Sentencia t-594/16 prohibicion de discriminacion a trabajadores sexuales



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Sentencia T-594/16

PROHIBICION DE DISCRIMINACION A TRABAJADORES SEXUALES-Caso en que se retienen y conducen trabajadoras sexuales a la UPJ en un contexto de hostigamiento

PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD-Procedencia de la acción de tutela para evitar un perjuicio irremediable pese a existir otro medio de defensa judicial

No existe otro mecanismo idóneo y eficaz para la protección de los derechos de las accionantes supuestamente vulnerados, diferente a la acción de tutela, como un mecanismo que busca la protección de los derechos fundamentales de las personas, en este caso los derechos a la libertad personal, a la libre circulación y a la no discriminación. En este sentido, la acción de tutela es el mecanismo idóneo y eficaz para buscar la protección de los anteriores derechos.

DERECHO A LA LIBERTAD PERSONAL-Alcance y concepto 

LIBERTAD PERSONAL-Limitaciones y garantías según la jurisprudencia constitucional

DERECHO A LA LIBERTAD DE LOCOMOCION-Contenido 

LIBERTAD DE LOCOMOCION-No constituye un derecho absoluto 

TRABAJADORES SEXUALES COMO GRUPO MARGINADO Y DISCRIMINADO-Especial protección constitucional

ACTIVIDAD COMERCIAL DE CASAS DE PROSTITUCION-No se encuentra penalizada en Colombia

PROSTITUCION-Definición 

PROSTITUCION-Desarrollo jurisprudencial

TRABAJADORES SEXUALES-Reconocimiento como personas discriminadas y protección de sus derechos al trabajo, dignidad, salud y prestaciones sociales contribuyen a romper ciclos de violencia en los que algunos de ellos deben ejercer el trabajo sexual

PROHIBICION DE DISCRIMINACION A TRABAJADORES SEXUALES-Discriminación por la forma de vestir y el trato indigno como fuente de violencia

DERECHO AL LIBRE DESARROLLO DE LA PERSONALIDAD-Facultad de decidir acerca de la apariencia personal 

ACTUACION POLICIVA CON FUNDAMENTOS DISCRIMINATORIOS-Derecho comparado

DERECHO A LA DIGNIDAD HUMANA-Contenido y alcance

DERECHO A LA IGUALDAD, A LA LIBERTAD PERSONAL Y A LA LIBRE CIRCULACION-Orden a Policía Metropolitana abstenerse de utilizar la política de recuperación del espacio público para limitar el derecho a la libre circulación de las accionantes

Referencia: Expediente T-5.596.207


Acción de tutela instaurada por Esperanza y Otra contra el Ministerio de Defensa, Ministerio del Trabajo, Policía Metropolitana de Bogotá, Personería de Bogotá, Alcaldía Mayor de Bogotá y Procuraduría General de la Nación
Procedencia: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Bogotá
Asunto: Trabajo Sexual, Derecho al Trabajo, Espacio Público, Derecho a la Libre Circulación
Magistrada sustanciadora:

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO

Bogotá, D.C., treinta y uno (31) de octubre de dos mil dieciséis (2016)

La Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Jorge Iván Palacio Palacio, Aquiles Arrieta Gómez y, la Magistrada Gloria Stella Ortiz Delgado, quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente:


SENTENCIA
En la revisión de la providencia proferida el 21 de abril de 2016 por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, que confirmó la decisión del 23 de febrero de 2016 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A.

El asunto llegó a la Corte Constitucional por remisión del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, según lo ordenado por los artículos 86 (inciso 2°) de la Constitución y 32 del Decreto 2591 de 1991. El 30 de junio de 2016, la Sala de Selección de tutelas número Seis de esta Corporación lo escogió para su revisión y lo asignó a la Magistrada ponente para su sustanciación.




  1. I. ANTECEDENTES

1.1 El 10 de febrero de 2016, las señoras Esperanza y Abril presentaron acción de tutela en contra del Ministerio de Defensa, Ministerio del Trabajo, Policía Metropolitana de Bogotá, Personería de Bogotá, Alcaldía Mayor de Bogotá y Procuraduría General de la Nación para solicitar la protección de sus derechos al trabajo, a la integridad personal, al debido proceso, a la libre circulación, a la no discriminación en razón de su dedicación laboral y a estar libres de violencia.


Hechos y pretensiones
1.2. Las tutelantes indican que el 20 de enero de 2016 hacia las 4:30 PM en la Plaza de la Mariposa en San Victorino de Bogotá, cuando se encontraban sentadas en una silla, la Policía las cercó junto con un grupo de 13 mujeres, algunas de ellas trabajadoras sexuales, las descalzó, las agredió y las condujo a la Unidad Permanente de Justicia (UPJ) de Puente Aranda. Afirman que la acción de las autoridades se dio en el contexto de operativos para la recuperación del espacio público y bajo la presunción de que ejercían trabajo sexual, con fundamento en su forma de vestir, aunque muchas de las mujeres capturadas no se dedican a esa labor.
1.3. Señalan que durante el trayecto los agentes de Policía golpearon brutalmente a un señor que se encontraba en el camión y lo rosearon con gas pimienta, lo que también las afectó. Manifiestan que durante el registro realizado en la UPJ la Policía les rompió “los bolsos, los zapatos, y tiraron al suelo todas [sus] pertenencias”. Adicionalmente “a tres de [ellas], [les] robaron el dinero que [tenían] en [sus] carteras” y a una la golpearon con un bolillo en la pierna.
Aseguran que una investigadora de la Organización “Pares en Acción-Reacción contra la Exclusión Social –PARCES–” intervino durante el operativo, sin embargo, la Policía le respondió que “en vez de estar defendiéndolas por qué no educan a esas putas hijueputas”.
1.4. Relatan que a la UPJ sólo ingresaron 8 de las 15 mujeres que habían sido detenidas y transportadas hasta dicho lugar, pues las 7 mujeres no registradas estaban embarazadas, en estado de lactancia o eran menores de edad. Así mismo, que a las 10:00 PM lograron salir gracias a la intervención de un abogado de PARCES, quién les indicó que supuestamente habían sido conducidas al UPJ por estar en “alto grado de exaltación”. Sin embargo, señalan que “en la Plaza de la Mariposa, los Policías que [las] retuvieron [les] dijeron que era por ser putas”.
1.5. Como consecuencia de los hechos y de diferentes actuaciones de PARCES y otras organizaciones, se realizaron reuniones en el mes de febrero de 2016 entre la oficina de Derechos Humanos de la MEBOG, la Asociación Nacional de Mujeres Buscando Libertad ASMUBULI y la Inspección General de la Policía. Adicionalmente, se dieron varios intercambios y solicitudes de información acerca de los hechos entre la Defensoría del Pueblo y la Policía Metropolitana de Bogotá.
1.6. Para las tutelantes, su detención violó su derecho a la libre circulación en un contexto en el que la Policía las persigue en el espacio público de forma sistemática y arbitraria, con fundamento en que las percibe como trabajadoras sexuales, lo cual no es un delito. Además, precisan que ellas no prestan el servicio en la calle ni hacen exhibicionismo, ya que usualmente se contactan vía telefónica con el cliente y se encuentran en un lugar público, para ir después a una habitación y ahí prestar el servicio.
Igualmente, afirman que ellas no exhiben “[sus] genitales para ‘vender [su] cuerpo’ como dijo ese día la Policía”, sólo hacen uso del espacio público como cualquier otro ciudadano. Así, sostienen que ellas llegan a acuerdos en la calle tal y como los empresarios pactan negocios en cafés o como algunas parejas se piden matrimonio en un parque. Explican que “todas esas transacciones que se pactan en la calle y que implican un contrato en donde ambas partes se obligan a algo… son iguales a los pactos a los que [ellas llegan] con los clientes por teléfono”.
A su vez, consideran que su detención violó sus derechos al mínimo vital y al trabajo al privarlas sin fundamento legal del sustento que representan esas horas de detención, lo que en su caso significa la diferencia entre tener donde dormir o no.
1.7. En su concepto, se encuentran bajo una persecución de la administración distrital y de la Policía Metropolitana de Bogotá que no se ajusta a la Constitución y agrava su situación, ya que como mujeres que ejercen trabajo sexual diariamente soportan todo tipo de abusos y discriminación en un contexto en el que carecen de los mínimos para sobrevivir y mantener a sus familias. Por lo tanto, están en un estado de vulnerabilidad en el cual la administración debería adoptar medidas positivas para protegerlas en vez de perseguirlas.
1.8. Argumentan que las acciones de la Policía violan su derecho al trabajo porque su actividad no tiene lineamientos normativos que la regule y porque las autoridades no conocen la sentencia T-629 de 2010, que establece que no pueden ser discriminadas por su trabajo. Consideran que como trabajadoras sexuales ejercen una profesión digna por la que no pueden ser víctimas de discriminación ni de estigmatización. Igualmente, aseveran que “las autoridades distritales en el presente caso plantean políticas de ‘recuperación del espacio público’ que van en contravía de toda regulación normativa causándoles un trato indigno, desigual, vulnerando [sus] derechos al trabajo y al mínimo vital” y que desconoce la confianza legítima que ellas puedan tener.
1.9. Para las tutelantes, el Ministerio del Trabajo ha eludido exhortar al órgano legislativo para que expida las normas que las protejan como cualquier otro trabajador de la sociedad, lo que tiene como consecuencia el trato arbitrario y violento al que la Policía las somete, cuando esta institución debería ser la primera en protegerlas.
Añaden que la detención del 20 de enero fue una detención arbitraria que violó su derecho a la libertad y que la violencia a la que fueron sometidas “hace parte de un patrón sistemático y persistente de prácticas arbitrarias de detención, de violación de [sus] derechos fundamentales y de distintas formas de violencia contra [su] libertad, [su] integridad física y moral y [su] vida”.
Además, manifiestan que se violó su derecho al debido proceso porque no hubo presencia del Ministerio Público en la UPJ. A su juicio, la arbitrariedad de la detención se evidencia en: (i) la ausencia de una razón para su detención; (ii) la violencia durante la misma; (ii) la falta de información acerca de sus derechos y de la causa de la detención, diferente a estar vestidas de acuerdo con su actividad laboral; y (iv) la omisión de aviso al Ministerio Público.
1.10. Por último, solicitan que:


  1. 1. Se oficie a la Fiscalía General de la Nación para que investigue los hechos incluida la ausencia del Ministerio Público a su llegada a la UPJ e informe bimensualmente sobre los avances de la investigación;




  1. 2. Se vincule al Ministerio Público para que inicie una investigación disciplinaria por las faltas en las que incurrieron los agentes de Policía e informe bimensualmente sobre sus avances;




  1. 3. Se ordene al Comandante de la Policía Metropolitana de Bogotá que les pida disculpas públicas por su captura y agresión, de forma que quede claro que se trató de una violación de sus derechos como una práctica sistemática;




  1. 4. Se repare por los daños económicos, sociales y psicológicos a las 15 mujeres que fueron retenidas de forma arbitraria;




  1. 5. Se vincule al Ministerio del Trabajo para que: (i) garantice el ejercicio libre y voluntario del trabajo sexual; (ii) promueva en los doce meses siguientes a la sentencia que resuelva esta tutela, un proyecto de ley que “regule, de acuerdo con los estándares establecidos por la Corte Constitucional, el ejercicio del trabajo sexual con miras a que se respeten todos los derechos de las/os trabajadora/es sexuales”, el cual debe contar con la participación de las(os) mismas(os);




  1. 6. Se adopten medidas al interior de la Policía para que los agentes no incurran en estas acciones de violencia, y en tal desarrollo, se expida una circular que indique que los hechos del 20 de enero constituyeron una vulneración de los derechos de las tutelantes y que se trata de una práctica sistemática.

Además, que se expida dentro de los siguientes doce meses un protocolo interno para la Policía que permita establecer las formas de interacción entre los agentes de la Policía y las trabajadoras sexuales, y en el que se garanticen los derechos de estas personas. Se indica que el protocolo deberá formularse con la participación de líderes de las trabajadoras sexuales.





  1. 7. Se ordene al Ministerio del Trabajo en conjunto con la Policía Metropolitana de Bogotá que emitan un comunicado público en donde se haga explícito que el trabajo sexual es un trabajo digno que debe ser respetado en igualdad de condiciones a las demás de labores;




  1. 8. Se ordene a la Alcaldía de Bogotá garantizar el acompañamiento del Ministerio Público en los operativos de “recuperación del espacio público”; y




  1. 9. Se ordene a la Alcaldía de Bogotá que: (i) adopte dentro de los siguientes doce meses un protocolo que garantice el respeto de los derechos de esta población, el cual se elabore en conjunto con representantes de la misma; y (ii) emprenda una campaña de promoción de la denuncia de casos de violencia policial.


2. Actuaciones procesales en sede de tutela
2.1. El 10 de febrero de 2016, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda – Subsección A admitió la acción de tutela y ordenó que se notificara a los demandados para que en el término de dos días ejercieran su derecho a la defensa y allegaran un informe sobre los hechos descritos en la tutela. Además, decretó el testimonio de Luz Mary Pardo de la Organización PARCES.
2.2. El 15 de febrero de 2016, Luz Mary Pardo rindió declaración en la que indicó que identificaba a las trabajadoras sexuales porque éstas hacen parte de la ONG PARCES, que tiene un observatorio de trabajo sexual con enfoque en abuso policial, educación y salud en 6 localidades de Bogotá, incluida la Plaza de la Mariposa. Señaló que se encontraba en el lugar cuando sucedieron los hechos por lo que vio cuando llegaron tres camiones con agentes de Policía. Señaló que cuando se acercó “había tres chicas al lado del camión y ya habían subido a la mayoría”, “las tenían descalzas y expuestas a la población de San Victorino, las estaban requisando”.
Agregó que le preguntó a la Policía por qué se llevaban a las mujeres y le respondieron que “nos las llevamos porque venden el cuerpo”. Les dijo que lo que hacían era arbitrario, a lo que le pidieron que se identificara y le dijeron que “en vez de estar defendiéndolas debían educar a esas putas hijueputas”, por lo que ella les advirtió que el abogado de la ONG hablaría con ellos en la UPJ.
Manifestó que habló con las mujeres dos días después del incidente para recopilar información y que todas le dijeron que “llegó la Policía, hizo un círculo y las inició a maltratar (sic), con un bisturí rompieron sus bolsos, y las subieron al camión”, que “entre las detenidas había una mujer embarazada y una menor de edad de 17 años". También, le contaron que fueron agredidas verbalmente en el camión con expresiones como “putas tenían que ser”.
La declarante sostuvo que ese tipo de situaciones ahora son sistemáticas, cuando no sucedían desde el año 2013. Además, resaltó la exposición al escarnio público a la que fueron sometidas las mujeres, pues una persona común no sabe que son trabajadoras sexuales y “ellas no ejercen su profesión en el Parque La Mariposa, ellas hablan con sus clientes por teléfono y se van a un hotel”. Finalmente, afirmó que “en este país las mujeres tienen derechos pero a las trabajadoras sexuales se les desconoce este tipo de derechos y la dignidad al trabajo es muy importante, independientemente de que sean trabajadoras sexuales”.
2.2. Contestación de las entidades accionadas
2.2.1. Procuraduría General de la Nación
La Procuraduría sostuvo que no existe legitimación en la causa por pasiva, ya que la Vista Fiscal no es la causante del daño o perjuicio a los derechos fundamentales que las demandantes consideran vulnerados.
2.2.2. Personería de Bogotá
La Personería de Bogotá indicó que no ha violado ningún derecho fundamental de las tutelantes toda vez que no es cierto que no tuvo presencia durante su registro y retención en la UPJ. Explicó que tiene registro de la presencia de un funcionario de la Personería Delegada para la Defensa de los Derechos Humanos quien presentó un informe en el que sostiene que “cumplió su turno a cabalidad” y que “se recibieron trece ciudadanas provenientes del Parque la Mariposa, situación que le fue puesta en conocimiento a través de los informes individuales de conducción, de conformidad con la sentencia C-720 de 2007. De donde se puede inferir con claridad que en la UPJ para el día de los hechos, esto es 20/01/2016 a la hora aproximada de la llegada de las accionantes, 6:00 PM, sí estaba presente el Agente del Ministerio Público de la Personería de Bogotá, así mismo, conoció del ingreso de las personas conducidas a través del informe individual”.
Relató que no se autorizó el ingreso a cinco de las ciudadanas por encontrase en embarazo o en estado de lactancia y su trámite de egreso se realizó hacia las 8:00 PM, posterior a lo cual hizo entrega del turno a otro agente del Ministerio Público.
2.2.3. Policía Metropolitana de Bogotá
La Policía Metropolitana de Bogotá (MEBOG) señaló que sus actuaciones fueron ejercidas bajo el cumplimiento de sus funciones de mantener las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas, y de garantizar la conservación y protección del espacio público que ha sido considerado recuperado, como la Plaza de la Mariposa.
Agregó que su actuación policial se presta en apoyo a las alcaldías locales en materia de seguridad y que su función en el terreno es preventiva “en cuanto en varias oportunidades se han logrado desarticular estructuras criminales que se mimetizan como trabajadoras sexuales, además que se valen de menores de edad para ofrecer sus servicios, desarrollado en zonas del espacio público ocupadas indebidamente realizando actos obscenos, delictivos y contravencionales que generan inseguridad, mala convivencia y percepción ciudadana”.
En este sentido, explicó que la Policía, en apoyo a las Alcaldías locales que han iniciado una actuación de recuperación del espacio público, debe “llevar a efecto la restitución inmediata del espacio público previamente definido respecto de todos los vendedores informales…”, previo acto administrativo. A su vez afirmó que de conformidad con el numeral 2 del artículo 80 del Acuerdo 79 de 2003, “las ventas ambulantes o estacionarias, constituyen una forma de ocupación indebida del mismo”. También señaló que ese Acuerdo Distrital establece como un deber de la Policía proteger la integridad del espacio público y su destinación al uso común, lo cual es concordante con la facultad de los alcaldes locales para dictar órdenes a la Policía en ese sentido (artículo 193). A su vez, la Policía debe “denunciar las infracciones a las reglas de convivencia ciudadana de que tengan conocimiento”.
A continuación, citó el artículo 12 del Decreto 98 de 2004 que autoriza a la Policía a retirar a cualquier persona de una zona que ha sido recuperada y otras disposiciones para concluir que esta autoridad tiene la facultad de remover a las trabajadoras sexuales del espacio público y que el trabajo sexual durante horas del día trasgrede el artículo 47 del Código de Policía de Bogotá.
En este contexto, relató las diligencias realizadas alrededor de los hechos del 20 de enero de 2016, así:
El Jefe de Espacio Público de E-3 Santa Fe solicitó por vía radial el apoyo de un camión para el traslado de 14 mujeres a la UPJ ya que “el sector de la mariposa es una zona de recuperación de espacio público” y “en meses anteriores fue desarticulada una banda de trabajadoras sexuales donde utilizaban menores de edad para ofrecer sus servicios, siendo un operativo policial de impacto a nivel distrital motivo por el cual se debe mantener el control en dicho sector para así evitar la proliferación de estas trabajadoras sexuales”.
De acuerdo con esa petición, se llevó a cabo un control de espacio público en la Plaza de la Mariposa “donde se condujeron a 14 trabajadoras sexuales las cuales estaban realizando exhibiciones obscenas (…) bajo la mirada de la ciudadanía quien informó de los hechos”. El informe que reseñó la operación concluye que “el procedimiento se desarrolló sin ningún tipo de agresión física a dichas trabajadoras sexuales tal como lo consta en los formatos de la Unidad Permanente de Justicia y la entrevista realizada por el funcionario del Ministerio Público, por el contrario les fue encontrado (sic) cuatro armas blancas tipo navajas”.
El 25 de enero de 2016, la Secretaría Distrital de la Mujer realizó una reunión con el fin de tratar la situación presentada en la Plaza de la Mariposa, para lo cual se convocó a la Secretaría de Gobierno Distrital y a la ONG PARCES y se generaron unos compromisos compartidos. A su vez, el 5 de febrero de 2016 se realizó una reunión en la oficina de derechos humanos de la MEBOG con la Asociación Nacional de Mujeres Buscando Libertad y con una capitán de la Inspección General de la Policía Nacional. En tal reunión se llegó a la conclusión de hacer otra reunión en la que estuviera presente el Jefe de Espacio Público del Distrito para que pudiera esclarecer los hechos.
El 26 de enero de 2016, la Policía respondió un derecho de petición presentado por el Defensor Delegado para Asuntos Constitucionales y Legales en el que formulaba siete preguntas sobre los hechos. A su vez, el 5 de febrero se hizo otra reunión para tratar el tema con presencia de ASMUBULI.
En cuanto a las pretensiones de las tutelantes, la Policía señaló que no es competente para llevar a cabo la mayoría de ellas. Puntualmente, en relación con la petición de acompañamiento del Ministerio Público, sostuvo que éste siempre estuvo presente, así en el caso concreto existe una constancia emitida por la Delegada para los Derechos Humanos del Ministerio Público en la UPJ que lo prueba.
Sobre la elaboración de un protocolo para garantizar el respeto de los derechos de las trabajadoras sexuales, indicó que la Policía Metropolitana desarrolla su actividad en concordancia con la Ley 294 de 1996, que es la guía de atención a la mujer víctima de violencia, y la Ley 1257 de 2008, que es la guía de atención a población vulnerable.
Finalmente, alegó que en la tutela no se explica cuál es el perjuicio irremediable que haga procedente la acción de tutela y solicitó que la misma fuera denegada porque la Policía no ha violado ningún derecho fundamental “dado que asistió de manera diligente la recuperación y restablecimiento del orden público, así como el respeto a los derechos humanos, al trabajo, integridad personal debido proceso, a la libre circulación, no discriminación en razón a la labor de ser trabajadoras sexuales”.
Alcaldía Mayor de Bogotá
La Alcaldía Mayor de Bogotá a través de la Secretaría de Gobierno (Coordinación de la Unidad Permanente de Justicia, Dirección de Derechos Humanos) manifestó la falta de legitimación por pasiva ya que no está dentro de su competencia ninguna de las acciones que dieron lugar a las violaciones alegadas. Respecto de los hechos planteados indicó que no le consta ninguno diferente a la conducción de 8 mujeres a la UPJ de donde salieron a las 8 PM, no a las 10 PM como lo alegaron. En cualquier caso, afirmó que esto no afectaba la responsabilidad de la Secretaría, ya que la conducción de las mujeres a la UPJ se dio en el ámbito de la responsabilidad de otras entidades. Así mismo, que la Dirección de Derechos Humanos tuvo conocimiento de los hechos mediante una llamada telefónica de la anterior coordinadora de un proyecto de la Alcaldía y que en el marco de sus competencias entabló contacto telefónico con el sargento, máxima autoridad policial al interior de la UPJ. En esa conversación le recordó al sargento los protocolos de atención según los estándares establecidos por la Corte Constitucional en la sentencia C-720 de 2007.
Adicionalmente, sostuvo que dicha entidad no violó ningún derecho fundamental y que por solicitud de la comandancia de la UPJ y de la Policía Metropolitana, el 10 de febrero de 2016, la Dirección de Derechos Humanos de la Secretaría brindó una capacitación sobre el trato de la población vulnerable, lo cual incluye trabajadoras sexuales y población LGBT, en la que participaron 120 funcionarios de la Policía.
De otra parte, señaló que los hechos se habían dado en el ámbito de las competencias de la Policía y que de existir un daño, lo correspondiente era acudir a la acción de reparación directa para que se indemnice a las mujeres. Por lo tanto, la tutela no es el mecanismo adecuado para proteger los derechos invocados y no se vislumbra un perjuicio irremediable que la haga procedente.

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