Eje 14: defensa, seguridad y derechos humanos



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“Posneoliberalismo y penalidad en América del Sur: elementos para un análisis desde la economía política”


Pilar Fiuza (IEALC/CONICET)

pilarfiuza@gmail.com

En el presente trabajo nos proponemos abordar la política penal en América Latina desde la perspectiva de la economía política. Específicamente, nos interesará trabajar las continuidades y rupturas que existieron en esta materia a partir emergencia de gobiernos posneoliberales en la región. En ese sentido, primeramente trabajaremos el vínculo entre neoliberalismo y política penal en la década de los años noventa y la forma que tomó en América Latina. Luego, vamos a remitirnos al surgimiento de alternativas posneoliberales y a las transformaciones que estos gobiernos impulsaron en materia político-económica para después indagar respecto de los cambios y persistencias que se dieron en la política criminal. Para ello, realizaremos un análisis comparativo de las tasas de encarcelamiento de los países de la región. Finalmente, a modo de cierre elaboraremos una hipótesis explicativa de los datos arrojados.




Pensar desde la Economía Política.

Antes de comenzar el análisis de las transformaciones en la política criminal a partir del giro en América Latina hacia el posneoliberalismo; nos interesa ahondar respecto de por qué entendemos que es preciso trabajar este problema a partir de un enfoque de la economía política.

Así, si como ha sido mencionado, en el último siglo, el desarrollo capitalista generóuna creciente división del trabajo en las ciencias en general y en las ciencias sociales en particular, teniendo como resultado una fuerte fragmentación de las disciplinas. La división del trabajo en las ciencias sociales supuso una fragmentación de su objeto. En efecto, como planteaban Adorno y Horkeimer en la década del sesenta, la producción científica positivista en su afán de conocer los hechos con exactitud, de reducir el conocimiento a una descripción exhaustiva carente de crítica, termina por convertir a la sociedad en un conjunto de regiones sin relaciones entre sí (Adorno y Horkheimer 1969). En otras palabras, termina resignándose a abandonar la posibilidad de dar analizar la “totalidad”.

En ese sentido, la propuesta de la economía política nos permite romper con estas prácticas científicas. Se trata de una perspectiva que articula aquello que en las ciencias sociales hegemónicas se encuentra hoy radicalmente separado: la “economía” y la “política”. Así, lejos de pensar estas dos dimensiones sociales como autonomizadas, la economía política en tanto práctica científica ha mostrado cómo, en efecto, son dos esferas que- en su mutua influencia - permiten explicar la unidad compleja de la realidad social. En consecuencia, partiendo de la premisa marxiana de que en “el modo de producción de la vida material condiciona el proceso de la vida social, política y espiritual en general” (Marx; 1985: 2), entendemos que no es posible abordar el problema de las transformaciones recientes en política criminal en América Latina en forma escindida de las condiciones económico-sociales en las que las mismas se insertan.



El presente trabajo se enmarca en la tradición de la criminología crítica (Pavarini, 1980) de extracción principalmente marxista la cual desde la década de 1970 ha indagado en las relaciones entre economía y control social, “reconstruyendo las coordenadas de relaciones que parecen vincular determinadas formas de producir con determinadas formas de penar” (De Giorgi, 2006: 51). Ahora bien, esto no supone el desarrollo de una mirada “economicista” de las políticas respecto de las penas, sino sobre todo un ejercicio de pensamiento complejo (Morin, 1994).

De esta forma, si como veremos a continuación, el neoliberalismo se vio traducido en un recrudecimiento de las políticas penales sobre una clases trabajadora empobrecida y precarizada, nos proponemos aproximarnos a los posibles cambios y dislocaciones que se produjeron a nivel de la política criminal durante el período posneoliberal que se abre a principios del nuevo siglo en América Latina.



Definiendo al neoliberalismo

De acuerdo a David Harvey, el neoliberalismo constituye un proyecto político trasnacional para restablecer las condiciones para la acumulación del capital y restaurar el poder de las elites económicas (2010). El mismo, supone fundamentalmente un desplazamiento del poder desde la producción hacia el mundo de las finanzas y con ello un cambio en el modelo de valorización del capital. La fuerte oleada de financiarización que arranca después de 1980 está marcada por un talante especulativo y depredador y por valerse de medios de un fuerte carácter fraudulento. Como ejemplifica el autor:

“El sistema financiero capitalista adoptó entre sus principales instrumentos la promoción comercial de acciones (…), la destrucción de activos estructurados a través de la inflación, la compra de empresas en crisis para vender sus bienes mediante fusiones y adquisiciones y la promoción del endeudamiento por parte de las autoridades públicas hasta niveles que acaban reduciendo a poblaciones enteras, incluso en los países del capitalismo avanzado, a un estado de servidumbre por deudas, por no mencionar el fraude empresarial, o la desposesión de activos (como el asalto a fondos de pensiones que eventualmente se ven diezmados por crisis de capitales y de empresas) mediante la manipulación del crédito y del valor de las acciones”. (Harvey, 2007:168)

De esta forma una de las características principales de este nuevo capitalismo será la acumulación por desposesión entre las cuales la financiarización va a ser solo una de sus expresiones. Pues bien, esta desposesión también opera a partir de una serie de mecanismos tales como: la privatización de los activos estatales y mercantilización de los bienes comunes; la creación, gestión y la manipulación de crisis económicas vía endeudamiento; el achicamiento del gasto social y las transferencias económicas a sectores empresariales a través de subsidios o exenciones fiscales. Así, todos estos mecanismos suponen una redistribución de flujos de capital tanto desde el sector público hacia los sectores privados; como también desde la periferia hacia los centros de poder.

Asimismo, el autor destaca cómo el neoliberalismo implica unos procesos de creciente mercantilización de la vida social. En este se presume la existencia de derechos de propiedad sobre casi todos los “procesos cosas y relaciones sociales” (Harvey; 2007: 172). En otras palabras, supone que todo puede ser tratado como una mercancía y que el mercado es la guía apropiada para la conducción de la acción humana. Pues bien, esta lógica es aplicada al extremo en lo que respecta a la clase trabajadora. Los trabajadores son considerados como un factor de producción más. La fuerza de trabajo es altamente flexibilizada, con contratos a corto plazo y fuerte reducciones de sus anteriores protecciones sociales. Como medio para dividir a la clase trabajadora, se segmenta el mercado laboral aplicando asimismo diferenciaciones de raza, género y religión para obtener mayores beneficios. Asimismo, una parte significativa de esa clase trabajadora se tornará redundante y la desocupación será un flagelo cada vez más común a nivel global.

Por último, otro elemento que destaca del neoliberalismo es el debilitamiento de la noción de derechos. La preocupación neoliberal por el individuo se impone en esta etapa y no deja lugar a la preocupación socialdemócrata por la igualdad, la democracia y los vínculos de solidaridad. Ahora bien, esto tiene consecuencias paradójicas: dado que los individuos más necesitados carecen de los recursos económicos para defender sus propios derechos, la única forma de articular este ideal es mediante la formación de grupos de defensa. Así, el surgimiento de las “organizaciones no gubernamentales”, que crecen de manera espectacular desde la década de 1980, acompañará al giro neoliberal. En muchos casos, las ONGs ocupan el vacío de protección social dejado atrás por el abandono de las políticas del Estado de Bienestar. Las mismas, funcionan como “caballos de Troya para el neoliberalismo global” (Harvey; 2007:182).

En sintonía con esta mirada, nos interesa traer las reflexiones realizadas por Wacquant. Se trata de un autor que, al igual que Harvey, complejiza las definiciones preeminentemente económicas del neoliberalismo. Así, contraponiéndose a las miradas que resaltan las políticas favorables del mercado, el autor propone elaborar una noción que permita identificar la “maquinaria institucional y los marcos simbólicos a través de los cuales se actualizan los supuestos neoliberales” (Wacquant; 2011:13)

De este modo, definirá al neoliberalismo como el proyecto de una nueva clase dirigente globalizada que se propone la reconstrucción del nexo entre mercado, ciudadanía y Estado. Dicha reconstrucción va a ser posible a partir de la articulación de un conjunto de lógicas institucionales. La primera que describe es la ya mencionada desregulación económica y activación del mercado como principal organizador de la vida social. La segunda se vincula a la retracción de las políticas de seguridad social del “WelfareState” y su reemplazo por políticas asistenciales destinadas al sector “inempleable” y “desechable” de la población. Se trata del surgimiento de un modo de relación cuasi contractual entre el Estado y “beneficiarios” los cuales en esta etapa serán considerados no como ciudadanos de derechos sino como clientes sujetos a determinadas contraprestaciones. La tercera constituye la promoción del tropo cultural de la responsabilidad individua la cual funciona, según Wacquant, como un mecanismo legitimador de un Estado que ya no aparece como el garante de los derechos sociales de la población sino de las ganancias de unas corporaciones que asumen un comportamiento por fuera de toda ética social.

Ahora bien, la característica que al autor le interesa subrayar como rasgo sobresaliente de este proyecto político-económico es la aparición de un aparato penal expansivo, intrusivo y proactivo que penetra en las regiones más bajas del espacio social y funciona como contención de la creciente inseguridad social y profundización de la desigualdad social. Con ello, Wacquant quiere demostrar que, a diferencia de cómo se lo describe en el debate político y en la literatura económica, el neoliberalismo no significó en absoluto una “retirada” del Estado en cuanto a la intervención en lo social, sino una reconfiguración del mismo. Así mientras el laisser-faire es propugnado para la política macro económica, cuando se trata de actuar sobre los sectores empobrecidos y como veremos, “potencialmente peligrosos”, el nuevo Leviatán se muestra ferozmente intervencionista, autoritario y costoso. Un claro ejemplo de ello es el gasto dedicado a la industria carcelaria en EEUU y a la policial en los países europeos (Wacquant, 2010).

En ese sentido, el ascenso del Estado Penal no debe ser entendido como una desviación de ciertas experiencias neoliberales sino uno de sus elementos principales. Contrariamente, para Wacquant es preciso traer las políticas penales de la periferia al centro del análisis sobre el capitalismo post fordista. Así, pondrá el ejemplo el modelo aplicado en EEUU y en otros países “avanzados”, el cual tiene como elemento principal el giro del ala social al ala penal del Estado y la colonización del sector asistencial por la lógica punitiva. Se trata de un nuevo modo de gobierno de la emergente población empobrecida y “sobrante” para el capitalismo. En palabras de Wacquant:

“En la era del trabajo fragmentado, del capital hipermóvil, el papel central de la ayuda en la regulación del trabajo marginal y en el mantenimiento del orden social, es desplazado y suplementado por un vigoroso despliegue de la policía los tribunales y la cárcel en los estratos más bajos del espacio social (…). Al simple olvido de los pobres le sucede la doble regulación de la pobreza por la acción conjunta de la asistencia transformada en workfare y de la burocracia penal diligente y beligerante” (Wacquant, 2011:3)

Sin embargo, este ascenso del Estado Penal como modo de gobierno de las poblaciones empobrecidas no fue un proceso automático, sino que supuso una serie de mediaciones y transformaciones en las estrategias de control de la criminalidad. En efecto, el neoliberalismo ha supuesto también un cambio de paradigma en materia penal y con ello, la consecuente emergencia del problema de la “in/seguridad”.



La política penal neoliberal

Desde la literatura de la criminología crítica ha sido abordado cómo la etapa neoliberal trajo consigo el declive del modelo de corrección del "sujeto delincuente" (Pavarini, 1980) que había hegemonizado las formas de abordar el delito, al menos en términos de fundamentación, hasta fines de la década del setenta del siglo XX. En consecuencia, se produce un pasaje del paradigma de prevención reactiva del delito (a través de la actuación ex-post de las agencias del sistema penal)  a otro de prevención proactiva y extra penal (que prioriza evitar que el delito ocurra más que reprimirlo una vez ocurrido) (Ayos y Dallorso, 2011). Así, este nuevo modo de concebir  la política ante el delito se encuentra fuertemente vinculada con el surgimiento de unas nuevas tecnologías de control social que reemplazan la  “ingeniaría social” como modalidad de prevención el delito en el Estado de Bienestar, por otra que ha sido denominada como “ingeniería situacional”. Ello supone que  ya no es la “integración social” de los individuos a partir de valores y códigos en común lo que hace posible evitar que éstos delincan; sino la “integración sistémica” de los  procesos y situaciones en los que ellos participan. El objetivo de esta nueva criminología de la vida (Garland; 2005) cotidiana  será  rediseñar situaciones y  rutinas institucionales para darle “menos oportunidades al delito”168 y crear “comunidades más seguras”. En otras palabras, ya no se trata de neutralizar factores individuales de riesgo del “sujeto delincuente”, sino más bien de administrar a nivel de poblaciones enteras una carga de riesgo que no se puede (y no se pretende) reducir.

No obstante, esta criminología de fuerte carácter neoliberal va a convivir con otro tipo de racionalidad ante el delito que es  la denominada “Tolerancia Cero” (De Giorgi; 2005). La misma es caracterizada por un discurso profundamente conservador y tiene como efectos principales la inflación del encarcelamiento, la represión de faltas y delitos menores y la violación de las libertades civiles de los pobres  y las  minorías. Así a diferencia de la mirada liberal y económica que describíamos, ésta criminología cultiva una cultura de la guerra y en donde el delincuente es otro “simplemente malvado” y por tanto  “un enemigo” que requiere ser eliminado a “toda costa” y a cualquier “costo”.

Pues bien, más allá de las distintas intervenciones y fundamentaciones que van a tender a convivir, combinarse y yuxtaponerse en este periodo, existe un consenso en que la forma de entender la seguridad durante el neoliberalismo tendrá entre sus efectos principales el ascenso de la policía en tanto agente privilegiada en la persecución del delito. Desde ambas perspectivas se entiende que la policía es capaz de reducir el delito sea a partir de la disuasión, la prevención, la construcción de asociaciones con la comunidad o el control violento y la represión (Garland, 2005).En ese sentido, a partir de Wacquant, es posible decir que la policía ha sido un mecanismo fundamental para la persecución y efectivización del encierro de los marginados del neoliberalismo. Ahora bien, ¿Qué rol cumple el encarcelamiento y criminalización de la pobreza en este nuevo modelo de acumulación? ¿Cómo entendemos esta transformación desde la perspectiva de la economía política?



El Estado penal como modo de regulación de la pobreza

Ya ha sido señalado como el recrudecimiento de la política penal constituye una respuesta típica de los gobiernos a las crisis económicas y a la explosión de la pobreza (Rusche y Kirchheimer; 2003) Pues bien, en ese sentido, el neoliberalismo parece estar reiterando una vieja receta. Así frente a los altos niveles de pobreza y precarización laboral que se disparan a partir de la desregulación de los mercados y la hegemonía del mercado en esta etapa, el gobierno neoliberal pone en marcha una contraofensiva represiva muy significativa. En ese sentido, las tasas de encarcelamiento de los últimos diez años en Europa no dejan lugar a dudas: las mismas han aumentado en un 40% en Italia, Inglaterra y Francia, en un 140% en Portugal y en un 200% en España y en los Países Bajos (Wacquant; 2010). Asimismo, se trata de cárceles que en su mayoría se encuentran habitadas por los sectores más segregados de capitalismo. Ahora bien, ¿Con qué efectos es posible vincular la estrategia de criminalización de la pobreza en esta etapa del capitalismo?

En torno a ello, es posible ensayar algunas respuestas desde la economía política. Precisamente, estos autores (Wacquant 2010; De Giorgi; 2005) han señalado el efecto regulador que el encarcelamiento tiene sobre el mercado de trabajo. Ello en un doble sentido: debido a que es plausible que tenga alguna incidencia en sobre tasas de desocupación, reduciéndola; y, en forma aún más efectiva, por el disciplinamiento que genera en la población empobrecida. La criminalización de la pobreza, es un mecanismo poderosamente funcional a la imposición de condiciones salariales precarias y mal pagas sobre los que hacen a la fuerza de trabajo activa.

Por último, la política penal del neoliberalismo se vincula a un objetivo neutralizador. Así, el incremento del encarcelamiento no está ligado genéricamente a la desocupación, sino más bien “a la desocupación que golpea a algunos estratos sociales considerados peligrosos para el orden establecido: minorías étnicas, inmigrantes, jóvenes marginales” (De Georgi, 2006: 129). Así a diferencia de la lógica de reforma del individuo delincuente en tiempos del Estado de Bienestar, la prisión en esta etapa va a estar vinculada a la gestión del riesgo y a la prisión preventiva de las poblaciones potencialmente “peligrosas.”



La política penal en América Latina.

Si el vínculo entre neoliberalismo y política penal en los países centrales ha sido muy profundizado desde la sociología de la pena y la criminología; no ha sucedido lo mismo en lo que respecta a América Latina. No obstante, a continuación daremos cuenta de algunos elementos que permiten pensar los modos en que estás políticas han sido “traducidas” en esta región.

Así, el neoliberalismo supuso la generación en América Latina de lo que fue denominado como “populismo punitivo” como resultado del proceso de fuerte politización del problema de la “seguridad ciudadana” al que se asistió desde la década de los noventa. Así en este periodo, la “seguridad” va a constituirse en un objeto de intercambio político (Sozzo, 2007) entre tres actores fundamentales: los políticos, la ciudadanía y los medios de comunicación. El mismo deriva en un conjunto de acciones -discursos, negociaciones, políticas, programas o proyectos- que tienen como objetivo operacionalizar este proceso. La seguridad, en consecuencia se instala como preocupación principal del campo político y de la agenda electoral y las propuestas y contra propuestas que se realizan desde allí se vinculan al prisma de la “Tolerancia Cero”. Se produce así un círculo vicioso: el tema aparece como un problema construido desde el campo político teniendo efectos en las demandas de la población, siendo estas luego incorporadas en la agenda política. Como se expresa en un artículo de Dammert y Salazar:

De acuerdo a diversos autores, la relevancia política y electoral, la legitimación desde abajo,la emotividad y el sentimiento público son elementos que en parte ayudan a explicar el cambio en las políticas públicas de seguridad ciudadana. Es por ello que la severidad en el control del delito, el endurecimiento de la dimensión penal y el énfasis penitenciario se ha reflejado en el discurso y prácticas llevadas a cabo en la región, a pesar de no contar con evidencia suficiente que permita sostener que los resultados obtenidos han impacto sobre la violencia y criminalidad. (Dammert y Salazar; 2009:43)

Resulta particularmente llamativo el modo en que este proceso de politización de la seguridad se va configurando y repitiendo en distintos países de América Latina de modo muy similar. En efecto, la replicación del modelo de “Tolerancia Cero” no ha sido casual, sino que fue fruto de una campaña mediática global de promoción de este paradigma. La misma estuvo basada en la exaltación de los resultados “exitosos”169 de la estrategia contra el delito desarrollada por Rudolph Giuliani (1994-2001) Alcalde de Nueva York en ejercicio durante la década de los noventa (1994-2001) y logró empalmar perfectamente con las necesidades de los políticos de generar respuestas a la instalada “inseguridad subjetiva” (Kessler, 2009) presente en la población latinoamericana. De esta forma, buena parte de los gobiernos de las grandes ciudades de América Latina- México DF, en Buenos Aires, Río de Janeiro, Santiago y Lima (New York Times, 2002;Khimm, 2006)-buscaron formas de trasladar este modelo a la realidad latinoamericana, a pesar de sus claras diferencias con las grandes ciudades del centro. El resultado fue la aplicación políticas cortoplacistas, fundadas generalmente en políticas de “mano dura” ante los delitos contra la persona y la propiedad, lo cual en términos generales se tradujo en una política de aumento del policiamiento en las calles y la vigilancia en los sectores vulnerables y espacios públicos, como también el otorgamiento a fuerzas de seguridad demayores atribuciones en desmedro de ciertas garantías y la focalización en reprimir acciones que no necesariamente constituyen delitos.

En torno a ello, cabe señalar que si bien los resultados en términos de reducción del delito no han sido significativos, los efectos político-sociales no fueron menores. En efecto, se registra un aumento sideral en la tasa de encarcelamiento en América Latina durante el período neoliberal. Así tal como lo muestra la tabla 1 (Ver Anexo), y tomando los países señalados previamente como laboratorios de estas políticas en la región, en la Argentina la tasa de encarcelamiento cada 100.000 habitantes caso que se duplica del 92 al 2001, pasando de 63 a 126. De la misma forma, para el mismo período Brasil pasa de 74 presos cada 100. 000 habitantes a 132; México de 101 a 163 y en menor medida en Perú de 77 a 108. Teniendo en cuenta la selectividad (Baratta, 2004) como característica constitutiva de la dinámica de la política penal, esto supone un crecimiento muy significativo de varones pobres en prisión. Asimismo, ha sido señalada la estigmatización y violencia institucional170 como otros de las consecuencias que estas políticas de fortalecimiento de la presencia policial ha significado para la población empobrecida.



América Latina y el cuestionamiento al neoliberalismo

Una particularidad de la realidad político-económica de Latinoamérica es que, comenzado el Siglo XXI, la región se ha presentado como una excepción a nivel mundial. Así mientras a nivel global continua imperando el modelo de acumulación neoliberal, nuestro continente ha conseguido producir importantes rupturas frente a aquel, y en un nivel regional. En efecto, la crisis del neoliberalismo en América Latina contrasta con los sucesos ocurridos en algunos países de África y el Medio Oriente, y más aún, con la situación de los países del sur europeo, en los que la crisis neoliberal no ha dado lugar a una articulación alternativa de los sectores populares, y por ende, no parece encontrar otra respuesta que no sea la de profundizar el neoliberalismo (Féliz, 2011). En contrapartida, América Latina se ha convertido en el principal núcleo de resistencia internacional al imperialismo y el modelo neoliberal (Katz, 2006).

Pues bien, esto se debe a que las consecuencias político económica de este modelo en América Latina han tenido como correlato una crisis de hegemonía (Sader, 2009), cuya singularidad ha sido la de encontrar como forma de resolución política diferentes alternativas al modelo neoliberal. Las rebeliones populares (Borón; 2012) que se expandieron por la región en los comienzos de este siglo dieron entonces lugar al surgimiento de nuevos gobiernos latinoamericanos171 que pondrán en juego un balance muy crítico respecto de las políticas llevadas a cabo en la región durante el periodo neoliberal y sus consecuencias en materia económica y social. Así esta serie de gobiernos denominados como “posneoliberales”172(Borón, 2008;Tzeiman,2013) tendrán en común el cuestionamiento respecto de dos aspectos fundamentales: las reformas de ajuste estructural que provocaron el achicamiento del Estado y la regulación espontánea de los mercados y el modo pasivo y subordinado de inserción a las lógicas de acumulación global (Twaithes Rey, 2010).Los mismos (con notorios matices) han significado transformaciones en el Estado, así como también han dado lugar a nuevos modelos de desarrollo todavía en disputa.

Así ha sido indicado cómo estas alternativas han tomado un signo más radical en países como Venezuela, Bolivia y Ecuador, en donde se han conformado “proyectos político económicos basados en una importante movilización social y popular, con una voluntad expresa de cambio (…), en defensa de un proyecto de soberanía, autodeterminación, y de nuevo entendimiento de la economía y de la integración de las región y los pueblos” (Gambina, 2010:18). Se trata de tres contextos latinoamericanos en donde se ha puesto sobre la mesa la posibilidad de construir un horizonte poscapitalista basado en el Buen Vivir (Bolivia) o Vivir Bien (Ecuador) e incluso en un Socialismo del Siglo XXI (Venezuela) (Elorza, 2015). Así, varios autores han subrayado la producción de modelos político-económicos disruptivos que tuvo lugar en estos países¸ destacándose en los primeros dos casos la configuración de una mirada que disloca los sentidos clásicos del desarrollo y propone nuevos vínculos entre “naturaleza” y “sociedad” (Aguilar et al 2014; Boron, 2012); y en el segundo, la construcción de nuevas formas de institucionalidad173 y de propiedad colectiva174. Sin embargo, también ha sido señalado el carácter limitado que estos lineamientos han tenido en la práctica como también la dificultad para generar procesos económicos que rompan con el modelo extractivista y las estructuras dependientes que históricamente caracterizaron a sus economías (Katz 2015; Gambina, 2014).

Por otro lado, se encuentran otra serie de gobiernos que si bien han elaborado proyectos que ponen claros límites a las formas neoliberales de organización de la vida y la producción; poseen mayores rasgos de continuidad con este modelo económico social. Nos referimos a los casos de Argentina, Brasil y Uruguay, países que han sido caracterizados por llevar adelante una política económica neodesarrollista y apostar a la construcción de un capitalismo productivo y nacional. Así, según algunos autores lo que diferencia a estos gobiernos de otros “neodesarrollismos liberales” es el desarrollo de una política “progresista” basada en procesos de re-estatización de diversas actividades productivas y de servicios públicos; apertura de ciertas esferas de democratización y la recuperación del rol del Estado como motor en la producción e implementación de la política pública (Twaithes Rey, 2010; Tzeiman, 2013). De esta forma, se producen cambios institucionales encaminados a una más directa participación estatal en procesos de decisión (Logiudice et al 2013) y una instalación del mismo como garante y promotor de derechos.

Por otra parte, cabe señalar que la crítica a las políticas neoliberales va a suponer un reordenamiento de las alianzas y relaciones exteriores formuladas por el conjunto de estos países. En términos generales es plausible decir que eso significó un enfriamiento de los vínculos para con EEUU y un fortalecimiento de las articulaciones políticas y económicas a nivel regional. Esto tuvo su expresión en la formulación del “NO al ALCA” en las Cumbres de las Américas en el 2005, pero también en la serie de instancias regionales que surgen en este periodo entre las que se destacan la Unión de Naciones Sudamericanas (UNASUR) y Alternativa Bolivariana para las Américas (ALBA)175. Sin duda se trata de procesos políticos guardan relación con el contexto económico internacional que caracteriza a esta etapa. El mismo está signado por la pérdida de importancia relativa de EEUU en favor de los llamados "países emergentes" o "BRICS"176 y la consecuente configuración de un sistema global “multipolar”, que le permite a la región gozar de un marco de mayor autonomía en lo que hace a sus relaciones exteriores y horizontes comerciales177.

De este modo, más allá del signo más o menos a la izquierda que adoptan estos gobiernos, es posible identificar como una de los rasgos salientes de la etapa posneoliberal la revalorización y redefinición de papel del Estado como promotor de políticas sociales democratizantes, lo cual como veremos va a ser significativo para el análisis de las políticas ante el delito (Rangugni, 2014) y su trasformación en este período.

El surgimiento de la “seguridad democrática”

La emergencia de gobiernos posneoliberales supone asimismo una mutación en la forma en la que el delito y la seguridad eran entendidos durante el neoliberalismo. A los fines de comprender este cambio resulta pertinente destacar una serie de aspectos vinculados a la coyuntura. En efecto, estos procesos políticos que se abren en América Latina han tenido que enfrentar la herencia de sociedades signadas por la existencia de niveles altos de violencia (Antillano, XX) tanto estatal como interpersonal y aplicación de medidas cortoplacistas en el marco de fuertes reclamos realizados por la ciudadanía respecto de la cuestión del delito (UNES, 2012).En ese sentido, si durante la década neoliberal el fenómeno de la (In)seguridad había representado uno de los temas centrales de las agendas de los medios masivos de comunicación (Rodriguez y Seghezzo, 2010) de la región, así como también, una de las principales inquietudes en las encuestas de opinión pública, esto no va a ser distinto en este período. En efecto, la creciente inseguridad subjetiva (Kessler, 2009) o crisis de inseguridad (Sozzo, 2007) tiene como resultado el surgimiento de un movimiento de “populismo penal por abajo”178 esto es, una serie de agrupaciones ciudadanas (en general conformadas por “familiares de víctimas del delito”) que elaboran demandas de endurecimiento de la política penal y policial y que toman en general un posicionamiento opositores. Por tanto, el problema de la (in)seguridad se constituye como un elemento que ha contribuido a minar bases de consenso de los gobiernos posneoliberales e incluso ha sido señalada como elemento fundamental de los mecanismos aplicados para la generación de golpes suaves en la región (Sharp, 2013).

Como consecuencia, los gobiernos “progresistas” del periodo posneoliberal se encontrarán en la necesidad de producir un abordaje del problema capaz de ser eficaz a la vez que heterodoxo, es decir, distinto a los ensayados previamente en los modelos punitivos y de control. Cabe señalar que esto resulta un cambio significativo respecto de la mirada que históricamente caracterizó a las izquierda/s y centro izquierda/s de la región, siendo muy reacias a abordar el tema por concebirlo como un mecanismo utilizado por la derecha para justificar la estigmatización y encarcelamiento de los sectores excluidos de la sociedad (UNES 2012). Así, partiendo de entender que la (in) seguridad es un problema que afecta a la totalidad de los sectores sociales, se comenzarán a producir una serie de diagnósticos y propuestas de intervención que conjugan de nuevos modos la cuestión, ligándola a una mirada integral -no policialista- ni reducida a la cuestión de los delitos contra la propiedad y la vida y fijando como eje una perspectiva de derechos humanos.



En ese sentido, si bien es un proceso que se asume en gran parte de la región, es en Argentina y Venezuela donde el problema de la gestión de la (in)seguridad cobrará una centralidad mayor, siendo el eje de una elaboración sistemática tanto de producción teórica como de política pública- expresada en diversos planes, programas y campañas- y motivando la generación de reformas policiales (El Achkar, 2012) y desarrollos institucionales importantes: por ejemplo la creación de áreas autónomas específicas de rango ministerial179.

De esta forma en lo respectivo a Argentina, a partir de la emergencia del Ministerio de Seguridad en el año 2011, se generaron una serie de programas bajo el denominado “Modelo Argentino de Seguridad Democrática” el cual fue presentado como un nuevo paradigma en materia de seguridad. El mismo partía de un diagnóstico crítico del accionar y funcionamiento estructural de las fuerzas de seguridad y promovía en consecuencias una serie de políticas que apuntaban a la prevención del problema de la violencia institucional (CELS, 2004), la modernización de la institución policial y la generación de mecanismos de participación social para el seguimiento de las políticas de seguridad. Estos diagnósticos y propuestas se articularon alrededor de la definición de una “seguridad democrática" como horizonte para gobernar la cuestión securitaria.

En el caso de Venezuela, resulta particularmente relevante la puesta en marcha de la Misión “Toda Vida Venezuela” en 2012. Ello, como parte de un programa integral para atacar la problemática de la inseguridad que incluye entre otras medidas, la creación de nuevos mecanismos de disolución de conflictos promoviendo la convivencia “pacífica y solidaria”, la incorporación de campañas preventivas contra la violencia en medios de comunicación, un sistema de atención integral a víctimas de violencia y, finalmente, la modernización del sistema penitenciario. Asimismo, nos interesará indagar en el proceso de reformas de las fuerzas de seguridad que antecede a la Misión y que incluyen, por ejemplo, la creación de la Policía Bolivariana, basada en principios tales como la solidaridad y el internacionalismo (RBV 2010), la creación de la “Universidad Nacional Experimental de Seguridad” (UNES) en 2008, que avanza en una formación integral de los agentes policiales, así como también la creación de centros de investigación y de evaluación de dispositivos comunitarios.

En suma, es posible afirmar que los programas y planes a indagar producidos en Argentina y Venezuela desde el 2003-2015 incluyen una manera particular de entender y problematizar la cuestión de la seguridad que rompe con la mirada anterior. La misma se encuentra vinculada a tres aspectos centrales de su configuración: (1 )la incorporación de una nueva mirada en torno a la seguridad que no se limita a la protección de los sectores medios y altos, criminalización de la pobreza y gestión de la exclusión, estableciendo como uno de sus pilares la “protección de los derechos humanos”; (2) la elaboración de dispositivos de intervención que exceden un tratamiento policialista de la (in) seguridad y que incorporan nuevos actores gubernamentales y organizaciones sociales de la sociedad civil y (3) la puesta en marcha de una serie de procesos de reforma y modernización de las fuerzas de seguridad que supondrán la generación de transformaciones a nivel de la formación policial y su estructura funcional como también su reorientación hacia tareas vinculadas a la persecución de la criminalidad compleja (como trata y narcotráfico). Vale decir que estas transformaciones se realizarán sobre la base de construcción de mecanismos fuertes de gobierno político de la seguridad que tendrán como objetivo cerrar el período de autonomía de las fuerzas ponderado en el modelo neoliberal.

Los límites del posneoliberalismo

Ahora bien, si en los apartados anteriores decíamos que la política criminal del neoliberalismo cumplía un rol nada soslayable para ese modelo político económico al amplificar la tasa de encarcelamiento, neutralizando a los sectores excluidos, la pregunta que nos hacemos es: ¿Qué efectos tuvo la política penal y securitaria del posneoliberalismo? ¿Pudieron estas nuevas políticas de seguridad “democráticas” transformar la tendencia hacia la criminalización de la pobreza que registrábamos en el modelo neoliberal? ¿Pudo este nuevo paradigma en seguridad materializarse en nuevas prácticas?

Para intentar aproximarnos a una respuesta a estas preguntas, analizaremos nuevamente el indicador de tasa de encarcelamiento en América Latina. Ahora bien, los datos que arroja el estudio de esa tasa, no brindan elementos para pensar una ruptura con modelos punitivos anteriores a pesar de la retórica más democrática y los cambios institucionales realizados. Así, un análisis de la tabla I (ver Anexo) nos permite ver que en el conjunto de los países que atravesaron procesos políticos de cambio, la tendencia al giro punitivo no parece haberse disminuido, sino que se ha visto recrudecida. Esto es aplicable tanto a los gobiernos más radicales de la región como a los más “moderados”. Así vemos que durante el gobierno de Chávez en Venezuela la tasa de encarcelamiento subió un 67%; mientras que en el Ecuador de Correa un 51% y en el gobierno de Evo Morales un 84%. Brasil aparece como el caso cuya política penal ha sido más endurecida con un 117% de crecimiento de esta tasa durante las gestiones de Lula y Dilma y Argentina y Uruguay de menor gravedad con un 22 y 36% respectivamente para los gobiernos kirchneristas y del Frente Amplio.

Pues bien, ¿Cómo podemos interpretar estos datos? ¿Cómo explicar que procesos que han mejorado la calidad de vida de amplios sectores de la población trabajadora y que han roto con las políticas de exclusión del neoliberalismo mantengan una política penal que sostiene esos niveles de punitividad o los empeore? Creemos que un acercamiento a los casos de Venezuela y Argentina puede ayudar a explicar el porqué de estas contradicciones.



En lo que respecta a Argentina, algunos autores (Sain 2013, Sozzo 2014a) han aportado elementos para responder estos interrogantes. Así, en primer lugar, se señala que si bien el aumento de la tasa de encarcelamiento existió en esta etapa, este es mucho menor que el período anterior (1998-2002) en el que, en un contexto de empobrecimiento generalizado de la población, la tasa de presos cada 100 mil habitantes creció un 98%. Sozzo describe asimismo el carácter ambivalente que caracterizó la política kirchnerista en materia de seguridad y política penal. Así en términos generales se identifican tres períodos: 1. un primer momento (2004-2005), en el que luego de un intento de política penal “progresista” a partir del lanzamiento del “Plan Estratégico de Justicia y Seguridad 2004-2007”; se cede ante las presiones y pedidos del emergente fenómeno de “populismo penal por abajo” en la Argentina. En efecto, este período estuvo marcado por “la Cruzada Axel”, movimiento liderado por el padre de la víctima, Juan Carlos Blumberg, desde el cual se reclaman la efectivización de reformas legales destinadas a incrementar la severidad penal y policial. Como consecuencia, se producen un conjunto de iniciativas de cambio legal express -a nivel nacional y provincial- que en unos pocos meses incrementaron simbólica y prácticamente los niveles de punitividad180 y reforzaron aún más el clima político y cultural inclinado en esta dirección entre los actores penales. 2. Un segundo momento (2005-2007), en el que en el marco de la consolidación de la alianza y programa político kirchnerista y de su identidad posneoliberal, se obstaculizó sustantivamente la dinámica de endurecimiento penal y se produjeron incluso algunas medidas destinadas a la moderación. Ello se realiza a partir de correr la cuestión del delito del centro del debate público. Estos dos elementos colaboraron a producir un efectivo descenso de los niveles de punitividad181. 3. Un tercer momento (2007-2015) que podría caracterizarse como de “reformismo cosmético” en donde si bien se avanza en la construcción de un modelo alternativo de política penal, aún es posible encontrar una serie de contradicciones y continuidades no soslayables. Así, en rasgos generales se puede decir que se mantuvo cierta marginalización de la cuestión del delito del debate público y que incluso, como decíamos previamente, se avanzó hacia la construcción de importantes políticas de contenido democratizante182. Esto se debe a que el contenido discursivo transformador, convivió con una serie de medidas que, paradójicamente, fueron en la dirección opuesta de lo que se enunciaba, profundizando la mirada policialista de la seguridad, y la persecución de los “delitos de los débiles”183. La creación de los Operativos “Centinelas” y “Cinturón Sur” que implicaron el despliegue de miles de efectivos de fuerzas de seguridad no policiales (Prefectura y Gendarmería) en la zona sur del conurbano bonaerense y la CABA, constituyeron un ejemplo de estas medidas que refuerzan prácticas de criminalización de la pobreza. Los resultados de estas políticas ambivalentes se tradujeron, en efecto, en un nuevo aumento de la tasa de encarcelamiento, que luego de descender, crece un 14% en el período.

El caso de Venezuela, también expresa esta pendularidad. El mismo, resulta interesante para el análisis puesto que se trata de un proceso político que, pese a haber disminuido tanto la desigualdad como la pobreza en proporciones muy significativas, no ha podido reducir el problema del delito el cual se ha disparado en el último tiempo. En efecto, hablamos de un país en donde la tasa de homicidios que se ha duplicado en la última década. Ahora bien, nuevamente aquí pese a intentos e iniciativas de generar políticas alternativas a la Tolerancia Cero, prevalece la lógica punitivista. En ese sentido, Antillano (2012) comenta en los primeros meses del gobierno de Chávez, se efectuaron una serie de decisiones tendientes a una política de transformación. Así, por ejemplo, se promulgó nueva legislación procesal184 que supuso una drástica disminución de la población en prisiones y una reducción de los poderes legales de la policía para realizar arrestos, aplicar sanciones e interrogar a sospechosos. La aprobación de la Constitución en 1999 reforzó estas garantías y expandió los derechos individuales y colectivos; reconociendo por primera vez el derecho a la seguridad, entendido como la protección del Estado frente a amenazas y vulneraciones de la integridad física, la propiedad y los derechos. Ahora bien, el desarrollo legislativo posterior se caracteriza por su inconsistencia y desagregación. Por una parte, se promulgan leyes que regulan la actividad de las instancias vinculadas con la seguridad ciudadana y que con frecuencia expresan un marcado acento garantista185, pero a la vez se impulsan reformas legales186 que amplían el poder punitivo del Estado aumentando los tipos penales, endureciendo las penas, reduciendo garantías procesales o reforzando el uso de la prisión. Por otra parte, en el orden policial, se reinstalan como práctica dominante las tácticas duras de policiamiento, orientadas a detenciones masivas de sujetos considerados peligrosos (jóvenes varones pobres) y a una hiperactivación frente a la pequeña criminalidad callejera: menudeo de drogas, hurtos y pequeños robos, arrebatos, etc. Esta ambivalencia tiene su expresión en la evolución de las tasa de encarcelamiento que logra ser disminuida en un 7% en el 2006 en relación a los índices del 2003 (pasando de 103 a 96 presos cada 100.000 habitantes) para aumentar un 55% (149 cada 100.000) en el período de 2006-2010, alcanzando un índice que supera los niveles históricos de la tasa de encarcelamiento venezolana.



A modo de cierre

En suma, a la luz de estos datos, es plausible señalar que la política penal del posneoliberalismo ha tenido una continuidad relativa respecto de del modelo neoliberal. Decimos relativa, porque en efecto se han emprendidos caminos que buscaron la formulación de una política de seguridad alternativa y “democrática”, esto es, respetuosa de los derechos de las mayorías. Esto tuvo una expresión muy significativa en la construcción de programas de seguridad de carácter integral y no policialista; en la creación (o intentos) de reformas penales que disminuían el peso del sistema penal sobre los menos favorecidos; en la visibilización de otras formas de delincuencia que la del “delito de los débiles” tales como al trata o en narcotráfico. Vale decir, que la promoción de estas políticas más “progresistas” se realiza en un contexto en el que a nivel mundial se refuerzan día a día la “cultura del control” con medidas que tienden a la criminalización y estigmatización creciente de las minorías excluidas.

No obstante, ciertamente las medidas tomadas no permiten hablar de clara una ruptura con las políticas neoliberales. En efecto, como describimos anteriormente, muchas de los programas y reformas impulsadas o no terminaron de efectivizarse o convivieron con políticas contradictorias con sus objetivos. Si bien cabe un análisis más profundo de las causas de este fracaso hay elementos para pensar que el mismo se vincula a la falta de fortaleza política para emprender determinados cambios por parte de estos gobiernos. Ello, fundamentalmente en relación a dos cuestiones: por un lado, por las alianzas políticas que los sostienen, en general caracterizada por la confluencia de sectores con intereses heterogéneos y contrapuestos en algunos aspectos; y por el otro, por el peso que adquieren las coyunturas en la política democrática contemporánea. Así efectivamente, el rol de los escándalos públicos en torno a casos criminales de gravedad generó ciertas presiones mediáticas y olas de “populismo penal por abajo” frente a los cuales la respuesta ha sido el “pragmatismo” de los actores políticos de estos gobiernos entre los cuales primó la lógica de “captación de votos” y no la de “construcción de una narrativa” (Sozzo, 2014b). En consecuencia, en ambos casos, Venezuela y Argentina, la política penal fue pendular y errática, afirmando discursiva y programáticamente unas premisas, pero llevando adelante otras y no dando el tiempo necesario a políticas que requieren ser pensadas como políticas de largo plazo, dado el fuerte carácter “inercial” de las prácticas de las fuerzas de seguridad.

Por otro lado, nos interesa retomar el interrogante planteado a comienzos de este trabajo, respecto del vínculo entre economía y política (penal/seguridad) en esta nueva etapa posneoliberal. Así, en los apartados previos decíamos que el endurecimiento penal había cumplido un claro rol en un modelo político económico que excluía a fracciones importantes de la clase trabajadora del mercado laboral. Así, el Estado Penal neoliberal, era un componente fundamental en la regulación de esa mano de obra empobrecida. En ese sentido, el crecimiento (no sostenido, errático, pero crecimiento al fin) de la presión punitiva durante los gobiernos posneoliberales, aparece como un problema cuya respuesta no resulta sencillo de responder desde una mirada de la economía política. No obstante, es posible ensayar una hipótesis. En efecto, pareciera que la acción punitiva sigue efectivamente ejerciendo un rol de contención sobre aquellos sectores de la población que siguen sin acceder plenamente a sus derechos económicos y sociales. Como plantea Antillano respecto del caso venezolano:

Por nuestra parte, creemos que persisten relaciones relevantes entre disposiciones estructurales y cuestión criminal, no sólo a pesar de las políticas redistributivas, sino justamente a consecuencia de ellas. Al no cambiar las condiciones estructurales que generan exclusión, y por el carácter focalizado que con frecuencia adquieren, las políticas sociales terminarían por promover nuevas fracturas y brechas sociales, esta vez al interior de las propias clases populares, entre aquellos que han mejorado sus condiciones de vida y aquellos otros grupos que quedan rezagados. Estas nuevas diferencias intra-clase, que se expresan en el acceso diferenciado a distintos recursos y formas de capital, y no sólo en términos de rentas o salarios, son tanto refractarias a las políticas redistributivas y las políticas sociales focalizadas, como intangibles a los métodos convencionales de medición. El Coeficiente Gini, por ejemplo, tiende a “achatar” los extremos de la distribución, reduce la desigualdad al ingreso como única variable y es insensible a las diferencias intra-categoriales (por ejemplo, las que existirían en una misma familia, entre el padre incluido en el mercado laboral formal y el hijo que no cuenta con trabajo).Por último, estas desigualdades emergentes dentro de las clases populares, sujetos privilegiado del proyecto bolivariano, también permiten explicar el incremento del castigo penal, las estrategias policiales duras y el aumento de la población en prisiones, como una respuesta del Estado frente a fracciones de los pobres que quedan fuera de las políticas de inclusión, operando una bifurcación entre políticas de inclusión y castigo en el gobierno de los pobres (Antillano; 2014:6).

De esta forma tanto en el caso de Venezuela, en donde las clases populares se han convertido en el centro de las políticas de la Revolución Bolivariana, como en el de Argentina en donde se han elevado significativamente los niveles de ocupación y salida de la pobreza, los procesos políticos desarrollados no han podido generar condiciones de vida digna para un núcleo importante de este sector marginalizado. Frente a ello, la respuesta ha sido la estigmatización y encierro de parte de esa la población, reforzando de esta forma el circuito de la exclusión en el que se encuentran insertos; como también control y neutralización de las zonas en donde habitan estos sujetos políticamente peligrosos. Ahora bien, entendemos que aquí cabe hacer una diferenciación entre procesos que, como decíamos, tienen características divergentes: mientras que en Venezuela se asiste de un proceso de transición (Elorza, 2015) a un sistema post capitalista, en donde se han realizado transformaciones económicas estructurales y de distribución de la riqueza; en Argentina, hablamos de un intento de “capitalismo con inclusión” en donde una tercera parte de la población sigue manteniéndose como parte de un sector precarizado y sin sus derechos laborales garantizado. En consecuencia se trata de una realidad que aparece más contradictoria para el proceso bolivariano que para el argentino.

No obstante, en cualquier caso, la cuestión penal aparece como una expresión de las tensiones y contradicciones que atraviesan a estos procesos políticos. En ese sentido, entendemos que más allá de los alcances limitados de estas políticas alternativas, marcar la formulación de otros caminos posibles no constituye una tarea soslayable. Contrariamente, un análisis desde la economía política puede contribuir a señalar errores y dificultades a ser zanjadas por estos procesos o por los que vendrán.

Anexo

Tabla I. América Latina, tasas penitenciarias cada 100.000 habitantes.



Fuente: Carranza, 2012. Elaborado con información penitenciaria y policial oficial de los países, y datos de población del Centro Latinoamericano y Caribeño de Demografía (CELADE) – División de Población de la CEPAL. Estimaciones y proyecciones de población. 2008. Las tasas de Bolivia a (2011), Perú (2011) y Venezuela (2010) fueron tomadas del International Centre for Prison Studies, King’s College, London.



Mapa I. Tasas de encarcelamiento en América del Sur 1992.

Fuente: Sozzo, 2014. Elaborado cons datos de Guyana Francesa s de 1998 (ICPS) y de Paraguay de 1997 (ICPS). Los datos de Venezuela provienen de información oficial reportada en Hernandez et al. (2014, 49).



2. Mapa II. Tasas de encarcelamiento en América del Sur, 2013/2014.

Fuente: Ver Sozzo 2014. Elaborado con datos del ICPS, con la excepción del caso de Argentina (Sistema Nacional de Estadísticas de Ejecución Penal). Se refieren a 2014 los datos de Colombia, Ecuador, Guyana Francesa, Paraguay, Uruguay y Perú. Se refieren a 2013 los datos de Argentina, Brasil, Bolivia, Surinam y Venezuela. Se refieren a 2012 los datos de Guyana.




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