Corte Suprema de Justicia de la Nación 1 Corte Suprema de Justicia de la Nación • 25/03/2015 • Resolución N° 477/15 • • La Ley Online • ar/jur/3749/2015



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Finalmente, en el organigrana de la C.N.R.T., se establece que es la autoridad a quien se le atribuye el ejercicio del "poder de policía en materia de transporte ... controlando el cumplimiento efectivo de las leyes, decretos y reglamentaciones vigentes ..." (Anexo III, ap. 2).

V. El seguro obligatorio en el transporte automotor de pasajeros. Régimen sancionatorio por incumplimiento de la obligación de asegurarse

El seguro contra la responsabilidad civil, implementado con carácter obligatorio para las "empresas transportadoras", lo consagró el art. 10 inc. f) de la ley 12.346 (2). En efecto, en dicha disposición se enuncian las obligaciones a que se hallan sometidas las empresas de transporte de pasajeros, entre las que se incluye la de "asegurar sus riesgos y los de las personas y cargas que transporten, comprendiendo los riesgos de terceros". El incumplimiento se sancionaba con la aplicación de multas administrativas (art. 11) (3). O sea que, hasta entonces, las infracciones cometidas sólo eran sancionadas mediante la aplicación de multas.

A partir de la sanción de la ley 21.844/78 (Adla, XXXVIII-C, 2426), se alude a otras sanciones -alternativas a la aplicación de multas-, como consecuencia de "transgresiones o infracciones a las disposiciones legales y reglamentarias en que incurran los prestatarios de servicios públicos de autotransporte sometidos al contralor y fiscalización de la Secretaría de Estado de Transporte y Obras Públicas" como, por ejemplo, "suspensión y caducidad de los permisos" (art. 5).

Pero específicamente, con relación a la falta de contratación de los seguros sólo se sancionaba la infracción mediante la aplicación de multas (art. 133).

El dec. 2254/92 -Reglamento Nacional de Tránsito y Transporte- (Adla, LII-D, 4173), establece que constituye falta grave la conducta de quien infrinja la obligación de contratar el seguro obligatorio previsto en el art. 67, consistente en la cobertura de "eventuales daños causados a terceros" (art. 76 inc. e).

Es recién a través del dec. 1395/98 modificatorio del 253/95 (Adla, LVIII-E, 5159; LV-D, 4529), que se alude a la "paralización de los servicios" o la "desafectación del servicio (de)...vehículos" (art. 74 inc. b) como sanción establecida contra "actos u omisiones que configuren infracción". Sin perjuicio de lo expuesto, la falta de celebración de contratos de seguros se penaliza con multas de tres mil a veinte mil boletos mínimos y la circulación con vehículos carentes de seguros, se la sanciona con multa de diez mil a treinta mil boletos mínimos. Pero, en ambos casos, se agrega que "podrá disponerse la suspensión o caducidad del permiso, autorización, habilitación o inscripción que se hubiese otorgado".

VI. Las resoluciones de la Superintendencia de Seguros de la Nación

A partir del 1° de febrero de 1993, mediante dec. 692/92 (Adla, LII-B, 1725), se aprobó el Reglamento Nacional de Tránsito y Transporte. En su art. 67 se disponía, en lo que nos interesa:

"Seguro obligatorio. Todo automotor, acoplado o semiacoplado debe estar cubierto por un seguro de acuerdo a las condiciones que fije la autoridad en materia aseguradora, que cubra eventuales daños causados a terceros, incluidos los transportados.

Este seguro obligatorio será anual y podrá contratarse en cualquier entidad autorizada para operar en el ramo ... . Los gastos de sanatorio o velatorio de terceros serán abonados de inmediato por el asegurador, sin perjuicio de los derechos que se puedan hacer valer luego ..."

El decreto 692/92 del 27 de abril de 1992 fue aprobado y corregido por el dec. 2254/92 del 1° de diciembre de 1992, aunque en el tema que nos interesa -seguro obligatorio- el texto original no sufrió modificaciones.

Con "apoyo" en la "delegación de facultades legislativas" otorgada por el dec. 692/92, la Superintendencia de Seguros de la Nación mediante la resolución 21.999 del 29 de diciembre de 1992 (Adla, LIII-A, 690), fijó las "condiciones" que debe reunir el seguro obligatorio.

Al año siguiente, el 22 de enero de 1993, la Superintendencia de Seguros de la Nación dictó la resolución 22.058 por la que se establecen "las condiciones mínimas de cobertura del seguro obligatorio al que deberán conformarse las entidades", dado que en los Considerandos se señaló la conveniencia de uniformar "las condiciones contractuales" con el fin de favorecer una "fácil reproducción por parte de las aseguradoras".

Sobre la base de lo expuesto, el art. 1 de esta resolución establece que "la cobertura mínima requerida ... deberá otorgarse de conformidad con las condiciones y diagramación que se acompañan como Anexo I". Y éste contiene las condiciones generales uniformes a las que deberán conformarse las entidades autorizadas para operar en el riesgo.

Finalmente, el 23 de diciembre de 1994 se sancionó la ley de tránsito 24.449, publicada el 10 de febrero de 1995 (Adla, LV-A, 327), cuyo ámbito de aplicación "será el de la jurisdicción federal, al que "podrán adherir ... los gobiernos provinciales y municipales" (arts. 1° y 91).

Por su art. 95 se derogaron los decs. 692/92 y 2254/92, por lo que, desde entonces, la Ley de Tránsito se halla vigente no sólo en el ámbito federal sino, además, en todas aquellas jurisdicciones provinciales y municipales que hayan adherido a la misma. En otras palabras, en aquellas jurisdicciones que no hayan adherido al texto legal, el seguro obligatorio no está vigente.

VII. Lo que establece la ley de tránsito. Primeras reflexiones

El art. 68 de la ley de tránsito 24.449, en lo que atañe al tema que nos ocupa establece:

"Seguro obligatorio. Todo automotor, acoplado o semiacoplado debe estar cubierto por un seguro, de acuerdo a las condiciones que fije la autoridad en materia aseguradora, que cubra eventuales daños causados a terceros, transportados o no ... Este seguro obligatorio será anual y podrá contratarse con cualquier entidad autorizada para operar en el ramo ... Los gastos de sanatorio o velatorio de terceros, serán abonados de inmediato por el asegurador, sin perjuicio de los derechos que se pueden hacer valer luego ...".

Esto significa que el art. 68 de la ley 24.449 (ley de tránsito), reprodujo literalmente lo establecido por el dec. 692/92 (4).

Con la sanción del dec. 2254/92 -Reglamento Nacional de Tránsito y Transporte-, y bajo el subtítulo de "Seguro obligatorio", se implementa con carácter general, para "todo automotor, acoplado o semiacoplado", la obligación de contratar un seguro que cubra eventuales daños causados a terceros, incluidos los transportados (5).

VIII. Estado de situación

De la relación de antecedentes, tal como ha sido expuesta, advertimos un estado de amasijo legislativo alarmante, producto -ya quedó expresado- de la inadvertencia de un instituto ya vigente (nos referimos -en el ámbito del transporte público de pasajeros- al seguro obligatorio que cubre el riesgo de terceros); de una pluralidad de normas procedentes de distintos organismos administrativos cada uno con precisas competencias aunque diferentes entre sí y, finalmente, con relación al tema que nos ocupa, de un estado de confusión de la Superintendencia de Seguros de la Nación, impropia de una autoridad estatal de control.

Partamos de la base que, por descuido o por distracción (¿), coexisten en la actualidad y con relación al transporte automotor de pasajeros, dos obligaciones legales de contratar seguros que amparen los riesgos que afrontan los terceros: (a) el establecido en el art. 10 inc. f) de la ley 12.346 y (b) el que resulta de la previsión contenida en el art. 68 de la ley 24.449.

Y ello es sumamente grave si se tiene en cuenta que los regímenes legales son distintos. Así:

(a) El art. 10 inc. f) de la ley 12.346 obliga a asegurar los riesgos de terceros, sin más agregados y sin contener remisiones.

En cambio, el art. 68 de la ley 24.449 obliga a asegurar, pero añade que el contrato será anual y que los gastos de sanatorio o velatorio de terceros, serán abonados de inmediato por el asegurador. En lo demás, hace remisión a una cobertura cuyas condiciones "fije la autoridad en materia aseguradora".

(b) Cuando la Superintendencia de Seguros de la Nación, dicta la resolución 25.429/97, lo hace como consecuencia de la declaración de emergencia del sector (dec. 260/97 -Adla, LVII-B, 1394-). En virtud de ello, se dispuso la creación de un registro de entidades aseguradoras que, para operar en el riesgo "Seguro de responsabilidad civil de vehículos automotores destinados al transporte público de pasajeros", debían (deben) hacerlo con carácter exclusivo en ese riesgo y adoptar la forma jurídica de "Sociedades de seguros mutuos".

Esto significa que el seguro obligatorio previsto por el art. 10 inc. f) de la ley 12.346 debía (debe) ser celebrado sólo con las entidades que reunieran las características previstas en la res. S.S.N. 25.429/97.

Por el contrario, el seguro obligatorio que resulta del art. 68 de la ley 24.449, es factible concertarlo con cualquier entidad aseguradora. Corrientemente se lo hace con la misma entidad con la que se celebra el seguro voluntario.

c) El seguro obligatorio emergente del art. 10 inc. f) de la ley 12.346 tiene normativamente prevista una franquicia a cargo del asegurado de cuarenta mil pesos ($40.000) (cláusula cuarta del Anexo II de las condiciones generales de la R.S.S. 25.429/97).

En cambio, el seguro obligatorio previsto por las resoluciones dictadas por la Superintendencia de Seguros de la Nación y a las que hemos hecho referencia supra 5), carece de franquicia.

Si esto es así, el último párrafo de la cláusula cuarta en cuanto establece que "en la cobertura de la obligación legal autónoma (6) prevista en la cláusula 3 de las condiciones generales, la aseguradora asumirá el pago de la indemnización y el asegurado le reembolsará el importe del descubierto obligatorio a su cargo dentro de los diez días de efectuado el pago", constituye un desatino por dos órdenes de razones: (a) en primer lugar, la franquicia o descubierto obligatorio cuyo monto fijo asciende a cuarenta mil pesos ($40.000) no es racionalmente imaginable que haya sido pensada para aplicarse a la "obligación legal autónoma" del seguro obligatorio regulado por la res. 21.999 S.S.N. (Adla, LIII-A, 690), cuyo monto máximo de indemnización es de $1000; (b) en segundo lugar, en la práctica, -como no podía ser de otra manera-, el certificado de cobertura del seguro previsto en el art. 68 de la ley 24.449 carece de franquicia. En cambio, sí la contienen las pólizas que instrumentan los seguros celebrados por las empresas de transporte público de pasajeros en los contratos celebrados a partir de la R.S.S.N. 25.429/97 (Adla, LVII-E, 6127).

IX. Responsabilidad estatal por omisión en el ejercicio del poder de policía

Las funciones de policía se deben cumplir obligatoriamente, ya que no se trata de una facultad otorgada por la ley (7), de modo que cuando los deberes consecuentes aparecen omitidos, o el poder de policía es ejercido en forma insuficiente, excesiva, desviada o abusiva, esa falta genera responsabilidad estatal (8).

La solución no es sino aplicación de la responsabilidad estatal como sistema general, aplicable toda vez que un particular haya sufrido un daño material o moral causado directamente por el Estado y que por ende debe ser indemnizado por éste (9).

Se trata de una responsabilidad "directa", pues los hechos o actos de los agentes públicos importan actuación del Estado mismo (10), aun cuando concurrentemente pueda configurarse una responsabilidad personal del funcionario o empleado (11).

Se rige por principios del derecho público, y normas y principios del derecho privado (por ejemplo, arts. 1112, 1109, 1113, 1071 y concs., Cód. Civil), ante la ausencia de normas específicas del derecho administrativo (12).

Se trata de un sistema general de tal amplitud que la responsabilidad extracontractual del Estado puede existir, sea por actividad lícita o ilícita (13), sea concurriendo o no culpa que haya de serle imputable (14).

Ello en razón de que en el derecho público (y del mismo modo evoluciona modernamente el derecho civil), la responsabilidad tiende a objetivarse (15), se basa en un principio sustancial de justicia distributiva (16), tiende a evitar la producción de cualquier daño injustificado y no repartido equitativamente entre la población (17).

Es suficiente que un daño causado por la Administración Pública lesione la equidad, afectando al individuo de manera injusta o desigual (18).

En tal caso cabe restablecer el equilibrio a fin de mantener la igualdad, ante los daños causados por el Estado. Se trata del principio de igualdad ante las cargas públicas, reconocido por el art. 16 de la Constitución Nacional (19).

Ahora bien, tratándose específicamente de responsabilidad estatal derivada del poder de policía, es menester que se configure un ejercicio "irregular" o "defectuoso" para que los daños sean indemnizables por el Estado (20).

Sustancialmente, aquellos incumplimientos en el ejercicio del poder de policía configuran ilícitos por omisión, en cuanto transgresiones a deberes jurídicos de obrar, sean impuestos por la ley o el orden público, o incluso al tratarse de omisiones abusivas (21).

Específicamente en el ámbito del poder de policía sobre las empresas de transporte público de pasajeros, pesa sobre la Comisión Nacional de Regulación del Transporte, ciertos deberes/derechos -cuya omisión sería irregular-, atinentes al control sobre contratación de seguros (arts. 3 y 6, dec. 1388/96 -Adla, LVI-E, 6240- y 76 inc. e), dec. 2254/92) y aplicación de la pena adecuada, consistente en la desafectación del servicio de las unidades carentes de seguro.

Ante una situación casi semejante a la acontecida en este proceso, se decidió que "es responsable la Municipalidad -en los términos del art. 1112, Cód. Civil- por falta de verificación de la existencia del seguro obligatorio sin límite por persona transportada exigido por la ordenanza provincial 3946 para el transporte público de pasajeros, pues permitió que el ómnibus circulara sin dicho seguro y, al quebrar la empresa de transporte, se tornó ilusorio el cobro del crédito de la actora reconocido en la sentencia dictada en la demanda por daños y perjuicios iniciada oportunamente"(22).

La falta de cumplimiento de tales u otros deberes análogos, puede ser la causa adecuada de la privación del resarcimiento o prestación debida los terceros (pasajeros transportados o peatones).

Todos éstos y tantos más supuestos similares, importan omisiones del Estado, que tornan irregular el ejercicio del poder de policía, incurriendo en una "falta de servicio"(23), fundamento suficiente para imputar responsabilidad estatal sobre la base de los principios del derecho administrativo.

X. La falta de servicio como fundamento de imputación

En efecto, la doctrina y la jurisprudencia modernas acuden al fundamento de la "falta de servicio" para la justificación de la responsabilidad extracontractual del Estado por los llamados actos de gestión ("la intendencia de los servicios públicos", etc.), con sustento en un principio de derecho administrativo, de base constitucional, según el cual "no es justo que los administrados soporten los daños causados por el funcionamiento irregular o defectuoso del servicio o función pública, dado que de lo contrario se alteraría la igualdad ante las cargas públicas"(24).

Ello implica reconocer a los administrados el derecho a un funcionamiento correcto del servicio o función pública, "derecho cuya sanción está asegurada por la responsabilidad de la Administración, en caso de funcionamiento defectuoso"(25).

En el sentido indicado se tiene decido que el Estado nacional tiene una obligación concurrente con cualesquiera de sus organismos -en el caso la Superintendencia de Seguros de la Nación, en tanto autoridad de control con facultades exclusivas y excluyentes sobre el funcionamiento de las aseguradoras-de reparar todo daño injustamente causado en razón de su actividad propia y que sea, a su vez, sufrido por un particular (26).

XI. La falta de servicio como fundamento de imputación (continuación). Criterios para su determinación

La idea de "falta" presupone una apreciación sobre el carácter correcto o defectuoso del servicio, en relación a "lo que debe ser" su funcionamiento, por aplicación de las normas que lo rigen. Se trata de una comparación entre el funcionamiento "normal" del servicio y el funcionamiento "real", que permitirá determinar si existe o no "falta"(27).

Diez distingue, de acuerdo con la intensidad de la infracción, entre (a) faltas "simples" o ligeras, (b) faltas "graves", que son aquellas que un agente de calidad mediana no habría podido cometer, y (c) faltas "manifiestas", aquellas de particular gravedad, que resultan completamente inexcusables en cualquier circunstancia en que se presenten (28).

En ese contexto, aparecen nítidamente calificables como "faltas" manifiestas de servicio, como omisiones irregulares de los deberes de control a cargo de la Comisión Nacional de Regulación del Transporte, que importan un funcionamiento defectuoso de la función, alejado de "lo que debe ser", del normal cumplimiento de las normas que lo regulan, entre otras omitir controlar la celebración de contratos de seguros por parte de las empresas de autotransporte de pasajeros o, en su defecto, omitir aplicar la sanción adecuada consistente en desafectar del servicio las unidades carentes de seguro que amparen los riesgos de terceros (art. 74 inc. b), dec. 1395/98).

Se trata de faltas que -en cuanto atinentes al control sobre la celebración de contratos de seguros y/o aplicación de la pena adecuada (desafectación del servicio de las unidades que carecen de seguro)- pueden configurar la causa adecuada de un daño cierto a terceros configurado en la privación del resarcimiento o prestación debida y que por ello generan la responsabilidad del Estado, en la medida que concurran los presupuestos generales de la reparación de daños.

XII. Presupuestos de la responsabilidad del Estado. La imputación de la falta de control

Por aplicación de los principios del derecho común, la imputación de responsabilidad del Estado por las faltas de control de la Comisión Nacional de Regulación del Tránsito que "concurran los presupuestos generales de la responsabilidad por daños"(29).

Lo expresado es lo que ha sido sostenido en orden a la teoría general de la responsabilidad estatal y en particular a la emergente de irregularidades, desviaciones y omisiones en el ejercicio del poder de policía.

De allí que se tenga expresado que "la responsabilidad del Estado y su correspondiente deber de indemnizar ... requieren para su procedencia la efectiva existencia de (a) un perjuicio, (b) de una relación de causalidad -directa e inmediata- entre el daño alegado y la conducta estatal, y (c) una imputabilidad jurídica de los daños al Estado"(30).

Bustamante Alsina explica que "se dan en este supuesto, todos los elementos esenciales de la responsabilidad civil, esto es, la ilicitud del acto de la Administración Pública, por no ejecutar el hecho al que estaba obligada por medio de sus agentes; el daño causado a un tercero; y la relación de causalidad entre la abstención y el efecto dañoso, como consecuencia adecuada de la abstención"(31).

En el mismo sentido, señala Cassagne que "para que se configure la responsabilidad del Estado por actos y hechos administrativos ilegítimos en el ámbito extracontractual es menester la ocurrencia de ciertos presupuestos que condicionen esa responsabilidad, a saber:

"a) la imputabilidad material del hecho o acto administrativo a un órgano del Estado en ejercicio u ocasión de sus funciones;

"b) falta de servicio por cumplir de manera irregular los deberes y obligaciones impuestos por la Constitución, la ley o el reglamento, o por el funcionamiento defectuoso del servicio (ilegitimidad objetiva);

"c) la existencia de un daño cierto en los derechos del administrado;

"d) la conexión causal entre el hecho o acto administrativo y el daño ocasionado al particular"(32).

XIII. Presupuestos de la responsabilidad del Estado (continuación). Ilicitud de las acciones u omisiones

El primer presupuesto, entonces, lo constituye la imputabilidad material del acto, hecho u omisión, a un órgano del Estado. De ese modo, la Administración será responsable, aun cuando no pueda identificarse al agente, siempre que pueda atribuirse materialmente el acto, la omisión o el hecho, a la actuación de un órgano del Estado, en ejercicio u ocasión de las funciones (33).

En consecuencia, no basta con la mera producción del daño, sino que es necesario que el Estado haya incumplido con un deber legal que le imponía "obstar al evento lesivo" (sic) (34).

Esas acciones u omisiones generarán responsabilidad estatal, en cuanto importen ilicitud, por insuficiencia o deficiencia en el control, que se configura por la disconformidad del acto o hecho con el ordenamiento jurídico (35), específicamente con el art. 1074 del Cód. Civil en cuanto dispone que: "Toda persona que por cualquier omisión hubiese ocasionado un perjuicio a otro, será responsable solamente cuando una disposición de la ley le impusiere la obligación de cumplir el hecho omitido".

De manera tal que serán ilícitas, por contrariar los mandatos legales expresamente impuestos como deberes a cargo de la Comisión Nacional de Regulación del Transporte, la falta de control sobre la celebración de contratos de seguro o, en su caso, la omisión de aplicar la sanción adecuada consistente en desafectar del servicio a las unidades que carecen de seguro.

XIV. Presupuestos de la responsabilidad del Estado (continuación). Atribución de responsabilidad. Falta de servicio

La atribución de responsabilidad por dichos incumplimientos se basa en la idea de falta de servicio (36).

La falta de servicio configura un factor objetivo de atribución de responsabilidad al Estado, imputable en forma directa al poder público, aun cuando no se pueda individualizar al autor (agente) concreto del daño, y sin perjuicio de que, de ser individualizado, pueda configurarse la falta personal del agente público (37).

Se trata de una responsabilidad objetiva, por cuanto el concepto de falta de servicio prescinde de la noción de culpa, con fundamento en el principio de la responsabilidad estatal que exige "afianzar la justicia", a través de la restitución pertinente, para restablecer la igualdad alterada por el daño causado al particular, por un acto o hecho administrativo (38).

Esta idea objetiva fundada en la falta de servicio, parte del postulado que el Estado, al contraer la obligación de prestarlo, lo debe realizar en condiciones adecuadas para llenar el fin para el que ha sido establecido y es responsable de los perjuicios que causare su incumplimiento, o ejecución irregular (39), encontrando su fundamento en la aplicación por vía subsidiaria del art. 1112 del Cód. Civil (40).

En el marco del poder de policía sobre el transporte público de pasajeros, los controles debidos por la C.N.R.T. deben (deberían) garantizar el correcto funcionamiento de todo el sistema, a fin de no frustrar la efectiva reparación a los terceros (pasajeros transportados o peatones), como en el caso que nos ocupa, ante un eventual estado de insolvencia de la empresa transportadora (41).

Y precisamente la C.N.R.T. se encuentra dotada de todas las herramientas necesarias para realizar una efectiva fiscalización, de modo que un ejercicio correcto y adecuado le permitiría controlar a tiempo la efectiva celebración de contratos de seguro, así como la de aplicar la sanción más adecuada que consiste, precisamente, en la desafectación del servicio de aquellas unidades que hayan omitido cumplir con su obligación legal de asegurarse.

De modo que la omisión de hacerlo o las irregularidades en el servicio importan faltas que comprometen la responsabilidad del Estado (42).

Se trata de faltas irrazonables, ajenas a "lo que debe ser" un correcto funcionamiento del servicio. En cuanto atinentes al control sobre la celebración de contratos o en la aplicación de la sanción a la que venimos aludiendo reiteradamente, pueden configurar la causa adecuada de un daño cierto a terceros (pasajeros o peatones) consistente en la privación del resarcimiento o prestación debida y que por ello generan la responsabilidad del Estado.



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