El análisis del EsIA debe tener en cuenta las referencias normativas sectoriales, en particular las de protección de la atmósfera, protección del agua y sobre residuos. Debe verificarse el cumplimiento de los límites y condiciones mínimas exigibles a los proyectos que se plantean en las legislaciones sectoriales44.

4.4.1. Protección de la atmósfera

La legislación básica en esta materia es la contenida en la Ley 38/1972 de protección del ambiente atmosférico, desarrollada por Decreto 833/75, de 6 de febrero, sobre contaminación atmosférica. Se destacan, a los efectos señalados, las obligaciones más destacadas: (a) respetar los niveles de emisión de contaminantes; y (b) no aprobación de los proyectos que no satisfagan los niveles aplicables.


Se estará también, en lo correspondiente, a lo previsto en la Directiva 96/627/CE, sobre evaluación y gestión de la calidad del aire, especialmente en cuanto a la evaluación de la calidad del aire, la toma de medidas y elaboración de planes de acción necesarios para garantizar el cumplimiento de los valores límite, así como el establecimiento de programas para evitar las zonas de atmósfera contaminada.

4.4.2. Protección de las aguas

La regulación básica en esta materia es la contenida en la Ley 29/85 de Aguas, de 2 de agosto de 1985, desarrollada por el Real Decreto 849/86, de 11 de abril, por el que se aprueba el Reglamento del Dominio Público Hidráulico. Con carácter general, la Ley establece la titularidad estatal de todas las aguas, en lo que constituye el DPH, integrado por las aguas continentales, tanto subterráneas como superficiales, los cauces de las corrientes naturales, los lagos, lagunas y embalses.


En lo que respecta a la evaluación de impacto ambiental, debe considerarse que esta normativa sectorial prohíbe, con carácter general: (a) efectuar vertidos directos o indirectos; (b) acumular residuos u otras sustancias que puedan suponer un peligro de contaminación o degradación de las aguas o su entorno; (c) realizar acciones sobre el medio físico o biológico relacionado con el agua; (d) realizar actividades en los perímetros de protección si suponen un peligro de contaminación o degradación del dominio público hidráulico.


4.4.3. Regulación de los residuos

La normativa básica se encuentra recogida, fundamentalmente, en la Ley 10/98, de 21 de abril, de residuos. Deben tenerse en cuenta, especialmente en el caso de instalaciones productivas, las obligaciones nacidas de la puesta en el mercado de productos generadores de residuos, que se concretan en la necesidad, por parte del productor, de hacerse cargo directamente de la gestión de los residuos derivados de sus productos, o participar en un sistema organizado de gestión de dichos residuos o contribuir económicamente a los sistemas públicos de gestión de residuos.


Por otra parte, las autorizaciones de producción de residuos deberán determinar la cantidad máxima y características de los residuos que pueden generarse para lo que se tomarán en cuenta, entre otros criterios, la utilización de tecnologías menos contaminantes45, en condiciones técnicas y económicas viables, así como las características técnicas de la instalación de que se trate. Entre los criterios que se utilicen para decidir estas tecnologías menos contaminantes se dará prioridad al principio de prevención en materia de residuos.
En cuanto a la posesión de residuos, se señala que los poseedores de residuos estarán obligados, siempre que no procedan a gestionarlos por sí mismos, a entregarlos a un gestor de residuos para su valorización o eliminación, o bien a participar en un acuerdo voluntario o convenio de colaboración que comprenda estas operaciones.
En cuanto a los residuos peligrosos, se destaca que entre las obligaciones del productor de tales residuos está la de separar adecuadamente y no mezclar los residuos peligrosos, evitando particularmente aquellas mezclas que supongan un aumento de su peligrosidad o dificulten su gestión.
Para el caso de que en el proyecto se contemple la eliminación mediante vertido de algún tipo de residuo, se estará a lo dispuesto en la Directiva 99/31, del Consejo, de 26 de abril, relativa al vertido de residuos.


4.5. Desarrollo del proceso de informes de organismos competentes.

En función de la normativa de aplicación al proceso y de la tipología del proyecto, así como del territorio en que se propone la implantación, habrá que cursar solicitud de informes a diversos órganos competentes en materias vinculadas con los aspectos ambientales.


Señaladamente se pueden mencionar de forma general la solicitud de informes a organismos competentes en las siguientes materias, entre otros: salud pública, aguas, ordenación del territorio, medio ambiente natural y patrimonio cultural.


4.6. Desarrollo de proceso de consultas y participación pública

El proceso de consultas y participación pública (como parte de intervención de la población en el proceso) tiene un carácter fundamental, y se encuentra siempre entre los presupuestos de normativa europea en materia ambiental. Son partes del proceso de participación pública: (a) consulta a organismos e instituciones (distinguiendo consultas obligadas o formales a organismos competentes en materias ambientales sectoriales: aguas, suelo, salud pública, patrimonio, etc; y a instituciones o entidades especializadas o interesadas: universidades, centros de investigación, grupos ecologistas o naturalistas, etc); (b) proceso formal de información pública (anuncios en boletín oficial y tablones de anuncio, y período de exposición pública).


La duración y trámite concreto del proceso de información pública depende de la normativa específica de aplicación (en consideración a procedimientos abreviados, como es el caso de la evaluación de efectos ambientales en el caso de la comunidad de Galicia).
Resultados que se obtienen del proceso de consultas y participación pública. Informes o dictámenes de los organismos competentes; alegaciones o informes de los organismos o entidades públicos no competentes; alegaciones de entidades, colectivos o particulares interesados.


4.7. Caso de necesidad de subsanación documental por parte del promotor

Tanto en la fase previa a la información pública como, especialmente, en la fase posterior a la información pública y a la recepción de los informes de organismos consultados, puede resultar en la necesidad de que el promotor aclare o subsane algunos extremos relacionados con el proyecto.




4.8. Redacción de la Declaración de Impacto Ambiental (DIA)

La declaración de impacto ambiental (DIA) es el documento elaborado a propuesta del órgano ambiental en el que, dentro de la variabilidad que presentan las diferentes normativas en el ámbito estatal, se vienen incluyendo los siguientes apartados básicos: (1) conveniencia o no de realización del proyecto desde el punto de vista ambiental; (2) condicionado de carácter ambiental que debe cumplirse necesariamente; (3) programa de seguimiento ambiental que debe realizarse; (4) otros datos complementarios (en función de la tipología de la actividad).


En los apartados siguientes se tratan dos aspectos de interés especial, como es la organización de la información expuesta en el condicionado de la DIA, y las posibilidades de incorporar en la misma elementos contractuales y garantías de financiación de las medidas correctoras.

4.8.1. Organización del condicionado de la DIA

La organización del condicionado de la DIA es un aspecto más importante de lo que pudiera suponerse a primera vista, ya que permite definir el conjunto de los elementos que deben tenerse en cuenta a la hora de ejecución material del proyecto. En las diferentes DIAs que se han analizado se han encontrado formas muy diversas de estructurar el condicionado, desde algunas en que prácticamente no hay organización interna, hasta algunas netamente estructuradas. Para este último conjunto se han verificado tres pautas de organización del condicionado: (1) por medios o sistemas potencialmente afectables; (2) por fases de ejecución del proyecto; (3) por tramos o actuaciones diferentes en un proyecto complejo.



4.8.1.1. Por medios o sistemas potencialmente afectables

En estos casos el condicionado se presenta como desagregación de los medios afectables, como: (a) medio atmosférico; (b) medio hídrico; (c) suelo; (d) vegetación; (e) paisaje; (f) restauración. Es uno de los procedimientos más habituales en proyectos que tienen un cierto margen de indeterminación (o adaptación permanente a nuevas condiciones previamente no conocidas), como es el caso de numerosos proyectos de minería. También puede aplicarse en proyectos de instalaciones que se realizan en un entorno territorial relativamente reducido y con pocas fases diferenciadas, como por ejemplo pequeños parques eólicos.


4.8.1.2. Por fases de ejecución del proyecto

El condicionado se estructura por fases de ejecución del proyecto en aquellos que tienen unas fases muy diferenciadas, separando: (a) implantación o construcción; (b) puesta en marcha; (c) operativa ordinaria en vida útil; (d) fase de clausura y abandono. Este tipo de división es conveniente para proyectos de instalaciones industriales, o incluso para obras como depuradoras o plantas de tratamiento de residuos que tienen fases muy diferenciadas (y que su funcionamiento es en parte asimilable al de una instalación industrial). Es habitual que dentro de las fases se haga una subdivisión por medios o sistemas afectados.




4.8.13. Por partes o tramos del proyecto

Estos casos son más infrecuentes que los anteriores. Puede darse cuando la complejidad del proyecto es muy importante o cuando incluye varias actuaciones conjuntas. Como ejemplo se pone la DIA del Ramal ferroviario del Llobregat46, en donde se consideran las dos partes del proyecto (ramal ferroviario y acondicionamiento hidráulico del río Llobregat). También se utiliza esta distribución en algunos proyectos de infraestructuras lineales (autovías, ferrocarriles, etc), o incluso en proyectos que engloban unos pocos tipos de elementos constructivos que se repiten (ej. grandes parques eólicos).




4.8.2. Financiación y garantía de ejecución de las medidas correctoras

La experiencia en tramitación y seguimiento de evaluación ambiental desde los años ochenta ha puesto de manifiesto la necesidad de incorporar instrumentos económicos concretos que respalden y garanticen la correcta ejecución de las medidas correctoras. Esto es respuesta a la experiencia con dos tipos de proyectos muy frecuentes: las grandes infraestructuras lineales de transporte, y las actividades mineras, aunque por razones diferentes.



4.8.2.1. Definición contractual y financiación de las medidas correctoras

A la hora de ejecutar las obras de construcción de grandes infraestructuras de transporte se fue comprobando que era necesario incorporar técnica y económicamente las medidas correctoras en los proyectos constructivos para garantizar su realización. Por esta razón habitualmente en las declaraciones de impacto ambiental se incluye un epígrafe de “Definición contractual y financiación de las medidas correctoras”, con texto como el siguiente47: “Todas las medidas protectoras, correctoras y compensatorias comprendidas en el estudio de impacto ambiental y en las condiciones de la presente declaración de impacto ambiental que supongan unidades de obra, figurarán en la memoria y anejos, planos, pliego de prescripciones técnicas y presupuesto del proyecto de construcción. Aquellas medidas que supongan algún tipo de obligación o restricción durante la ejecución de las obras, pero no impliquen un gasto concreto, deberán figurar al menos en la memoria y el pliego de prescripciones técnicas. También se valorarán y proveerán los gastos derivados del Plan de Vigilancia Ambiental”.




4.8.2.2. Avales para garantizar las medidas correctoras y la restauración ambiental

Las actividades mineras tienen una problemática técnica y unos horizontes de aplicación de las medidas correctoras y restauración ambiental que suelen ser de varios años. Por este motivo, se han dado ocasiones frecuentes en que llegado el momento no se han realizado las operaciones correctoras ambientales que estaban previstas. Con el fin de evitar estos problemas, se ha introducido en la actividad minera la técnica de avales que permiten garantizar el cumplimiento progresivo de las condiciones de restauración ambiental.


A pesar de que esa circunstancia de desfase temporal no se da en otros proyectos, sí que se ha verificado que, de forma general, el papel de los avales garantiza eficazmente el cumplimiento de los condicionados ambientales, que de otra manera no encuentra fácil manera de conseguirse. En particular, en el ámbito de Galicia, se destaca el Decreto 455/1996, de 7 de noviembre de 1996 relativo a fianzas en materia ambiental, que da concreción a lo previsto en la Ley 1/1995, de protección ambiental, de Galicia.
Los puntos más importantes de este instrumento son:
(a) es el órgano competente para el otorgamiento de la autorización, en la que se impongan medidas correctoras, el que podrá exigir la constitución de aval que garantice suficientemente el cumplimiento de éstas y la reparación de los posibles daños y el coste de la restauración;

(b) la constitución del aval es condición previa para el ejercicio de la actividad o el inicio de las obras;

(c) la cuantía se fija por el órgano sustantivo otorgante a propuesta del órgano ambiental;

(d) el aval debe tener cuantía suficiente para responder de posibles daños al medio ambiente, del coste de restauración, y del cumplimiento de las medidas correctoras si no estuviesen avaladas por separado;

(e) el aval se constituye por el tiempo que acuerde el órgano otorgante, a propuesta del ambiental, en función de la actividad que se trate;

(f) el aval podrá ser modificado una vez pasados dos años y adaptado a la nueva realidad; excepcionalmente podrá modificarse en un plazo inferior;

(g) para la cancelación del aval será condición imprescindible el acta de comprobación de la Inspección Ambiental

(h) el órgano sustantivo, por iniciativa propia o a propuesta del ambiental podrá, tras requerimiento por incumplimiento de las obligaciones impuestas proceder a la ejecución de los avales, a fin de ejecutar las actuaciones pertinentes.







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