El papel de los agentes institucionales en la aplicación del enfoque de género en las políticas de desarrollo rural en andalucíA



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EL PAPEL DE LOS AGENTES INSTITUCIONALES EN LA APLICACIÓN DEL ENFOQUE DE GÉNERO EN LAS POLÍTICAS DE DESARROLLO RURAL EN ANDALUCÍA

Manuel T. González Fernández (mtgonfer@upo.es)

Luis Navarro Ardoy (lnavard@upo.es)

Beatriz Bonete Fernández (beatrizbonetefernandez@gmail.com)

Víctor Manuel Muñoz Sánchez (vmmunsan@upo.es)

Universidad Pablo de Olavide de Sevilla



Resumen

La incorporación, de manera activa y visible, de la transversalidad de género es una de las premisas de las políticas públicas europeas, que obviamente se aplica también a todo lo relativo al desarrollo rural. El Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (FEADER), que regula la Política Comunitaria de Desarrollo Rural para el periodo de programación 2007-2013, establece la necesidad de transversalizar el enfoque de género en cada una de las fases del programa -diseño, aplicación, seguimiento y evaluación- (artículo 8), afirmando que la Comunidad y los Estados miembros velarán por la inclusión de las cuestiones de género en todas las etapas de la ejecución de los Fondos (artículo 16). La Comunidad Autónoma de Andalucía ha desarrollado una importante proactividad en el ámbito de la igualdad de género, no sólo incorporando a sus políticas públicas ese enfoque, también promoviendo medidas y actuaciones propias.

El objetivo de la comunicación es poner de manifiesto los efectos de esa singularidad, en el ámbito de desarrollo rural y género, realizando un análisis de las diferentes líneas de actuación por parte de la Administración Autonómica. Asimismo, se muestran los resultados de una primera evaluación, tanto cuantitativa como cualitativa, del impacto de esas medidas en los proyectos implementados por parte de los Grupos de Desarrollo Rural de Andalucía, consecuencia de un convenio de colaboración entre la Consejería de Agricultura, Pesca y Medio Ambiente de la Junta de Andalucía y la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla. De ello se deriva el reconocimiento de distintos modos, estilos y discursos, por parte de los diferentes agentes implicados.
Palabras clave: evaluación, género, programa, desarrollo rural, metodología.
1. Introducción

El documento presentado incluye una reflexión entorno a la evaluación de las actuaciones en materia de igualdad entre hombres y mujeres implementadas por la Consejería de Agricultura, Pesca y Medio Ambiente de la Junta de Andalucía, fruto del convenio de colaboración con la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla (UPO). Se plantea evaluar el grado de incorporación de la perspectiva de género en las políticas de desarrollo rural de la Dirección General de Desarrollo Territorial de la Junta de Andalucía -con especial atención al Programa LiderA1, que ha integrado de manera transversal la perspectiva de género para el Periodo de Programación 2007-2013-, así como de su impacto en los diferentes agentes implicados en el ámbito del desarrollo rural.

La creación de este tipo de convenios de colaboración permite consolidar una red de trabajo entre el ámbito institucional-político y el ámbito académico y de investigación. Desde la Junta de Andalucía, además de su aportación económica2, es clave contar con la experiencia de su equipo de trabajo para implementar de manera más eficaz la evaluación del programa. Desde la UPO se aporta una experiencia también contrastada en investigación social y en evaluación de programas con enfoque de género en ámbitos rurales. El interés compartido en materia de igualdad genera un plus que mejora el grado de efectividad a la evaluación, de gran relevancia en el medio rural tanto por su representatividad dentro de Andalucía como por las particularidades de quienes lo habitan.

Las zonas rurales en Andalucía conforman un sector muy representativo: suponen el 92% del territorio de Andalucía y en ellas viven en torno a 4,5 millones de personas. Más del 50% son mujeres. El medio en el que se desarrolla la vida de las personas –como contexto social y material- puede condicionar las oportunidades de las que puedan disfrutar en su vida. El medio rural tiene una serie de características que hacen que, en muchas ocasiones, las personas que habitan y/o trabajan en él estén sometidas a condiciones distintas que en las ciudades. Aunque la reciente evolución económica y social de los países desarrollados ha uniformizado más los modos de vida, permanecen rasgos que se dan con mayor intensidad en el medio rural y que afectan a la forma de vida y de trabajo de sus habitantes. Entre otros, cabe destacar el peso de los diferentes sectores económicos y actividades, la estructura de los mercados de trabajo y las formas de movilidad vinculadas a la distribución territorial de los asentamientos, centros de trabajo y servicios.

Tras la breve introducción del estudio exponemos a continuación (capítulo dos) el marco que permite contextualizar las políticas de igualdad desde la Unión Europea a las Comunidades Autónomas con especial referencia al modelo de Andalucía y a los agentes clave para el proceso de evaluación de sus políticas de igualdad en los ámbitos rurales. El capítulo tres presenta una propuesta metodológica para la evaluación de programas con perspectiva de género en las políticas de desarrollo rural. El documento se cierra con un avance de resultados y unas reflexiones finales producto de una primera fase de ejecución de la evaluación.
2. Marco contextual
2.1. Unión Europea

La igualdad entre hombres y mujeres es un objetivo prioritario de la legislación europea, que queda reflejado en el compromiso por integrar la perspectiva de género (mainstreaming o “transversalización”) en todas las políticas y programas. Para ello, se requiere la promoción de una política activa y visible de la integración de dicha perspectiva y la realización de un análisis previo de los efectos que pudieran tener para mujeres y hombres, respectivamente.

La Unión Europea ha hecho suyo el mainstreaming adoptado en 1995 en la Conferencia de Beijing. En 1996 la Comisión exponía la necesidad de fomentar la igualdad entre hombres y mujeres en todas las acciones y las políticas a todos los niveles. Un principio que además se refleja con el Tratado de Ámsterdam de 1999, el Tratado Constitucional de 2004, y del mismo modo en programas de Acción de la Comisión, desde 2006.

Con el objetivo de tener una incidencia directa en la población, con la inclusión de la perspectiva de género en las políticas públicas, desde la Unión Europea se elabora la “Carta Europea para la Igualdad de Mujeres y Hombres en la Vida Local”, elaborada y promovida por el Consejo de Municipios y Regiones de Europa y sus asociados en el marco de un proyecto que abarcaba desde el año 2005 al 2006. Esta carta desciende desde el ámbito supranacional europeo hasta el local ofreciendo pautas y recomendaciones para los agentes que tienen una relación directa con la población de los territorios y, por tanto, con las necesidades y demandas en materia de género.


2.2. La perspectiva de género en la gestión de políticas de desarrollo rural

El ámbito rural no es ajeno a la desigualdad ni tampoco a la lucha por su erradicación a través de la implantación de programas y normativa garante de la igualdad entre sexos3. El Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (FEADER), que regula la Política Comunitaria de Desarrollo Rural para el periodo de programación 2007-2013, establece la necesidad de transversalizar el enfoque de género en cada una de las fases del programa -diseño, aplicación, seguimiento y evaluación- (artículo 8), afirmando que la Comunidad y los Estados miembros velarán por la inclusión de las cuestiones de género en todas las etapas de la ejecución de los Fondos (artículo 16).

En España, desde el año 2007, existe la Ley para la Igualdad efectiva de mujeres y hombres4, en la que se especifica la normativa que deberá aplicarse en el ámbito del desarrollo rural. La transversalidad de género también se ha integrado en todos los Ministerios del gobierno de España, incorporándola en las políticas implementadas. En el caso del Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente, el compromiso por la igualdad en las políticas de desarrollo rural se refleja en la Ley 45/2007 para el Desarrollo Sostenible del Medio Rural.
2.3. La perspectiva autonómica de las políticas de género

La Comunidad Autónoma de Andalucía siempre ha sido sensible y receptiva a los avances en el ámbito de la igualdad de género, tanto incorporando a sus políticas públicas –particularmente a la de desarrollo rural- este enfoque como promoviendo medidas y actuaciones propias. Para ello, existe toda una estructura administrativa que asegura la principal estrategia promovida desde el ámbito europeo, la transversalidad o mainstreaming de género.

Destacamos, en primer lugar, la existencia del Instituto Andaluz de la Mujer (en adelante IAM) como organismo autónomo creado en 1988. Sus actuaciones, actualmente dependiente de la Consejería de la Presidencia e Igualdad de la Junta de Andalucía, reflejan el cumplimiento de la Ley 12/2007 de Promoción de la Igualdad de Género en Andalucía5. El ámbito de actuación del IAM se extiende a todas las Consejerías (departamentos) que integran la Junta de Andalucía.

La aplicación de la transversalidad de la perspectiva de género en toda la estructura administrativa se hace efectiva, a la vez que se consolida, con la creación de las Unidades de Igualdad y Género todas las Consejerías. De esta forma, se quiere fomentar “el desarrollo y ejecución de Planes de Igualdad de Oportunidades para las Mujeres como instrumento de la acción política del Gobierno Andaluz en favor de las mujeres”. Las Consejerías adquieren, por tanto, un compromiso en la aplicación de la transversalidad de género en las actuaciones y programas que se diseñen y realicen en el ámbito de sus competencias.


Agentes clave en el desarrollo de las políticas de género en las áreas rurales de Andalucía:

  • Consejería de Agricultura, Pesca y Medio Ambiente6

Desde los años 80 se ha dado como objetivo la plena integración de las mujeres en la vida económica y social del medio rural. Para ello, esta Consejería creó para el periodo 2002-2006 una línea de ayuda anual para la integración de la perspectiva de género en todas las acciones de desarrollo rural del nivel regional al nivel local a través de los denominados Grupos de Desarrollo Rural de Andalucía (GDR).




La Dirección General de Desarrollo Territorial7 de la mencionada Consejería resolvió, en el Marco Comunitario 2000-2006, 5 convocatorias de ayuda a la incorporación de la perspectiva de género en el desarrollo rural, durante ese período.

A partir de estas iniciativas se han implementado proyectos para fomentar la participación social de las mujeres en el tejido asociativo de los territorios, así como en la vida política y económica de los mismos. Se apostó por la aplicación del enfoque de género de forma transversal en la política de desarrollo rural. En el período 2007-2013 finaliza la política de las ayudas directas en el marco de la mencionada Orden y se configura un nuevo modelo transversal. En el ámbito de las actuaciones promovidas desde Andalucía para fomentar la igualdad de género en el desarrollo rural, es necesario destacar la trascendencia de la Nueva Estrategia Rural de Andalucía (NERA), que supuso un diagnóstico completo y generalizado del territorio rural andaluz realizado entre 2007 y 2008. El objetivo de llevar a cabo un diagnóstico, construido en base a la participación de la población y agentes relevantes de las comarcas, fue el de sentar las bases a partir de las cuales poder orientar futuras actuaciones en el medio rural. A partir del NERA, se han llevado a cabo actuaciones como el Plan de Género para las zonas rurales (2009-2015), impulsado por la mencionada Consejería para promover los proyectos presentados y gestionados por los GDR que tengan incidencia positiva en las mujeres. En este plan se establece un mínimo del 20% de la financiación del total de los proyectos presentados, de acuerdo con las Estrategias de Actuación Comarcales establecida, ejecutados por los 52 GDR, bajo la coordinación y supervisión de la Consejería.




Las Delegaciones Provinciales se ubican en una posición intermedia entre la Dirección General y los GDR. Delegaciones y GDR se consideran “entidades responsables de la fase de procedimiento” en la tramitación de los proyectos presentados en cada uno de los territorios en el programa LideraA.


  • Los Grupos de Desarrollo Rural (GDR)

Se constituyen como “entidades colaboradoras” con la administración regional, asumiendo compromisos específicos en las políticas de desarrollo rural que se ponen en marcha en los territorios. Los GDR se convierten son agentes clave en la aplicación del Marco Andaluz de Desarrollo Sostenible del Medio Rural cuya ejecución se inició en 2009 y finalizará en 2015. La mayor parte del presupuesto del citado Marco se concreta en el programa LiderA, destinado a mejorar la competitividad del sector agrario y forestal, la conservación del medio ambiente, la diversificación de la economía y la calidad de vida en el conjunto de los territorios rurales andaluces. Además de promover diferentes actuaciones de cooperación, a través de él se conceden subvenciones directas ("a fondo perdido") destinadas a la cofinanciación de inversiones que realicen las empresas y entidades sin ánimo de lucro a través de las 52 Estrategias Comarcales (52 GDR). De esta forma, los GDR, distribuidos por toda la geografía de Andalucía, son los encargados de aplicar en sus respectivas comarcas de actuación las políticas de igualdad de género. Estas actuaciones están coordinadas por la Consejería de Agricultura, Pesca y Medio Ambiente de la Junta de Andalucía.


  • Los GDR y el Enfoque de Género en el Periodo 2007-2013

Con el fin de homogenizar la incorporación del enfoque de género en las políticas y actuaciones de los 52 GDR, la Dirección General diseñó una metodología común reflejada en la Guía para el Análisis y Calificación del Enfoque de Género en los proyectos del Programa LIDERA. Período de ejecución 2009-2015, para facilitar y unificar la interpretación de esta fase del procedimiento de gestión y control. También se dotaba a los GDR y a las Delegaciones Territoriales, como entidades responsables de dicha fase del procedimiento, de las herramientas necesarias para el análisis y posterior calificación de los proyectos presentados con incidencia positiva en género.

En cada GDR (52 para el periodo 2009 - 2015) existe un equipo profesional de trabajo dedicado a este objetivo y se han definido criterios de evaluación y de selección de los proyectos de igualdad. El conjunto de esta acción se articula en torno a un Plan de Igualdad, elaborado a nivel regional y declinado a escala de los territorios del proyecto en zona rural.


Modelo de análisis y calificación del enfoque de género en el Programa LiderA

Para diseñar el nuevo modelo de actuación e integrar la perspectiva de género de forma transversal en el Programa LiderA, previamente se realizaron una serie de estudios en los que se analizaron los resultados del Marco 2000-2006; los documentos del diagnóstico NERA elaborados por los diferentes GDR, así como los capítulos de Género elaborados por éstos para afrontar el nuevo periodo 2007-2013, junto con la normativa de igualdad que se había desarrollado en los últimos años tanto en el Estado Español como en Andalucía. A partir de esta información, desde la Dirección General se diseñó un documento que integraba la metodología para analizar el enfoque de género en los proyectos y actuaciones puestas en marchas en el marco del Programa LiderA. Dicho análisis se haría considerando las dos siguientes cuestiones claves: quién promueve la actuación (el tipo de promotor/a) y la tipología de la acción propuesta (la incidencia que dicha actuación tendría entre las mujeres). Este doble análisis daría lugar a la posibilidad de marcar dos índices para cada actuación propuesta: Promotora mujer (PG); Incidencia en Género (IG). Se trataba de índices no excluyentes, de manera que una intervención propuesta y que tuviera perspectiva de género podría tener marcados de uno o dos índices. Además, cuando la intervención propuesta tuviese marcado algunos de estos índices, el proyecto podrá ser computado al presupuesto que el GDR haya destinado para intervenciones de género.



Los proyectos con incidencia en género, es decir, que incorporen de manera transversal la perspectiva de género o bien que planteen una acción positiva a favor de las mujeres, serán reconocidos además con una puntuación en los criterios de baremación de las intervenciones. Es decir, tendrán mayor puntuación de cara, primero, a que dicha actuación sea subvencionable (supere el mínimo de puntos requeridos) y, después, a que le corresponda un porcentaje mayor de ayuda. Las entidades públicas no pueden llevar marcado el índice correspondiente al tipo de promotor/a y, respecto a las asociaciones sin ánimo de lucro, serán PG en el caso de ser asociaciones de mujeres debidamente registradas.
Figura 1. Modelo de análisis y calificación del enfoque de género en el Programa LiderA


Promotora Mujer (PG)

El tipo de promotor/a se estableció como criterio de análisis para la calificación del enfoque de género de un proyecto. El hecho de que la persona que promueve el proyecto sea una mujer, bien como persona física o jurídica, según lo que se expone a continuación, supone que se pueda marcar con el índice PG. Para la consideración de “promotora mujer” existen los siguientes perfiles:



  1. Persona física: mujer

  2. Persona jurídica

    • Empresas: Se consideran entidades formadas por mujeres cuando al menos el 51% de las personas titulares sean mujeres. En el caso de empresas formadas por dos personas bastará con que una de ellas sea mujer. Aquí se ha dado un paso importante porque en el Marco 2000-2006, el porcentaje de mujeres en las empresas era del 25% para ser consideradas como tales, mientras que para este periodo es del doble.

    • Entidades sin ánimo de lucro: se considerará de mujeres cuando éstas sean asociaciones y federaciones de mujeres debidamente registradas.


Incidencia en Género (IG)

Se considera “incidencia en género” la influencia o repercusión positiva que una determinada iniciativa pueda tener en la población femenina y que con ello favorezca la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres del medio rural y contribuya a la disminución de las brechas de género. La IG se resuelve bien porque el proyecto esté diseñado con perspectiva de género (contemple la transversalidad), bien porque el proyecto suponga una acción positiva a favor de las mujeres.


La transversalidad de género en los proyectos

Un proyecto o una intervención que ha incorporado de manera transversal la perspectiva de género debe tener en cuenta los efectos que la misma va a producir en hombres y mujeres, así como haber evaluado las implicaciones del mismo para que mujeres y hombres se beneficien igualmente. Es decir, que inspira e integra el principio de igualdad de oportunidades en su procedimiento de elaboración, diseño y ejecución. La aplicación de la transversalidad conlleva la presentación de un informe de impacto de género justificativo.


Acciones Positivas

Se establecen hasta ocho categorías o áreas de actuación consideradas prioritarias para contribuir a la igualdad de oportunidades en el medio rural. Si una intervención actúa en una o varias de las temáticas establecidas se considerará que tienen incidencia en género. Se establecieron las ocho siguientes tipologías de acciones positivas.


G.1. Sensibilización en Igualdad de Oportunidades entre hombres y mujeres

G.2. Formación para la igualdad en el empleo

G.3. Autoempleo y empleo de calidad para mujeres

G.4. Conciliación de la vida laboral, familiar y personal

G.5. Fomento de la participación social de las mujeres

G.6. Visibilización y ampliación del conocimiento de las mujeres rurales

G.7. Ocio y tiempo libre con enfoque de género

G.8. Otra categoría de incidencia


3. Marco teórico-metodológico

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