Decreto 740 de 2004 Artículo / acto impugnado vigencia / sustraccion de materia no aplica para actos administrativos de carácter general / acto administrativo



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DECRETO 3740 DE 2004 - Artículo 1 / ACTO IMPUGNADO - Vigencia / SUSTRACCION DE MATERIA - No aplica para actos administrativos de carácter general / ACTO ADMINISTRATIVO DE CARACTER GENERAL - No aplica sustracción de materia / CONTRATOS FIDUCIARIOS - Defensa y seguridad nacional / BIENES Y SERVICIOS DE DEFENSA Y SEGURIDAD NACIONAL - Contratos fiduciarios

La Sala adelantará el análisis de constitucionalidad y legalidad del artículo 1º del decreto 3740 de 2004, no obstante que dicho precepto recientemente fue derogado expresamente por el artículo 83 del decreto 066 de 2008, por el cual se reglamentó parcialmente la ley 1150 de 2007 modificatoria de la ley 80 de 1993, toda vez que, según la jurisprudencia reiterada de esta Corporación, no es necesario indagar sobre la vigencia del acto impugnado, pues tratándose de actos administrativos de carácter general no aplica la tesis de sustracción de materia. Como el problema jurídico que plantea la demanda se contrae a determinar si todo el artículo 1º del decreto 3740 de 2004 y en particular la fórmula “incluso contratos fiduciarios” allí contenida vulneran el marco constitucional y legal relativo al proceso de selección de contratistas, corresponde a la Sala determinar, en primer lugar, si la expresión “incluso contratos fiduciarios” contendida en la norma acusada viola lo dispuesto en los artículos 24 y 32 de la ley 80 que exigen la contratación mediante el procedimiento licitatorio, para luego evaluar el alcance de la excepción del proceso licitatorio contenida en el apartado i) del numeral 1º del artículo 24 de la ley 80 relativa a los bienes y servicios relacionados con la defensa y seguridad nacional. Nota de Relatoría: Ver Sentencias de 14 de enero de 1991 Proc. S-157, C.P. Carlos Gustavo Arrieta; de 23 de julio de 1996, S-612, C.P. Juan Alberto Polo F y 19 de noviembre de 1996 Proc A-508, C.P. Juan Alberto Polo F.



SOCIEDAD FIDUCIARIA - Selección / CONTRATOS FIDUCIARIOS - Bienes y servicios de seguridad y defensa nacional / CONTRATO DE FIDUCIA - Contratación directa. Excepción / CONTRATACION DIRECTA - Excepción contrato de fiducia
El texto del inciso 5º del ordinal 5º del artículo 32 de la ley 80 de 1983 es preciso y claro al disponer que la selección de la sociedad fiduciaria a contratar, sea pública o privada, se hará con rigurosa observancia del procedimiento de licitación o concurso previsto en la ley 80. La hermenéutica de este canon legal no permite a su intérprete establecer excepciones a la regla licitatoria formulada de modo general, comprensiva de todos los procesos de selección de sociedades fiduciarias por entidades estatales, de modo que cualquier exclusión que pretenda hacerse a este precepto resulta arbitraria, puesto que no hay lugar a distinguir cuando la ley no distingue (ubi lex non distinguit nec nos distinguere debemus). Con otras palabras, la fórmula adoptada por el legislador conforme a la cual toda selección de sociedad fiduciaria debe hacerse por la vía licitatoria habrá de aplicarse a todos los casos que abarca, incluido el supuesto de bienes y servicios que se requieren para la defensa y seguridad nacional. De otro lado, como el intérprete debe primordialmente atender a la fórmula de que el legislador se ha valido (Gény) no debe perderse de vista que este inciso 5º del numeral 5º del artículo 32 de la ley 80 configura -a efectos de la determinación del modo de selección del contratista- una disposición relativa a un asunto especial, que es menester preferir a la que tenga carácter general. Conforme al criterio de la especialidad si el legislador adopta una disposición especial sobre una materia, es su deseo exceptuarla de la regulación general, canon sintetizado en el viejo aforismo lex specialis derogat generalis adoptado positivamente por el derecho colombiano ( ley 57 de 1887 art. 5 y ley 153 de 1887, art. 3º ). En este caso, es evidente que la regla de selección especial es la contenida en el inciso 5º del ordinal 5º del artículo 32 de la ley 80 de 1983, que sustrae de la contratación directa a todos los contratos relativos a fiducias y la somete a una regulación diversa o contraria: la selección por el camino de la licitación.
POTESTAD REGLAMENTARIA - Noción / POTESTAD REGLAMENTARIA - Concepción
La potestad reglamentaria que atañe al Presidente de la República como suprema autoridad administrativa está concebida por el ordenamiento constitucional vigente bajo una concepción eminentemente finalística:“para la cumplida ejecución de las leyes” (art. 189.11 CN). Se trata evidentemente de una típica función administrativa que faculta al Gobierno para la formulación de los actos indispensables y las medidas necesarias para la efectividad práctica del precepto legal, vale decir, hacer real por la vía del acto administrativo el enunciado abstracto de la ley en orden a tornarlo efectivo en el terreno práctico, por lo que dichos actos administrativos deben contraerse a asegurar el cumplimiento de la ley y no pueden extenderse a más de su objeto (la cumplida ejecución de la ley), y por lo mismo deben respetar la letra y el espíritu de la ley. De lo contrario la atribución reglamentaria se extralimitaría, pues pasaría de ser desarrollo de la ley conducente a su debida ejecución a su inconstitucional sucedáneo, en cuanto con su ejercicio se pretendería modificar o violar la ley que se reglamenta y de esta suerte se invadirían los predios exclusivos del legislador, al decretar normas que únicamente a este último competen. Lo anterior indica que la aparente discrepancia interpretativa entre los dos preceptos de la ley 80 no podía ser zanjada normativamente vía decreto reglamentario, ya que la atribución reglamentaria no llega al punto de habilitar al Gobierno para modificar, adicionar o interpretar leyes, pues de antaño tiene establecido nuestra jurisprudencia que por medio de dicha potestad el ejecutivo no se convierte en legislador, sino en guardián de los mandatos del legislador, de suerte que si lo hace, se arroga una facultad que no tiene y en consecuencia sus actos están viciados de nulidad. Nota de Relatoría: Ver de la CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, Sala Plena, 26 de junio de 1940, XLIX, 466; Sentencia de 11 de octubre de 1912, XXI, 159, auto de 2 de noviembre de 1916, XXVI, 35.
INTERPRETACION AUTENTICA - Legislador
No se puede desconocer que la interpretación auténtica u obligatoria corresponde al legislador esto es al autor del precepto que es el órgano competente para regular la materia, quien se vale de una ley especial para declarar o determinar en caso de duda el significado o sentido de otra precedente con la cual forman un solo cuerpo. Por manera que un decreto reglamentario no puede tener fuerza de interpretación legislativa en consideración a que con arreglo al art. 150.1 CN, los arts 14 y 25 C.C., y el art. 58 CRPM, ésta compete al Congreso de la República. Menos aún cuando no se reúne el presupuesto de incertidumbre en torno al significado normativo del precepto, incertidumbre que haga posible una pluralidad de interpretaciones divergentes, obstaculizando el comportamiento que debe ser uniforme entre los destinatarios del precepto. Nota de Relatoría: Ver Sentencia C-806 de 2001 de la Corte Constitucional

SEGURIDAD Y DEFENSA NACIONAL - Presupuesto material de vigencia efectiva del orden constitucional / SEGURIDAD NACIONAL - Noción / PAZ - Noción / ORDEN PUBLICO - Finalidad / DESMOVILIZACION - Seguridad y defensa nacional / REINSERCION - Seguridad y defensa nacional / SEGURIDAD Y DEFENSA NACIONAL - Desmovilización / SEGURIDAD Y DEFENSA NACIONAL - Reinserción

La seguridad y la defensa nacionales constituyen sin lugar a dudas presupuesto material de la vigencia efectiva del orden constitucional. Sin embargo no existe norma alguna que defina estos vocablos. Se trata de conceptos que tienen distintas significaciones, en tanto varias nociones los informan. En el caso de la seguridad, además, esta acusa cierto grado de relatividad según la “intensidad en los antagonismos”, se trata igualmente de un “concepto dinámico” que impone la actualización de mecanismos para su efectividad y que encuentra significado en los objetivos que se propone alcanzar el Estado en una época determinada. Noción a la vez relativa y coyuntural, merced a que su contenido jurídico no es inmutable sino que necesariamente sufre constantes transformaciones. En tanto “noción ambigüa” es difícil de definir la seguridad, pues depende del entorno de cada país (en Canadá por ejemplo suele ser asociada a “estabilidad económica”). Con todo, y aunque se trate de una noción en constante cambio según cada país, conviene agregar que se trata del concepto base sobre el que se construye la estrategia para proteger a los ciudadanos. El criterio conforme al cual la seguridad es apenas un conjunto de dispositivos para la guerra, está actualmente superado. La seguridad como garantía de los derechos y libertades, como presupuesto para la coexistencia pacífica entre el poder y la libertad (Hauriou) supone otras lecturas que posibiliten que los infractores de la ley se reincorporen a la vida civil. En efecto, la paz en tanto valor (preámbulo constitucional), fin esencial del Estado (art. 2 CN), derecho (art. 22 CN) y deber social (95.6 CN), tiene en la rama ejecutiva su principal responsable (189.4, 303 y 315.2). De allí que en un Estado democrático, el gobierno puede adoptar diversos tipos de medidas que pueden oscilar entre la utilización de acciones coercitivas y las soluciones políticas. No se olvide que la conservación y mantenimiento del orden público como atribución presidencial (art. 189.4 CN) es la finalidad misma de la “seguridad” como garante de la convivencia pacífica de la comunidad, lo mismo que todos y cada uno de los derechos de los asociados. Y por ello el sistema constitucional permite el diseño de disímiles herramientas para enfrentar las amenazas contra la institucionalidad y no todas deben revestir el carácter militar, sino que permiten al gobernante buscar otras vías alternativas. Al fin y al cabo, la tarea de gobernar supone buscar las más diversas estrategias para asegurar las condiciones para vivir en la normalidad. Medidas como las soluciones negociadas (vgr. desmovilización y reinserción) no sólo ratifican que la paz ocupa un papel preponderante en el orden constitucional sino que a la par configuran evidentes manifestaciones de la defensa y la seguridad nacionales. Se trata de instrumentos que tienen vinculación directa con el concepto de seguridad en su acepción no armamentista, con las que además se pretende lograr que el monopolio legítimo de la coacción de la fuerza en el territorio colombiano recaiga exclusivamente en la fuerza pública (art. 216 CN) y de esta suerte evitar los peligros que para la convivencia pacífica y la defensa y respecto de los derechos de los asociados entraña la multiplicación de ejércitos irregulares. Nota de Relatoría: Ver sobre SEGURIDAD NACIONAL: CORTE CONSTITUCIONAL, Sentencia C-048 de 2001; sobre ORDEN PUBLICO Sentencia de 6 julio de 2007, Exp. 17253, C.P. Ruth Stella Correa Palacio.

SEGURIDAD Y DEFENSA NACIONAL - Visión sistémica / SEGURIDAD Y DEFENSA NACIONAL - Políticas

Una visión sistémica de la seguridad y defensa nacionales impone la articulación dinámica de diversos elementos (no sólo bélicos) con el entorno de violencia que agobia a la sociedad colombiana desde hace mucho tiempo. Asegurar la convivencia pacífica, base y razón de ser de la defensa y seguridad nacional, supone para el Estado la adopción de medidas que no siempre comportan la acción militar directa. En otros términos, la acción estatal en punto de seguridad no tiene que forzosa e ineludiblemente recaer en el empleo de las armas, ni en la estrategia militar o en el despliegue de fuerzas combatientes, sino que también puede haber otros medios eficaces para garantizar la defensa y seguridad nacionales. La prerrogativa legítima del ejercicio de la coacción exige la utilización de varios instrumentos, que no se reducen necesariamente al uso de las armas. La seguridad no sólo se defiende sino que se robustece si, por ejemplo, se materializa efectivamente una política de sometimiento de grupos que pretenden hacer de la seguridad un fin ilegítimo de su accionar delincuencial. Un conclusión se impone: la seguridad no es sólo una cuestión de medios bélicos, sino que ante todo es un asunto político, de ahí su lugar privilegiado en el texto político fundamental: la Constitución. Dicho de otra manera, el diseño de estrategias de seguridad y defensa nacional en un entorno signado por convivencia pacífica evidentemente amenazada y perturbada por la acción de grupos ilegales, supone recurrir no solamente a estrategias estrictamente armamentistas, sino que también impone la formulación de ciertas políticas que constituyen del mismo modo manifestación de la seguridad y defensa nacionales. Las difíciles circunstancias de orden público y la complejidad que reviste el conflicto interno, hacen necesaria la adopción de medidas de acercamiento con los grupos armados actores de la violencia, para “restablecer la tranquilidad pública y en aras de abordar el fenómeno de la violencia, se hacen necesarios mecanismos que faciliten un acercamiento con los diferentes grupos armados actores de la violencia”, como señaló la exposición de motivos de la ley 418. En definitiva, en materia de seguridad, la consecución de objetivos de defensa y seguridad no autoriza sólo la compra de armamento como prima facie parecería, sino que autoriza la adopción de medidas proporcionadas y razonables al logro de ese objetivo, medidas que serán evaluadas caso por caso para determinar si realmente guardan relación y conexidad.



BIENES Y SERVICIOS DE SEGURIDAD Y DEFENSA NACIONAL - Protección de derechos humanos. Proceso de reincorporación. Desmovilización de grupos armados al margen de la ley

La adquisición de bienes y servicios de protección de derechos humanos o del proceso de reincorporación y desmovilización de grupos armados al margen de la ley y de protección de sus familias, contrario a lo aseverado por el actor, sí constituye un asunto de seguridad y defensa nacional y por lo mismo el gobierno no incurrió en exceso de la potestad reglamentaria. La norma impugnada prevé una excepción al proceso licitatorio que encarna a juicio de la Sala un asunto evidentemente relacionado con los temas de seguridad y defensa nacional exceptuados por el legislador, lo cual no solo no contraría los mandatos constitucionales y legales, sino que además adopta las medidas para la cumplida ejecución de la ley 80. Lo que da tanto como afirmar que el texto normativo enjuiciado no sólo no riñe con el marco constitucional y legal, sino que simultáneamente entraña su desarrollo armónico.



CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

Consejera ponente: RUTH STELLA CORREA PALACIO

Bogotá, D.C., veintisiete (27) de marzo de dos mil ocho (2008)



Radicación número: 11001-03-26-000-2005-00003-00(29393)

Actor: JORGE MANUEL ORTIZ GUEVARA

Demandado: NACION-MINISTERIO DE INTERIOR Y DE JUSTICIA

Referencia: ACCION DE NULIDAD
Decide la Sala en única instancia la demanda que, en ejercicio de la acción pública de nulidad establecida en el artículo 84 del C.C.A., interpuso Jorge Manuel Ortiz Guevara contra el artículo 1º del decreto 3740 de 2004, expedido por el Gobierno Nacional.

1. Pretensiones y norma acusada

El presente proceso se originó en la demanda presentada el 26 de noviembre de 2004 por Jorge Manuel Ortiz Guevara en contra de la Nación-Ministerio del Interior y de Justicia, quien actuando en nombre propio y en ejercicio de la acción de nulidad solicitó que se hicieran las siguientes declaraciones:

“1. Que es nulo por inconstitucional e ilegal todo el artículo 1º y en particular los apartes que se transcriben en negrilla y subrayas del decreto 3740 del 11 de noviembre del año 1994 expedido por el señor Presidente de la República, y que prescribe:

Decreto 3740 del 11 de noviembre de 2004:

‘ Artículo 1. Adiciónase con un nuevo numeral al artículo 4º del decreto 855 de 1994, así:

Los bienes y servicios, incluso contratos fiduciarios que demanden los programas de protección de derechos humanos y de desmovilización y reincorporación a la vida civil de personas y grupos al margen de la ley para la atención de las personas desmovilizadas y reinsertadas, así como las de sus respectivos grupos familiares, en los términos del decreto 128 de 2003 o de la norma que lo sustituya, modifique o adicione’

“2. Una vez ejecutoriada la sentencia que le ponga fin a la presente acción, se comunique a la autoridad administrativa que profirió el acto, para los efectos legales consiguientes”.

2. Hechos

Expuso el actor que, en ejercicio de la atribución prevista en el artículo 150 inciso final de la Constitución, el Congreso de la República expidió la ley 80 de 1993, la cual en su artículo 24, numeral 1, al desarrollar el principio de transparencia, prescribió claramente, entre otros requisitos para su cumplimiento, que la escogencia del contratista se efectuará siempre a través de licitación pública, salvo los casos taxativamente señalados en dicho numeral, bien por la naturaleza del contrato o por la cuantía del mismo. Que el citado artículo 24 en su numeral 1º aparado i) exceptuó del riguroso proceso de licitación pública los bienes y servicios que se requieran para la defensa y seguridad nacional.

Que bajo el anterior estatuto de contratación, Decreto 222 de 1983, las entidades públicas acudían en forma descarada a la figura de la fiducia para contratar en forma directa y eludir los controles y requisitos de publicidad, razón por la cual el artículo 32 de la ley 80 en el numeral 5º, al tratar el tema de los encargos fiduciarios y fiducia pública, dispuso tajantemente en su inciso 5º que los encargos fiduciarios y los contratos de fiducia pública sólo podrán celebrarse por las entidades estatales con estricta sujeción a lo dispuesto en dicho estatuto y que la selección de la sociedad fiduciaria, sea pública o privada, se hará con rigurosa observancia del procedimiento de licitación o concurso previsto en dicha ley 80.

Que el parágrafo 2º del artículo 24 de la ley 80 autorizó al gobierno para expedir, dentro de los 6 meses siguientes a la promulgación de la ley, un reglamento de contratación directa que garantice y desarrolle los principios de economía, transparencia y selección objetiva previstos en ella. Que mediante decreto 855 de 1994 el gobierno reglamentó parcialmente la ley 80, señalando en el artículo 4º qué bienes y servicios se entienden o se requieren para la defensa y seguridad nacional, para los efectos del apartado i) del numeral 1º del artículo 24 de la ley en cita.

Que la norma acusada al adicionar un nuevo numeral al artículo 4º del decreto 855 de 1994 pretende permitir que se celebren en forma directa contratos fiduciarios para los programas de protección de derechos humanos, desmovilización y reincorporación “en abierta y clara violación del proceso general de licitación o concurso público previsto en la ley 80 de 1993 para escoger a sus contratistas”, y de los principios de transparencia, moralidad y publicidad de las actuaciones administrativas contractuales (art. 209 CN).

3. Normas violadas y concepto de la violación

Consideró el actor que la entidad accionada violó los artículos 4 inciso 1º, 13 y 209 inciso 1º de la Constitución Nacional y los artículos 24 numeral 1º apartado i) y 32 numeral 5º incisos 3 y 5 de la ley 80. En este caso se evidencia vulneración del principio de transparencia y publicidad en tanto las excepciones contempladas en el artículo 24 son por la naturaleza del contrato o por la cuantía del mismo, de modo que siendo la norma general el proceso de licitación o concurso, las excepciones son taxativas y restrictivas, por ende cuando en el apartado i) del numeral 1º se mencionan los bienes y servicios que se requieran para la defensa y seguridad nacional debe entenderse también en forma restrictiva y no extensiva a asuntos no relacionados directamente con dichos conceptos.


A su juicio, la expresión “incluso contratos fiduciarios”, contenida en el precepto que se demanda, viola en forma flagrante no sólo el numeral 1º del artículo 24 de la ley 80 que exige la licitación “siempre”, esto es, para toda clase de contratos, sino también el artículo 32 numeral 5º, incisos 3 y 5, por cuanto la norma legal ordena que la escogencia de la sociedad fiduciaria por contratar se haga mediante dicho sistema de licitación. Expresión “contratos fiduciarios” que comprende encargos fiduciarios, así como la fiducia pública y la fiducia mercantil, al efecto citó jurisprudencia constitucional y los antecedentes de la ley 80 en este punto. Expresó que la norma acusada comporta además violación del principio de publicidad previsto en el artículo 209 de la Carta Política.
De otro lado, según el actor al adicionar un nuevo numeral al artículo 4º del decreto 855 de 1994 se permite la contratación directa de los bienes y servicios contemplados en la norma acusada, cuando el apartado i) del numeral 1º del artículo 24 de la ley 80 exceptúa del proceso de licitación únicamente los bienes y servicios relacionados con la defensa y seguridad nacional “y los bienes y servicios de protección de derechos humanos o del proceso de reincorporación y desmovilización de grupos armados al margen de la ley y de protección de sus familias no es un asunto de seguridad y defensa nacional”.

4. Admisión de la demanda y suspensión provisional

4.1 Por auto de 23 de junio de 2005 se admitió la demanda formulada contra el decreto 3740 de 2004, expedido por el Gobierno Nacional. La Sala decretó la suspensión provisional de la expresión “incluso contratos fiduciarios” contenida en la disposición demanda al encontrar que es evidente la contradicción con el inciso 5º del ord. 5º del artículo 32 de la ley 80 de 1993, en tanto autoriza la celebración de contratos de fiducia cuando la ley señaló que dicha selección se haría con rigurosa observancia del procedimiento de licitación o concurso. Agregó que:

“Cuando la norma acusada señala que dicha contratación deberá realizarse ‘en los términos del decreto 128 de 2003...’, ni este decreto ni las leyes que reglamentó1, aportan elementos que permitan concluir que para estos eventos está prevista la contratación directa de los contratos fiduciarios, pues ninguna consideración hacen sobre la materia, la cual de modificarse, para no incurrir en la restricción prevista por el inciso 5º del ord. 5º del art. 32 de la ley 80 de 1993, requeriría de expresa norma con fuerza de ley.2

No se accedió a la solicitud de suspensión provisional de todo el artículo en tanto los conceptos “defensa y seguridad nacional” versus “programas de protección de derechos humanos y de desmovilización y reincorporación a la vida civil de personas y grupos al margen de la ley para la atención de las personas desmovilizadas y reinsertadas, así como la de sus respectivos grupos familiares”, no obedecen a definiciones del ordenamiento positivo que permitan una confrontación directa, por lo que se trata de un asunto que “amerita un análisis más de fondo” y que“se privaría, además, de conocer las razones que justificaron la expedición por parte del gobierno nacional del acto demandado.3

4.2 La decisión de suspensión provisional decretada fue recurrida por la entidad accionada al estimar que la supuesta vulneración no aparece de manera evidente y clara, toda vez que para establecer su concordancia con el ordenamiento jurídico superior y de carácter especial, es necesario realizar no sólo una revisión general de las normas que regulan la contratación de bienes y servicios que demanden los programas de protección de derechos humanos y de desmovilización y reincorporación a la vida civil, lo cual de por sí ya implica un análisis de fondo, sino además una interpretación integral y sistemática de las mismas, con la finalidad de establecer el alcance de la norma.

A juicio del impugnante, es necesario efectuar un análisis de fondo sobre la modalidad de los contratos que se pueden realizar mediante el procedimiento de contratación directa, tratándose de bienes y servicios que se requieran para la defensa y seguridad nacional, pues el apartado i) del artículo 24 de la ley 80 no excluye expresamente ninguna modalidad de contrato, como sí lo hace el literal m) del mismo artículo, respecto del procedimiento de contratación directa en actos y contratos que tengan por objeto directo las actividades comerciales e industriales propias de las empresas industriales y comerciales estatales y las sociedades de economía mixta, al excluir expresamente los contratos que a título enunciativo identifica el artículo 32 de la misma ley, lo cual no sucede en el primer caso: “En la contratación directa de bienes y servicios que se requieran para la defensa y seguridad nacional, lo determinante es el objeto mismo del contrato y no la modalidad de contratación”, los contratos exceptuados sin lugar a dudas constituyen aspectos relacionados con la defensa y seguridad nacional, como uno de los programas de acción de la política de defensa y seguridad democrática dentro del Plan Nacional de Desarrollo “como fundamento y razón de ser del ordenamiento constitucional”.

Mediante proveído de 16 de marzo de 2006, la Sala confirmó el auto recurrido y no levantó la medida cautelar decretada al estimar que, contrario a lo expuesto por el recurrente, es manifiesta la infracción del precepto superior por la expresión de la norma demandada, al efecto subrayó:

“Recuérdese, también es regla hermenéutica aquella que enseña que cuando el sentido de la ley sea claro -como es la norma de la Ley 80 de 1993 que se estima vulnerada con la expresión suspendida-, no se desatenderá su tenor a pretexto de consultar su espíritu4, máxime aún que en el presente caso, es conocido, que la finalidad y antecedentes de la norma refuerzan las consideraciones expuestas.5

Por contera, tampoco se necesita un estudio o interpretación de fondo para inferir que, al ser la norma demandada de carácter reglamentario y la otra de rango legal, prima esta última; y por ende, que la contraposición manifiesta entre las dos debe ser amparada por la suspensión provisional, en los precisos y detallados términos del artículo 238 de la Constitución Política y el artículo 152 del Código Contencioso Administrativo.

Es claro que la facultad que tiene el Gobierno Nacional para reglamentar la Ley 80 de 1993, en cuanto a los procesos de contratación directa se refiere, y en este contexto determinar los bienes y servicios que se requieran para la defensa y seguridad nacional, con sustracción de éstos del proceso de licitación o concurso público, según dispone el numeral 1º literal i) del artículo 24 ejusdem, no significa que pueda modificar el mecanismo de selección bajo el cual deban celebrarse los contratos fiduciarios, toda vez que la ley fue expresa y tajante en señalar que esa específica modalidad de contratación sólo puede ser celebrada por las entidades estatales previo el desarrollo de una licitación o concurso público.

Por lo tanto, la Sala observa, prima facie, que la expresión suspendida del reglamento, no contiene una definición de bienes y servicios para la seguridad nacional, sino una autorización, por vía reglamentaria, para celebrar mediante contratación directa contratos fiduciarios, situación que se opone de manera palmaria a lo expresamente regulado en el numeral 5º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993.”

En cuanto al segundo argumento del recurrente, la Sala precisó que si bien en la contratación de bienes y servicios para la defensa y seguridad nacional es determinante el objeto mismo del contrato, no lo es menos que cuando el legislador ha establecido unívocamente el mecanismo de selección de una modalidad contractual, éste debe ser respetado por el reglamento y, por ende, la fijación de otro diferente al previsto corresponde a la ley. En esta providencia la Sala además subrayó que es atribución exclusiva del legislador señalar los mecanismos de selección para los contratos que celebren las entidades del Estado, porque el constituyente confirió al legislador la competencia para regular el tema de la contratación estatal, campo en el cual la función del ejecutivo se limita a reglamentar las normas expedidas por aquél en orden a su correcta ejecución.



6. Contestación de la demanda

La Nación-Ministerio de Defensa Nacional expuso los antecedentes recientes y la naturaleza del programa de desmovilización y reincorporación, que tuvieron en un comienzo como marco normativo la ley 104 de 1993, el decreto 1385 de 1994, y ahora la ley 418 de 1997, la ley 782 de 2002 y el decreto 128 de 2003, reglamentario de la ley 418, donde se establecieron claramente dos etapas dentro del programa para la reincorporación a la vida civil: la desmovilización a cargo del ministerio de Defensa Nacional y la de reincorporación propiamente dicha a cargo del Ministerio del Interior y de Justicia. Que el Gobierno se ha propuesto ofrecer las condiciones y garantías básicas para que los actores armados al margen de la ley se reincorporen de manera individual y colectiva a la vida civil, así la ejecución de ese programa se justifica en el diagnóstico y en las soluciones propuestas en el objetivo de seguridad democrática de las bases del Plan Nacional de Desarrollo, 2002-2006, Hacia un Estado Comunitario.

Que la ley 418 de 1997, prorrogada y modificada por la ley 548 de 1999 y por la ley 782 de 2002, establece unas disposiciones para facilitar el diálogo y la suscripción de acuerdos con grupos armados organizados al margen de la ley para su desmovilización, reconciliación entre los colombianos y la convivencia pacífica. Instrumentos legales que fueron reglamentados y desarrollados por el decreto 128 de 2003 que fijó las condiciones para acceder a los beneficios socioeconómicos, una vez iniciado el proceso de reincorporación a la vida civil como consecuencia de la desmovilización voluntaria.

Que este decreto también prevé las competencias de las entidades a cargo de las cuales se encuentra la función de otorgar los beneficios “de esta manera, por ejemplo, en materia de beneficios de protección y seguridad, el Ministro de Defensa Nacional o el Ministro del interior, según corresponda, coordinarán con el Departamento Administrativo de Seguridad, DAS, y la Policía Nacional, las medidas necesarias para brindar seguridad tanto al desmovilizado o reincorporado como a su grupo familiar, en los casos en que esto último fuese necesario”. De conformidad con el artículo 21 del citado decreto, los beneficios socioeconómicos sólo podrán concederse por una sola vez a cada persona y están condicionados al cumplimiento de los requisitos y obligaciones allí previstas.

Que el programa se desarrolla en dos etapas: i) Programa de atención humanitaria al desmovilizado a cargo del Ministerio de Defensa Nacional, el cual comienza con la presentación de la persona ante la autoridad más cercana y termina cuando el Comité operativo para la dejación de armas decide si la persona puede o no acceder a los beneficios del programa, esta etapa implica la atención humanitaria del desmovilizado e incluye alojamiento y alimentación, transporte, vestuario, atención en salud física, psicológica y seguridad; ii) Programa de reincorporación a la vida civil de las personas alzadas en armas a cargo del Ministerio del Interior y de Justicia, que tiene, entre otros, los siguientes componentes: Atención humanitaria, salud y educación formal y no formal.

En cuanto al fundamento y motivación para la expedición del decreto 3740 de 2004, señaló que “[u]na de las más importantes motivaciones que tuvo el gobierno Nacional para agregar a la lista del artículo 4º del decreto 855 de 1994 los bienes y servicios que demandaran los programas de protección de derechos humanos y de desmovilización y reincorporación a la vida civil fue la cierta reserva con que se debía manejar el trámite de este tipo de contratación, debido precisamente a la naturaleza de este tipo de programas, su sensibilidad y su vulnerabilidad en materia de seguridad”.

Citó en respaldo de la legalidad del acto acusado un concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil de 1997, conforme al cual aunque disímiles los conceptos de seguridad y defensa nacional se complementan para el cumplimiento de los fines esenciales del Estado. Los programas de desmovilización del Ministerio de Defensa Nacional y de reincorporación del Ministerio del Interior y de Justicia tienen una relación intrínseca con el mantenimiento del orden público y la defensa del territorio nacional. De modo que los conceptos de defensa y seguridad nacional deben interpretarse en un sentido amplio y en el contexto político y jurídico actual, tal como lo sugiere la Sala de Consulta del Consejo de Estado, y además enmarcarse en el Plan Nacional de Desarrollo, las leyes 418 de 1997 y 782 de 2002 y el decreto 128 de 2003: “Entender que los únicos bienes o servicios útiles para la defensa y seguridad nacional son aquellos de contenido o carácter unívocamente bélico es atender a concepciones superadas e ignorar que las políticas sobre estos temas no involucran solamente al Ejército o a la Policía sino también a numerosos actores de la administración pública y el Estado Colombiano”.

7. Alegatos para fallo

Por auto de 26 de enero de 2007 se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión, sólo intervino la Nación-Ministerio de Justicia y del Derecho quien señaló que si bien el concepto de defensa y seguridad nacional no se encuentra definido expresamente en una disposición normativa, sí se desprende de un conjunto de disposiciones de diverso orden, especialmente de carácter constitucional, en tanto una de las finalidades básicas de las autoridades colombianas es la defensa de la integridad nacional y la preservación del orden público y de la convivencia pacífica, no sólo porque así lo establece el artículo 2º de la Carta, sino además porque esos elementos son condicionantes materiales para que las personas puedan gozar de sus derechos y libertades.

Reiteró que los programas de protección de derechos humanos y de desmovilización y reincorporación a la vida civil, “sin duda guardan relación directa con la defensa y seguridad nacional, en tanto dichos programas se desarrollan en orden a mantener la convivencia pacífica y para proteger a ciertos grupos de población especialmente vulnerables por el accionar de organizaciones armadas al margen de la ley, en sus derechos a la vida, integridad, libertad y seguridad personal. En el primero adoptando medidas inmediatas de seguridad como blindajes arquitectónicos, esquemas móviles de protección, equipos de comunicación o reubicación temporal y, en el segundo adelantando gestiones y actividades relacionadas con la desmovilización y el desarme, así como con la reincorporación socio-económica de los alzados en armas y el seguimiento respectivo.”.

Alegó que la excepción de contratación directa para los bienes y servicios referidos no se encuentra prevista para un tipo de contrato en particular, de suerte que tampoco puede encontrarse excluida respecto de los contratos fiduciarios requeridos dentro de los mencionados programas, “pues la exigencia prevista en la ley es que el objeto del contrato respectivo sea un bien o servicio para la defensa y seguridad nacional, conforme así lo establece la norma acusada”. Si bien la regla general de selección en los contratos de fiducia pública es la licitación pública, lo cierto es que se presentan casos en los cuales se autoriza la contratación directa, señalados en la ley o normas especiales: “lo determinante en este caso particular, es el objeto mismo del contrato y no la modalidad de contratación”.



8. Concepto del Ministerio Público

La Procuraduría Cuarta Delegada ante esta Corporación estimó que las pretensiones de la demanda están llamadas a prosperar parcialmente y en consecuencia se debe declarar la nulidad de la expresión “incluso contratos fiduciarios”. Que de conformidad con el artículo 333 Constitucional sólo al legislador le corresponde establecer limitaciones a la libertad económica, según se desprende de lo discutido en la Asamblea Nacional Constituyente. En su sentir en lo que refiere al aparte “incluso contratos fiduciarios”, el Gobierno incurrió “en evidente extralimitación de funciones y abuso de poder, pues por vía reglamentaria, modificaron una disposición de rango legal y le dieron un alcance expresamente prohibido por ésta, en este caso, el inciso quinto del ordinal 5º del artículo 32 de la ley 80 de 1993”, al efecto invocó los antecedes del precepto legal que estima infringido. Lo contrario acontece con lo indicado por el resto del artículo 1º del decreto 3740 de 11 de noviembre de 2004, en tanto si bien el concepto de defensa y seguridad nacional no se encuentra definido de manera específica por una disposición, no lo es menos que existen otras de rango constitucional, que permiten inferir las fórmulas, principios y políticas de esta materia, tal y como lo ha señalado la jurisprudencia constitucional.

De ahí que en su concepto los programas de protección de derechos humanos y de desmovilización y reincorporación a la vida civil guardan relación directa con la defensa y la seguridad nacional, en tanto éstos se desarrollan en orden a mantener la convivencia pacífica y con el fin de proteger a ciertos grupos de población, especialmente vulnerables por el accionar de organizaciones armadas al margen de la ley, en sus derechos a la vida, integridad, libertad y seguridad personal, y por lo mismo resulta válido aceptar que los bienes y servicios que demanden tales programas, en igual medida, también guardan relación directa con la defensa de la integridad del territorio nacional y del orden constitucional, los que a su vez se constituyen en los supuestos de defensa y seguridad nacional, en los términos señalados en la Constitución.




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