Desde el Poder Ejecutivo el proceso de formación y sanción de leyes ha recibido un impulso de participación ciudadana a través del procedimiento de La Oficina Anticorrupción en el ámbito del Ministerio de Justicia del Poder Ejecutivo ha creado un



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Svetaz, María Alejandra: “Negociación Política: Construcción Política y Técnica de la Ley”. Editado por el Programa de Valores Democráticos y Gerencia Política de la OEA,Guatemala, noviembre 2006.



CAPÍTULO I

LA CONSTRUCCIÓN DE LA LEY
Por María Alejandra Svetaz


  1. Construcción política y técnica

La ley1 se construye en dos fases, la política y la técnica, enmarcadas en un proceso que se rige por normas constitucionales, legales y reglamentarias, y que demanda adecuada información y asesoramiento especializado.


En este proceso intervienen legisladores, técnicos, asesores en temas específicos, organizaciones de la sociedad civil y ciudadanos que actúan individualmente.

Así entendida, la ley es el producto final de un proceso que tiene su origen en una demanda social y en el que se interrelacionan dos funciones básicas:




  1. El decisor político: el legislador, que recibe la demanda social, considera distintas soluciones y expresa una voluntad política.




  1. El técnico: que transforma en un texto escrito la voluntad política del decisor.

Ambas funciones poseen características propias y marcadamente distintivas. 2



2. Construcción política
El ciudadano común o los grupos de interés manifiestan la necesidad social; el intelectual, el docente o el experto aconsejan resolver esa demanda en particular a través de la sanción de una nueva ley o la derogación o la modificación de una ley existente; y todos ellos se suman en una tarea destinada a convencer al legislador sobre la procedencia de la cuestión. Todos intentan influir sobre él para que decida hacer suya la iniciativa e inicie el procedimiento legislativo.

Una vez presentado el proyecto se suceden diferentes instancias que requieren de nuevas decisiones políticas.

El proyecto en Comisión es sometido a estudio; es analizado por otros legisladores y asesores y revisado a la luz de nueva información.

El legislador autor de la iniciativa y miembro de la Comisión volverá a decidir sobre el tema, pero esta vez junto a sus pares, integrando la voluntad colectiva, coincidente o no con los términos de su decisión originaria.

Sí, por el contrario, el legislador es ajeno a la Comisión, no participará en la firma del dictamen pero tratará de influir en su formulación de manera similar a la de un grupo de interés.

Por último, se sellará la decisión sobre el proyecto de ley con el voto del cuerpo reunido en plenario en el recinto de las Cámaras.

Una excepcional instancia de participación del legislador en la formación de la decisión política final proviene de su intervención en el tratamiento del proyecto en el ámbito de su respectivo bloque político o en la Comisión de Labor Parlamentaria.3

A través de estas etapas la decisión política individual del legislador se transforma en voluntad de un cuerpo colegiado, modificándose posiblemente en su contenido a fin de lograr una norma consentida por todos.



3. Construcción técnica

El técnico legislativo o redactor legislativo, debe crear un texto normativo que refleje con precisión, claridad y simplicidad la voluntad política que se le transmite.

Debe atender las cuestiones técnicas que hacen a su redacción, estructura y la lógica interna de sus normas pero, además, debe analizar la constitucionalidad de la propuesta y su correspondencia con el ordenamiento legislativo vigente.

De él se exige:




  1. habilidad intelectual para acceder, interpretar y extraer lo sustancial del conocimiento de los expertos4 y para discernir entre varias soluciones,

  2. capacidad de investigación,

  3. capacidad de selección y de procesamiento adecuado de la información,

  4. capacidad de trabajo y paciencia para someter su trabajo a constantes revisiones,

  5. capacidad para trabajar en equipo, compartir información y consensuar respuestas,

  6. respeto de los límites que le impone el propio ámbito de desarrollo de su tarea.

El redactor legislativo transmite una decisión política en un texto escrito. Su experiencia práctica, entrenamiento y el conocimiento de las reglas de la técnica legislativa le permiten advertir sobre cuestiones esenciales en el diseño de un texto normativo que en muchas ocasiones pasan inadvertidas para el legislador5. Él contribuye a la correcta formulación de políticas públicas a través de los textos que redacta.

Con su tarea debe satisfacer ambos extremos de la relación legislativa: transmitir exactamente la voluntad del decisor político y brindar al destinatario un texto de fácil comprensión. Toda norma es cristalización de derechos y deberes y al mismo tiempo medio de comunicación. 6
Técnico y legislador deben trabajar en una estrecha relación de confianza mutua, con clara identificación de sus respectivas tareas. El técnico no debe invadir por ninguna razón el ámbito de la decisión política.

4. Información y asesoramiento

Los legisladores resuelven a diario cuestiones muy diversas, de distinto grado de complejidad, reciben, articulan y tratan de armonizar las diferentes demandas de sus representados y deben ser eficientes en la adopción de políticas y en la producción de normas que satisfagan el bien común.

Es decir que deben dar respuesta al ciudadano que representan sin perder de vista su responsabilidad hacia el bienestar general del país, el “interés público”.
A su vez, los Parlamentos modernos son órganos colegiados deliberativos con multiplicidad de funciones7.

La multiplicidad de funciones, - legislar, controlar, educar, mediar en conflictos requiere, en sus diferentes etapas de trámite, de información actualizada y en detalle, así como de estructuras de asesoramiento que procesen dicha información y respondan a los diferentes interrogantes en forma oportuna y confiable.

La tarea de educar y mediar en los conflictos lleva tiempo, la de legislar y controlar debe ser razonablemente expedita. Para lograrlo, el legislador necesita información y asesoramiento.
La información debe ser rigurosa, completa, pertinente y analizada desde la perspectiva legislativa. La información cambia y debe ser reinterpretada de continuo.
El asesoramiento debe proveer las mejores herramientas desde el campo científico para la toma de decisiones. La asesoría parlamentaria debe proporcionar “los elementos de juicio al parlamentario para facilitar la obtención de acuerdos y para una acertada resolución de los asuntos. Por ser acciones de consultoría no son vinculantes para el parlamentario, son opiniones técnicas y constituyen un elemento de la mayor importancia en la labor legislativa”8
El nivel de conocimiento y de información con que cuente la Legislatura la fortalece en relación con los demás órganos de gobierno y es una garantía más de su independencia

Es preciso, entonces, que toda Legislatura, se esfuerce en mejorar sus estructuras de asesoramiento y capacitar a sus integrantes, teniendo en claro el perfil de asesor que promueve e impartiendo conocimientos específicos de la actividad parlamentaria, sin pretender que la capacitación compense las deficiencias del asesor en sus estudios universitarios o técnicos.

Los métodos de capacitación deben ser lo suficientemente flexibles que permitan la participación, y reflexión sobre los conocimientos adquiridos.

CAPITULO II

¿CÓMO SE FORMA LA DECISIÓN POLÍTICA?
1. Factores personales
Distintos factores concurren e influyen sobre el legislador en el proceso de toma de decisiones:


  1. conocimientos que derivan de sus propias vivencias como hombre y ciudadano (estudiante, sujeto pasivo de los medios de comunicación masiva, votante, etc.),

  2. conocimientos acerca de su distrito, de las características de su gente, de sus conflictos e intereses,

  3. conocimientos expertos y legos derivados de su formación profesional y su actividad laboral,

  4. conocimientos generales de las necesidades e intereses de grupos y comunidades,

  5. su formación ética,

  6. conocimientos adquiridos a lo largo de su actividad parlamentaria,

  7. sus propias percepciones sobre la situación,9

  8. su ideología,

  9. su consideración sobre los resultados de encuestas y sondeos de opinión.



2. Información y asesoramiento externo

A los factores de tipo personal se suman aspectos que derivan del caudal de información y asesoramiento externo específico que el legislador recibe en los diversos temas:




  1. el ciudadano común acompaña sus demandas con información que vuelca en su correspondencia al legislador, en denuncias radiales o televisivas o a través de publicaciones,

  2. las organizaciones no gubernamentales envían sus propuestas y pareceres por escrito, solicitan audiencias para exponer las diferentes cuestiones, publican textos de mayor o menor envergadura científica, organizan debates y conferencias,

  3. los grupos de presión, se manifiestan también en forma oral o escrita,

  4. los centros de estudios, con vinculación partidaria o no, contribuyen con informes sobre temas puntuales y trabajos de investigación,

  5. los demás poderes del Estado, elevan memorándums, reseñas de actuación, informes en general.

Se trata siempre de información y asesoramiento con un sesgo determinado. No son aportes totalmente asépticos o neutrales y el legislador, con apoyo de sus asesores personales, debe analizarlos, determinar sus fuentes, extraer lo sustancial y valorar su aplicación al momento de tomar una decisión.



3. Información y asesoramiento interno
El legislador recibe también un importante flujo de información proveniente del propio cuerpo legislativo, al que siempre recurre en el momento de adoptar una decisión:


  1. los organismos de información suministran material de apoyo para todas las actividades (informes de antecedentes legislativos, parlamentarios, doctrinarios, estadísticas, derecho comparado, etc.),

  2. se publican los proyectos presentados, los dictámenes de Comisiones, los debates en el Pleno, todos ellos importantes fuentes de información que compendian ideas, doctrinas, argumentos de debate,

  3. se difunden desgrabaciones de audiencias públicas, de reuniones de Comisión y

  4. se dispone de datos y argumentos que facilitan funcionarios y personal con experiencia parlamentaria.

Esta información constituye un importante aporte en términos de datos estadísticos y de evaluación de políticas públicas.


Un factor determinante de la calidad de la producción legislativa y por tanto decisivo en cuanto a la formulación de la decisión política, es el grado de desarrollo de los sistemas de asesoramiento interno con que cuentan las Legislaturas.
Un modelo de asesoramiento legislativo10, con instancias de participación política partidarias debe contar como mínimo con:
1. un servicio de información básico, incorporado a la estructura orgánica del cuerpo legislativo, compuesto por una Biblioteca Legislativa, un centro de Información y Referencia y un cuerpo de analistas legislativos.

En todos los casos el personal debe ser profesional, ingresar por concurso de oposición y antecedentes, y pertenecer a distintas áreas del conocimiento profesional, dotados de habilidades para investigar y procesar información útil al trabajo legislativo.

Por su parte, el legislador debe poder relacionarse con facilidad con estos organismos, por sí o a través de sus asesores personales, sin trabas burocráticas, fomentándose en todos los casos la entrevista personal, que beneficia a ambas partes, tanto en cuanto a la delimitación de la demanda como a la orientación del usuario hacia aspectos no considerados.

2. Una asesoría personal del legislador, integrada por profesionales experimentados en el trabajo parlamentario y en la técnica de redacción de proyectos, que provean asesoramiento especializado en los temas de interés del parlamentario y en cuestiones políticas.

Este personal debe constituir un factor principal de colaboración para sostener el nexo entre el legislador y su electorado.
3. Una estructura permanente de asesoramiento en las Comisiones que provea asesoramiento especializado, asesoramiento en técnica legislativa y cuyos profesionales sean hábiles en técnicas de negociación y construcción pacífica de consensos.


  1. El refuerzo de las asesorías en los partidos y su estrecha colaboración con los legisladores.




  1. La consulta permanente a la ciudadanía a través del mecanismo de audiencias públicas, consultas o acercamientos informales, a fin de beneficiar al Parlamento con el conocimiento de expertos ajenos a la institución y de la opinión pública general.

En todos los casos, es aconsejable trabajar sobre el recurso humano existente en la Legislatura, invertir en su capacitación y profesionalización, y aprovechar su experiencia, generando alternativas de consultoría externa rentadas sólo en casos específicos y excepcionales.



4. Recursos técnicos: “Checklists” o listados de verificación

Existen herramientas,- recursos técnicos prediseñados-, los llamados “checklists” o “listados de verificaciónque a través de una serie de preguntas facilitan y guían el proceso de reflexión previo a la toma de decisión sobre un asunto legislativo determinado11.

Principalmente, se orientan a cuestionar la necesidad de la reforma legislativa, - ya sea el dictado de una nueva ley, modificación o derogación de una norma existente.

Los listados de verificación actúan también como recordatorios de lo que se debe hacer y conforman registros detallados de lo que se hizo.


En la construcción de la decisión política, a manera de ejemplo, podemos preparar un listado de preguntas- guía como el siguiente12:


  1. ¿Es necesario legislar para dar solución al problema?




  1. ¿Se ha interpretado correctamente la demanda?




  1. ¿Cuál es el problema planteado?




  1. ¿Existen otras alternativas de solución?




  1. ¿Es preciso actuar ahora?




  1. ¿Qué ocurrirá si no se resuelve nada ahora?




  1. ¿Cuáles son las personas y sectores afectados?




  1. ¿Es razonable la relación costos beneficios?




  • ¿Qué costos se generarán en el patrimonio de las personas afectadas?

  • ¿Se puede exigir esa carga económica a los destinatarios?

  • ¿Qué costos se generarán para las empresas?

  • ¿Qué costos adicionales se crean en los presupuestos provinciales?

  • ¿Se efectuaron estudios sobre la relación costo-beneficios? ¿Con qué resultado?

  • Después de la entrada en vigencia, ¿de qué modo se averiguará su eficacia y los costos secundarios?




  1. ¿Los beneficios de la regulación justifican los costos?




  1. ¿Se aproxima la nueva regulación al sentir de los ciudadanos?




  • ¿La nueva ley será comprendida y aceptada por los ciudadanos?




  1. ¿Se ha consultado a todas las partes interesadas?




  1. ¿Es practicable la regulación?




  • ¿Qué conflictos de intereses pueden esperarse entre los responsables de la ejecución?

Durante todo el proceso legislativo, el factor más perturbador lo constituye la necesidad de tomar decisiones en tiempos reales, sobre temas muy diferentes, con conocimiento limitado de lo que efectivamente está ocurriendo, y más aún de las implicancias que tendrán en el futuro.13



5. ¿Pero cómo decide finalmente el legislador? ¿Con qué grado de autonomía decide respecto de sus representados?
Como hemos expresado, durante el proceso que habrá de desembocar en la adopción de una decisión política concreta, el legislador se ve influenciado por factores de tipo personal, - derivados de su propia formación y experiencia -, y asesoramiento e información interna y externa al órgano legislativo. Pero, sopesados estos elementos, al momento de tomar una decisión, ¿con qué grado de independencia de su elector procederá?

En su trabajo teórico sobre representación Hannah Pitkin grafica las distintas formas que asume la representación14. En un extremo de una línea recta sitúa al legislador dependiente que actúa como "delegado o mandatario”, en el extremo opuesto ubica al legislador independiente que actúa como "fiduciario", en el medio de ese continuo se dan diferentes modalidades.

Pitkin señala que el legislador "delegado” es un instrumento de sus representados; a medida que se avanza en la línea el legislador va ganando algún grado de discrecionalidad, pero sobre los temas centrales de la agenda legislativa siempre debe consultar a su electorado. En el tramo medio de la línea continua, el legislador actúa "como le parece que desean sus representados", a menos que estos expresen instrucciones en contrario, supuesto en el que debe obedecerlos; más cerca del extremo opuesto, el legislador decide "como cree que es mejor para el interés de sus mandantes", salvo que se trate de promesas electorales, y ya en el extremo final el legislador actuará en forma totalmente independiente.

Podemos precisar aún más las prácticas de la representación, si relacionamos este esquema con la multiplicidad de funciones de los parlamentos modernos.15

Los cuerpos legislativos actuales son principalmente productores de leyes pero también cumplen importantes funciones de control de las actividades de los demás poderes del Estado.

Tienen activa participación en la mediación de conflictos públicos, actuando como traductores de los conflictos existentes en la sociedad, de forma que sean susceptibles de resolución por medio de acciones políticas concretas16 y desempeñan una eficaz función educadora, que facilita a la ciudadanía la comprensión de temas complejos que requieren de soluciones legislativas.

Siguiendo la descripción de Pitkin y teniendo en cuenta las funciones descriptas podríamos decir que el legislador actúa mayormente como "delegado/mandatario" cuando decide sobre:


  1. Proyectos y temas que se vinculan directamente con sus promesas electorales. Es decir, promesas hechas durante la campaña electoral y que suponen un grado de deliberación ya iniciada en el seno de la población que lo ha elegido, mediatizada por el partido político que lo ha propuesto como candidato.

  2. Cuestiones de principal interés para su Provincia/ Distrito/ Estado. Situaciones en las que comúnmente alineará su voluntad con la del resto de los legisladores de la región, más allá de la pertenencia partidaria.

  3. Proyectos que se originen en procedimientos de iniciativa popular y consulta popular. Si bien en estos casos, en algunas legislaciones, puede cuestionar y aún desobedecer el mandato si considera que la decisión de los mandantes afecta el interés general.

  4. Proyectos que se originen en propuestas recogidas en audiencias públicas o en datos que arrojen los resultados de encuestas.

Por su parte actuará principalmente como mandatario con mayor independencia y en interés de sus mandantes en los temas centrales de la agenda legislativa y cuando ejerza funciones de control del accionar de otros poderes del Estado y de la implementación de políticas públicas. El ciudadano no tiene - y no puede tener - opinión sobre todos los asuntos, ya sea porque no dispone de tiempo suficiente para informarse, máxime cuando su principal preocupación es satisfacer sus necesidades primarias, o por que no le interesa informarse y participar. Sin embargo al elegir a su representante le ha conferido el mandato de "controlar" al resto del Gobierno y eso exigirá, aunque no se ocupe de los temas puntualmente.

Por último responderá como fiduciario cuando su función se oriente a educar sobre temas legislativos y a mediar en conflictos públicos.

Nuestra experiencia nos indica que cuanto más nuevo es el legislador en la función, más cercano se mantiene de sus mandantes, y por el contrario, cuántos más años se ha desempeñado como parlamentario, mayor es su tendencia a actuar en forma independiente.

6. ¿Podemos hablar de calidad de la decisión política?

El 3 de julio de 2006, en la Ciudad de Santa Fe, Provincia de Santa Fe, República Argentina, se presentó públicamente la “Guía para la interpretación de la norma de calidad IRAM-ISO 9001:2000 en el Poder Legislativo”.17


De las palabras de Héctor Pérez Bourbon18, integrante del grupo de trabajo, que durante dos años tuvo a su cargo la elaboración de esta guía, extraemos las siguientes conclusiones:


  1. Es importante aplicar criterios de calidad a las actividades legislativas, por el impacto de sus productos en la convivencia social.

  2. Los procesos legislativos pueden ser mejorados continuamente -y deberían serlo- para mejorar la calidad de vida de la población y cumplir con los requisitos técnicos.

  3. La aplicación de criterios de calidad no es automática; se debe analizar cada caso.

  4. Algunos ámbitos pueden ser certificables y otros no.

  5. La aplicación de criterios de calidad puede ser gradual, estableciendo un orden de prelación por importancia u otros factores.

  6. Para que la iniciativa de calidad sea posible y sustentable, debe lograrse un consenso muy amplio en el cuerpo legislativo.

A lo expuesto se agrega, la conveniencia de elaborar un modelo de gestión específico y la importancia de trabajar sobre la calidad del texto normativo y la calidad de la deliberación.

Esto último nos permite pensar en términos de la calidad de la decisión política.
Fermín Pedro Ubertone19 describe una decisión política de “buena calidad” cuando resulta:
1. ADECUADA para resolver el problema social que la motivó (eficacia)
2. OPORTUNA en el tiempo
3. ÉTICAMENTE ACEPTABLE
4. VIABLE en su aplicación y
5. tiene FORTALEZA. Esto significa que es:


  • CONSENSUADA políticamente20 y

  • APOYADA por la población.



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