Plan de lucha contra el fraude fiscal



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PLAN DE LUCHA CONTRA EL FRAUDE FISCAL

2008-2012

Organismo Autónomo Hacienda Tributaria de Navarra

Departamento de Economía y Hacienda

Gobierno de Navarra


1. Todos contribuirán al sostenimiento de los gastos públicos de acuerdo con su capacidad económica mediante un sistema tributario justo inspirado en los principios de igualdad y progresividad que, en ningún caso, tendrá alcance confiscatorio.

2. El gasto público realizará una asignación equitativa de los recursos públicos y su programación y ejecución responderán a los criterios de eficiencia y economía.

Artículo 31 de la Constitución Española


ÍNDICE Página



  1. PRESENTACIÓN……………………………….……………………………….7

        1. ENCUADRAMIENTO…………………………………………………..7

        2. ANTECEDENTES: PLAN DE LUCHA CONTRA EL

FRAUDE 2003 – 2007………………..………………………………….9

        1. EL FRAUDE FISCAL…………………………………………….……14

3.1. EL DEBER DE CONTRIBUIR Y EL FRAUDE FISCAL………………………………………………………….…...14

3.2. TIPOLOGÍAS DE FRAUDE. ACTITUD DEL CONTRIBUYENTE Y DE LA ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA………………………………………………….…..16




  1. PLAN DE LUCHA CONTRA EL FRAUDE FISCAL 2008 – 2012………………………………………………………………………….………21

        1. OBJETIVOS…………………………………………………….……….21

        2. PRINCIPIOS………………………………………………….…………23

        3. ÁREAS DE ACTUACIÓN………………………………….……….26

        4. METODOLOGÍA……………………………………..………….…….30

        5. PARTICIPACIÓN SOCIAL…………………………………………32




  1. ÁREA DE INFORMACIÓN E INVESTIGACIÓN….…………39




  1. ÁREA DE COLABORACIÓN CON OTROS AGENTES…...55




  1. ÁREA DE CONTROL TRIBUTARIO…………………….………….67




  1. ÁREA DE INCENTIVO DEL CUMPLIMIENTO VOLUNTARIO…………………………………………………………………123




  1. AREA DE NORMATIVA………………………………………………….141

  2. ÁREA DE PROCESOS Y SISTEMAS DE INFORMACIÓN………………………………………………………………157




  1. ÁREA DE PLANIFICACIÓN………………………………………....177




  1. ÁREA DE ORGANIZACIÓN…………………………………………..181




  1. ÁREA DE RECURSOS HUMANOS…………………………………189




  1. ÁREA DE COMUNICACIÓN…………………………………….…….201




  1. EDUCACIÓN CÍVICO-TRIBUTARIA………………….….…….209


I. PRESENTACIÓN.

1.-ENCUADRAMIENTO.

El Gobierno de Navarra, en sesión celebrada el 3 de marzo de 2008, adoptó un acuerdo por el cual encargaba al Organismo Autónomo Hacienda Tributaria de Navarra la elaboración de un Plan de lucha contra el fraude fiscal para el período 2008-2012, que contemplase medidas estratégicas, operativas, organizativas y de dotación de medios humanos y materiales.

Además, dicho plan debía contar en su elaboración con la participación de los agentes económicos y sociales y de los ciudadanos en general, y prestar especial atención a la educación en valores de contribución común, solidaridad y conocimiento de nuestro sistema fiscal propio.

Por último, el acuerdo daba un plazo de ocho meses para su elaboración y sometimiento a la consideración del Gobierno de Navarra.


Este acuerdo se enmarca dentro de uno de los objetivos de Gobierno que ya fueron expuestos en el discurso de investidura del Presidente del Gobierno para la legislatura 2007-2011 y en la primera comparecencia parlamentaria del Vicepresidente segundo y Consejero de Economía y Hacienda: la mejora del cumplimiento tributario y la prevención y lucha contra el incumplimiento.
Así mismo, la lucha contra el fraude fiscal aparece también como contenido de uno de los acuerdos alcanzados en el Pacto Presupuestario de 2008 con el Partido Socialista de Navarra.
En definitiva, el Plan de lucha contra el fraude fiscal (PLCFF) que ahora se presenta se enmarca plenamente dentro de los objetivos y acciones perseguidas por el Gobierno y el Parlamento de Navarra.

2.-ANTECEDENTES: PLAN DE LUCHA CONTRA EL FRAUDE 2003-2007.
El antecedente más inmediato del Plan es el ejecutado anteriormente y que comprendía el período 2003-2007. Sin ánimo de ser exhaustivos, se exponen sus principales características:
Sus objetivos eran:

  1. La adecuación del sistema tributario.

  2. La adaptación de la Administración mediante:

    • más investigación y control.

    • apertura al contribuyente.

    • detección del fraude.

    • aseguramiento del cobro de las deudas tributarias

  3. El cambio en la actitud del contribuyente.

Sus resultados más significativos fueron:




  • En cuanto a la adecuación del sistema tributario, su simplificación y su transparencia, la consolidación de un sistema de envío de declaraciones de IRPF al domicilio de los contribuyentes, llegando en el último año de ejecución del Plan a casi el 50% de declaraciones y con un grado de aceptación de casi el 90%.




  • En cuanto a la adaptación de la Administración:




    • Nuevas herramientas tecnológicas tanto para el cumplimiento voluntario como para la prevención del fraude: implantación de la plataforma telemática.




    • Más recursos humanos, especialmente cualificados.

    • Mayor coordinación entre las áreas de Hacienda y con otras administraciones.




    • Mayor investigación y control, mediante captación de información y cruces de datos y seguimiento de las declaraciones.




    • Impulso del intercambio de información mediante acuerdos de colaboración y convenios con otras administraciones.




    • Mayor agilidad en los procedimientos administrativos, especialmente reduciendo plazos de las devoluciones.




    • Gran apertura al contribuyente, mediante la consolidación de un punto de atención integral al contribuyente (ventanilla única) y la implantación de la oficina virtual telemática.

En cuanto a los resultados por actuaciones de control y por importe de la recaudación, fueron los siguientes:








Área de recaudación:




 

DELITOS FISCALES







Hasta 2002

De 2003 a 2007




 

Nº ACTUACIONES

CUOTAS

Miles euros

Nº ACTUACIONES

CUOTAS

Miles euros

DELITOS FISCALES

2

1.261

40

76.419

TOTAL

2

1.261

40

76.419



RESULTADO FINAL

En definitiva, los objetivos del Plan de lucha contra el fraude fiscal 2003-2007 se cumplieron prácticamente en su totalidad. El resultado global final fue de 532,1 millones de euros, de los cuales 455,7 millones correspondieron a actuaciones de control tributario y 76,4 millones fueron cuotas descubiertas en el ámbito del delito fiscal. Las valoraciones que han merecido estos resultados han sido muy satisfactorias. Ciertamente demuestran el grado de compromiso del Gobierno, de la Hacienda Tributaria de Navarra y de sus integrantes en la lucha contra el fraude y en la mejora continua del cumplimiento tributario.



3.-EL FRAUDE FISCAL.

3.1.-El deber de contribuir y el fraude fiscal.

El artículo 31.1 de la Constitución Española establece que todos los ciudadanos contribuyan al sostenimiento de los gastos públicos conforme a su capacidad económica y mediante la aplicación de un sistema tributario basado en los principios de justicia, igualdad, progresividad y sin que tenga carácter confiscatorio.


Este es el mandato constitucional que a todos obliga. Pero, además, expresa lo que constituye una exigencia esencial en cualquier Estado democrático y social de derecho y uno de sus pilares básicos: la necesaria contribución de los miembros de una comunidad política a sufragar los gastos comunes de dicha comunidad. Para ello, se dota a sí misma de un sistema impositivo que debe estar informado por una serie de principios tales como la capacidad económica, justicia, igualdad, progresividad, no confiscatoriedad y que debe financiar la prestación de unos servicios públicos y el desarrollo de dotaciones e infraestructuras públicas suficientes y de calidad. De esta forma, los ciudadanos contribuyen y encuentran su retorno en forma de bienestar económico y social y de solidaridad.
Atrás quedaron, por tanto, aquellas concepciones del deber de contribuir puro y duro, simplemente legitimado por la mera supremacía del poder del Estado, donde los administrados eran simplemente súbditos. O aquella otra concepción exclusivamente utilitarista donde el único fundamento y motivo de la imposición personal residía en la utilidad directa que luego podría retornar al contribuyente.
En la actualidad, los sistemas tributarios de las sociedades democráticas avanzadas se rigen por los principios ya mencionados que actúan como límites para el legislador, procuran un beneficio general y no particular o individual y, a su vez, actúan como instrumentos de redistribución de riqueza, incrementado la solidaridad y el bienestar conjunto.
En este contexto, todo sistema fiscal impone un deber de contribuir que no todos los ciudadanos cumplen. La existencia del fraude fiscal es un hecho real en todas las sociedades. Ello tiene efectos perniciosos en el funcionamiento de la economía y en la cohesión social ya que:





  • Incide en el nivel y en la calidad de los servicios públicos, pues afecta directamente a su financiación.




  • Distorsiona la actividad económica y la leal competencia, produciendo agravios entre empresas.

Por tanto, la prevención y persecución del fraude fiscal y la mejora del cumplimiento tributario se muestra como una necesidad, una demanda social y una exigencia de los poderes públicos pues afecta directamente a los fundamentos de nuestra sociedad.


Por ello, el Gobierno de Navarra, entendiendo la trascendencia de esta labor, impulsa un Plan de lucha contra el fraude fiscal 2008-2012 y se compromete a ejecutarlo. Y, por ser el fraude fiscal un problema de todos, invita a la sociedad a participar en su elaboración, a aportar sus ideas, a colaborar, y dedica en especial un apartado a la educación cívico-tributaria.
3.2.-Tipologías de fraude. Actitud del contribuyente y de la Administración tributaria.

Intentar englobar todas las actuaciones fraudulentas en un único concepto de fraude fiscal es sumamente complejo y, además, seguramente un error de enfoque. Las diferentes formas de fraude varían, entre otros factores, según el perfil del contribuyente o el área económica en que se producen. Hay defraudaciones más graves y más leves, e incluso a veces es difícil distinguir lo que es un fraude de una opción legítima del contribuyente. El casuismo en esta materia es tan abundante que no es sencillo hacer una labor de síntesis.


Sin embargo, sí resulta muy útil analizar y calificar los comportamientos y actitudes del contribuyente respecto del cumplimiento de sus obligaciones tributarias y los posibles orígenes o motivaciones de sus incumplimientos, ya que la valoración de las conductas defraudatorias no puede ser la misma en todos los casos y, por tanto, la reacción de la Administración tributaria tampoco.
Con ánimo de simplificar, podríamos establecer un esquema donde, por un lado, definamos la actitud del contribuyente ante el cumplimiento fiscal y, por otro, cuál debe ser a nuestro juicio la respuesta de la Administración Tributaria para corregir los eventuales incumplimientos.
En el primer escalón se encuentran la gran mayoría de los contribuyentes, cumplidores voluntarios de la norma fiscal, que pagan sus impuestos. En este caso, la reacción de Hacienda debe ser facilitar al máximo el cumplimiento, ofreciendo toda la gama posible de servicios e información para que el contribuyente cumpla sus obligaciones de forma sencilla.
En el segundo escalón estarían aquellos contribuyentes generalmente cumplidores pero que, en ocasiones, y principalmente por desconocimiento de la normativa, cometen errores o incumplimientos. Para este grupo, los servicios de Hacienda deben volcarse en ofrecer información de criterios, resolución de dudas, programas de ayuda, de cara a facilitar el conocimiento de las obligaciones y su cumplimiento. A su vez debe realizar las actuaciones de verificación simples para detectar estos supuestos.
Ya en el tercer escalón encontramos a aquellos contribuyentes que buscan a través del engaño o la ocultación consciente un beneficio económico directo, debido quizás a que no sienten el control suficiente y, por tanto, valoran menos el riesgo de ser descubiertos que la ventaja económica inmediata.
En relación con estos últimos, Hacienda debe:

  • Realizar actuaciones preventivas y de control, extensivas e intensivas.

  • Corregir los incumplimientos y sancionarlos.

  • Informar de los progresos y avances en estas áreas, de forma que la difusión de un control riguroso y eficaz y de una corrección de estas conductas pueda servir de disuasión para los demás contribuyentes. En este sentido, el hecho de publicitar un Plan de lucha contra el fraude supone ya de por sí una medida disuasoria para este grupo.

Por último, estarían aquellas personas cuyas conductas fraudulentas son de máxima gravedad, a veces delictivas e incluso concatenadas con otros delitos.

Para ellos, Hacienda sólo les reserva la persecución intensa e implacable y la herramienta del delito fiscal.
Aunque estos cuatro perfiles de contribuyente pueden tener muchos matices, este agrupamiento permite aglutinar las características más comunes de los diferentes grupos y, sobre todo, permite a Hacienda tomar actitudes y medidas diferentes en función del problema concreto al que se enfrente. Unas veces las acciones están más relacionadas con los servicios y la atención al contribuyente, para facilitarle su cumplimiento. Otras veces están más dirigidas hacia el control, la comprobación o la investigación. Pero todas las medidas que se propondrán tienen un único y claro objetivo: la mejoría del grado de cumplimiento tributario. Y, por tanto, todas ellas tienen un sitio en el presente Plan.
Los impuestos son el precio de la civilización. No existen en la selva”

Robert Wagner, ex alcalde de Nueva York



II. PLAN DE LUCHA CONTRA EL FRAUDE FISCAL 2008 – 2012.
1.-OBJETIVOS.

El plan de lucha contra el fraude que se presenta tiene como objetivo fundamental incrementar el grado de cumplimiento tributario, especialmente en las áreas donde se localiza la mayor parte del incumplimiento. Coincide, por tanto, con el objetivo estratégico de la Hacienda Tributaria de Navarra y se despliega en dos ejes que lo vertebran.



  • Por un lado, pretende la mejora de la eficacia en la prevención del fraude y en la persecución del incumplimiento a través de la intensificación y potenciación del control tributario.




  • Por otro, trata de incentivar el cumplimiento voluntario de las obligaciones fiscales, mediante la mejora y avance en la asistencia y los servicios al contribuyente.

En definitiva, el CUMPLIMIENTO se consigue mediante la suma del CONTROL más el SERVICIO, tratando de alcanzar el equilibrio entre ambas acciones.


El tratamiento de ambas facetas en un Plan como el que se presenta tiene una clara justificación: no se pueden volcar todos los esfuerzos únicamente en las medidas represoras, ya que las medidas preventivas y las de asistencia a los contribuyentes han demostrado ser sumamente eficaces en la mejora del cumplimiento fiscal. Por ello se trata de que todos estos tipos de acciones encuentren su lugar en este Plan, de una manera equilibrada y eficaz.
En definitiva, el Plan que se presenta persigue incrementar el cumplimiento tributario, haciendo retroceder al fraude fiscal mediante:


  • Medidas de promoción e incentivo del cumplimiento voluntario.

  • Medidas de prevención.

  • Medidas de control y persecución del incumplimiento.

  • Medidas de potenciación de la conciencia social y de los valores de contribución común.

El incremento del cumplimiento conllevará a un aumento de los recursos, propiciando un mejor y más equitativo reparto de la carga tributaria dentro de nuestra Comunidad, incrementando la progresividad, la solidaridad y permitiendo una mejora en la prestación de servicios públicos y una rebaja de la presión fiscal.


2.-PRINCIPIOS.
El presente Plan de lucha contra el fraude fiscal se inspira en los siguientes principios:

Estratégico.

Se presenta como un conjunto de actuaciones que se identifican plenamente con la estrategia de Hacienda Tributaria de Navarra, pues se orienta a la misión y fines de ésta: aplicar el sistema tributario navarro mejorando el cumplimiento fiscal, por medio del incentivo del cumplimiento voluntario y del control, prevención y persecución de la defraudación.


Para ello el Plan, como conjunto ordenado y sistemático de medidas, se muestra como algo necesariamente previo a la actuación o ejecución del mismo.
Integral.

El Plan implica a todas las áreas orgánicas de Hacienda e incluye todas las áreas funcionales. Abarca los servicios relacionados con la atención al contribuyente y con el control tributario, además de los de producción normativa y sistemas de información.


A su vez, contiene medidas relacionadas con la organización, los procesos, los sistemas y las personas.

Y todo ello alineado de forma adecuada con la estrategia definida anteriormente.


Por tanto, responde a la idea clave de que toda Hacienda, día a día, lucha contra el fraude. Y supone, por tanto, una implicación de toda la organización y, sobre todo, un compromiso en la elaboración y ejecución del Plan.
Operativo.

El Plan quiere ser fundamentalmente operativo. Al contrario que otros planes, que se han centrado más en aspectos psicológicos o sociológicos del fraude, y sin menospreciar la importancia de ellos, se pretende conformar un conjunto de medidas operativas concretas cuya ejecución pueda realizarse con inmediatez (de hecho algunas ya han sido iniciadas) y cuyos resultados puedan ser valorados en el corto/medio plazo.


Planificación por objetivos.

La estructura de la planificación conllevará una determinación concreta de las medidas que se van a realizar, de los plazos en los que se deben acometer, de las metas que se busca alcanzar y de los responsables de cada acción, lo cual ayudará a su ejecución y permitirá un control tanto interno como externo de su evolución y grado de cumplimiento.


Gradual y flexible.

El Plan tiene un horizonte temporal de cinco años, de 2008 a 2012, a lo largo de los cuales se irá implantando. En ese lapso de tiempo pueden cambiar las circunstancias originales, aparecer nuevos focos de fraude, o variar algunas condiciones del mismo. Por ello, el Plan debe ser susceptible de adaptarse a la realidad del fraude en cada momento.




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