Suprema corte de justicia de la nacion



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b) También se contempla la responsabilidad administrativa, que es aquel tipo de responsabilidad que se actualiza cuando los actos u omisiones de un funcionario o servidor público afecten la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia que debe observar en el desempeño de sus empleos, cargos o comisiones, encontrándose prevista y regulada en los artículos 109, fracción III, y 113.

Es necesario precisar que en materia de responsabilidad administrativa no se especifica qué autoridad es la facultada para substanciar el procedimiento respectivo y decidir sobre la sanción correspondiente, sino que tal determinación se deja a las leyes de responsabilidades que al efecto se emitan; sin embargo, si se toma en consideración la naturaleza de las infracciones o responsabilidades administrativas y los fines que con su sanción se persigue (salvaguardar la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia de todo servidor público en el desempeño de sus funciones, empleos, cargos y comisiones), se infiere que en concordancia lógica con dicha naturaleza, tanto el procedimiento como la sanción también deben ser administrativos, por lo que es al superior jerárquico del servidor público infractor, por regla general, o a un órgano específico del propio nivel de gobierno, al que incumbe corregir las irregularidades cometidas con el fin de preservar el correcto y eficiente servicio público que se debe prestar en la dependencia u organismo a su cargo, por lo que también corresponde a ellos substanciar el procedimiento administrativo de responsabilidades y emitir la sanción respectiva.



c) También se prevé la responsabilidad política, la cual tiene lugar cuando los funcionarios o servidores públicos señalados en el artículo 110, en el ejercicio de sus funciones, incurren en actos u omisiones que redundan en perjuicio de los intereses públicos fundamentales o de su buen despacho. En el caso de los funcionarios de las entidades federativas previstos en el segundo párrafo del citado numeral, la responsabilidad política se presenta cuando cometen violaciones graves a la Constitución General y a las leyes federales, así como por indebido manejo de fondos federales.

La responsabilidad política se hace efectiva a través del denominado “juicio político”, cuyas reglas generales consagran los párrafos cuarto al sexto del propio artículo 110; en dicho procedimiento corresponde a la Cámara de Diputados ser el órgano acusador ante la de Senadores y esta última, en su carácter de órgano de instrucción y decisorio, determina si se ha configurado alguna de las causales previstas en la Constitución teniendo carácter constitutivo dicha declaración.

En ese contexto, si la Cámara de Senadores determina absolver al funcionario o servidor público, ningún otro tribunal podrá llegar a ocuparse del caso; en cambio, si determina condenarlo, aplicará como sanción la privación del puesto y la inhabilitación para desempeñar cargos o puestos en el servicio público.

Asimismo, es importante precisar que el procedimiento del juicio político sólo podrá iniciarse durante el periodo en que el funcionario o servidor público desempeñen su encargo y dentro de un año después, y que las resoluciones de ambas Cámaras son inatacables.



d) Finalmente, también se habla de la responsabilidad civil para los servidores públicos que con su actuación ilícita causen daños patrimoniales.

Al respecto, resulta aplicable la tesis del Tribunal Pleno que a continuación se reproduce.

RESPONSABILIDADES DE SERVIDORES PUBLICOS. SUS MODALIDADES DE ACUERDO CON EL TITULO CUARTO CONSTITUCIONAL. De acuerdo con lo dispuesto por los artículos 108 al 114 de la Constitución Federal, el sistema de responsabilidades de los servidores públicos se conforma por cuatro vertientes: A). La responsabilidad política para ciertas categorías de servidores públicos de alto rango, por la comisión de actos u omisiones que redunden en perjuicio de los intereses públicos fundamentales o de su buen despacho; B). La responsabilidad penal para los servidores públicos que incurran en delito; C). La responsabilidad administrativa para los que falten a la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia en la función pública, y D). La responsabilidad civil para los servidores públicos que con su actuación ilícita causen daños patrimoniales. Por lo demás, el sistema descansa en un principio de autonomía, conforme al cual para cada tipo de responsabilidad se instituyen órganos, procedimientos, supuestos y sanciones propias, aunque algunas de éstas coincidan desde el punto de vista material, como ocurre tratándose de las sanciones económicas aplicables tanto a la responsabilidad política, a la administrativa o penal, así como la inhabilitación prevista para las dos primeras, de modo que un servidor público puede ser sujeto de varias responsabilidades y, por lo mismo, susceptible de ser sancionado en diferentes vías y con distintas sanciones.” (Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Epoca, tomo III, abril de 1996, tesis P. LX/96, página 128).

Con base en lo expuesto se determina que las disposiciones combatidas son violatorias de la Constitución Federal, ya que prevén la revocación del mandato cuando la propia Carta Magna prevé otros medios para establecer responsabilidades de los servidores que llevan a la misma consecuencia de remoción del cargo para el que fueron electos.

En efecto, de acuerdo con lo razonado en los párrafos que anteceden, se tiene que la Constitución General de la República sólo prevé la responsabilidad civil, penal, administrativa y la política, pero no contempla la figura de la revocación de mandato popular a que aluden las disposiciones combatidas, lo que implica que las disposiciones combatidas establecen un nuevo sistema de responsabilidad que no tiene sustento constitucional; es decir, las normas reclamadas introducen la revocación del mandato de los funcionarios públicos electos mediante el voto, a través de un procedimiento en el que los ciudadanos del Estado manifiestan su voluntad de destituirlos del cargo, empero, el legislador local no advirtió que si bien la Constitución Federal prevé la figura de la destitución, también lo es que sólo autoriza su aplicación a través de los medios que la propia Carta Magna prevé, ya que de la lectura integral al Título Cuarto de la Constitución Federal, del que forma parte el artículo 109, se advierte que el sistema determinado por el Constituyente Permanente en materia de responsabilidades de los servidores públicos es claro en precisar cuatro vertientes de responsabilidad, la política, la penal, la civil y la administrativa, sin que se advierta la posibilidad de contemplar una figura diversa, de ahí la inconstitucionalidad del sistema que contempla la Ley Electoral combatida.

Asimismo, es importante resaltar que la consecuencia que en su caso persiguen las normas impugnadas, que es la de la destitución de los servidores electos mediante el voto, se puede obtener a través de los tipos de responsabilidad aludidos y por las mismas causas, que la propia legislación estatal regula; esto es, los artículos reclamados concretamente el numeral 387, señalan que para la revocación de Gobernador y diputados se deberán invocar como causa o causas por las que se puede iniciar el proceso de revocación, las contempladas en la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado de Chihuahua, para la procedencia del juicio político, ordenamiento que a su vez, en sus artículos 6 y 7 regula los actos u omisiones de los servidores públicos que redundan en perjuicio de los intereses públicos y, por su parte, el diverso 11 prevé que si la resolución que se dicte en el juicio político es condenatoria, se aplicarán entre otras sanciones la de destitución del servidor público, lo que significa que las normas combatidas prevén un nuevo procedimiento de responsabilidad que finalmente descansa en las mismas causas que dan lugar al juicio político y a la misma sanción, es decir, a la destitución del funcionario electo mediante voto, lo que confirma la inconstitucionalidad que se aduce, pues se está ante una figura que no tiene sustento en la Constitución Federal y cuyo objetivo final, que es el de la destitución, se puede obtener mediante el diverso procedimiento denominado juicio político, tan es así, que se insiste, el legislador local en las normas combatidas, para el inicio del procedimiento de revocación remite a las causas que dan lugar al juicio político, el cual a su vez se sanciona con la destitución.

Por ende, si bien la pretensión del legislador fue la de crear un instrumento de democracia participativa por el que se pudiera remover a servidores públicos electos popularmente porque su desempeño no ha sido satisfactorio, también lo es que no tomó en cuenta que ese objetivo se puede obtener sólo mediante los procedimientos fijó el Constituyente Permanente en el Título Cuarto de la Constitución Federal, que a su vez se regulan en la legislación de la Entidad, en el caso, en la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del estado de Chihuahua, de ahí la inconstitucionalidad de la figura que ahora se analiza.

Lo mismo ocurre en relación con la revocación de mandato de los presidentes municipales, síndicos y regidores, pues la revocación de mandato de éstos se deberá llevar a cabo en términos de lo previsto en el artículo 115 constitucional.

En efecto, el párrafo tercero de la fracción I del artículo 115 de la Constitución Federal prevé que las legislaturas locales, por acuerdo de las dos terceras partes de sus integrantes, podrán suspender ayuntamientos, declarar que éstos han desaparecido y suspender o revocar el mandato a alguno de sus miembros, por alguna de las causas graves que la ley local prevenga, siempre y cuando sus miembros hayan tenido oportunidad suficiente para rendir las pruebas y alegatos que a su juicio convengan. A su vez, el artículo 57 del Código Municipal para el Estado de Chihuahua, enumera los supuestos en que podrán ser suspendidos definitivamente, los miembros de los ayuntamientos, precisando que en estos casos, se aplicará en lo conducente, lo dispuesto en la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado de Chihuahua.

Por su parte, el artículo 387 de las disposiciones impugnadas ordena que para iniciar el proceso de revocación de presidentes municipales, síndicos y regidores, se deberá estar a la causa o causas contenidas en el Código Municipal de la Entidad.

De lo descrito se evidencia la inconstitucionalidad de la normativa impugnada, toda vez que el artículo 115 constitucional que permite la revocación del mandato de los miembros del ayuntamiento, es claro en establecer que para ello se deberá estar a la ley local, por lo que si en el caso, es el Código Municipal para el Estado de Chihuahua, el que ya regula la figura de la revocación tratándose de los integrantes de los ayuntamiento, resultaba innecesario introducir un nuevo procedimiento que finalmente tiene el mismo objetivo, a saber, la destitución del servidor público electo mediante voto.

En consecuencia, debe declararse la invalidez de las normas legales impugnadas, saber, de los artículos 386, 387, 388, 389 y 390, de la Ley Electoral del Estado de Chihuahua, en cuanto prevén la figura de la revocación del mandato popular.



DECIMO SEPTIMO. Límite en el número de diputados por los principios de mayoría relativa y representación proporcional. En otro orden de ideas, resulta fundado el diverso concepto de invalidez en el cual el Procurador General de la República argumenta que el artículo 16, de la Ley Electoral del Estado de Chihuahua es inconstitucional porque establece que: “Ningún partido político podrá contar con más de veinte diputados por ambos principios …”, lo que aduce, atenta contra lo dispuesto en los preceptos 54 y 116, fracción II, de la Constitución Federal, ya que, en cuanto a la asignación de diputados por el principio de representación proporcional, si bien las legislaturas locales pueden preverlo de forma distinta a la señalada en el numeral 54 de la Ley Fundamental, también lo es que dicho precepto constitucional contiene bases fundamentales que deben ser observadas para llevar a cabo la asignación de referencia y que dentro de dichas bases se encuentra la relativa a que el tope máximo de diputados por ambos principios que puede alcanzar un partido, debe ser igual al número de distritos electorales; luego, el precepto que se combate no cumple con lo establecido en la base de referencia, toda vez que prevé que ningún partido político podrá contar con más de veinte diputados por los principios de mayoría relativa y representación proporcional, cuando en términos del artículo 40 de la Constitución del Estado de Chihuahua, se advierte que en la Entidad existen veintidós distritos electorales uninominales.

El artículo 16 de la Ley Electoral del Estado de Chihuahua, prevé lo siguiente:

Artículo 16

Ningún partido político podrá contar con más de veinte diputados por ambos principios. En ningún caso, un partido político podrá contar con un número de diputados por ambos principios que representen un porcentaje del total del Congreso que exceda en ocho puntos a su porcentaje de votación estatal válida emitida, referida en el numeral 4 del artículo 15 de esta Ley.

2. Esta base no se aplicará al partido político que, por sus triunfos en distritos uninominales, obtenga un porcentaje de curules del total del Congreso superior a la suma del porcentaje de su votación aludida en el párrafo anterior, más el ocho por ciento.

3. De la totalidad de solicitudes de registro de las candidaturas a diputados por el principio de mayoría relativa que presenten los partidos políticos o las coaliciones ante el Instituto Estatal Electoral, deberán integrarse con el 50% de candidatos propietarios de un mismo sexo, lo que se observará igual con los suplentes.

Quedan exceptuadas de esta disposición las candidaturas de mayoría relativa que sean resultado de un proceso de elección democrático, conforme a los estatutos de cada partido.”

Por otra parte, los tres primeros párrafos del artículo 40, de la Constitución Política del Estado de Chihuahua, prevén a la letra lo siguiente:

Artículo. 40. El Congreso se integrará con representantes del pueblo de Chihuahua, electos como Diputados en su totalidad cada tres años. Por cada diputado propietario se elegirá un suplente.

El Congreso se compondrá de treinta y tres diputados, de los cuales veintidós serán electos en distritos electorales uninominales, según el principio de mayoría relativa, y once por el principio de representación proporcional. Los diputados de mayoría relativa y los de representación proporcional, tendrán la misma categoría e iguales derechos y obligaciones.

Ningún partido político podrá contar con más de 20 diputados por ambos principios. En ningún caso, un partido político podrá contar con un número de diputados por ambos principios que representen un porcentaje del total del Congreso que exceda en ocho puntos a su porcentaje de votación estatal emitida. Esta base no se aplicará al partido político que, por sus triunfos en distritos uninominales, obtenga un porcentaje de curules del total del Congreso, superior a la suma del porcentaje de su votación estatal emitida más el ocho por ciento.

[…]”

A fin de dar respuesta al concepto de invalidez que se analiza, resulta importante retomar de nueva cuenta, algunas ideas sobre el principio de representación proporcional, transcribiendo las consideraciones que formuló este Tribunal Pleno sobre las bases generales de dicho principio, al resolver la acción de inconstitucionalidad 6/98, el veintitrés de septiembre de mil novecientos noventa y ocho, bajo la Ponencia de la Ministra Sánchez Cordero; consideraciones que a la letra dicen:



El término representación tiene diversos significados, diferentes entre sí, aunque políticamente tiene una definición. La representación política, llamada también representación por elección, en tanto fundamento de la democracia representativa propia del Estado moderno, nació como un modelo alternativo a la democracia directa, difícil de cumplirse en las sociedades masificadas. La representación política lleva a su máxima expresión la idea de que los representantes populares o miembros de los órganos de representación popular, son representantes de la nación y del interés general del conjunto de la sociedad. El representante o diputado no es un mandatario en sentido legal, no es el representante particular de un sector social o de un distrito o circunscripción uninominal, es representante político del interés general de una nación, de un Estado.

Por otra parte, la teoría señala que una de las consecuencias de la representación política nacional es la creación de sistemas de representación política (mayoría, representación proporcional o mixto) que refleje de la mejor manera la voluntad popular y el interés nacional.

En relación al sistema de representación proporcional, cabe señalar que sólo puede ser empleado para la integración de cuerpos colegiados, entre ellos, las cámaras legislativas. Este sistema tiene como objeto fundamental atribuir a cada partido el número de cargos de elección popular que resulte proporcional a los votos obtenidos en la contienda electoral; en este sistema las curules o los escaños se reparten entre las listas de candidatos que participan en el proceso electoral en proporción al número de votos obtenidos por cada uno de los partidos.

La aplicación de este sistema se desarrolla por lo general en dos fases: en un primer momento se atribuye a la lista de cada partido tantas curules como votos haya obtenido según un cociente electoral previamente establecido, determinable por múltiples maneras, que pueden reducirse a las siguientes:

1. Se determina que en cada circunscripción electoral las curules o los escaños se deben distribuir dividiendo el número total de votos emitidos entre el total de curules disponibles.

2. Se determina de manera previa cuál es el número de votos que se requiere para que un partido político tenga derecho a acreditarse uno o varios cargos de representación popular.

3. Se combinan las dos fórmulas anteriores.

Por lo general la primera repartición arroja saldos, es decir, votos obtenidos por los partidos políticos que no alcanzan la cifra originalmente requerida por la ley para obtener un cargo de representación proporcional; para recuperar dichos votos se han ideado diversos sistemas, los que de manera general responden a dos modelos fundamentales:

Totalizar los saldos obtenidos por cada agrupación política a nivel nacional, es decir, sumar los votos obtenidos y no utilizados por cada partido en todas las circunscripciones y en función de las sumas resultantes distribuir las curules que aún existen entre los partidos que alcancen o se encuentren más próximas al cociente electoral requerido, hecho lo cual se deberá proceder en forma descendente hasta que ya no existan curules a repartir.

Atribuir las curules disponibles de la misma forma que en el caso anterior pero en el ámbito de cada una de las circunscripciones.

En la doctrina se reconocen diferentes modelos de representación proporcional, a saber:

1. Sistemas de representación proporcional simple. El cociente electoral simple es la base de lo que se conoce también como representación proporcional simple, o representación proporcional integral, consiste en dividir la suma total de los votos habidos en una circunscripción, entre el número de curules o escaños a repartir.

2. El sistema Badenés, considerado una variante del sistema de representación proporcional simple, consiste en una combinación del cociente electoral simple y el resto mayor entre listas nacionales y distritales; su característica radica en que el cociente electoral es fijado de antemano por la ley, por ejemplo, veinte mil votos; cada que se obtenga esa cifra se otorga un representante.

3. Sistemas de representación proporcional aproximada. Sistema de mayor medida, cifra repartidora o sistema D’Hondt, a través del cual el total de votos que recibe cada partido en cada circunscripción plurinominal se divide sucesivamente entre 1, 2, 3, 4, etcétera, y los cocientes se ordenan de mayor a menor hasta que se han distribuido todos los escaños que le corresponden a la circunscripción o distrito.

4. Sistema de cuota Droops o de voto único transferible. El sistema del voto único transferible tiene por objeto hacer que cada sufragio tenga una representación camaral exacta, independiente de la extensión geográfica de la circunscripción y del número de curules a cubrir; cada ciudadano tiene derecho a un solo voto. El mecanismo consiste en obtener un cociente electoral mediante la cuota Droops y dar a cada partido tantas curules como veces llene ese cociente. Para evitar votaciones sucesivas para cubrir el resto de diputaciones que quedaron después de haber dividido la totalidad de los votos entre los del cociente electoral, se acude al voto alternativo o preferente, esto es, cada elector, después de votar por su candidato, numera a los demás progresivamente de acuerdo con el orden de su preferencia, para que los restos que no alcancen a llenar el cociente electoral se concedan a los candidatos con menor número de votos.

5. Sistema de la fórmula Saint-Lague. Según este sistema de representación proporcional, el método de repartición de escaños o curules se hace utilizando como divisores sucesivamente ‘1’, ‘4’, ‘3’, ‘5’, ‘7’ etcétera. Es un sistema que favorece a los partidos menores y por ello produce el surgimiento de varios partidos en las coyunturas electorales, por lo cual es idóneo poner barreras para frenar a las agrupaciones políticas minoritarias, fijándose porcentajes mínimos para participar en el reparto 2% o 4%, apareciendo así los sistemas mixtos.

6. Sistema de cociente rectificado o Hagenbach-Bischof. Surge como resultado para ayudar a los partidos con escasa votación.

7. Dieter Nohlen considera que existen diversos sistemas de representación proporcional que son notablemente diferentes entre sí, de acuerdo con dos variables: el efecto que ejerce el sistema proporcional sobre el votante en el acto mismo de votar, y el efecto que ejerce el sistema proporcional sobre la relación entre votos y escaños.

Primer tipo: Representación proporcional pura. La proporción de votos logrados por un partido y la proporción de escaños que por ellos le corresponden, aproximadamente coinciden, por lo menos teóricamente se aproximan. No existen barreras legales directas (umbrales mínimos) o indirectas (tamaño de las circunscripciones electorales) que alteren el efecto proporcional y, por lo tanto, no hay ninguna presión psicológica sobre los votantes para que estructuren sus preferencias políticas de acuerdo con cálculos de voto útil. Los electores, en caso de existir tales barreras, optarían por partidos que estarían en condiciones de sobrepasarlas.

Segundo tipo: Representación proporcional impura. Por medio de barreras indirectas (por ejemplo mediante la división del territorio en una gran cantidad de distritos de tamaño pequeño o mediano) se impide un efecto proporcional inmediato que iguale el porcentaje de escaños con el de los votos. Cuanto más fuertes sean esas barreras, de acuerdo con variaciones en el tamaño de los distritos electorales, tanto mayor será el efecto concentrado que tendrán sobre el comportamiento de los votantes.

Tercer tipo: Representación proporcional con barrera legal. Este tipo limita el número de partidos con posibilidad de acceder a una representación parlamentaria de su electorado por medio de una barrera inicial y, por lo tanto, afecta la decisión del votante restringiéndola a los partidos con posibilidades de franquear esa barrera y distribuyendo la totalidad de los escaños de manera proporcional entre los partidos que lograron tal meta.

Por otra parte cabe destacar que el sistema electoral mixto, que participa de los principios de mayoría y de representación proporcional, busca garantizar el control de las estructuras legislativas por el primer sistema, utilizando el sistema de representación proporcional con la finalidad de crear un colchón de curules para compensar la desproporción que genera el sistema mayoritario.

En el año de mil novecientos setenta y siete se abandona dentro del orden jurídico mexicano el sistema de diputados de partidos y se adopta un sistema electoral mixto, en el que el principio de mayoría se complementa con el de representación proporcional. El primero de ellos se funda en que el candidato se convierte en diputado por haber obtenido la simple mayoría de sufragios emitidos en un determinado distrito por los ciudadanos que hubiesen votado en las elecciones respectivas; en el segundo, tienen acceso a la Cámara no sólo los candidatos que hayan logrado la votación mayoritaria, sino también los que hayan alcanzado cierto número de votos provenientes de importantes minorías de electores en el acto correspondiente.

La instauración del principio de representación proporcional, representó un canal apropiado para la participación de las minorías; en México el antecedente más antiguo que se tiene, a saber, se debe al pensamiento de Mariano Otero, quien pronunció el tres de diciembre de mil ochocientos cuarenta y dos un discurso sobre el artículo 24 del nuevo proyecto de Constitución, en donde expuso la teoría de la representación proporcional y la defensa de las minorías. Otero afirmó que: ‘… de este modo la minoría no será siempre sacrificada a la mayoría, que es el vicio funesto de que, según el citado escritor Sismondi, adolecen los sistemas representativos…la representación no es buena, sino en tanto que es imagen de la sociedad;…se ha creído que la voluntad de la mayoría era soberana y que no tenía respecto de la minoría ningunos deberes. Hoy se sabe como un principio inconcluso de legislación que se repite con frecuencia, que es necesario respetar a las minorías… que el Congreso Constituyente de 1843 resuelva el problema de que la representación nacional se componga de los diversos elementos políticos y en la misma proporción que se encuentra la República….la necesidad de llamar todos los intereses a ser representados, es hoy una verdad tan universalmente reconocida, que sólo ignorando el Estado actual de la ciencia puede proclamarse el duro y absoluto imperio de la mayoría sin el equilibrio de la representación de las minorías’. Desde entonces se buscaba que la voz y presencia de las corrientes ideológicas minoritarias se hicieran presentes para la formación de la representación nacional.

Así, la introducción del principio de proporcionalidad obedece a la necesidad de dar una representación más adecuada a todas las corrientes políticas relevantes que se manifiestan en la sociedad, así como para garantizar, en una forma más efectiva, el derecho de participación política de la minoría y, finalmente, para evitar los efectos extremos de distorsión de la voluntad popular, que se pueden producir en un sistema de mayoría simple.

Atento a todo lo anterior, dentro del sistema político mexicano se introdujo el principio de representación proporcional, como medio o instrumento para hacer vigente el pluralismo político, a fin de que todas aquéllas corrientes identificadas con un partido determinado, aún minoritarias en su integración pero con una representatividad importante, pudieran ser representadas en el seno legislativo y participar con ello en la toma de decisiones y, consecuentemente, en la democratización del país. Así, se desprende que el principio de representación proporcional dentro del sistema electoral mixto se traduce, en instrumento del pluralismo político que llevó a su inserción en la Constitución Federal desde el año de mil novecientos setenta y siete y que a la fecha se mantiene vigente.

El principio de representación proporcional como garante del pluralismo político, tiene los siguientes objetivos primordiales:

1. La participación de todos los partidos políticos en la integración del órgano legislativo, siempre que tengan cierta representatividad.

2. Que cada partido alcance en el seno del Congreso o legislatura correspondiente una representación aproximada al porcentaje de su votación total.

3. Evitar un alto grado de sobre-representación de los partidos dominantes.

La abundancia de criterios doctrinarios, así como de modelos para desarrollar el principio de proporcionalidad, ponen de manifiesto que sería difícil para esta Suprema Corte intentar definir la manera precisa en que las legislaturas locales deben desarrollarlo en sus leyes electorales; sin embargo, esa dificultad se allana si se atiende a la finalidad esencial de pluralismo que se persigue y a las disposiciones con las que el propio Poder Revisor de la Constitución ha desarrollado dicho principio, para su aplicación en las elecciones federales. No quiere esto decir que las legislaturas locales deban prever la asignación de diputados por el principio de representación proporcional en los mismos términos en que lo hace la Constitución Federal, pero sí que las disposiciones del artículo 54 Constitucional contienen bases fundamentales que se estiman indispensables en la observancia de dicho principio.

El artículo 54 de la Constitución Federal dispone: (Se transcribe).

Las bases generales que tienen que observar las legislaturas de los Estados para cumplir con el establecimiento del principio de proporcionalidad electoral tratándose de diputados, derivadas del indicado precepto constitucional, son las siguientes:

PRIMERA. CONDICIONAMIENTO DEL REGISTRO DE LA LISTA DE CANDIDATOS PLURINOMINALES A QUE EL PARTIDO PARTICIPE CON CANDIDATOS A DIPUTADOS POR MAYORIA RELATIVA EN EL NUMERO DE DISTRITOS UNINOMINALES QUE LA LEY SEÑALE (fracción I).

SEGUNDA. ESTABLECIMIENTO DE UN MINIMO DE PORCENTAJE DE LA VOTACION ESTATAL PARA LA ASIGNACION DE DIPUTADOS (fracción II).

TERCERA. LA ASIGNACION DE DIPUTADOS SERA INDEPENDIENTE Y ADICIONALMENTE A LAS CONSTANCIAS DE MAYORIA RELATIVA QUE HUBIESEN OBTENIDO LOS CANDIDATOS DEL PARTIDO DE ACUERDO CON SU VOTACION (fracción III).

CUARTA. PRECISION DEL ORDEN DE ASIGNACION DE LOS CANDIDATOS QUE APAREZCAN EN LAS LISTAS CORRESPONDIENTES (fracción III).

QUINTA. EL TOPE MAXIMO DE DIPUTADOS POR AMBOS PRINCIPIOS QUE PUEDE ALCANZAR UN PARTIDO, DEBE SER IGUAL AL NUMERO DE DISTRITOS ELECTORALES (fracción IV).

SEXTA. ESTABLECIMIENTO DE UN LIMITE A LA SOBRE-REPRESENTACION (fracción V).

SEPTIMA. ESTABLECIMIENTO DE LAS REGLAS PARA LA ASIGNACION DE LOS DIPUTADOS CONFORME A LOS RESULTADOS DE LA VOTACION (fracción VI).

Ahora bien, considerando los diferentes métodos o modelos que pueden aplicarse para hacer vigente este principio de representación proporcional, en el sistema electoral mexicano sus bases generales se instituyen en el artículo 54 de la Constitución Federal, de cuyo análisis se llega al convencimiento de que la proporcionalidad en materia electoral, más que un principio, constituye un sistema compuesto por bases generales tendentes a garantizar de manera efectiva la pluralidad en la integración de los órganos legislativos, permitiendo que formen parte de ellos candidatos de los partidos minoritarios, e impidiendo, a la vez, que los partidos dominantes alcancen un alto grado de sobre-representación. Esto explica por qué, en algunos casos, se premia o estimula a las minorías y en otros se restringe a las mayorías. Por tanto, el análisis de las disposiciones que se combatan en esta vía constitucional, debe hacerse atendiendo no sólo al texto literal de cada una de ellas en lo particular, sino también al contexto de la propia norma que establece un sistema genérico con reglas diversas que deben analizarse armónicamente, pues no puede comprenderse el principio de proporcionalidad atendiendo a una sola de éstas, sino en su conjunto; además, debe atenderse también a los fines y objetivos que se persiguen con el principio de representación proporcional y al valor de pluralismo político que tutela, a efecto de determinar si efectivamente la disposición combatida inmersa en su contexto normativo hace vigente ese principio conforme a las bases generales que lo soportan.”

De dicha ejecutoria derivaron las siguientes jurisprudencias, cuyo rubro, texto y datos de localización se reproducen a continuación:

MATERIA ELECTORAL. BASES GENERALES DEL PRINCIPIO DE REPRESENTACION PROPORCIONAL. La abundancia de criterios doctrinarios así como de modelos para desarrollar el principio de representación proporcional, ponen de manifiesto la dificultad para definir de manera precisa la forma en que las Legislaturas Locales deben desarrollarlo en sus leyes electorales; sin embargo, esa dificultad se allana si se atiende a la finalidad esencial del pluralismo que se persigue y a las disposiciones con las que el propio Poder Revisor de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos ha desarrollado dicho principio, para su aplicación en las elecciones federales. Las bases generales que tienen que observar las Legislaturas de los Estados para cumplir con el establecimiento del principio de proporcionalidad electoral en tratándose de diputados, derivadas del indicado precepto constitucional, son las siguientes: Primera. Condicionamiento del registro de la lista de candidatos plurinominales a que el partido participe con candidatos a diputados por mayoría relativa en el número de distritos uninominales que la ley señale. Segunda. Establecimiento de un mínimo porcentaje de la votación estatal para la asignación de diputados. Tercera. Asignación de diputados independiente y adicionalmente a las constancias de mayoría relativa que hubiesen obtenido los candidatos del partido de acuerdo con su votación. Cuarta. Precisión del orden de asignación de los candidatos que aparezcan en las listas correspondientes. Quinta. El tope máximo de diputados por ambos principios que puede alcanzar un partido, debe ser igual al número de distritos electorales. Sexta. Establecimiento de un límite a la sobre-representación. Séptima. Establecimiento de las reglas para la asignación de diputados conforme a los resultados de la votación.” (Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Epoca, tomo VIII, noviembre de 1998, Tesis P./J. 69/98, página: 189).

MATERIA ELECTORAL. EL PRINCIPIO DE REPRESENTACION PROPORCIONAL COMO SISTEMA PARA GARANTIZAR LA PLURALIDAD EN LA INTEGRACION DE LOS ORGANOS LEGISLATIVOS. El principio de representación proporcional en materia electoral se integra a un sistema compuesto por bases generales tendientes a garantizar de manera efectiva la pluralidad en la integración de los órganos legislativos, permitiendo que formen parte de ellos candidatos de los partidos minoritarios e, impidiendo, a la vez, que los partidos dominantes alcancen un alto grado de sobre-representación. Esto explica por qué, en algunos casos, se premia o estimula a las minorías y en otros se restringe a las mayorías. Por tanto, el análisis de las disposiciones que se impugnen, debe hacerse atendiendo no sólo al texto literal de cada una de ellas en lo particular, sino también al contexto de la propia norma que establece un sistema genérico con reglas diversas que deben analizarse armónicamente, pues no puede comprenderse el principio de representación proporcional atendiendo a una sola de éstas, sino en su conjunto; además, debe atenderse también a los fines y objetivos que se persiguen con el principio de representación proporcional y al valor de pluralismo político que tutela, a efecto de determinar si efectivamente la disposición combatida inmersa en su contexto normativo hace vigente ese principio conforme a las bases generales que lo tutelan.” (Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Epoca, tomo VIII, noviembre de 1998, tesis P./J. 70/98, página 191).

De acuerdo con lo hasta aquí expuesto se concluye que el artículo 16 de la Ley Electoral del Estado de Chihuahua, en cuanto establece que ningún partido político podrá contar con más de veinte diputados por ambos principios, es contrario a las bases generales del principio de representación proporcional que esta Suprema Corte ha precisado en jurisprudencia y que tienen que observar las Legislaturas de los Estados para cumplir con el establecimiento del principio de proporcionalidad electoral tratándose de diputados, las cuales a su vez se desprenden de las disposiciones dictadas por el Constituyente Permanente para desarrollar dicho principio.

Esto es así, porque en la base quinta de las que se habla, se establece que “el tope máximo de diputados por ambos principios que puede alcanzar un partido, debe ser igual al número de distritos electorales”, por lo que si en el caso, de acuerdo con el tercer párrafo del artículo 40, de la Constitución del Estado de Chihuahua y primer párrafo del diverso 14 de la Ley Electoral que nos ocupa, el Estado de Chihuahua cuenta con veintidós distritos electorales uninominales y la disposición combatida prevé que ningún partido político podrá contar con más de veinte diputados por ambos principios, ello evidencia que no se está atendiendo a lo previsto en esa base y se actualice una subrepresentación al fijarse un número menor de diputados por los principios de mayoría relativa y de representación proporcional que puede alcanzar un partido político respecto del número de distritos electorales en que se divide para efectos electorales el Estado de Chihuahua.

En este apartado es importante aclarar que no se desconoce que las bases generales relativas al principio de representación proporcional, tienen entre otros fines, evitar la sobre-representación de partidos dominantes en la conformación de los órganos legislativos, y que por ello pudiera estimarse que la base quinta que se estima inobservada en esta ejecutoria, no resulta aplicable al caso, sin embargo, la regla en cuestión también puede aplicarse en sentido contrario, a fin de evitar el fenómeno que se puede dar a la inversa de la sobre-representación, esto es, la subrepresentación, lo que como se explicó, ocurre en el caso, pues la hipótesis combatida en cuanto prevé que “ningún partido político podrá contar con más de veinte diputados por ambos principios”, se traduce en desconocer los triunfos que en un momento dado puede obtener un partido político en la contienda electoral, con lo que quedaría subrepresentado y no se reflejaría la voluntad expresada en las urnas.

También es importante señalar que no es óbice a lo anterior, lo dispuesto en el numeral 2 del artículo 16 impugnado, que indica que lo ordenado en el numeral 1 no se aplicará al partido político, que, por sus triunfos en distritos uninominales, obtenga un porcentaje de curules del total del Congreso, superior a la suma del porcentaje de su votación aludida en el párrafo anterior, más el ocho por ciento, hipótesis de la que podría pensarse que salva el supuesto normativo que se estima inconstitucional, empero, ello no es así, porque la porción normativa que ahora se declara inválida, es categórica en fijar en veinte el número de diputados que puede alcanzar un partido político por ambos principios, lo que desde luego no coincide con el número de distritos electorales de la Entidad y de subsistir, propiciará en la práctica, que aunque un partido político obtenga un número mayor al de veinte que fija la norma, dichos triunfos no se le reconozcan por la limitación que dispone.

Por las razones apuntadas, procede declarar fundado el concepto de invalidez que se analiza y, por ende, la invalidez del artículo 16, de la Ley Electoral del Estado de Chihuahua, en la porción normativa indicada, esto es, aquella que establece que: “Ningún partido político podrá contar con más de veinte diputados por ambos principios”.

En la inteligencia de que para el próximo proceso electoral atendiendo al sistema previsto en el artículo 40 de la Constitución Política del Estado de Chihuahua, ningún partido político podrá tener más de veintidós diputados por ambos principios.

Esto último, en atención a las bases generales que tienen que observar las Legislaturas de los Estados para cumplir con el establecimiento del principio de proporcionalidad electoral tratándose de diputados, en particular la que ordena que: “el tope máximo de diputados por ambos principios que puede alcanzar un partido, debe ser igual al número de distritos electorales”, y porque de acuerdo con la legislación del propio Estado de Chihuahua, a saber, el tercer párrafo del artículo 40, de la Constitución del Estado y primer párrafo del diverso 14 de la Ley Electoral, el territorio de dicha Entidad se encuentra dividido en veintidós distritos electorales, de ahí que para el próximo proceso electoral, ese será el límite que se observe para fijar el número máximo de diputados que por ambos principios podrán obtener los partidos políticos.




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