Corte Suprema de Justicia de la Nación 1 Corte Suprema de Justicia de la Nación • 25/03/2015 • Resolución N° 477/15 • • La Ley Online • ar/jur/3749/2015



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IV. Nuestra posición críticamente adversa. Autosuficiencia de los poderes de que disponía la Superintendencia de Seguros de la Nación antes de la sanción de la ley 24.241

Al tiempo en que -según el informe general de la Sindicatura-, se revelaron los resultados negativos del ejercicio cerrado por Olimpia S.A. el 30/6/82, "de cuyo balance surge un déficit de capital mínimo", la Superintendencia de Seguros de la Nación disponía por entonces, de un elenco auto suficiente y apto de medidas establecidas por las normas imperativas de la ley 20.091.

a) En primer lugar, la autoridad de control debió verificar que el capital mínimo se hallaba afectado "sin esperar a la terminación del ejercicio" (art. 31-1, ley 20.091).

Y ello constituye (y constituía) una obligación emergente de un texto legal que prevé precisamente esa hipótesis. No haberlo hecho configura, por sí, la "actitud en exceso pasiva" a que alude la Cámara.

b) En segundo lugar, admitido lo expuesto precedentemente, cabe señalar que si la Superintendencia de Seguros de la Nación advirtió la disminución del capital mínimo una vez que Olimpia S.A. cerró su balance al 30/6/82 y se lo hizo llegar a la autoridad de control en los plazos previstos por el art. 38 de la ley 20.091, una vez verificado que el capital mínimo se hallaba "afectado" debió ya por entonces intimar al asegurador, para que en el plazo de 15 días brinde "explicaciones y adopte las medidas para mantener la integridad de dicho capital".

Ese plazo es improrrogable (5), de cumplimiento obligatorio tanto para la Administración como para el administrado (6), por lo que dentro del mismo, Olimpia S.A. debió presentar el plan de saneamiento y regularización y someterlo a la autoridad de control, la que debía pronunciarse aceptándolo o rechazándolo o disponiendo la sanción por incumplimiento (revocación para funcionar).

Nada de ello aconteció. Muy por el contrario, la Superintendencia de Seguros de la Nación se desentendió de los sucesivos balances deficitarios de Olimpia al punto que -como ha quedado acreditado (fs. 395 vta.)- con motivo del ejercicio cerrado el 30/6/84 (dos años más tarde), la autoridad de control siguió intimando a reponer el capital mínimo, como si el art. 31-1 y 2 de la ley 20.091 hubiera previsto más de una intimación, prolongando abusiva e ilegítimamente la situación de desamparo a asegurados y terceros. De ello se predica el total apartamiento por la Superintendencia de Seguros de la Nación de las normas imperativas contenidas en la ley que regula su actividad.

c) En tercer lugar, si bien la ley 20.091 no previó el efecto consecuente a la falta de presentación del referido plan de saneamiento y regularización, va de suyo que ello no puede colocar al asegurador incumpliente en mejor situación de aquél que lo haya presentado y le haya sido rechazado.

Razonablemente debería hallarse, como mínimo, en la misma situación que el renuente, de manera tal que la Superintendencia de Seguros de la Nación, debió intimar a Olimpia por una única vez para que "reintegre el capital en el término de 30 días" (art. 31-2 "in fine", ley 20.091).

d) En cuarto lugar, como quedó acreditado que Olimpia no se halló en condiciones de cumplir con el referido "reintegro", se hacía imperativamente operativo lo dispuesto por el art. 48 inc. 2º de la ley 20.091: se debió revocar la autorización para operar en razón del incumplimiento "de lo dispuesto en el art. 31... por pérdida del capital mínimo".

De haberse decidido hacerlo, y dado que Olimpia jamás recompuso el capital mínimo, el daño producido a asegurados y terceros se hubiera reducido considerablemente. Hubiera bastado con que la Superintendencia hubiera ejercido diligentemente el poder de policía que le fue delegado, siguiendo rigurosamente las secuencias temporales que le marcaba la ley 20.091 y cumpliendo con las normas expresadas imperativa y claramente, y -en lo esencial-, en los plazos improrrogables establecidos.

e) El estado de cesación de pagos importa un "desequilibrio entre los compromisos exigibles y los medios disponibles para enfrentarlos"(7), de forma tal que con los recursos existentes no se puede atender el cumplimiento de la obligaciones contraídas. Por sí sólo es demostrativo de la situación financiera deficitaria, impotencia patrimonial que justificaba la inmediata adopción de la medida cautelar (prohibición de contratar), para luego, ante el mantenimiento de esa situación al vencimiento del plazo de intimación legal, proceder al dictado de la medida de revocación de la autorización para funcionar.

f) Es falaz el argumento sostenido por la Superintendencia de Seguros de la Nación, por el que le atribuye a la Cámara Comercial de la Capital Federal, sala D, en el precedente identificado en el parágrafo anterior letra n), en el sentido que para sancionar en los términos del art. 58, ley 20.091 la disminución de la capacidad económico-financiera, se hace preciso que el déficit dure un cierto tiempo, ya que sólo la permanencia del referido déficit es indicativa de la incapacidad del asegurador para superar su situación negativa.

Lo que sostuvo la Cámara, con relación al caso particular decidido ("La Concordia"), es que desde el 30 de junio de 1990 hasta el 30 de setiembre de 1991, "la aseguradora exhibía una situación financiera deficitaria" y que "el defecto se continuó en el tiempo y tuvo una cierta permanencia durante un año y tres meses", a la que calificó de "considerable"(8).

Por lo demás, en otro párrafo del fallo en cuestión, se alude a la "permanencia" cuando se afirma que "las dificultades financieras fatalmente afectarán el patrimonio cuando presenten una cierta permanencia", ya que "si en su operatoria comercial la persona no es capaz de generar fondos líquidos suficientes para atender los compromisos que necesariamente se producen, fatalmente la obtención de fondos afectara el patrimonio por causa de la venta de bienes normalmente destinados a no ser vendidos".

De manera tal que, el pronunciamiento al que hace referencia la autoridad de control, en ningún momento la condicionó a que la aplicación de las sanciones previstas en el art. 58 de la ley 20.091 fueran precedidas por un estado permanente de déficit económico-financiero.

V. Otros argumentos por añadidura. Los poderes razonablemente implícitos de la Administración

La Superintendencia de Seguros de la Nación afirmó que la ley 20.091 no faculta a la autoridad de control a adoptar medida cautelar alguna.

A mayor abundamiento, señaló que recién con la sanción del art. 155 de la ley 24.241, que modifica el art. 86 de la ley 20.091, se confieren a la Superintendencia de Seguros de la Nación, facultades para decretar la prohibición a las aseguradoras, para efectuar actos de disposición de las inversiones, así como para celebrar contratos de seguro ante supuestos de déficit financiero, déficit de cobertura, infracciones a las normas sobre ingresos y egresos de fondos, sobre custodia de títulos públicos, sobre irregularidades en la administración o en la contabilidad; sobre falta de liquidez que determine la mora o incumplimiento de pagos.

Sobre ello, cabe señalar dos órdenes de consideraciones:

a) En primer lugar que, si así fuera, la autoridad de control ignora que la doctrina y la jurisprudencia de manera pacífica admiten la ampliación de la competencia de los organismos administrativos, en función de un principio admitido y que se enuncia como el de los poderes razonablemente implícitos en los expresos (9) o en el principio de especialidad, tal como es empleado en el derecho privado para determinar la competencia de las personas jurídicas (10).

Incluso más, la doctrina estima conciliables ambos principios, definiendo el contenido de los poderes implícitos por medio de la especialidad, sin perjuicio de utilizar esta última pauta para dar contenido a los poderes inherentes, los cuales son los que derivan de la propia existencia y naturaleza del órgano, aun cuando no tengan soporte expreso en la literalidad de la norma de creación (11).

b) Si entre los poderes expresos de la Superintendencia de Seguros de la Nación, en lo que al tema en debate se refiere y antes de la sanción de la ley 24.241, incluimos (a) el establecimiento de capitales mínimos a todos los aseguradores (art. 30), (b) la preservación del mismo (art. 31), (c) la indisponibilidad de las inversiones "por monto equivalente a las reservas constituidas para afrontar las obligaciones con los asegurados" (art. 31-3, ley 20.091), (d) la facultad de ordenar a los aseguradores que se abstengan de celebrar contratos de seguros (art. 31-4, ley 20.091), (e) la determinación de las reservas técnicas y de siniestros pendientes que corresponda constituir para atender el cumplimiento de sus obligaciones con los asegurados (art. 33, ley 20.091), etc., va de suyo que existían poderes expresos suficientemente autosatisfactivos para que la Superintendencia de Seguros cumpliera acabadamente con su cometido.

c) Así, es absolutamente falso que la ley 20.091, antes de la vigencia de la ley 24.241, "no facultaba a la autoridad de control, adoptar medida cautelar alguna", al punto que el art. 31-3 (ahora modificado por el art. 155 de la ley 24.241) preveía:

(i) la "indisponibilidad de las inversiones por monto equivalente a las reservas constituidas para afrontar las obligaciones con los asegurados" así como (ii) "librar mandamientos de embargo oficiando a los efectos de su toma de razón al Registro de la Propiedad Inmueble". Y para cuando la resolución de la autoridad de control consistía en la imposición del pago de una multa, podía (iii) solicitar embargo preventivo sobre bienes del deudor (art. 31-1, ley 20.091) y para cuando se disponía la suspensión o la revocación para operar, el tribunal de alzada "a pedido de la Superintendencia" dispondrá la (iv) administración e intervención judicial del asegurador (art. 86-2, ahora modificado por el art. 155 de la ley 24.241).

d) De los poderes expresos referidos precedentemente, se derivan los razonablemente inherentes a la naturaleza del órgano de que está dotada la Superintendencia de Seguros de la Nación a que hemos aludida supra a).

Y de ellos, destacamos que cualquiera de las hipótesis previstas en el art. 86-2 y 3, ley 24.241, se hallaban antes de su sanción, entre los poderes implícitos de la autoridad de control dada su especialidad.

Así, por dar dos ejemplos, la prohibición de realizar actos de disposición sobre los fondos invertidos y la de celebrar nuevos contratos de seguros, eran actos que aunque no se hallaran expresamente incluidos en la ley 20.091, integraban los poderes razonablemente implícitos que ya por entonces (año 1982), se hallaban institucionalizados en el Código de Procedimientos Civil y Comercial de la Provincia de Buenos Aires y de la Nación como, a título de ejemplo, la inhibición general de bienes para el primer caso (art. 228, Cód. Procesal de la Nación) y la prohibición de contratar para el segundo (art. 231, Cód. Procesal de la Nación) y, genéricamente ante la inminencia de un perjuicio inminente o irreparable, cualquier medida cautelar genérica de carácter urgente (art. 232, Cód. Procesal de la Nación).

VI. La responsabilidad del Estado por el ejercicio irregular del poder de policía

En materia de las empresas aseguradoras y reaseguradoras, el Estado realiza el control a través de la Superintendencia de Seguros de la Nación (art. 64, ley 20.091), siendo su función primordial la de vigilarlas, inspeccionarlas y fiscalizarlas a fin de proteger los intereses de los asegurados, beneficiarios y damnificados (12).

Control que resulta intensificado en razón del interés público comprometido en la actuación de la empresa por la fuerte masa de capital percibida en concepto de primas, exigiendo que el objeto del control resulte la seguridad, moralidad, así como la defensa y promoción de los intereses económicos de la comunidad (13).

No cabe dudar de la repercusión que en la economía nacional puede generar un desequilibrio económico financiero de las entidades aseguradoras. Basta para ello considerar los fundamentos del decreto-ley 260 (Adla, LVII-B, 1394) -declaró la situación de emergencia económica de las empresas de autotransporte de pasajeros y las aseguradoras del sector- que remiten la necesidad de su dictado a la iliquidez de las empresas obligadas al pago (14).

Se observa claramente pues que, como lo ha considerado el fallo en análisis, al Estado se le puede reprochar su falta de control, ya que su incumplimiento implica la necesaria desprotección de asegurados, beneficiarios y terceros, y la inseguridad en el manejo de los capitales que representan el ahorro y la confianza públicos (15).

Emerge del caso la responsabilidad extracontractual del Estado por las consecuencias del ejercicio irregular del poder de policía en la medida que concurran los presupuestos generales del responder civil (16). Estos son antijuridicidad, factor de atribución suficiente, daño y relación de causalidad.

a) Antijuridicidad: Cabe apuntar en primer término que el Estado debe cumplir las funciones de policía, no resultando su ejercicio una facultad discrecional otorgada por la ley, sino una obligación cuyo incumplimiento genera la responsabilidad estatal cuando aparece omitido o ejercido en forma insuficiente, excesiva o abusiva (17).

La antijuridicidad puede surgir entonces tanto por una conducta activa como omisiva. En este último caso encuentra sustento normativo en lo dispuesto por el art. 1074 del Cód. Civil en cuanto responsabiliza por el acto negativo cuando la ley imponga la obligación de cumplir (18).

En el caso, la ilicitud quedó configurada tanto por la omisión de control oportuno de la gestión económica y técnica referida a la integridad del capital mínimo y reservas constituidas de la aseguradora para afrontar el pago de obligaciones con asegurados y terceros, cuanto la de omitir disponer en su momento las medidas cautelares procedentes (19).

Como quedó expresado "ut supra" tales obligaciones eran exigibles a la autoridad de control por las normas procesales y sustanciales vigentes al momento de los hechos que le imponían una verdadera obligación jurídica de obrar (20).

b) Factor de atribución: El fallo en análisis se pronuncia expresamente por la aplicación al supuesto de autos del factor de atribución objetivo fundado en la falta de servicio (art. 1112, Cód. Civil).

La Corte Suprema de Justicia de la Nación ha resuelto en reiteradas oportunidades que quien contrae la obligación de prestar un servicio público -el Estado a través de sus agentes- lo debe realizar en condiciones adecuadas para llenar el fin para el que ha sido establecido (21). Además, señaló no se trata de una responsabilidad indirecta, dado que la actividad de los órganos, funcionarios o agentes del Estado, realizada para el desenvolvimiento de los fines de las entidades de las que dependen, ha de ser considerada propia de éste, el que debe responder de modo principal y directo por sus consecuencias dañosas.

Sin embargo, la cuestión acerca del factor de atribución que corresponde en tal supuesto dista de ser unánime en nuestra doctrina y jurisprudencia.

Quienes entienden que el fundamento del responder es objetivo, acuden para sostener su tesis al principio constitucional de igualdad ante las cargas públicas, el que se vería conculcado si alguien soportara el daño producido por el funcionamiento irregular o defectuoso del servicio público (22). Concluyen que se trata de una responsabilidad objetiva, que prescinde de la noción de culpabilidad, y asienta en la noción de garantía.

El Estado, en el marco del poder de policía sobre el mercado asegurador y a través de la Superintendencia de Seguros de la Nación, debería garantizar el correcto funcionamiento de todo el sistema a fin de posibilitar la efectiva reparación de los asegurados, beneficiarios y damnificados para el supuesto de la eventual insolvencia de la aseguradora (23).

Ello determina que el damnificado se encuentre relevado de la acreditación de negligencia o imprudencia imputable a la autoridad de control, bastándole probar el incumplimiento y su relación causal con el daño causado.

Otros autores entienden que tal falta de servicio es una violación del ejercicio regular, lo cual entraña una apreciación de la culpa en concreto que toma en cuenta la naturaleza de la actividad, los medios de que dispone el servicio, el lazo que une a la víctima con el servicio y el grado de previsibilidad del daño.

El cumplimiento del servicio se satisface con "haber aplicado la diligencia y la previsión adecuadas a las circunstancias de tiempo y lugar". Esta resulta la postura seguida por la Corte Suprema de Justicia de la Nación (24).

Igual solución hubiera merecido la cuestión planteada a la Cámara Federal marplatense de haberse pronunciado el tribunal por la aplicación al caso del factor de atribución subjetivo.

Aun en esa hipótesis, la propia existencia del daño revela la negligencia de la autoridad de control. La configuración de la situación de insolvencia que determina la frustración de los derechos de los reclamantes resulta inexplicable si no se imputa desidia de la administración en el ejercicio del poder de policía (25).

c) Daño: Es el eje del moderno derecho de daños, tanto que su amenaza aún con anterioridad a su efectiva causación justifica la tutela sustancial preventiva (art. 1067, Cód. Civil) (26).

Sin embargo, la causación del mismo resulta inexorable para que proceda el resarcimiento. En el caso, el mismo se configuró por la imposibilidad de cobro de la indemnización reconocida judicialmente a favor de los actores, lo que constituye un daño patrimonial, actual y cierto, por ende, reparable en nuestro sistema de responsabilidad civil.

No encontramos obstáculo, aun cuando en el caso no se haya planteado, para que acreditado el padecimiento de daño moral sufrido como consecuencia del incumplimiento atribuido a la autoridad de control, el mismo merezca igual reparación por parte del Estado.

d) Relación de causalidad: Se exige la conexión causal entre el hecho acto u omisión de la Administración y el daño ocasionado, de forma tal que aquél resulte una condición apta o adecuada para que el desmedro se produzca.

En definitiva, se requiere probar que de haberse observado el comportamiento positivo que las circunstancias exigían, se podría haber interrumpido el proceso causal, evitándose el desenlace dañoso (27).

En seguimiento de tales ideas la falta de control o del seguimiento de la situación de desequilibrio económico financiero de la aseguradora o la omisión en la adopción de medidas impuestas legalmente, constituirá regularmente condición adecuada del daño sufrido por el asegurado, beneficiario o damnificado ante la imposibilidad de percepción de la indemnización.

Ello así por cuanto, de haber mediado ejercicio regular del poder de policía antes del siniestro, los asegurados o tomadores hubieran verosímilmente seleccionado otro asegurador para perfeccionar el contrato, o hubieran rescindido el existente, o adoptado las medidas pertinentes para resguardarse frente a su eventual insolvencia (28).

En síntesis, la omisión de control sobre las reservas técnicas y de siniestros de la aseguradora, cumplimiento de capital mínimo, preservación de la situación financiera, inversiones, etc., determinó en el caso la imputación de total responsabilidad a la Superintendencia de Seguros de la Nación.

VII. Colofón

La responsabilidad civil en la era actual exige que a medida que se advierten las profundas transformaciones sociales y culturales se revisen los conceptos para brindar soluciones al notable incremento de hechos dañosos.

En este sentido, la consagración de la responsabilidad del Estado por el irregular ejercicio del poder de policía en materia asegurativa resulta amparada por el mandato constitucional que ordena proteger los intereses económicos de los consumidores (art. 42, Constitución Nacional).

La tutela de nuestra Ley fundamental, en la medida que amplía la cobertura a la relación de consumo, alcanza no sólo a quien ha contratado el seguro, sino también al beneficiario del mismo y al tercero damnificado que reclama el cumplimiento de la sentencia que extiende la condena al asegurador del causante del daño.

El reconocimiento de la protección jurisdiccional a estos sujetos importa la adecuada protección de sus intereses económicos ante la frustración de su derecho al cobro de la indemnización debida por la aseguradora, como consecuencia del irregular ejercicio del poder de policía por parte de la autoridad administrativa de control.

Sin embargo, tal conclusión no debe hacernos perder de vista que el objetivo de los operadores del Derecho debe ser el de la evitación de los daños. Por ello, nuestro reclamo es que se haga efectivo -en cumplimiento de la previsión constitucional contenida en el art. 43- el control normativamente impuesto a la Superintendencia de Seguros de la Nación que asegure la solvencia del mercado asegurador.

Especial para La Ley. Derechos reservados (ley 11.723)

(1) MESSINA de ESTRELLA GUTIERREZ, Graciela N., "Responsabilidad Civil de la Superintendencia de Seguros de la Nación por la liquidación de las entidades aseguradoras: daños a los asegurados y a los terceros", en RC y S, 1999-4-45.

(2) IV Jornadas Bonaerenses de Derecho Civil, Comercial y Procesal (Junín 1990), Comisión 6, tema b). II Congreso Internacional de Derecho de Daños, Buenos Aires 1991 citado por KEMELMAJER de CARLUCCI, A., "La responsabilidad del Estado por omisión en la experiencia jurisprudencial", en la obra. Kemelmajer de Carlucci-Bueres (Dir) "Responsabilidad por daños en el Tercer Milenio", p. 493, Ed. Abeledo Perrot, Buenos Aires, 1997. II Congreso Argentino de Derecho del Consumidor, Rosario, 1994, en STIGLITZ, Gabriel A., "Derecho del Consumidor", Nº 5, p. 174, Ed. Iuris, Rosario, 1994.

(3) STIGLITZ, Rubén S., "Derecho de Seguros", t. I, p. 85 y sigtes., Ed. Abeledo Perrot, Buenos Aires, 1998, WEINGARTEN, C.-SOLIGNAC, N., "Intermediación asegurativa y responsabilidad de la Superintendencia de Seguros de la Nación", LA LEY, 1991-D, 1001. MESSINA de ESTRELLA GUTIERREZ, G., ob. cit. p. 45 y sigtes.

(4) Sobre el particular, la Superintendencia de Seguros de la Nación, se apoyó en una decisión inédita de la Cámara Nacional Comercial de la Capital Federal, sala D, CS, 4/8/82, "Superintendencia de Seguros de la Nación s/situación económico-financiera de La Concordia Compañía Argentina de Seguros S.A." expediente Nº 259.680.

(5) BIELSA, R., "Principios de Derecho Administrativo", t. II, p. 13, Ed. Depalma, Buenos Aires, 1995.

(6) FIORINI, Bartolomé A., "Procedimiento Administrativo y recurso jerárquico", p. 35, 2ª ed. actualiz., Ed. Abeledo Perrot, Buenos Aires, 1971.

(7) ROUILLON, Adolfo A., "Régimen de Concursos y Quiebras", p. 25, 7ª ed. actualiz., Ed. Astrea, Buenos Aires, 1997.

(8) Lo que increíblemente oculta la Superintendencia de Seguros de la Nación, es que en dicho fallo, en el voto por el que el doctor Alberti adhirió a la ponencia del doctor Cuartero, señaló que la actuación de la Superintendencia "no fue súbita ni premiosa, porque el reproche de la falta de liquidez de esta aseguradora fue formulado desde 1987".

(9) CNFed. Contenciosoadministrativo, en pleno, 1º/10/85, "Multicambio S.A. c. Banco Central de la República Argentina", especialmente acápite a), párr. 1º, JA, 1986-I-140 (LA LEY, 1985-E, 263).

(10) CNFed. Contenciosoadministrativo, sala IV, 13/6/85, "Peso, A. c. Banco Central de la República Argentina", ED, 144-237; (LA LEY, 1985-C, 374); CS, 15/10/62, "Font, J. c. Estancias y Carnicerías Galli", especialmente considerando 2, JA, 1962-VI-315.

(11) COMADIRA, J.R., "Algunos aspectos de la teoría del acto administrativo", JA, 1996-IV-755; AJA ESPIL, F., "Constitución y Poder", ps. 159/160, Buenos Aires, 1987; CASSAGNE, J.C., "Derecho Administrativo", t. I, p. 238, Buenos Aires, 1993, 5ª ed.

(12) CNCom., sala A, 20/11/92, "Amparo Cía. de Seguros", LA LEY, 1993-A, 374.



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