Políticas públicas de seguridad: el juego del poder entre sus actores



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POLÍTICAS PÚBLICAS DE SEGURIDAD: EL JUEGO DEL PODER ENTRE SUS ACTORES

por


Juan Carlos del Río Pin

Tel.93.4480031/639134264

email:jcdelriopin@hotmail.com
Resumen

La presente comunicación trata sobre la correspondencia entre la demanda de seguridad y la oferta pública de servicios destinados a atender esa demanda. Se analizan las relaciones entre distintos participantes del sistema de seguridad y determinados factores con posibilidad de incidir sobre la demanda y la oferta de seguridad. Entre estos últimos cabe destacar las características de la información, el nivel de recursos, el modelo de seguridad, la relación de la Administración con la comunidad, el grado de expectativas, la dimensión de la seguridad, la elaboración de la agenda de gobierno, etc. Los resultados de la investigación muestran que los intereses de los distintos participantes junto con el efecto de esos factores de distorsión provocan desajustes entre los requerimientos de seguridad y los servicios ofrecidos por la Administración. El resultado es un ineficiente sistema público de seguridad. La metodología empleada se basa en el análisis de entrevistas en profundidad a informantes clave. A través de ellas, se observa la perspectiva e intereses que tienen cada una de las personas entrevistadas sobre la seguridad pública.

El estudio permite entender las relaciones de poder en la gestión de la seguridad pública, así como la existencia de factores de distorsión que inciden sobre la eficacia del sistema. De las conclusiones se deriva la necesidad de un cambio en las características y gestión del sistema público de seguridad, un nuevo acuerdo social sobre seguridad relacionado con la idea de calidad de vida, el desarrollo de programas de planificación estratégica y la creación de nuevos indicadores de seguridad, como herramientas para una mejor gobernanza de la seguridad pública.

Palabras clave

Política, seguridad, poder, oferta y demanda.



Presentación del tema

La seguridad es una cuestión compleja que sobrepasa la idea de orden y protección1. De hecho, sobre ella incide una amplia amalgama de elementos que le confiere ese carácter complejo. Las características sociales, culturales, económicas y políticas actúan sobre la seguridad complicando tanto el análisis de las causas que la afectan como las consecuencias que puede producir. Las diferentes relaciones que se pueden producir entre esas características dan lugar a una multiplicidad de causas que afectan a la seguridad a la vez que pueden generar distintos efectos en base a aquellas particularidades.

Como se sabe, la seguridad es un tema central en cualquier sociedad, ya que las sociedades necesitan un clima seguro para prosperar. El crecimiento económico, el desarrollo social y la estabilidad política precisan de un ambiente seguro donde el individuo, como tal, y la sociedad, en su conjunto, puedan desarrollar en plenitud sus capacidades. En ese sentido, la seguridad pública es un fin en sí mismo para el conjunto de la sociedad. Por eso, la “prevención del delito debería considerarse un elemento integrante de las estrategias para fomentar el desarrollo económico y social en todos los Estados” (Naciones Unidas, 2000, p. 11).

La seguridad forma parte permanente de la discusión pública. Su tratamiento es controvertido, existiendo una gran variedad de enfoques donde cada uno tiene la posibilidad de abordar la cuestión de distinta forma. En general, en los estudios sobre políticas públicas de seguridad, figuran tres elementos esenciales: aquellos a los que van dirigidas las políticas de seguridad (la comunidad), los encargados de desarrollarlas (la Policía) y quienes tienen el poder para crearlas, modificarlas o sustituirlas (la autoridad política). Es lo que Tudela (2007a) define como “triángulo virtuoso”, que “debe recrearse y fortalecerse a fin de asegurar mejores condiciones para el éxito de las estrategias dirigidas a contener y reducir el crimen, la violencia y la inseguridad ciudadana” (p. 6). Enlazando con el trabajo de Tudela, esta investigación analiza cómo influye sobre el sistema público de seguridad el conjunto de relaciones que se establecen entre la autoridad política, la organización policial y los ciudadanos, y sus consecuencias.

El Estado es el responsable de garantizar la seguridad individual y colectiva, lo que se convierte en un reto para las autoridades responsables de su gestión. Las políticas públicas de seguridad son el instrumento utilizado por la Administración para asegurar la tranquilidad en la comunidad, de forma que se constituyen en el conjunto de decisiones, procedimientos y actuaciones realizadas por un gobierno para intentar garantizar la seguridad ciudadana y evitar la comisión de faltas y delitos. En ese contexto, la sociedad reclama un papel activo en la concreción de la protección colectiva. De esa forma, garantizar la seguridad sobrepasa la labor del gobierno para situar también esa responsabilidad en la propia comunidad. Distintos actores sociales solicitan ser corresponsables de la seguridad colectiva. Así, la sociedad pide coparticipar en el sistema de seguridad pública a la vez que exige un mayor control sobre su actividad. La comunidad reclama dejar de ser un mero observador de la seguridad para convertirse en un participante con capacidad de influir sobre la concreción de la agenda de gobierno.

La implicación de la sociedad en la gestión de la seguridad supone un nuevo rol en la Policía, la autoridad política y la ciudadanía. Ese nuevo rol de los operadores de la seguridad genera nuevas relaciones entre ellos que nos conducen a una serie de importantes interrogantes para entender cómo se articula la gestión pública de la seguridad; a saber: ¿Cuál es el papel de cada uno de los participantes? ¿Qué capacidad de influencia ejerce cada uno de esos actores sobre el resto? ¿Quién tiene el poder de decisión sobre la agenda de gobierno y el establecimiento de las políticas públicas de seguridad?

Cobb y Elder (1983) y, más tarde, Aguilar (1993) en investigaciones sobre el proceso de construcción de la agenda, muestran la existencia de relaciones de poder entre los participantes. Estos autores localizan, describen, y explican las influencias que ejercen los distintos actores, sus consecuencias, y como debido a ello surgen situaciones de conflicto. Perrow (1991) en su estudio sobre sociología de las organizaciones, muestra la relación entre poder y organización y como la organización, a la vez que un instrumento para el ejercicio del poder, es también un lugar donde se establecen mecanismos de poder. Ligando con esos planteamientos, las relaciones de poder que se establecen entre los participantes del sistema público de seguridad es uno de los elementos fundamentales en esta investigación. La influencia que ejerce cada uno de los actores y el conflicto que surge en la organización de la seguridad, son estudiados como factores que pueden incidir sobre la relación entre la demanda y la oferta pública de seguridad.

En la actualidad los individuos, en particular, y la comunidad, en general, reclaman una nueva forma de seguridad, ya que la idea que se tiene de ella sobrepasa la visión reduccionista que la considera asociada únicamente a la acción policial. De hecho, tanto el individuo como la comunidad contemplan la seguridad como un concepto global, desde una perspectiva más amplia que la delincuencial, donde cobran protagonismo aspectos como el bienestar social, la situación laboral, la calidad del entorno, el urbanismo, etc. De esa forma, los gestores de la seguridad deben dar respuesta a un nuevo tipo de demanda de protección, ya que la seguridad aparece encuadrada en la idea de calidad de vida. Como afirma Patricio Tudela (2007a), la producción de la seguridad necesaria se asume como un problema de calidad de vida. Y por esta nueva asunción la seguridad adquiere un aspecto dinámico, amplio.

En otras palabras, la seguridad de los ciudadanos se relaciona con las condiciones óptimas en las cuales los individuos y la comunidad tienen la posibilidad de ejercer sus derechos. En definitiva, es un ejercicio que depende de las condiciones sociales, culturales, jurídicas, institucionales y políticas que permiten el desarrollo de una convivencia pacífica a la vez que el desarrollo individual y colectivo. De esa forma, la seguridad de los ciudadanos adquiere un carácter dinámico y global que obliga a actuar sobre las “condiciones sociales, políticas, económicas, culturales, habitacionales, ecológicas, de policía, ayudan a garantizar el adecuado y normal funcionamiento de la comunidad y memorar la convivencia y calidad de vida de las personas” (Tudela, 2001, pp. 51-54).

Así, la sociedad exige que las políticas públicas de seguridad den respuesta a esa nueva demanda de protección. Pero ¿el sistema público de seguridad está preparado para responder a las nuevas demandas de seguridad? En caso de estarlo, ¿la oferta pública de seguridad se corresponde con la demanda de servicios de seguridad que hacen los ciudadanos? Si la respuesta es negativa, es necesario encontrar los factores de disfunción entre la demanda de seguridad de los ciudadanos y la respuesta ofrecida por la Administración. A través del análisis de esos factores, es posible obtener información útil para corregir o minimizar ese desajuste entre la demanda y la oferta de seguridad. En ese contexto, se entiende por oferta de seguridad al conjunto de bienes y servicios relacionados con la seguridad que son proporcionados por la Administración en un momento determinado y por demanda de seguridad, al elenco de peticiones o requerimientos de seguridad realizados por los participantes en el sistema público de seguridad.

Montbrun (2002) en su estudio sobre modelos de policía y seguridad pública y, más tarde, Castel (2004) en un trabajo sobre inseguridad social, señalan la existencia de desencuentro entre las demandas de seguridad de los ciudadanos y la respuesta dada por la administración para atender esas necesidades. Mientras Castel indica la existencia de un desfase entre las expectativas de la demanda y la posibilidad de satisfacer esas necesidades por parte de la administración, una situación que provoca desajuste entre la demanda y oferta, Montbrun plantea propuestas como el cambio en el estilo de respuesta, más acorde a un modelo preventivo de seguridad, como forma de mejorar esa relación. Conectando con los estudios de Castel y Montbrun, el trabajo que presento señala la existencia de trece factores que inciden sobre las características de los requerimientos de seguridad y la respuesta ofrecida por la administración, y que provoca desajuste entre ambos.

Objetivos y metodología

El objeto a investigar es conocer el grado de correspondencia que existe entre la demanda de seguridad y la oferta pública de servicios de seguridad ofrecidos por la Administración, analizar en qué medida esa correspondencia puede estar condicionada por distintos actores y factores y proponer estrategias que permitan mejorar la gestión de las políticas públicas de seguridad, a través del estudio de esas influencias.

Existen pocos estudios sobre análisis de las políticas públicas de seguridad y cómo a través de ellos se puede mejorar la respuesta de seguridad a las necesidades de la comunidad. De igual forma, hay pocas investigaciones respecto a la búsqueda y tratamiento de indicadores que permitan perfeccionar los sistemas de prevención de posibles conflictos. En un intento de aportar ideas, esta investigación pretende proporcionar recursos que mejoren la calidad y gobernabilidad de la seguridad pública. Para ello se analizan una serie de factores que tienen la capacidad de influir sobre esa relación entre la demanda ciudadana y la oferta de servicios de seguridad y que también pueden ser estudiados como indicadores de esa relación.

Los distintos participantes en el sistema público de seguridad establecen relaciones entre ellos que pueden incidir sobre el sistema de seguridad, de ahí la importancia de conocer la capacidad de influir de cada uno de los operadores sobre el sistema público de seguridad, línea de investigación que también se abre en este trabajo. En caso de producirse esa situación, se trata de ver la forma en que los diferentes operadores en el sistema utilizan el poder para afectar a la concreción de la agenda y el desarrollo de las políticas públicas de seguridad.

En esta investigación, analizo la Policía, la autoridad política y los ciudadanos como participantes en las políticas públicas de seguridad siendo la organización del sistema público de seguridad el tablero de juego sobre el que pretenden influir los participantes a través de relaciones de poder. Como estrategia de investigación, utilizo el estudio de casos y las técnicas cualitativas, con los que, a través de una visión microsociológica, se estudia la relación entre la demanda y la oferta de seguridad pública en una ciudad del entorno metropolitano de Barcelona: Badalona. En ese análisis, es posible detectar las relaciones que influyen y determinan esa relación. La razón por la cual se escogió la ciudad de Badalona es porque, como ciudad grande, tiene las características y problemas de un área metropolitana: una ciudad con gran dinamismo social y una población heterogénea donde existen diferencias sociales acusadas; un lugar con zonas conflictivas en donde se ha producido un cambio de gobierno local que posibilita nuevas implicaciones en el modelo de seguridad.

La obtención de datos cualitativos se realiza a través de entrevistas en profundidad a personas clave de la comunidad. Utilizando una perspectiva fenomenológica se describe la gestión de la seguridad pública mediante la información aportada por esas personas. Desde un planteamiento funcionalista se estudian las relaciones que, en el marco del sistema público de seguridad, mantiene entre si cada uno de los participantes. La muestra selecciona informantes clave o antenas, individuos que, por el rol que desempeñan, aportan información útil sobre la seguridad en el municipio.

Los informantes clave se dividen en tres grupos de personas. El primer grupo lo integran personas de la organización policial: el jefe de Policía local, el jefe de Mossos d’Esquadra de Badalona y el representante del principal sindicado de la Policía local son las antenas seleccionadas. El segundo grupo lo componen individuos que forman parte de entidades de la comunidad: el defensor del pueblo de Badalona, el presidente de la asociación de vecinos del barrio de La Pau y el presidente de la asociación de comerciantes de la ciudad son las entidades entrevistadas por su especial importancia en la ciudad. Por último, el tercer grupo incluye a los representantes de los principales partidos políticos que han gobernado o gobiernan en la actualidad en la ciudad de Badalona.

Los informantes clave son representativos de cada una de las organizaciones, las cuales interactúan entre sí, y tienen un criterio cualificado sobre la seguridad. Obviamente, el perfil de cada uno de ellos es diferente, así como las relaciones que mantienen con el objeto de estudio, lo que favorece nuestra intención: abarcar un amplio espectro de individuos representativos que aporten información relevante sobre la seguridad pública con el objeto de obtener una visión global y completa de la seguridad. Si bien el tipo de entrevista es estructurado, con un guion detallado para obtener la concordancia necesaria en el conjunto de entrevistas, esta se realiza a modo de conversación abierta en lugar de seguir un patrón de pregunta-respuesta.

En las entrevistas se intenta descubrir la relación que existe entre la demanda de seguridad y la respuesta ofrecida por la Administración a través de políticas públicas de seguridad, así como las relaciones de poder que se establecen entre los distintos participantes en el sistema público de seguridad con la intención que influir sobre él.

Factores de influencia

Sobre las políticas públicas de seguridad inciden diversos factores que repercuten en la relación que se establece entre la demanda y la oferta de seguridad, elementos que, por desconocimiento, falta de atención o de interés, o insuficiente capacidad de análisis por parte de la Administración, distorsionan el encaje entre la demanda y la oferta de seguridad, dando lugar a ineficiencias en la gestión de la seguridad pública.

La información es un elemento esencial en la gestión pública de la seguridad. Su característica determina la respuesta de la Administración ante una determinada demanda y, por eso, antes de responder a una necesidad de seguridad, hay que analizar el contenido exacto de la información. La fuente de información, la calidad de su contenido, el uso que de ella se hace, puede generar disfunciones en el sistema público de seguridad, llegando a ser un factor de distorsión del sistema.

Para evitar esa situación, es necesario establecer un protocolo de análisis que permita identificar la veracidad, importancia y exactitud de la información. Sin embargo, la Administración no tiene establecido mecanismo de estudio, de forma que, ante una información errónea, tergiversada, insuficiente o irrelevante, la respuesta resulta ineficaz e insatisfactoria para la demanda. Al carecer de reglas que permitan el correcto tratamiento de la información, esta puede dañar la viabilidad del sistema de seguridad, haciéndolo ineficiente.

En ocasiones, la Administración suele funcionar “a ojo” en su respuesta a la demanda. Por ello, debe articular fórmulas de detección, comprobación y análisis de la información para evitar deficiencias en el tratamiento de la demanda que pongan en riesgo el mantenimiento del sistema público de seguridad.

El nivel de los recursos es un elemento básico en la capacidad de respuesta de la Administración Pública, repercutiendo su disponibilidad en la relación de la oferta con la demanda de seguridad. En ese sentido, es un elemento que limita la capacidad de acción de la Administración, que, al no disponer de medios suficientes para atender la cantidad y variedad de requerimientos que recibe, opta por garantizar la tranquilidad mediante un sistema global de seguridad.

Esa forma de actuar deja insatisfecha a una parte de la demanda, aquella que pretende una respuesta a su necesidad particular de seguridad. Cuando el ciudadano formula una reclamación, quiere que alguien le atienda, le ofrezca una respuesta a su problema y que la solución sea la que él está esperando. Si la Administración no tiene suficientes medios para llevar a cabo esa atención particular, la respuesta resulta insatisfactoria para el demandante. Por eso, el tratamiento global de la seguridad no responde a la necesidad particular del individuo.

Por su parte, la Administración conoce la importancia de la seguridad en la comunidad, dado que, en las encuestas de opinión, aparece como una de las principales preocupaciones de los ciudadanos. Por ello, es necesario llevar a cabo un replanteamiento de la distribución de los recursos públicos y el diseño de mecanismos que permitan una mayor agilidad en la movilización de esos medios para dar una respuesta más ajustada a las necesidades de seguridad, así como desarrollar programas de planificación estratégica que permitan prever la necesidad de disponer de determinados recursos ante futuras necesidades.

Otro factor es el modelo de seguridad, cuyas propiedades condicionan tanto la atención a la demanda como el tipo de respuesta ofrecida por la Administración Pública. Mientras, en un modelo reactivo, la respuesta de seguridad es básicamente penal (se produce tras la aparición del problema y el objetivo es perseguir al delincuente hasta detenerlo), en un modelo preventivo, la comunidad se implica en la resolución de los problemas, la Policía es un elemento más de integración social y la Administración interviene antes de la aparición del conflicto, porque lo que se pretende es que no se produzca.

Ante esta disyuntiva, la Administración Pública opta por aplicar un modelo reactivo, decisión motivada por la falta de recursos y su difícil disponibilidad, la diferencia de costes entre un modelo preventivo y otro reactivo, el contraste en la temporalidad en la obtención de resultados entre ambos modelos y el rédito electoral. En definitiva, el modelo de seguridad no está destinado a evitar el conflicto anticipándose a él, sino a responder ante su aparición de forma que la respuesta siempre es extemporánea. La Administración Pública, si quiere responder a las necesidades de la comunidad, debe cambiar su planteamiento de la seguridad, porque el ciudadano no quiere que se detenga al delincuente, sino que no le roben. La Administración tiene que plantear un modelo mixto de seguridad con capacidad para reaccionar ante la aparición de un problema, a la vez que desplegar estrategias de prevención de conflictos destinadas a evitar su aparición.

En ese contexto, las características de la relación entre la Administración y los ciudadanos son un elemento clave en el sistema de seguridad, siendo la Policía la parte de la Administración Pública que durante más tiempo está en contacto con la población. Una mala relación entre ambos genera desconfianza y, con ello, distanciamiento, provocando que la Policía pase de ser considerada por la comunidad como un elemento de protección, a ser observada con recelo y como un factor de inseguridad.

Para evitar esa situación, la Administración tiene que incorporar la calidad del trato con los ciudadanos como una pieza más del sistema público de seguridad. La relación administración–ciudadanos tiene que ser observada y analizada mediante instrumentos que permitan una evaluación continuada de su situación, incorporando sus resultados al sistema de gestión de la seguridad, ya que, conforme a esa relación, se facilita el entendimiento de la demanda y la comprensión y aceptación de la respuesta.

En la relación con la Administración, los ciudadanos esperan una determinada respuesta de acuerdo a sus expectativas, es decir, según el resultado deseado por los ciudadanos ante la formulación de una demanda y, en ese sentido, el requirente quiere que la respuesta de la Administración sea la que él espera. Cuando eso no sucede, la expectativa no se cumple y la respuesta de la Administración resulta insatisfactoria para el demandante. Para evitar esa situación, la Administración Pública debe conocer cuáles son esas expectativas y, conforme a sus posibilidades, ajustar su respuesta a lo esperado por el demandante. Sin embargo, como toda expectativa encierra un determinado interés, también ha de considerar las causas que lo motivan para evitar que el resultado ofrecido dé lugar a nuevos problemas que provoquen nuevas necesidades de seguridad.

Por otro lado, la seguridad tiene una parte de realidad y otra de percepción. Los ciudadanos reclaman seguridad sin diferenciar lo que es real de lo que es imaginario y solo trabajando ambos aspectos es posible satisfacer su tranquilidad. Sin embargo, puede suceder que percepción y realidad difieran, de forma que la Administración tiene que conocer qué parte de la demanda de seguridad es real y qué parte es imaginaria. La Administración, en su respuesta a la demanda, debe tener en cuenta esos dos aspectos de la seguridad, ya que una cosa es estar seguro y otra distinta es sentirse seguro. El ciudadano nunca estará seguro si no se siente seguro, de ahí la importancia de trabajar la percepción de seguridad. Por eso, en el estudio de la seguridad, se debe dar el mismo valor tanto a la información objetiva como a la subjetiva de la seguridad, ya que ambos aspectos son igualmente relevantes y se deben integrar esas dos dimensiones en la observación de la seguridad. La falta de uno de esos elementos de análisis o un incorrecto tratamiento en la observación de uno de ellos da lugar a una mala o incompleta información sobre la dimensión de la seguridad, afectando a la eficacia del sistema. Por ese motivo, la Administración tiene que ser capaz de encontrar los elementos de análisis de la información subjetiva que permitan una respuesta adecuada de la sensación de seguridad. La observación, análisis y tratamiento de la percepción es un reto por ahora fracasado en el estudio de la seguridad pública. En ese sentido, es necesario revisar la forma de trabajar la información contenida en la percepción, debiendo encontrar los indicadores adecuados que permitan un mejor análisis de esa información.

En ese sentido, cabe señalar que, si en el tratamiento de la inseguridad real es básico el papel de la Policía, en el trabajo de la percepción de inseguridad, constituye una herramienta más, entre otras, en la mejora de esa sensación. Y mientras la Administración conoce el valor que la percepción tiene sobre la seguridad, resulta que no encuentra las herramientas que permiten mejorarla, debiendo recurrir a la Policía para incrementar la percepción de seguridad. Para hacer frente a esa situación, es necesario localizar aquellos aspectos o factores que influyen en la percepción de seguridad y actuar sobre ellos. El problema está en que sobre la percepción actúan distintos elementos que conforman la sensación de seguridad del individuo, dando lugar a que distintas personas puedan tener diferentes sensaciones de seguridad respecto a una misma situación. Así, la Administración puede verse obligada a responder a distintas demandas de una misma situación, siendo el resultado complicado.

El proceso de elaboración de la agenda de gobierno es otro factor que repercute sobre la concordancia entre la demanda y la oferta de servicios de seguridad. La agenda de gobierno incluye solo aquellas cuestiones que la autoridad política entiende como importantes y que precisan de atención por parte de la Administración. De esa forma, la formación de la agenda es una decisión política y solo las demandas incluidas en ella como cuestiones tienen respuesta por parte de la Administración.

Entre los participantes en la concreción de la agenda, se crean relaciones de poder cuya intención es dominar el proceso por el cual un problema acaba siendo incorporado como asunto a tratar por la Administración. La participación en ese proceso competitivo está limitada a determinados individuos o colectivos de la comunidad escogidos por la autoridad política y cada uno de ellos presenta distintos intereses y distinta capacidad de influir sobre la agenda.

La participación restringida a determinados individuos o colectivos de la comunidad en el proceso de elaboración de la agenda da lugar a conflicto con esa parte de la comunidad a la cual no se permite participar. Cuando solo se atiende a una parte de la demanda, la respuesta deja insatisfecha a esa otra parte de la comunidad cuyos requerimientos no son atendidos, provocando la aparición de nuevos conflictos o el aumento de los ya existentes. En ese caso, la agenda de gobierno no responde a las necesidades de la comunidad, sino a una parte de ella, causando que ese sector de población se sienta apartado de los asuntos públicos, suscitando o incrementando el rechazo hacia la Administración.

La introducción de un problema como asunto en la agenda de gobierno es motivo de continuos conflictos de interés entre los participantes en el proceso. Los distintos actores presentan diferentes intereses que intentan satisfacer mediante la inclusión de sus demandas en el catálogo de asuntos de la agenda. El individuo o grupo con mayor capacidad de influencia impone su criterio al resto de participantes. Cuando de forma continua un actor o grupo de actores domina la concreción de la agenda en detrimento del resto de operadores, estos observan su participación como irrelevante y acaban mostrando desinterés, lo que afecta a su implicación en el sistema.

Tanto la restricción en la participación pública de los asuntos que afectan a la comunidad como la exclusión en el proceso de toma de decisiones que determina la concreción de la agenda distorsionan la correspondencia entre la demanda y la oferta de servicios de seguridad. Para evitar esa situación, la Administración debe permitir el acceso a individuos o colectivos interesados en participar en el sistema, democratizar la participación de los distintos actores en la toma de decisiones sobre los asuntos que deben ser incluidos en la agenda, realizar una gestión transparente de su desarrollo e informar a la comunidad de los asuntos que la conforman y los motivos por el cuales ciertos problemas son excluidos de ella.

Otro problema es el carácter ambiguo de la seguridad, que lleva a una falta de acuerdo entre los operadores respecto a lo que se considera seguro, provocando distorsión entre la demanda y la oferta de seguridad. Ese desacuerdo hace que la respuesta de seguridad resulte insatisfactoria para una parte de la demanda, ya que lo que es seguro para una persona y, por tanto, hace innecesaria la intervención de la Administración, puede ser un peligro para otra y provocar necesidades de seguridad.

La ausencia de un consenso social en la definición, aceptación y tratamiento de la seguridad provoca la formulación de una gran cantidad y variedad de requerimientos, insatisfacción por la respuesta ofrecida y desacuerdo en el procedimiento seguido. La existencia de un acuerdo legal en esos aspectos no se ha traducido en un consenso social sobre ellos, provocando entre las personas distintas formas de entender la seguridad, diferente grado de aceptación del riesgo y discrepancias en la forma de garantizar la seguridad personal y colectiva. Ante esa falta de aceptación social, el acuerdo legal resulta insuficiente para satisfacer la demanda de seguridad, siendo necesario alcanzar un pacto social sobre qué se entiende por seguridad y las distintas formas de garantizarla.

La Administración Pública se rige por normas y leyes que configuran su marco de actuación. Las demandas que están al margen —o sea, contrarias a ese marco legal— no pueden ser atendidas por ella, ya que solo es competente en aquello para lo que está autorizada. De esa forma, la Administración despliega su cartera de servicios conforme a las competencias que tiene establecidas, limitando así su capacidad de actuación.

Los ciudadanos suelen ignorar la posibilidad legal de la Administración de responder a sus demandas, llegando a formular requerimientos que exceden su capacidad legal. Ante esa circunstancia, la Administración Pública es incapaz de dar una respuesta que satisfaga al demandante. Pero es posible corregir esa situación mediante el estableciendo de mecanismos de comunicación e información dirigidos a la comunidad que permitan mejorar el conocimiento de los derechos, las normas que los amparan, la cartera de servicios y la capacidad legal de actuación de la Administración. Con ello, es posible mejorar la calidad de la demanda, ajustándola a la posibilidad real de la oferta.

Por otro lado, las relaciones sociales puedan dar lugar a situaciones de conflicto que deriven en necesidades de seguridad. Por eso, la convivencia es un elemento que incide sobre la seguridad, pudiendo dar lugar a problemas que precisan de la respuesta de la Administración Pública. La observación de las características relacionales da información sobre los rasgos del conflicto, permitiendo analizar las causas del problema y ofrecer una adecuada respuesta.

A ese respecto, tanto la demanda como la oferta de seguridad están influenciadas por elementos culturales. Así, en un mismo territorio, diferentes culturas presentan distintas necesidades que dan lugar a desiguales demandas de seguridad. En su atención a la demanda, la Administración Pública debe tener en cuenta el elemento cultural que subyace en esa necesidad, ya que no hacerlo puede dar lugar a que la respuesta sea inadecuada y, por tanto, insatisfactoria para el demandante.

Otro foco de conflicto es cuando la respuesta de la Administración se produce solo en base a los valores de la cultura dominante en la comunidad. Esa respuesta puede satisfacer a la mayoría de miembros de la comunidad, pero también puede generar un nuevo conflicto con otra parte de la colectividad que o bien no se siente identificada con la respuesta o incluso la considera un ataque a su cultura. Para evitar esa situación, si bien la cultura dominante establece las reglas sociales en la comunidad, la Administración Pública, en su atención a la demanda, tiene que considerar “las otras culturas” que coexisten en el entorno para, con ello, dar una respuesta a la comunidad y no solo a una parte de ella.

Como se observa, la seguridad es un ámbito complejo en el que intervienen una multiplicidad de elementos que determina su característica y la afecta de forma distinta. La Administración Pública precisa conocer cada uno de esos elementos, la forma en que inciden sobre la seguridad y su capacidad de influir sobre ella para, de esa forma, ofrecer una respuesta que se ajuste a la demanda.

En la planificación del servicio público de seguridad, los indicadores son instrumentos útiles de información sobre el estado de la comunidad y una valiosa herramienta de trabajo en la construcción colectiva de la seguridad. El uso de indicadores fiables permite observar los problemas y focalizar el estudio en las causas que los generan, siendo por eso un elemento básico en el sistema público de seguridad.

Sin embargo, el uso de datos cuantitativos en el estudio de la seguridad pública es predominante en la Administración, basando su eficacia en la mejora de los datos numéricos sin tener en suficiente consideración aspectos cualitativos de la seguridad. De esa forma, adopta una visión limitada de la dimensión de la seguridad que mejoraría con la utilización de indicadores cualitativos que permiten descubrir aspectos de la seguridad que no se obtienen mediante el preponderante análisis de los datos cuantitativos. Así, la Administración no detecta determinados factores de desajuste entre la demanda y la oferta de seguridad porque no utiliza los indicadores adecuados, dando lugar a desajustes entre la oferta pública de servicios y la demanda de seguridad. En ese sentido, es necesario elaborar indicadores que complementen a los ya existentes y que permitan conocer mejor las características de los diferentes elementos que inciden sobre la seguridad.

Cabe señalar como, el éxito de la gestión pública de la seguridad está relacionado con la capacidad de responder a la demanda. En algunos casos, ese éxito incluso se relaciona con la capacidad de adaptación a las nuevas demandas. Sin embargo, esa forma de pensar lleva implícito el fracaso en la gestión pública de la seguridad, ya que reconoce su intervención después de la aparición del conflicto.

La Administración Pública interviene con la aparición del problema y tras la formulación de la demanda, pero lo que reclama el ciudadano no es la solución del conflicto, sino que el conflicto no se produzca. En ese sentido, el éxito de la gestión pública de la seguridad debe ir relacionado con la capacidad de predecir posibles conflictos y actuar de forma previa a su aparición. Esa forma de intervenir precisa la utilización de indicadores de predicción o prevención que permitan conocer posibles situaciones futuras de conflicto y anticiparse a la aparición de los problemas.

Una sociedad que pretenda ser segura debe ser capaz de predecir posibles futuros riesgos. En ese sentido, es necesario avanzar hacia la elaboración de indicadores de predicción de conflictos que hagan posible el tratamiento preventivo de la seguridad. La creación de esos indicadores es un reto en la gestión pública de la seguridad, objeto de debate y apasionante nuevo enfoque de la seguridad, donde la prevención se convierte en eje sobre el que pivotan las políticas públicas de seguridad.

Así, la falta de concordancia entre la demanda formulada y la respuesta de seguridad ofrecida por la Administración hace necesario el replanteamiento de la gestión pública de la seguridad, debiendo comprobar dónde se produce esa disfunción. Con frecuencia, la Administración realiza una evaluación de resultados para medir su nivel de eficacia cuando también debería evaluar los procedimientos llevados a cabo en el desarrollo de las políticas públicas de seguridad. De esa forma, es posible conocer si el problema está en el resultado de la acción o en el procedimiento utilizado.

Mediante la evaluación de procedimientos y resultados, podemos reorientar mejor la estrategia pública de seguridad para que la respuesta ofrecida resulte satisfactoria conforme a la demanda planteada. En esa forma de evaluar las políticas públicas de seguridad, es preciso considerar aspectos tales como: el resultado obtenido y factores que pueden incidir sobre él, la viabilidad de las metas, la finalidad de los objetivos planteados, los instrumentos utilizados para alcanzar esos propósitos, la disponibilidad y características de los recursos utilizados, la participación de distintos actores en el sistema, etc.

Por último, hay que señalar que, en la gestión de las políticas públicas de seguridad, la Administración debe adoptar un enfoque global orientado a pretender satisfacer las necesidades de los ciudadanos y la Policía ha de ser un elemento más en la forma de tratar la seguridad. Estamos ante un planteamiento en el que la seguridad está vinculada a un conjunto de aspectos diversos relacionados con la calidad de vida, tales como la situación económica y laboral, la salud, las relaciones familiares, el acceso a la vivienda, las características físicas del entorno, el nivel de convivencia entre los miembros de la comunidad, el vínculo cultural, el grado de implicación en las cuestiones que afectan a la comunidad, la situación política, etc. Estos aspectos han de ser tenidos en cuenta si se pretende dar una respuesta ajustada a las necesidades de seguridad de los ciudadanos.

Si la Administración Pública no entiende la seguridad como un aspecto global que afecta a distintos aspectos de la vida de las personas, su respuesta deja insatisfecha una parte de la demanda. El desajuste se produce cuando la Administración Pública entiende la seguridad solo desde la perspectiva policial, porque no es posible dar una respuesta policial a problemas no policiales.


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