La protección de la dependencia



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El Consejo de Europa y la protección a la dependencia.

En el marco del Consejo de Europa, la cuestión de la dependencia ha dado lugar a la adopción de diferentes medidas y básicamente las siguientes:




  • La Recomendación Nº R (98), del Comité de Ministros a los Estados miembros, relativa a la dependencia.




  • La Recomendación Nº R (98) 11, del Comité de Ministros a los Estados miembros, sobre la organización sanitaria de los enfermos crónicos.




  • La Recomendación Nº R (99) 4 del Comité de Ministros a los Estados miembros, sobre los principios referentes a la protección jurídica a los mayores incapacitados.




  • La Recomendación Nº R (91) 2, del Comité de Ministros a los Estados miembros, relativa a la Seguridad Social de los trabajadores sin estatuto profesional (ayudantes, personas con responsabilidades familiares en el hogar y voluntarios)11.




  • Sexta Conferencia de los Ministros Europeos de Sanidad. El envejecimiento en siglo XXI: necesidad de un enfoque equilibrado para un envejecimiento con buena salud.

Para el Comité de Ministros del Consejo de Europa, la protección de la dependencia debe enmarcarse dentro de unos objetivos generales dirigidos a:




  • Prevenir o reducir la dependencia, impidiendo su agravamiento y atenuando sus consecuencias.




  • Ayudar a las personas en situación de dependencia a llevar una vida según sus propias necesidades y deseos.




  • Por último, proporcionar una protección suplementaria a las personas dependientes, bien mediante la concesión de una prestación, bien mediante el acceso a los servicios existentes, la creación de servicios apropiados12.

En el cumplimiento de los objetivos indicados, se aboga por un sistema coordinado en el que se incluyen una serie de medidas en favor de las personas en situación de dependencia (o que corren el peligro de caer en la dependencia) y, entre ellas, las siguientes:




  • Unas prestaciones determinadas, atribuidas tanto a las personas que viven en sus domicilios, como a las que residen en instituciones, pudiendo consistir en prestaciones en metálico directas o indirectas (como es el reembolso de los gastos realizados por el beneficiario). Las prestaciones han de ser asignadas en función del grado de dependencia concurrente, por cuanto las mismas han de tener como finalidad primigenia la compensación de las cargas financieras que ocasiona la pérdida o deterioro de la autonomía personal.




  • La libertad de elección y decisión, a fin de garantizar el respeto a la dignidad y a la autodeterminación de la persona en situación de dependencia. Incluso, en aquellos casos en que no sea posible mantener la libertad de elección, debe asegurarse una protección jurídica de la persona en esa situación.




  • Una especial preocupación por la prevención y la recuperación, que eviten la aparición de las situaciones de dependencia, prevengan su agravamiento y reduzcan su grado de evolución.




  • Dar una prioridad a la atención en el domicilio, en cuanto suele ser la preferida por la persona y constituye un elemento esencial del respeto de la dignidad y de la calidad de vida de dicha persona. Ello precisa tanto de la adopción de medidas respecto de la habitabilidad y accesibilidad de las viviendas, como el establecimiento de ayudas y servicios en favor de las personas que tienen necesidad de asistencia y/o ayudas para la realización de actos ordinarios de la vida.


  1. LA COBERTURA DE LA DEPENDENCIA EN EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL DE ESPAÑA.




  1. Consideraciones previas.

Frente a lo que sucede en otros países de la Unión Europea, en España no existe todavía una cobertura social de la dependencia, sino un conjunto de mecanismos separados y sin integración, la mayoría de las cuales, aunque no se dirigen específicamente a la atención de las situaciones provocadas por la dependencia, no obstante tiene un efecto sobre la misma, articulados sobre tres ejes básicos:




  1. Mediante las prestaciones de incapacidad permanente, tanto en lo que respecta a las modalidades contributivas como no contributivas, mediante el establecimiento de prestaciones económicas en favor de las personas que requieren de la ayuda de una tercera persona para la realización de los actos esenciales de la vida o de asignaciones económicas por hijo a cargo discapacidad, con un 75% de discapacidad.

Sin embargo, el problema reside en que la gran invalidez no se contempla como una incapacidad genérica que impida la realización de los actos esenciales de la vida cotidiana, sino como un grado más de la incapacidad permanente13. Por ello, todas las personas mayores de 65 años y, en especial, mayores de 75 años, que caen en la dependencia y necesitan de cuidados o de ayudas para hacer frente a una situación de dependencia, no tienen acceso a ningún complemento de pensión, aunque puedan ser beneficiarios de diferentes ayudas a domicilio y a otras prestaciones complementarias.


La situación anterior deriva de que en España el sistema de la Seguridad Social recoge la protección de la dependencia con carácter excepcional y vinculada a la incapacidad para el trabajo (tanto en la modalidad contributiva, como en la no contributiva de la protección) y para personas menores de 65 años, por lo que estas figuras protectoras han sido superadas por la propia realidad de la extensión de la dependencia.


  1. Mediante los mecanismos de prestaciones sociosanitarias en favor de las personas en situación de dependencia. No obstante, estas prestaciones –básicamente, las de carácter sanitario- no están diferenciadas y se engloban dentro de los programas generales de actuación.14




  1. Por último, a través de la imposición fiscal, puesto que la consideración de minusvalía o discapacidad origina la posibilidad de que se incremente el “mínimo familiar”, en los términos previstos en la Ley 40/1998, del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas. De igual modo, la dependencia o la discapacidad son elementos que se tienen en cuenta en determinados impuestos, como se indica más adelante.




  1. La protección estatal de la dependencia.


A. Prestaciones económicas.
Las prestaciones monetarias que, en el ámbito de la legislación estatal, dan cobertura a la dependencia, están incorporadas en el ámbito de la Seguridad Social, aunque existen otras que subsisten con carácter transitorio, procedentes de la legislación de protección a las personas con discapacidad.
A.1. Las pensiones de incapacidad permanente, en el grado de gran invalidez.


  • Regímenes de la Seguridad Social.

La legislación de la Seguridad Social reconoce un grado de incapacidad (a la que se le atribuye la correspondiente prestación económica) en favor de las personas que, declaradas en situación de incapacidad permanente, requieran el concurso de otra persona para la realización de los actos esenciales de la vida ordinaria. La prestación consiste en un complemento, que tiene como finalidad cubrir el exceso de gastos derivados de la necesidad de contar con otra persona para llevar a cabo los actos esenciales de la vida15.


Para tener derecho a la pensión de gran invalidez es necesario haber cubierto un período mínimo de cotización, que varía según la edad del beneficiario, así como en su caso la contingencia de la que deriva. La prestación consiste en una pensión vitalicia, equivalente al 100% de la correspondiente base reguladora, incrementada en un 50%, que está destinada, de forma específica, a remunerar a la persona que presta la asistencia al beneficiario, pudiendo sustituirlo, a petición del beneficiario o de sus representantes legales, y siempre que se estime conveniente por la entidad gestora, en beneficio de aquél, por su alojamiento y cuidado, en régimen de internado, en una institución asistencial pública del sistema de la Seguridad Social, financiada con cargo a sus presupuestos. A efectos de la aplicación del tope máximo de percepción de pensiones públicas, se computa la pensión de gran invalidez sin el complemento del 50%.
La cuantía mínima de la pensión, es el año 2004, de 727,34 euros/mes si el beneficiario tiene cónyuge a cargo y de 617,34 euros/mes, en caso contrario. La cuantía máxima de la pensión es de 2.089,10 euros/mes.
Por último, la pensión de gran invalidez no impide el desarrollo de actividades, sean o no lucrativas, que sean compatibles con el estado del inválido y no representen un cambio en la capacidad de trabajo, a efectos de una posible revisión. El pensionista de gran invalidez que compatibiliza la percepción de la pensión tiene que comunicar tal circunstancia a la Entidad Gestora, así como darse de alta en el correspondiente Régimen de la Seguridad Social.
La regulación actual de la gran invalidez en el marco de la incapacidad permanente, así como la imposibilidad de que puedan acceder a la misma los mayores de 65 años (salvo que la incapacidad permanente derive de contingencias profesionales) son notas que la separan de una cobertura específica de la dependencia. El crecimiento de la esperanza de vida de la población española ha supuesto, por otra parte, que la misma “quede despojada de cualquier racionalidad”, de modo que la prestación específicamente destinada a compensar el exceso de gastos derivados de la necesidad de la ayuda de otra persona, no cubra a la mayor parte de las situaciones de necesidad, a cuya protección está dirigida.


  • La gran invalidez en los Regímenes de Funcionarios.

En el Régimen de Clases Pasivas no se contempla una prestación dirigida a dar cobertura a la gran invalidez, la cual, en lo que respecta al grupo de funcionarios, está recogida en el marco de las Mutualidades Generales de Funcionarios, del modo siguiente:


  • En el ámbito del Mutualismo Administrativo (Texto Refundido de la Seguridad Social de los Funcionarios Civiles del Estado16) se regulan prestaciones dirigidas a remunerar a la persona cuidadora del gran inválido, así como una prestación del 50% del importe de la pensión de jubilación por invalidez del sistema de Clases Pasivas. Al igual que sucede con la pensión de gran invalidez en la Seguridad Social, el complemento de gran invalidez puede ser sustituido por el alojamiento y cuidado en una institución asistencial, a cargo de MUFACE.

Para poder ser beneficiario de esta prestación se precisa estar en alta y haber cubierto un período de cotización de 9 años, el cual no es exigible en caso de accidente en acto de servicio, aunque pueden ser también beneficiarios quienes hayan perdido la condición de funcionario, siempre que se hayan mantenido en alta y acreditado el período de cotización.




  • Una regulación semejante se encuentra en la Seguridad Social de las Fuerzas Armadas17, en el que está establecido un complemento en el caso de gran invalidez, equivalente al 50% de la pensión de jubilación o de retiro en el sistema de Clases Pasivas, pudiendo ser sustituida la pensión por el internamiento, a cargo del Instituto Social de las Fuerzas Armadas (ISFAS), en un Centro asistencial18.




  • Por último, en el caso de los Funcionarios al servicio de la Administración de Justicia, la legislación reguladora de la Seguridad Social de este grupo prevé una prestación en el caso de gran invalidez, equivalente al 40% de las retribuciones básicas ordinarias, que se perciban en el último mes de activo.

A.2. Las pensiones de invalidez no contributivas: el complemento por ayuda de tercera persona.


En la misma línea que sucede con las pensiones por incapacidad permanente, en su modalidad contributiva, también en las modalidades no contributivas, se prevén prestaciones en favor de las personas con discapacidad que, para la realización de los actos esenciales de la vida, precisan el concurso de una tercera persona, si bien no como una pensión diferenciada de la pensión de incapacidad, sino en la forma de un complemento de aquélla
Para ser beneficiario del complemento de la pensión de invalidez no contributiva se requiere una serie de requisitos, como son:


  • Tener 18 o más años y menos de 65.




  • Residencia en territorio español, siendo preciso acreditar un mínimo de residencia de 5 años, de los cuales 2 al menos deben ser inmediatamente anteriores a la fecha de la solicitud de la prestación. A tales efectos, los períodos de residencia en un Estado perteneciente al Espacio Económico Europeo se consideran como períodos de residencia en España.19




  • Carecer de medios económicos suficientes, entendiendo cumplido este requisito cuando el interesado tiene unos rendimientos en cómputo anual inferiores a la cuantía, también en cómputo anual, del importe de la prestación que, para el ejercicio 2004, es de 276,30 euros/mes.


Cuando el interesado conviva en una misma unidad económica20, se entiende cumplido el requisito de carencia de medios económicos, cuando los que dispongan los miembros de la unidad económica sean inferiores al importe de la prestación, más el resultado de multiplicar el 70 por 100 de dicho importe por el número de miembros de la unidad económica, menos uno. En caso de convivencia del beneficiario con descendientes o ascendientes en primer grado, por consanguinidad o adopción, el límite de acumulación de recursos será el resultado de multiplicar por 2,5 veces el importe resultante de la regla anterior


  • Acreditar un grado de minusvalía, en un grado igual o superior al 75%, así como la de dependencia de otra persona para la realización de los actos esenciales de la vida. La situación de dependencia y la necesidad del concurso de otra persona se acreditan mediante la aplicación de los baremos contenidos en los anexos I y II del Real Decreto 1971/1999, de 23 de diciembre.

La cuantía del complemento por cuidado de tercera persona es equivalente al 50% del importe que esté establecido, en cada momento, para la pensión de invalidez, en la modalidad no contributiva; para el ejercicio 2004, la cuantía de la prestación es de 414,45 euros/mes


A.3. Otras prestaciones.
Además de los complementos de las pensiones de incapacidad/invalidez, tanto en la modalidad contributiva como en la no contributiva, en favor de los beneficiarios de estas pensiones que requieren el concurso de otra persona para la realización de los actos esenciales de la vida, existen otras manifestaciones protectoras que se ocupan también de las personas dependientes, como son:


  • De una parte, el subsidio por ayuda de tercera persona, previsto en la Ley 13/1982, de 7 de abril, de Integración Social de los Minusválidos (LISMI) en favor de las personas que, careciendo de recursos económicos y con un grado de minusvalía igual o superior al 75%, precisan de la ayuda de otra persona para la realización de los actos ordinarios de la vida. Este subsidio ha perdido parte de su significación protectora, ya que en la actualidad está derogado (sin perjuicio del mantenimiento en su percibo por quienes lo tenían reconocido antes del 11 de enero de 1991 – fecha de entrada en vigor de la Ley 26/1990, de 20 de diciembre, de prestaciones no contributivas en la Seguridad Social-) y, además, porque su cuantía (58,46 euros/mes al que hay que añadir la cifra de 149,86 euros/mes, en concepto de pensión no contributiva) está sin actualizar desde el ejercicio económico de 1991.




  • Las pensiones asistenciales (FAS) en favor de personas enfermas (hoy derogadas) con un contenido protector escaso, debido a su falta de actualización desde 1991 (por un importe de 149,86 euros/mes).




  • La pensión de gran invalidez del Seguro Escolar, establecida en favor del estudiante, víctima de un accidente. Seguido de incapacidad permanente absoluta y que, además, quede incapacitado para los actos más necesarios de la vida. La propia cuantía de la prestación 144,24 euros/año, sin actualizar desde el año 1956) habla por sí sola de su significado protector.


A.4. Asignación económica por hijo “minusválido”, precisado del concurso de otra persona.
Dentro de las prestaciones que, siquiera sea de forma indirecta, se sitúan en la cobertura de la dependencia, hay que situar también a las asignaciones familiares por hijo a cargo “minusválido”, mayor de 18 años.
Las prestaciones indicadas están reguladas en el Capítulo IX de la Ley General de la Seguridad Social, en el que se prevé unas prestaciones en favor de las personas que tienen a su cargo hijos con 18 o más años, que requieren el cuidado de otra persona para la realización de los actos esenciales de la vida.
Los causantes de las asignaciones son los hijos “minusválidos”, en quienes concurran los requisitos establecidos, conviven con el beneficiario y a sus expensas21. Los requisitos que condicionan la prestación, respecto a los causantes, son:


  • Superar la edad de 18 años y tener un grado de minusvalía igual o superior al 75%. La minusvalía se acreditará mediante la aplicación de los baremos contenidos en el Anexo I del Real Decreto 1971/1999, de 23 de diciembre.




  • Necesitar de forma habitual el concurso de una tercera persona para la realización de los actos ordinarios de la vida. La situación de dependencia se acreditará mediante la aplicación del Anexo II del Real Decreto 1971/1999.




  • Que el hijo conviva con el beneficiario. No obstante, se entiende que la convivencia no se rompe por separaciones de carácter transitorio y justificadas (en razón de estudios, de tratamiento médico, a causa de trabajo y otras similares)22.


Aunque el beneficiario es, en principio, el padre del minusválido o la persona quién los tenga a cargo, en el caso de la asignación comentada puede ser también beneficiario de la prestación el hijo, mayor de 18 años que conserva la capacidad de obrar23.


  • Que exista una dependencia económica del hijo en relación con el beneficiario. La normativa reguladora de las prestaciones familiares efectúa una serie de precisiones, para entender que sigue existiendo dependencia económica aunque el hijo trabaje o perciba una pensión, si los ingresos derivados del trabajo o de la prestación no superen, en cómputo anual, el 75% del SMI, también en cómputo anual. 24




  • Por último, que tanto el causante, como el beneficiario residan en España, dada la naturaleza de prestación no contributiva25.


La cuantía de la asignación económica en caso de hijo “minusválido”, mayor de 18 años, y necesitado del concurso de otra persona es, para el año 2004, de 402,14 euros/mes.
A pesar de que en la regulación aprobada con efectos de 1 de enero de 2004 se han mejorado determinados aspectos de la protección, sin embargo existen dos aspectos de la misma, sobre los que cabe efectuar una consideración específica:


  1. Aunque la finalidad de la pensión no contributiva por incapacidad y la asignación económica por hijo a cargo (con 18 años y una minusvalía igual o superior al 65%) es la misma (dar una renta económica a las personas con discapacidad grave), sin embargo el nivel cuantitativo de la prestación es distinto, debido principalmente26 a que la pensión no contributiva se percibe en 14 pagas anuales; por el contrario, en la asignación familiar solo se tiene derecho a 12 pagos al año. Lo cual equivale a que, en cómputo anual, la segunda equivale al 83 % de la pensión.

  2. En segundo lugar, las nuevas reglas de incompatibilidad establecidas en la asignación económica por hijo a cargo, a partir de 1º de enero de 2004. En la legislación anterior, en los casos de pensionista de orfandad incapacitado para todo trabajado la prestación podía compatibilizarse con la asignación económica por hijo con 18 años y “minusválido” con un grado igual o superior al 65%. Esta percepción simultánea se ha roto desde la fecha indicada, al declararse la incompatibilidad entre ambas prestaciones, con la obligación de optar por una de ellas27.


Esta nueva regulación implica una merma importante del nivel de protección que incide, con frecuencia, en personas con discapacidad sin apoyos familiares directos, y que contaban con las dos prestaciones como solución (siquiera parcial) de los problemas que se plantean por la discapacidad y la dependencia. Esta situación aconseja una reconsideración urgente de la medida adoptada, en orden a restablecer la compatibilidad anterior o, de forma alternativa, implantar nuevos mecanismos protectores28 que posibiliten un nivel protector de las personas con discapacidad con 18 años y un grado importante de minusvalía equivalente al existente antes de la reforma operada por la Ley 52/2003. Dicho retroceso se ha resuelto finalmente, a efectos prácticos, gracias a la acción del CERMI Estatal, con la aprobación, ya en 2004, del Real Decreto 364/2004, de 5 de marzo, que reconfigura estas prestaciones, manteniendo el mismo nivel de ingresos para las familias con personas con discapacidad grave en su seno.
A. 5. La cobertura de las prestaciones económicas.
La información de la Seguridad Social relativa a las prestaciones y demás asignaciones, referidas a la discapacidad, suministra una serie de datos relativos a las mismas, como se recoge en los cuadros siguientes:


  • Las pensiones de incapacidad permanente.

De acuerdo con la información suministrada desde la Seguridad Social, la cobertura de las pensiones de incapacidad es la siguiente:





Pensiones contributivas de Incapacidad Permanente. Julio 200329

Régimen


Nº pensiones

Importe Mensual pensión media

% S/ Total Sistema

% S/ Total Régimen



Importe



Importe

General

460.591

737,30

57,67

66,90

10.,56

11,84


Autónomos

82.080

445,83

10,28

7,21

8,84

9,86

Agrario c. a.

66.960

374,94

8,30

4,90

9,90

9,71

Agrario c.p.

37.554

339,97

4.64

2,48

4,33

4,02

Mar

9.850

606,38

1,22

1,17

7,50

7,40

Carbón

5.538

1.022,48

0,67

1,97

7,33

7,67

Emp.Hogar

16.669

345,99

2,09

1,14

8,29

7,99

Acc.traba

73.788

762,52

9,24

11,08

37,28

48,47

Enf.Profes.

13.436

959,18

1,68

2,54

309,20

34,08

Suma

798.618

653,49

95,79

98,48

10,25

11,95

SOVI

33.591

229,33

4,21

1,52

9,35

8,43

Total

798.618

635,65

100,00

100,00

10,21

11,87


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