El papel de los agentes institucionales en la aplicación del enfoque de género en las políticas de desarrollo rural en andalucíA



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3.1. El ámbito rural como contexto para las mujeres. La óptica de los estudios de género


En los años ochenta y principios de los noventa, en disciplinas como la Sociología, la Antropología o la Geografía Humana se produce una explosión de investigaciones sobre la condición de las mujeres en la agricultura y el mundo rural (Berlan y Painvin, 1980; Barthez, 1982; Berlan, 1985; Whatmore, 1990 y 1991). Se abordan cuestiones como la masculinización de las áreas rurales y las reivindicaciones de las agricultoras de un papel en las explotaciones familiares y las organizaciones profesionales agrarias, hasta entonces inexistente (Lagrave et al., 1987). También se evidencian las dificultades para que el medio rural ofrezca a las mujeres tanto servicios como una alternativa atractiva a los roles domésticos tradicionales cada vez menos valorados (Gasson, 1984; Little, 1990 y 1991). En el caso de España, la reflexión sobre mujeres rurales, alentada por los debates en curso en la Sociología Rural europea, parte de la “huida” de mujeres rurales jóvenes que tiene lugar en los años setenta y ochenta.

La década de los noventa viene marcada por una serie de líneas de investigación vinculadas a estas preocupaciones que, en definitiva, nos remiten a la crisis de un modelo determinado de agricultura y de desarrollo rural (García Ramón y Baylina Ferré, 2000). Destacan la invisibilidad de la mujer en el trabajo agrícola, el éxodo rural de las jóvenes y sus consecuencias, el papel de las mujeres en la pluriactividad como fenómeno asociado a un nuevo paradigma del desarrollo rural, y el papel de las mujeres en los procesos de industrialización rural difusa y en el trabajo a domicilio como espacio prototípico de empleo femenino rural.

Mención aparte, por la temática que nos ocupa, requieren las investigaciones sobre mujeres y programas de desarrollo rural en los noventa. El despliegue normativo en el ámbito de género explica también el impulso institucional al estudio de la situación de las mujeres en la agricultura y el medio rural español en la década de los noventa.

La entrada en el siglo XXI supone una renovación de los intereses teóricos en los estudios de género en Sociología Rural en España, tras unos años en el que los análisis se habían vuelto, quizá, excesivamente descriptivos. El reto para las Ciencias Sociales es contribuir a superar uno de los desafíos con los que se enfrentan más a menudo la intervención social en el campo de la igualdad: cómo utilizar a favor de las mujeres los elementos estructurales, simbólicos e ideológicos que refuerzan la identidad familiar y de la comunidad rural, sin por ello reproducir los estereotipos que perpetúan la desigualdad de género (Sampedro, 2004).

En los últimos años se aprecia un esfuerzo por vincular la investigación de mujeres y género en el medio rural con los procesos característicos de la tardomodernidad –siendo los espacios rurales un escenario más del flujo global de capitales, personas e información en el capitalismo informacional-; con los procesos vinculados a la reconstrucción de la identidad rural -reconstrucción siempre conflictiva y contradictoria, en términos de igualdad de género-. Se refleja también un intento de hacer una lectura mucho más crítica de los modelos de desarrollo, del concepto mismo de desarrollo rural, y de determinados presupuestos que en el actual modelo postproductivista pueden estar, en definitiva, reproduciendo una nueva división sexual del trabajo.

3.2. Metodología de evaluación: la mirada cuantitativa versus la mirada cualitativa


La propuesta metodológica de la evaluación del programa incluye la implementación de técnicas de investigación cualitativas y cuantitativas, en un proceso de obtención de información que definimos como triangulación: cada técnica aporta un tipo de información que se retroalimenta con objeto de mejorar la calidad y el nivel de información obtenida para obtener una evaluación más amplia y completa de los proyectos presentados en los GDR con perspectiva de género. Esta articulación de metodologías en la investigación evaluadora resulta la más eficaz (Babbie, 1999: 323) ya que obtener datos estadísticos es fundamental pero también lo es comprender de manera profunda los procesos que generan los resultados observados (o que impiden que se produzcan). La estrategia metodológica se implementa considerando cada uno de los siguientes grupos de población objeto de evaluación:

  • (1) Dirección General de Desarrollo Territorial,

  • (2) GDR (gerentes y personal técnico),

  • (3) Consejos Territoriales de Desarrollo Rural,

  • (4) Delegaciones Provinciales,

  • (5) Personas beneficiarias,

  • (6) Población residente.

La propuesta cuantitativa incluye dos modelos de fichas o cuestionarios para evaluar los proyectos presentados con perspectiva de género en las zonas rurales de Andalucía (en Anexo). Esta información es cumplimentada por el equipo técnico de cada uno de los 52 Grupos de Desarrollo Rural. Se trata de cuestionarios autocumplimentados por el universo total objeto de estudio que nos permite evaluar un amplio abanico de cuestiones: número de proyectos presentados; inversión total, coste subvencionable y subvenciones concedidas; expedientes finalizados o en curso; tipos de actuaciones de género; creación de empleo en hombres y mujeres, y empleo generado (mantenido, consolidado y mejorado). El objetivo final en esta fase de evaluación cuantitativa es obtener una clasificación o ranking de los proyectos implementados en las zonas rurales de Andalucía en base a criterios de eficacia y eficiencia.

En el marco de esta metodología cabe incluir la técnica Delphi que también deberán cumplimentar todos los grupos de desarrollo rural. En este caso, se prestará especial atención a que sean los y las propias gerentes del los GDR quienes los cumplimenten. La técnica Delphi se entiende como un estudio de corte cuantitativo pero con preguntas más abiertas y menos cerradas a las habitualmente consideradas en un cuestionario. Esto permitirá una primera aproximación de corte más cualitativo desde el punto de vista de los y las propias gerentes. Posteriormente, y como seguidamente se explicita, profundizaremos con entrevistas en profundidad a una selección de gerentes de los GDR y a Delegaciones Provinciales, aunque con preguntas adecuadas a su papel dentro del proceso de los proyectos con perspectiva de género.

El estudio cualitativo se materializa mediante la aplicación de la técnica cualitativa de entrevista en profundidad. La propuesta incluye entrevistas en profundidad tanto a personas que toman decisiones durante el proceso de ejecución de programas como a las propias beneficiarias de los proyectos. En el primer caso hablamos de tres actores que participan a diferentes niveles del proceso de ejecución de programas. Nos referimos a (1), informantes de la propia Dirección General de la Junta de Andalucía; (2), personal que integre los Consejos Territoriales de Desarrollo Rural; (3), una selección de gerentes de los 52 GDR en base a criterios de calidad, eficiencia y grado de ejecución de los proyectos presentados según resultados de la parte cuantitativa del estudio, y (4), Delegaciones Provinciales. Este tipo de entrevistas reportarán información para evaluar el proceso de ejecución de proyectos con perspectiva de género. Lo haremos a diferentes niveles con el objetivo de analizar el grado de interrelación entre fases y actores (Delegaciones, GDR, Dirección General), la valoración de los modelos de gestión de las solicitudes, las propuestas de mejora, las incongruencias y duplicidad de acciones, la valoración de la formación recibida en igualdad de oportunidades y la evaluación de la Guía para el Análisis y Calificación del Enfoque de Género en los Proyectos del Programa LiderA para el período de ejecución 2009-2015, elaborada por la Dirección General de Desarrollo Territorial. También se analizarán proyectos destacados, debilidades, amenazas, fortalezas y oportunidades de las estrategias de género y de las políticas de desarrollo rural y género en Andalucía. En el segundo caso, para la evaluación desde el punto de vista de las personas beneficiarias de los proyectos (5), también se realizarán entrevistas en profundidad a informantes clave que serán seleccionadas en función de los resultados obtenidos en la parte cuantitativa de la evaluación. También cabe la posibilidad de incluir a otras beneficiaras que interesen a los propios GDR y a la propia administración autonómica.

Otro de los objetivos propuestos es testar el impacto entre la propia ciudadanía de los proyectos presentados con perspectiva de género. La observación in situ es la propuesta metodológica adecuada para captar este tipo de información, que será participativa en el sentido de interactuar (de manera informal) con los ciudadanos y las ciudadanas de la comarca en cuestión. El objetivo aquí planteado es conocer la visibilidad de los proyectos ejecutados con perspectiva de género, el grado de conocimiento de los mismos, el impacto generado entre la ciudadanía y la valoración que hacen de las de las estrategias de género y de las políticas de desarrollo rural y género implementadas por la Junta de Andalucía a través de los Grupos de Desarrollo Rural.
4. Hacia un modelo de resultados tras la primera evaluación del impacto de género

El objetivo de este apartado es presentar un resumen de los resultados obtenidos de la evaluación realizada hasta el momento de la incorporación de la perspectiva de género en las actuaciones del programa LiderA en Andalucía. Se trata de un primer análisis de la información obtenida a partir de tres cuestionarios cumplimentados por tres agentes clave del proceso de ejecución de proyectos con perspectiva de género en los ámbitos rurales de Andalucía: (1) equipo técnico de los 52 Grupos de Desarrollo Rural; (2) de las 8 Delegaciones Territoriales, y personas responsables de la gerencia de los 52 GDR.



4.1. Ejecución de proyectos con perspectiva de género


La evaluación realizada hasta el momento permite concluir el efecto positivo de los proyectos de género en la creación de empleo de mujeres en los ámbitos rurales de Andalucía, hasta 12.600 empleos. El instrumento del que se extrae la información consiste en dos cuestionarios autoadministrados cumplimentados por el equipo de trabajo de cada uno de los 52 Grupos de Desarrollo Rural.
Tabla 1. Principales indicadores de ejecución de proyectos. Datos de ejecución hasta 30 de junio de 2012




Proyectos PG

Proyectos IG

TOTAL

Inversión total (€)

96.574.330

374.791.761

471.366.091

Subvención Concedida (€)

30.822.987

130.129.340

160.952.327

% subvención respecto a total inversión

31,9%

34,7%

34,1%

Empleo creado hombres

1.646

7.708

9.354

Empleo creado mujeres

2.524

10.075

12.599

El número de empleos creados tiene su correlato en el tipo de proyecto presentado. Como refleja la Tabla 2, se han implementado casi 700 proyectos cuyo objetivo principal era el autoempleo y el empleo de calidad.


Tabla 2. Proyectos según la temática de acción positiva (IG). Datos de ejecución hasta 30 de junio de 2012

Temática

Nº proyectos

Subvención concedida (€)

IG_1. Sensibilización en igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres

397

15.590.385

IG_2. Formación para la igualdad en el empleo

311

12.558.939

IG_3. Autoempleo y empleo de calidad para mujeres

697

33.989.807

IG_4. Conciliación de la vida laboral, familiar y personal

410

20.419.346

IG_5. Fomento de la participación social de las mujeres

394

14.027.506

IG_6. Visibilización y ampliación del conocimiento de las mujeres rurales

309

11.005.432

IG_7. Ocio y tiempo libre con enfoque de género

294

11.674.594

IG_8. Otra categoría de incidencia

255

11.243.981

* Un mismo proyecto puede tener marcado más de una incidencia en género (IG).

4.2. Evaluación desde la perspectiva de las Delegaciones Provinciales


El instrumento del que se extrae la información consiste en un cuestionario abierto que recoge las principales cuestiones relativas a cómo evalúan las Delegaciones Provinciales (DDPP) las distintas fases de los procedimientos de gestión de los proyectos. Las DDPP se ubican en una posición intermedia entre la Dirección General y los Grupos de Desarrollo Rural. Ambos, delegaciones y GDRs, se consideran como “entidades responsables de la fase de procedimiento8 en la tramitación de los proyectos presentados en cada uno de los territorios en el programa LideraA. Por esta razón, en el marco de dicho programa, se ha incluido dentro de este estudio-evaluación un apartado específico destinado a conocer la valoración que hacen las DDPP de la aplicación de la transversalidad de la perspectiva de género.
A partir de las valoraciones realizadas, se pueden identificar los siguientes perfiles atendiendo al papel que juegan como responsables en el proceso de tramitación de las solicitudes. Estos perfiles atienden a dos dimensiones en el marco de las labores de gestión que realizan las DDPP:

  • La dimensión institucional (“formalidad”). Contempla el papel de las DDPP atendiendo a los elementos “formales” del proceso de tramitación de solicitudes, desde la presentación de solicitudes por parte de los GDR hasta la posterior valoración por parte de las propias delegaciones. Las delegaciones presentan diferentes perfiles de “formalidad” dependiendo del grado de comunicación establecido con los GDRs durante el proceso.

  • La dimensión territorial: Introduce el elemento de interacción entre delegaciones y GDR. Es decir, el plano relacional entre ambas y el intercambio de información que se establece en relación a los proyectos que se presentan. De esta forma, los GDR pasan a ser ahora las entidades intermedias entre las delegaciones y los territorios. En estos territorios es donde se puede identificar el efecto que tienen los proyectos y, sobre todo, si los objetivos planteados al inicio se corresponden con los resultados finalmente conseguidos.

En función de las dos dimensiones anteriores, los perfiles para las DDPP se pueden situar de la siguiente manera:

DIMENSIÓN INSTITUCIONAL

DIMENSIÓN TERRITORIAL

Grado de formalidad de procesos de gestión de solicitudes (de aplicación estricta del procedimiento a la aplicación flexible de las fases con comunicación continua entre las DDPP y los GDR)

Grado de información y conocimiento de los proyectos en la práctica (efectos y resultados en los territorios, adecuación a los objetivos planteados)

Ejemplos:
-DDPP con momentos puntuales de comunicación e interacción con los GDRs, de acuerdo a los plazos marcados desde la DG para la presentación de solicitudes a informes.
-DDPP que establecen comunicación antes de la presentación de las solicitudes, con el objetivo de incorporar mejoras y modificaciones antes de la presentación formal de las solicitudes.

Ejemplos:
-DDPP con presencia formal como institución intermediaria entre la DG y los GDR, sin conocimiento real de proyectos sobre el terreno, cuyo seguimiento no se hace a no ser que exista una petición formal desde la DG.
-DDPP que realizan (o expresan su deseo de poder hacer) un seguimiento de las actuaciones de los GDR y los proyectos que se llevan a cabo. A partir de este seguimiento se pretende obtener una mayor información del desarrollo de los territorios en los que se implementan los proyectos aprobados.



4.3. Evaluación desde la perspectiva de las de las personas responsables de la gerencia de los GDR


El instrumento del que se extrae la información consiste en un cuestionario abierto que recoge las principales cuestiones relativas al desarrollo de la estrategia de género desde el punto de vista de la gerencia, así como su visión del contexto y de otros agentes relevantes. El objeto de esta fase de evaluación es señalar las coordenadas principales del marco general de referencia con el que trabajan los GDR: la autorrepresentación de su acción en el ámbito de género, las principales acciones desarrolladas, la respuesta de las mujeres del territorio y el papel de otros agentes –en particular de la Comunidad Autónoma y la Dirección General de Desarrollo Territorial-.

A través de las opiniones expresadas desde la gerencia, el formato del cuestionario propicia un tipo de respuestas estandarizadas a través de las cuales es posible reconocer el perfil básico de los GDR: más o menos proactivos, con visiones del desarrollo más instrumentales o sistémicas, más o menos críticos o, en su caso, autocríticos.



  • Comprometidos y proactivos: Son aquellos y aquellas gerentes que asumen en su discurso como prioridad, explícitamente, el enfoque de género y desarrollan diferentes medidas y acciones en ese sentido (actividades propias, planes de igualdad, enfoque GED…). A su vez, se pueden reconocer entre ellos dos orientaciones diferenciadas:

    • Triunfalistas: quienes se centran en los logros alcanzados y ofrecen un balance marcadamente positivo de los resultados.

    • Críticos: aquellos GDR que contextualizan esos logros y los relativizan en una marco global todavía ciertamente desfavorable para las mujeres.

  • Instrumentales – formalistas: Aquellos GDR que se centran en los requisitos organizacionales –objetivos- y cuya valoración se circunscribe al cumplimiento de estos.

  • Negativistas: Es esta una posición discursiva muy minoritaria, pero no por ello menos interesante de cara a su estudio. La encarnarían aquellos y aquellas gerentes que consideran que las posibilidades de actuación del GDR son muy limitadas, ofreciendo una visión muy pesimista.


5. Reflexiones finales

La evaluación del enfoque de género en el Programa LiderA conlleva un reto tanto a nivel metodológico (supone abarcar un amplio abanico de cuestiones) como también de transparencia para la administración autonómica de Andalucía. Tras presentar hace cinco meses un avance de resultados producto de una primera evaluación del programa, en la actualidad están solventándose incidencias de gran importancia de cara a la implementación definitiva de la estrategia metodológica propuesta. El objetivo de las reflexiones finales es compartir estas dificultades y errores encontrados durante el primer avance de evaluación realizado (de tipo cuantitativo eminentemente) para una mejor implementación de lo que será la evaluación final del programa.

Evaluar un programa de estas dimensiones requiere la recepción de una cantidad ingente de información procedente de un gran número de personas que pertenecen a diferentes departamentos de la administración: personal técnico y funcionariado de la Junta de Andalucía de los servicios centrales de la Dirección General competente, personal de las ocho Delegaciones Territoriales, personal integrado en los 52 Grupos de Desarrollo Rural que existen en Andalucía, y población beneficiaria. Movilizar a tantas personas para solicitar información no es tarea fácil y lo es menos en el contexto actual de recortes en donde toda subvención propuesta correo el riesgo de no ser concedida en su totalidad y mucho más riesgo de volver a ser renovada. Por lo tanto, en este tipo de evaluaciones de programas subvencionados existe el efecto de que la evaluación pueda ser entendida e incluso utilizada más como “control de acciones” que como sistema “para dar cuentas e informar de lo realizado”. Esta situación, además, dificulta la aplicación del enfoque de utilidad, es decir, llegar a visualizar a todos los agentes claves del proceso las ventajas y utilidad práctica que pueden reportarles la evaluación del programa. Quizá en este sentido hubiese funcionado mejor un papel menos directivo del proyecto de la Junta de Andalucía en pro del equipo evaluador de la Universidad para una mejor y más eficiente recepción de información.

La evaluación demuestra su utilidad cuando se diseña de forma que potencie la participación de los agentes clave en los procesos de políticas de desarrollo rural (DG, DDPP, GDR, población beneficiaria…), de forma que puedan integrarse en el proceso de evaluación, enriquecerlo con la información que puedan aportar y aprender del propio proceso y de los resultados que de él se generen.

La recepción de información para el primer avance de la evaluación ralentizó enormemente la investigación. No funcionaron como se esperaba los canales de comunicación y feed back establecidos entre la Junta de Andalucía y el resto de agentes que debían cumplimentar la información solicitada para esta primera fase que, como apuntábamos, era sobre todo de tipo cuantitativo en formato de cuestionario y ficha autoadministrada. Todo ello supuso la recepción de un gran número de cuestionarios y fichas de datos con errores e incongruencias en la cumplimentación que debían resolverse para ser analizadas. Cifras mal cumplimentadas que debían devolverse con el consiguiente retraso que conllevaba para continuar con la investigación.

En este sentido, como aprendizaje del primer contacto con agentes clave a través de los cuestionarios, hemos confirmado la necesidad de que el tipo de información solicitada tiene que acompañarse de instrucciones precisas y claras, respecto a los procedimientos a seguir en la cumplimentación de dicho cuestionario. Por ello, la claridad de la información solicitada tiene que prevalecer en este tipo de evaluaciones en donde se requiere una parte importante de información a través de correo electrónico. Pero no sólo los datos mal cumplimentados tienen que ver tanto por la falta de claridad en el tipo de información solicitada, también con la baja o muy baja motivación de los agentes en la participación de la evaluación.

En lo que será la evaluación final del programa Lidera, el equipo evaluador de la Universidad intentará construir el proceso evaluativo a partir del carácter conjunto de la participación de los agentes clave que intervienen en el desarrollo del proyecto que se evalúa. Este enfoque implica una negociación de los términos en los que se ejecuta y se diseña la evaluación, teniendo como horizonte las cuestiones que de verdad preocupan e interesan a los stakeholders, es decir, las “necesidades informativas” que se revelan en la práctica de la implementación del proyecto en sus diferentes fases. También hay que tener en cuenta el grado de participación e implicación de cada grupo de agentes clave que se reflejará en diferentes perspectivas y posiciones dentro de la propia evaluación del proyecto (de aquí la necesidad de acudir a la triangulación metodológica y combinar técnicas de investigación cuantitativas con cualitativas, para recoger discursos de los agentes y no sólo datos).
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1 LiderA es el programa que ejecutan los 52 Grupos de Desarrollo Rural mediante el método Leader y en el que se recogen todas las posibles intervenciones y tipos de ayudas financiadas con el nuevo marco comunitario FEADER, y a los que la población rural puede acceder. Es, por tanto, un instrumento para la ejecución de las intervenciones de desarrollo rural correspondientes al Eje 4 del FEADER, enmarcado en el Programa de Desarrollo Rural de Andalucía 2007-2013.

2 Tras la firma del convenio de colaboración en diciembre, la aportación económica aún no se ha materializado.

3 Resolución del Parlamento Europeo, de 12 de marzo de 2008, sobre la situación de la mujer en las zonas rurales de la Unión Europea (2007/2117(INI)).

4 Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres. Boletín Oficial del Estado Núm. 71 de 23 de marzo de 2007.

5 Ley 12/2007, de 26 de noviembre, de Promoción de la Igualdad de Género en Andalucía.

6 Hasta las últimas elecciones autonómicas celebradas en mayo de 2012, y la posterior reestructuración del Gobierno andaluz, era la Consejería de Agricultura y Pesca la que tenía las competencias de la actual Consejería de Agricultura, Pesca y Medio Ambiente.

7 Hasta las últimas elecciones autonómicas celebradas en mayo de 2012, y la posterior reestructuración del Gobierno andaluz, cuando se dio paso a la sustitución de la anterior Dirección General de Desarrollo Sostenible del Medio Rural por la actual Dirección General de Desarrollo Territorial, en el marco de la Consejería de Agricultura, Pesca y Medio Ambiente.

8 Extraído de la “Guía para el Análisis y Calificación del Enfoque de Género en los proyectos del Programa LideraA. Período de ejecución 2009-2015).


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