Corte Suprema de Justicia de la Nación 1 Corte Suprema de Justicia de la Nación • 25/03/2015 • Resolución N° 477/15 • • La Ley Online • ar/jur/3749/2015



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VI. La responsabilidad por omisión

Una significativa porción de los daños que padece el hombre moderno, a raíz del hecho de las aglomeraciones urbanas y del desarrollo de los sistemas de transporte, obedece a omisiones de los gobernantes encargados de velar para que todos los ciudadanos puedan disfrutar las mejores condiciones de vida, protegiendo su seguridad, salud, propiedad y libertad de locomoción, entre otros derechos y valores individuales y colectivos.

Va de suyo, sin embargo, que el Estado no puede siempre asegurar con eficacia y eficiencia la prestación de todos los servicios y medios adecuados para impedir los daños que sufren los ciudadanos cuando conducen automóviles y cruzan las rutas o autopistas, cuando son asaltados en los comercios o en sus casas, cuando requieren medicamentos imprescindibles para su curación así como cuando se reclaman las obras de saneamiento ambiental necesarias para mejorar la salud de la población.

Esta problemática, que a nadie se le hubiera ocurrido plantear hace cincuenta o más años, nace como consecuencia de los reclamos sociales insatisfechos que generan demandas que muchas veces resulta imposible satisfacer por parte del Estado, principalmente por la carencia de medios humanos y financieros.

De otra parte, el Estado no se puede transformar en una suerte de caja aseguradora de todos los riesgos que enfrentan los ciudadanos por la circunstancia de vivir en comunidades medianamente organizadas.

Hecha esta breve introducción, necesaria para captar la dimensión actual del asunto, veamos cómo es el régimen jurídico de esta clase de responsabilidad. Una primera aproximación al tema nos advierte que se trata de relaciones regida por el derecho administrativo, habida cuenta que su objeto se vincula con omisiones propias del no ejercicio de funciones públicas e imputables órganos del Estado.

En segundo lugar, nos encontramos con que ante la ausencia de normas expresas en el derecho administrativo para regir la cuestión corresponde acudir a la aplicación analógica de los preceptos del Código Civil (76).

En este cuerpo normativo existen dos prescripciones aplicables a la materia, una de carácter general y otra específica para los funcionarios y empleados públicos (77). La norma que regula la generalidad de los supuestos omisivos es e art. 1074 del Cód. Civil que prescribe:

"Toda persona que por cualquier omisión hubiese causado un perjuicio a otro, será responsable solamente cuando una disposición de la ley le impusiere la obligación de cumplir el hecho omitido".

A su vez, en su interpretación actual, el art. 1112 del Cód. Civil dispone a este respecto que las omisiones por las que se puede imputar responsabilidad al Estado son aquellas en que incurren los funcionarios "por el ejercicio irregular de las obligaciones que les están impuestas".

Como hemos señalado (78), la clave para establecer la responsabilidad estatal por un acto omisivo se encuentra en la configuración de la falta de servicio, concebida esta como una omisión antijurídica que se produce en la medida que sea razonable y posible esperar que el Estado actúe en determinado sentido para evitar daños en las personas o en los bienes de los particulares (79). La omisión antijurídica se genera por el incumplimiento de una obligación legal expresa o implícita (art. 1074, Cód. Civil) y no de un deber genérico o difuso.

Con ello, al prescindir de la culpa, no se transforma la naturaleza objetiva (80) de este tipo de responsabilidad que, por lo demás, será siempre directa (81).

El análisis sobre los principales fallos de la línea jurisprudencial que exhibe la Corte en materia de responsabilidad del Estado por omisión indica que se ha seguido una tendencia equilibrada que ha tenido que basarse, sustancialmente, en los estándares medios que permiten calcular el funcionamiento anormal, defectuoso o irregular de las funciones y servicios que deben cumplir los órganos del Estado.

Así, mientras, en principio, no ha aceptado la responsabilidad de una Provincia por los daños, ocasionados por animales sueltos, a quienes circulan por las extensas rutas del país, cuando el hecho no se debió a la intervención directa de órganos provinciales y la propiedad y guarda correspondían a terceros (82) (LA LEY, 2000-B, 757), en otro caso, hizo responsable parcialmente a un municipio por haber omitido el cumplimiento de la obligación de seguridad en el uso de torres utilizadas por bañistas en el golfo de Puerto Madryn (83), así como también, se reconoció la responsabilidad de la Dirección Nacional de Vialidad por no advertir al público la existencia de un peligroso zanjón que provocó daños al actor (84).

Inclusive la Corte ha reconocido la responsabilidad por omisión con respecto a actos del poder judicial, cuando ello traduce "el incumplimiento defectuoso de funciones que le son propias" reiterando la concepción de la falta de servicio por dicho incumplimiento o su irregular ejecución (85), tendencia que siguió en una causa donde se reclamó por los daños provocados por la prolongación excesiva de una prisión preventiva (86).

VII. Reflexiones finales

El análisis precedente ha pretendido sistematizar las grandes líneas que han venido trazándose en la jurisprudencia de la Corte y destacar cómo han ido evolucionando los fundamentos, principios y técnicas de la responsabilidad estatal en la cúspide del poder judicial argentino.

La conclusión general que puede extraerse de esa evolución consiste en la filiación propia de derecho público que posee la responsabilidad patrimonial del Estado, en forma paralela con las concepciones imperantes en los derechos español y francés, mediante un proceso que ha culminado con el reconocimiento de una responsabilidad directa y objetiva, que se materializa a través de indemnizaciones que tienden a la reparabilidad integral sobre la base de criterios que tienen en cuenta los distintos valores e intereses en juego.

Porque la responsabilidad, en el derecho público, funciona, en definitiva, como un factor de preservación de la armonía social, en la que la antigua idea romanista de restitución patrimonial precisa armonizar con las posibilidades económicas y financieras del sistema, a fin de que la comunidad no tenga que afrontar cuantiosas indemnizaciones que superen, incluso, las previsiones presupuestarias.

Y al mismo tiempo, no se puede negar que, tal como ha sido señalado por autorizada doctrina (87), ella cumple también una función de control en la medida en que la ejemplaridad de los fallos condenatorios conduce a evitar los daños futuros.

En última instancia, el establecimiento de unos estándares de calidad y eficiencia -por mínimos que sean-, puede ayudar a que el sistema objetivo de la responsabilidad directa del Estado, edificado sobre la concepción de la falta de servicio, funcione de un modo más justo y, desde luego, proporcional a los recursos públicos. Dejar librada la determinación de esos estándares a la discrecionalidad de los jueces puede derivar en consecuencias disvaliosas para la seguridad jurídica, los derechos individuales y el propio interés público.

Como señala Gustave Thibon, "nuestra época vive bajo el signo de la reivindicación" que, en el plano del derecho, deviene en responsabilidad. El fenómeno no constituye una novedad, aunque sí es nuevo en cuanto a su universalidad y a la manera sistemática como se lo plantea (88).

En definitiva, la responsabilidad del Estado es una pieza básica del orden social y es necesario establecer mecanismos que permitan la mejor convergencia posible entre el equilibrio y la armonía. El equilibrio (el mantenimiento de la igualdad a través de la restitución) solo no basta, pues se requiere que armonice con el bien común y se encuentre a su servicio. En última instancia esta es la razón de ser del derecho administrativo que no puede pretender -como decía Lord Acton- convertir a la tierra en un paraíso, ya que, en ese empeño, puede volverse un infierno.

Especial para La Ley. Derechos reservados (ley 11.723).

 (1) Es la tendencia seguida en España; véase GONZALEZ PEREZ, Jesús, "Responsabilidad patrimonial de las administraciones públicas", p. 136 y sigtes., Madrid, 1996.

 (2) Fallos: 306-2030; REIRIZ, María Graciela, "Responsabilidad del "Estado", en el libro "El derecho administrativo hoy", p. 226, Ed. Ciencias de la Administración; Buenos Aires, 1996.

 (3) BIELSA, Rafael, "Responsabilidad del Estado como Poder Administrador", en JA, 43-416 y siguientes:

 (4) Uno de los trabajos pioneros, en esa línea, fue el de BULLRICH, Rodolfo, "La responsabilidad del Estado", p. 142 y sigtes., Buenos Aires, 1920.

 (5) ED, 99-987 y 100-985.

 (6) LINARES, Juan Francisco, "Entorno de la llamada responsabilidad civil del funcionario público", LA LEY, 153-601.

 (7) MOSSET ITURRASPE, Jorge, "La teoría general de la responsabilidad civil y el derecho administrativo", en libro "La Responsabilidad", Homenaje al Profesor Isidoro Goldenberg, p. 763 y sigtes., Buenos Aires.

 (8) MARIENHOFF, Miguel S., "Tratado de Derecho Administrativo", t. IV, p. 705 y sigtes, 4ª ed., Buenos Aires, 1987, quien destaca, sin embargo, las diferencias de régimen jurídico entre ambos tipos de responsabilidad (lícita o ilícita).

 (9) VEDEL, Georges y DEL VOLVE, Pierre, "Droit Administratif", p. 502, París, 1984, sin dejar la limitada gravitación que aún conserva la teoría del riesgo en la jurisprudencia del Consejo de Estado.

 (10) Véase: GARCIA de ENTERRIA, Eduardo y FERNANDEZ, Tomás Ramón, "Curso de Derecho Administrativo", t. II, 6ª ed., p.356 y sigtes., Madrid, 1999.

 (11) Cabe anotar que en el interesante opúsculo de MOSSET ITURRASPE, se nos ubica, junto a GARCIA de ENTERRIA, dentro de las concepciones que distinguen entre indemnización y responsabilidad (op. cit., p. 769) lo cual es algo así como un desliz interpretativo dado que sostenemos una tesis unitaria sobre el fundamento de la responsabilidad.

 (12) Fallos: 312-1656; 315-1892; y 320-113, entre otros.

 (13) Ver: BARRA, Rodolfo C., "Responsabilidad del Estado por sus actos ilícitos"; ED, 142, ps. 936-937, sostiene que el fundamento de la obligación de indemnizar se encuentra en la justicia legal o general, criterio que no compartimos, pues esta especie de justicia viene a ordenar los deberes de los miembros con la comunidad (v gr.: Impuestos y contribuciones).

 (14) "In re": "Saslavsky c. Prov de Córdoba", LA LEY, 24-290 y siguientes.

 (15) Véase: COLOMBO, Leonardo A., "Culpa Aquiliana (cuasidelitos)", p. 462, Buenos Aires, 1944.

 (16) Cf. REIRIZ, María Graciela, op. cit.; p. 224.

 (17) Vid: CASSAGNE, Juan Carlos, "La responsabilidad extracontractual del Estado en la jurisprudencia de la Corte", ED, 114-215.

 (18) Fallos: 300: 2036.

 (19) Como viene reiterando la Corte "quien contrae la obligación de prestar un servicio lo debe realizar en condiciones adecuadas para lograr el fin para el que ha sido establecido y es responsable por los daños causados por su incumplimiento o ejecución irregular" (véase, entre otros, Fallos: 318:1800; 320:266, 1999:2539). Para PERRINO se trata de una conceptualización análoga a la falta de servicio, "La responsabilidad de la Administración por su actividad ilícita. Responsabilidad por falta de servicio"; ED diario del 28/12/99, p.6.

 (20) Fallos: 312:1656 ("Tejedurías Magallanes", consid. 11º).

 (21) Así lo reconoce recientemente PERRINO, Pablo Esteban, op. cit., p. 2.

 (22) GUASTAVINO, Elías P, "Indemnizaciones por la actividad lícita lesiva del Estado", ED, 118, p. 190.

 (23) Véase: Fallos: 320:569 ("Salvatore").

 (24) Véase: BONPLAND, Viviana M. C., "Responsabilidad extracontractual del Estado (Análisis exegético de las citas del codificador al artículo 1112 del Código"), LA LEY, 1987-A, sec. doctrina, p. 779 y siguientes.

 (25) La nota del artículo 1112 reproduce la nota 7 de la 3ª ed. de 1856, que pasa a ser la nota 8 en la 4ª edición de 1871.

 (26) REIRIZ, María Graciela, op. cit., p. 226.

 (27) PERRINO, Pablo Esteban, op. cit., p. 4.

 (28) LAUBADERE, André de, "Traité de Droit Administratif", t. I, actualizado por VENEZIA, Jean-Claude y GAUDEMET, Yves, p. 747, París, 1984.

 (29) "In re": "Zacarías, Claudio H. c. Prov de Córdoba", publicado en LA LEY, 1998-C, 317, con nota de BUSTAMANTE ALSINA.

 (30) Por ejemplo: ANDORNO, Luis O., "La responsabilidad del Estado por actividad lícita lesiva", en "Responsabilidad por daños, Homenaje a Bustamante Alsina", t. I, p. 77 y sigtes., Buenos Aires, 1990, sostiene que el fundamento primordial de la actividad lícita lesiva se encuentra en los arts. 16 y 17 de la Constitución Nacional.

 (31) Nos remitimos a nuestro trabajo: "En torno al fundamento jurídico de la responsabilidad del Estado", ED, 99, p. 937.

 (32) Fallos: 195:66.

 (33) En contra: SOTO KLOSS, Eduardo, "La idea de reparación de un daño como restitución de una situación injusta sufrida por una víctima, en el libro "Responsabilidad del Estado", p. 22, Ed. UNSTA, Tucumán, 1982.

 (34) Fallos 301:403 (LA LEY, 1979-C, 219).

 (35) Que, en general, es seguido por la doctrina y jurisprudencia francesas.

 (36) MARIENHOFF, Miguel S., op. cit., t. IV, p. 706 y siguientes.

 (37) Fallos: 312:1656 ("Tejedurías Magallanes").

 (38) Fallos: 315:1892 ("García").

 (39) MARIENHOFF, Miguel S. op. cit., 4ª ed. actualizada, t. IV, p. 714 y sigtes., especialmente p. 716 y siguientes.

 (40) CASSAGNE, Juan Carlos, op. cit., ED, 100-986 y "Derecho Administrativo", t. I, 6ª ed., Buenos Aires, 1999.

 (41) Fallos: 319:2658 ("Tejedurías Magallanes").

 (42) Fallos: 315:1027 publicado en R.E.D.A. N° 9110, p. 139, con nota de COVIELLO.

 (43) BUSTAMANTE ALSINA, Jorge, "Teoría general de la responsabilidad civil", 9ª ed., p. 165 y sigtes., Buenos Aires, 1997.

 (44) BUSTAMANTE ALSINA, Jorge, op. cit., p. 381.

 (45) Una distinta opinión ha sustentado REIRIZ, quien considera que el factor de atribución en la falta de servicio no es objetivo (op. cit., p. 226) lo que no es óbice a que reconozca las diferencias de fundamento y régimen jurídico entre la responsabilidad civil y la patrimonial administrativa.

 (46) Fallos: 317:1225.

 (47) Véase, entre otros: Fallos 307:1505; 311:233 y 744; 317:318.

 (48) PERRINO, Pablo E., op. cit., p. 4.

 (49) BUSTAMANTE ALSINA, Jorge, op. cit., p. 173. Así, no sería concebible que una Asociación de usuarios de servicios públicos reclamase daños sufridos por estos últimos.

 (50) Cf.: MARIENHOFF, Miguel S., "El lucro cesante en las indemnizaciones a cargo del Estado", ED, 114-956.

 (51) Fallos 301:403 ("Cantón").

 (52) Cf. REIRIZ, María Graciela, op. cit., p. 228; CASSAGNE; Juan Carlos, "Derecho Administrativo", t. I, 6ª ed., p. 298, Buenos Aires, 1998. En contra: BIANCHI, Alberto B., "Responsabilidad del Estado por su actividad legislativa", p. 168 y sigtes., Buenos Aires, 1999, si bien acotando su extensión.

 (53) Fallos: 195:66 ("Laplacette").

 (54) Fallos: 293:317.

 (55) Fallos: 301:403.

 (56) Fallos: 301:1051.

 (57) Fallos: 310:943 (LA LEY, 1989-D, 25).

 (58) Fallos: 306:1420.

 (59) Cf. BIANCHI, Alberto B., op cit., p. 172.

 (60) Fallos: 312:2269.

 (61) Fallos: 300:299 (consid. 5° del fallo "Cía. Azucarera Tucumana S.A.).

 (62) Cf. CASSAGNE, Juan Carlos, op. cit., t. II, ps. 609-611.

 (63) Fallos: 312:2308/2310.

 (64) CASSAGNE, Juan Carlos, op. cit., t. II, p. 611. Es el criterio aplicable en materia de expropiación de derechos intelectuales o patentes de invención (aunque hoy día es un supuesto teórico) vid: ABAD HERNANDO, Jesús, "La Ley Nacional de Expropiaciones 21.499"; publicación de la A.A.D.A., ps. 68-69, Buenos Aires, 1977.

 (65) MARTIN REBOLLO, Luis, "Responsabilidad de la Administración", en Expropiación forzosa, Cuadernos de Derecho Judicial, XX-1993, p. 418 y siguientes.

 (66) BLANCO ESTEVE, Avelino, en "Comentario sistemático a la ley de régimen jurídico de las administraciones públicas y del procedimiento administrativo común", p. 432, Madrid, 1993.

 (67) Véase GONZALEZ PEREZ, Jesús, "Responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas", p. 277 y sigtes., Madrid, 1996.

 (68) GORDILLO, Agustín A., "Tratado de Derecho Administrativo", t. 1, cap. XII, p. 417 y sigtes., 5ª ed., Buenos Aires, 1998.

 (69) Cf. PERRINO, Pablo E., op. cit., p. 5 y sus citas.

 (70) Fallos: 306:2030.

 (71) GOLDENBERG, Isidoro H., "La relación de causalidad en la responsabilidad civil", p. 30 y sigtes., Buenos Aires, 1984.

 (72) Cf. PERRINO, Pablo E., op. cit., p. 7.

 (73) Fallos: 308:2095; 315:2319.

 (74) Fallos: 312:1656 y 317:1531.

 (75) Vid: GONZALEZ PEREZ, Jesús, op. cit., p. 300 y siguientes.

 (76) Cf. MARIENHOFF, Miguel S., "Responsabilidad extracontractual del Estado por las consecuencias de su actitud 'omisiva' en el ámbito del derecho público", p. 19, Buenos Aires, 1996.

 (77) MARIENHOFF, Miguel S., op. cit., p. 22.

 (78) En nuestro "Derecho Administrativo", t. I, 6ª ed., p. 301.

 (79) Cf. GAMBIER, Beltrán, "Algunas reflexiones en torno a la responsabilidad del Estado por omisión, a la luz de la jurisprudencia", La Ley, 1990-E, 617.

 (80) MARIENHOFF, Miguel S., op cit., p. 67.

 (81) REJTMAN FARAH, Mario, "Responsabilidad del Estado por omisión judicial: una tendencia que se expande", LA LEY, 1996-D, 88.

 (82) En el caso "Ruiz". Fallos: 312:2138 y en la misma línea se encuentra el reciente fallo "Colavita" publicado en ED, diario del 30/5/2000, serie Derecho Administrativo, con nota de BARRA, Rodolfo Carlos ("Animales en las rutas. Responsabilidad por omisión de control en la concesión de obra pública").

 (83) Fallos: 315:2834 (caso "Pose"), publicado en ED, 157-85, con nota de CANOSA, Armando N., "Nuevamente el artículo 1113 del Código Civil y la responsabilidad del Estado".

 (84) Fallos: 314:661 ("caso Lanati")

 (85) Caso "De Gandía" publicado en LA LEY 1996-D, 79, en el que se condenó a reparar el daño moral.

 (86) "Rosa, Carlos Alberto c. Estado Nacional-Ministerio de Justicia y otro s/daños y perjuicios varios", fallo de la Corte Suprema de Justicia de la Nación de fecha 1/11/1999, ver p. 556.

 (87) MARTIN REBOLLO, Luis, "Ayer y hoy de la responsabilidad patrimonial de la Administración: un balance y tres reflexiones", R.A.P, p. 361 y sigtes., Madrid, 1999.



 (88) THIBON, Gustave, "El equilibrio y la armonía", p. 95 y sigtes., versión española, Ed. RIALP, Madrid 1978.


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