Corte Suprema de Justicia de la Nación 1 Corte Suprema de Justicia de la Nación • 25/03/2015 • Resolución N° 477/15 • • La Ley Online • ar/jur/3749/2015



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Observamos que los arts. 43 y 1113 del Cód. Civil, en la nueva redacción juegan armoniosamente; y ante daños producidos por dependientes o funcionarios públicos del Estado, en forma cuasidelictual, se aplican dichas disposiciones conjuntamente.

Continuando con los fallos citados por Andorno-Garrido. ob. cit., p. 163, dice: "Es importante señalar que en el decisorio de la Corte Suprema de Justicia de la Nación in re 'Heredia de Morales, Justiniana c. Gobierno nacional' (Rev. LA LEY, 1980-C, p. 232), si bien se ha reconocido el derecho de reclamar la responsabilidad del Estado por el deber de garantía con respecto a la vida de quienes prestan servicios en las filas del ejército, la aplicación supletoria de las normas del derecho civil resultan desfavorables para los intereses de los damnificados por cuanto terminó la admisibilidad de la prescripción abreviada del art. 4037 del Cód. Civil. Esta situación debemos advertirla para evitar la pérdida de los derechos por parte de quienes resulten afectados por actividades en las que no existía una previsión legal específica de la responsabilidad del Estado, porque si bien se reconoce la garantía consagrada en los arts. 14 y 17 de la Constitución Nacional se acepta como válido el reenvió a las disposiciones del Código Civil en la materia, con lo que se confirmó el fallo de la C. Apel. Nac. Fed. Contenciosoadministrativo, que hizo lugar a la prescripción breve"(21).

En las Primeras Jornadas Australes del Derecho, fue considerado el despacho suscripto por los doctores Alterini, L. Moisset de Espanés, Mosset Iturraspe, Kemelmajer de Carlucci y Aníbal A. Alterini, fijándose conclusiones de interés particular en este tema. "Punto 1º) concepto: se expresó se entiende por errores registrales las inexactitudes externas consistentes en la publicación registral discordante con el contenido de los asientos o de la realidad extrarregistral". "Cuando el asiento es inexacto por diferir el documento inscripto del título original (caso de inexactitud interna), no existe responsabilidad registral.

Legitimación activa: La responsabilidad, por inexactitudes registrales deber ser efectivizada ante quien resulte perjudicado en razón de la tutela acordada al tercero interesado de buena fe por la inoponibilidad de las situaciones jurídicas mal exteriorizadas por el registro. Legitimación pasiva: son responsables el registrador y el Estado.

Naturaleza jurídica: La responsabilidad emergente es de naturaleza extracontractual. Eximentes: no son eximentes invocables por el Estado: a) el dolo de los registradores; b) la complejidad derivada de la organización registral, que no constituye caso fortuito; c) la indeterminación del registrador autor de la inexactitud.

Daños comprendidos en la reparación: Son incluso reparables los daños morales e incluso las chances frustradas. Carácter principal: la responsabilidad del registrador y del Estado es principal y no subsidiaria, con el sentido de que no corresponde exigir la previa excusión de los bienes del deudor de la víctima de la inexactitud registral. Acción del recurso: el Estado que indemniza puede y debe repetir del registrador responsable. Prescripción: la acción de responsabilidad civil prescribe a los 2 años desde que el damnificado conoció o debió conocer la configuración del perjuicio. Recomiendo como anhelo lege ferenda la implantación de un fondo de garantía en beneficio de las víctimas de inexactitudes registrales (22).

Garrido-Andorno, citan en la obra mencionada, el caso de insuficiencia de personal, caso llevado a la justicia, y dice: "No habiendo mediado culpa de la víctima, y en cambio de los funcionarios del Estado por no haber dotado a la Colonia Nacional de Alineados en que aquélla prestaba sus servicios del personal necesario para la debida atención y vigilancia de los enfermos recluidos en número tres veces mayor que el de la capacidad del establecimiento y haber omitido adoptar precauciones tendientes a evitar hechos que pongan en peligro la vida de los empleados del mismo, procede responsabilizar a la Nación por los daños y perjuicios provenientes del fallecimiento de un celador sobrevenido a consecuencia de las heridas que le infirió un insano con el instrumento cortante que éste utilizaba en sus tareas habituales (Corte Suprema de Justicia de la Nación, 18/8/42, "Baliani de Stinaccia, María T. c. Gobierno nacional", Fallos, t. 193, p. 367) (23).

i) Responsabilidad de los funcionarios públicos

La responsabilidad de los funcionarios públicos, en el ejercicio de sus funciones, está contemplada en el art. 1112 del Cód. Civil, que dice: "Los hechos y las omisiones de los funcionarios públicos en el ejercicio de sus funciones, por no cumplir sino de una manera irregular las obligaciones legales que les están impuestas, son comprendidos en las disposiciones de este título"(24). Y el art. 1109 agrega, que todo el que ejecuta un hecho que por su culpa o negligencia ocasiona un daño a otro, está obligado a la reparación del perjuicio. Esta obligación es regida por las mismas disposiciones relativas a los delitos del derecho civil.

Por lo tanto se concluye que la omisión, en los deberes de un funcionario público, constituye responsabilidad civil en los términos del mentado art. 1112 del Cód. Civil.

Cabe recordar el art. 1074 del Cód. Civil. al establecer que "toda persona que por cualquier omisión hubiese ocasionado un perjuicio a otro, será responsable solamente cuando una disposición de la ley le impusiere la obligación de cumplir el hecho cometido".

j) Obligaciones legales

Son aquéllas que se encuentran impuestas por la ley, decreto reglamentario, por ordenanzas municipales, por disposiciones administrativas, y las instrucciones del superior jerárquico; y aun las obligaciones legales que surgen de la Constitución Nacional, constituyen obligaciones legales a cumplir por medio de los órganos Estatales, ergo: Ministerio de Salud y Acción Social.

k) Responsabilidad solidaria del Estado y el funcionario público

A mi juicio corresponde aplicar directamente el principio de solidaridad, en contra del Estado, y del funcionario público, por los daños que estos últimos causaren a un particular, ya fueren por hechos u omisiones a sus obligaciones legales.

Los principios en que se fundamentan la responsabilidad del Estado, aludidos resultan de la Constitución Nacional, como así de las generosas expresiones de su Preámbulo y de ciertos principios capitales del derecho: "no dañar a otro", "dar a cada uno lo suyo". La Corte Suprema Nacional ha expresado: "Las disposiciones constitucionales establecidas en garantía de la vida, la libertad, y la propiedad de los habitantes del país, constituyen restricciones establecidas principalmente contra las extralimitaciones de los poderes públicos"(25). Entre tales principios pueden citarse: a) el respeto del derecho ala vida, y en general, a la integridad física del hombre, surge implícitamente de la Constitución Nacional; b) respetar los "derechos adquiridos", la propiedad es inviolable, surge del art. 17 de la Constitución Nacional; c) el afianzamiento de la justicia; d) reconocimiento de los derechos esenciales de los arts. 14 y 14 bis de la Constitución Nacional; e) las garantías a la libertad (art. 18, Constitución Nacional); f) el art. 100 de nuestra Carta Magna, del cual dedúcese la posibilidad de someter a juicio al Estado (26).

La responsabilidad del Estado puede existir tanto, ante la existencia de culpa, dolo, mediante la aplicación del "riesgo creado" (riesgo objetivo), y "enriquecimiento sin causa".

Además el Estado es responsable asimismo, con total prescindencia de la licitud o ilicitud de la respectiva actividad o comportamiento (27).

Dice Royo Villanova: citado por Marienhoff, en su "Tratado de Derecho Administrativo", vol. IV, p. 707: "...Algunos tratadistas, posiblemente para soslayar la aparente oposición entre 'licitud' y 'responsabilidad', en lugar de referirse a responsabilidad por actos lícitos, hablan de responsabilidad por daños causados en el ejercicio legal del Poder Público"(28).

La responsabilidad del Estado cuando causa un daño a través de sus funcionarios públicos, reposa en una presunción de culpa, que mientras para unos se refiere a la culpa en la vigilancia del dependiente (culpa in vigilando), para otros se vincula a la culpa en su elección (culpa in eligendo).

l) La obligación de seguridad como deber de resultado

La responsabilidad del Estado en el ejercicio del Poder de Policía. Se considera que la responsabilidad del Estado, por los daños que ocasionan, mediante el consumo de medicamentos, debidamente autorizados para su comercialización por el Ministerio de Salud Pública y Acción Social de la Nación, y que causaren mediante su uso o consumo algún daño en la salud física o mental del consumidor, se fundamenta en el principio: de la obligación de seguridad como deber de resultado. Con lo cual se imputa objetivamente en razón del daño que tuvo por causa eficiente del vicio o defecto de fabricación del producto.

Entendemos que la responsabilidad del Estado se fundamenta en el genérico deber ex lege de no dañar, que le atribuye responsabilidad, en tanto es él (el Estado) quien, antes de autorizar la venta de un producto farmacéutico al mercado para su venta, debe realizar y analizar todos los estudios previos, controles, seguimiento y vigilancia del medicamento, realizando una actividad riesgosa que conlleva riesgos inherentes al ejercicio del Poder de Policía. Si el riesgo ha sido creado mediante el ejercicio del Poder de Policía, autorizando su venta y puesta en el mercado, o en el caso de no ejercicio de Poder de Policía -esto es en caso de omisión por parte del Estado al debido contralor de los medicamentos-, o en el caso que al medicamento, no se le realizaron los controles pertinentes, e igualmente causa un daño, la atribución de responsabilidad surge en razón de la obligación de seguridad corno deber de resultado a cargo del Estado.

No cabe duda que la justificación social de la teoría del riesgo, nace de la necesidad de colocar un deber de resarcir los daños en cabeza de quienes introducen y controlan factores de peligro en la sociedad.

Entendemos por nuestra parte, que la responsabilidad del Estado y de sus funcionarios públicos, encuentran su fundamento legal en los arts. 43, 1109, 1112 y art. 1113 del Cód. Civil.

"Llégase así a la apreciación desde el punto de vista social, del fenómeno de la asunción del riesgo, en la medida en que el fabricante, con la aportación de fuerzas ajenas, adquiere una potencia suficiente para poner en peligro la seguridad de los demás, y eleva con ello su responsabilidad (29). Considero por mi parte que llevado ello al plano de la responsabilidad del Estado, en cuanto al ejercicio del Poder de Policía, que ejerce mediante mandatos expresos de la ley 16.463, sobre control de drogas, y productos utilizados en medicina humana, y su decreto reglamentario 9763 del 2/12/64, todo medicamento autorizado por el Estado como tal para su puesta en el mercado, para la venta, que causare un daño a la salud física o mental del consumidor, el Estado debe responder en cuanto no pruebe que ejerció la fármaco-vigilancia, por cuanto como ya se dijo, el Estado asume el deber de seguridad como obligación de resultado. De todo ello se deduce que la fármaco-vigilancia, es un deber del Estado y debe ser ejercitada por las autoridades sanitarias nacionales, provinciales, competentes en la materia.

En un trabajo sobre temas libres titulado: "Meningitis aséptica post raquianestesia" a propósito de tres casos del autor doctor Oscar A. P. Ferrari (30), el nombrado anestesista dijo: "Se trata de tres pacientes adultos intervenidos quirúrgicamente en los miembros inferiores, con anestesia practicada por el mismo profesional, en la misma institución aplicando fármacos del mismo lote, en las dósis individuales indicadas, y material apropiado de distinto origen, las anestesias se efectuaron en el mismo día en horario matutino...".

"Dado la precocidad sintomatológica, simultaneidad y universalidad de los cuadros clínicos la interpretación se orienta hacia el diagnóstico de meningitis química, y aunque el cuadro de meningitis séptica difiere en su latencia, no se descartó en ese momento su remota posibilidad". "Se efectuó denuncia escrita preventiva a las demás instituciones médicas de la zona, autoridades sanitarias, municipales e Instituto Nacional de Farmacología, al cual se remitió el número de unidades del mismo lote, por ellos requerido para su análisis. Se puso también en conocimiento del laboratorio productor, al Conicet, Facultad de Ciencias Exactas y Naturales de la Universidad de la Ciudad de Buenos Aires...". "...Resultados y conclusiones tanto el análisis de la entidad privada, como de la Facultad de Ciencias Exactas, Conicet, demostraron la contaminación química de la Bupivacaina problema, con productos de degradación de la misma, así como un constituyente de mayor peso molecular, al del anestésico local original, y cuya estructura probable podría ser un precursor en su síntesis". "...Al respecto cabe acotar que otros enfermos a quienes previamente se había anestesiado con fármacos del mismo lote, presentaron llamativamente una mayor incidencia de cefaleas post anestesia, cuyo origen no fue investigado e el momento. La fármaco-vigilancia es un deber del médico y del Estado. Para cumplir con ello, hemos hecho la correspondiente presentación a las autoridades sanitarias nacionales, procedimiento al que se debe llegar luego de una exhaustiva investigación, tal cual fue el caso presente...".

ll) Consumo no manifiesto de drogas. Responsabilidad del Estado

Lo expuesto hasta ahora es en cuanto al consumo y uso de fármacos en forma manifiesta y voluntaria con conocimiento del consumidor, pero hay que agregar un consumo no manifiesto de drogas, con las que se entra en contacto a través de los alimentos. "Existe un uso no médico de antibióticos, y hormonas, y es el que se hace en la conservación de los alimentos. (Ejemplo: para conservar mejor los pollos, se los sumerge en un baño de antibióticos). Si éstos se ingieren asiduamente llega un momento en que el organismo se acostumbra a esa droga y cuando se debe tomarla con fines medicinales no surge efecto. También a los pollos se les acelera el proceso de engorde y crecimiento con hormonas, lo cual es perjudicial para la salud del ser humano. Todo ello está prohibido, y el Estado debe vigilar que no se haga (31). De allí que sostenemos que el Estado, al no ejercer el debido contralor a través del Poder de Policía que se encuentra investido para vigilar las situaciones como las planteadas en este título, es responsable por los daños que causa a la salud física de las personas, en las circunstancias y condiciones dadas".

m) Contraindicaciones en contravención. Responsabilidad del Estado

Fundamento: La problemática se presenta en los prospectos de los medicamentos. Por lo general no advierten todo lo que deberían advertir. Ello ocurre en nuestro país. En EE.UU., la situación es diametralmente opuesta a la del nuestro. A título de ejemplo citamos el caso de la Indometacina, cuando el prospecto de dicho medicamento en la Argentina tiene siete líneas de advertencias, en EE.UU. tiene cuatrocientas, y así sucede con las otras drogas. En mi opinión, ello se hace así, para que el medicamento pueda tener iguales destinos que cualquier mercadería. A más contraindicaciones menos posibilidades de venta (32).

En EE.UU., existe un libro que comúnmente se lo conoce como P. D. R., en el que figuran todas las drogas con sus indicaciones, advertencias y dosificaciones. Los prospectos norteamericanos, si bien no traen toda la información de ese libro, se basa en él. Lo hace más por una cuestión legal, que por otro motivo. Si el medicamento produce caída de cabello, y el prospecto no lo indica, cualquier damnificado puede demandar judicialmente al laboratorio. Si figura en las advertencias el laboratorio no es responsable.

La población argentina en su relación con el medicamento: Pero la población argentina tiene una relación distinta con el medicamento. No se puede hacer prospectos cortos, que sean desaprensivos, no tampoco largos y técnicos, que no se lean. El prospecto debe tener las instrucciones suficientes y necesarias, para proteger al paciente, en sí mismo.

El Estado en la medida que no vela, por la Salud Pública, en cuanto a las contraindicaciones y advertencias que deben contener los prospectos de medicamentos, por no tener las instrucciones suficientes y necesarias para proteger al paciente en sí mismo, es solidariamente responsable, por omisión, con el laboratorio productor de medicamentos, que produce un daño al individuo consumidor, en tales condiciones.

n) Responsabilidad del Estado, por la propaganda de medicamentos que induzcan a la automedicación (De venta libre)

La ley argentina 16.463, art. 19, inc. c, en vigencia, prohíbe la propaganda de medicamentos que induzcan a la automedicación. Dice textualmente: "...Queda prohibido...'c...inducir en los anuncios de los productos de expendio libre a la automedicación".

Desde hace 2 años, aparecen entre otros medicamentos, estimulantes del amor, que se publicitan a través de los medios gráficos o de los medios de comunicación masiva (caso: la televisión, desde hace menos tiempo), y Salud Pública, nada hace. No aplica la ley. En consecuencia se considera que un producto medicinal, en tal naturaleza, de expendio libre, que fue inducido, su consumo, provocando la automedicación, por medio de anuncios publicitarios, y causa un daño. El Estado es responsable, por omisión, por no hacer cumplir la ley, y esa responsabilidad es solidaria con el laboratorio anunciante.

III. Derecho comparado

a') La responsabilidad extracontractual del Estado en la legislación extranjera

Alemania: La ley de introducción dispuso en su art. 77: "Se mantienen las disposiciones legislativas de los Estados sobre la responsabilidad del Estado, de las comunas y de las otras asociaciones comunales (asociaciones provinciales, asociaciones de distrito, asociaciones cantonales), por el daño causado por sus funcionarios en ejercicio de poder público que les está confiado; asimismo, se mantienen las disposiciones legislativas de los estados, que excluyen el derecho de las personas damnificadas a reclamar al funcionario la reparación del daño, si el Estado o la asociación comunal, es responsable".

La Primera Constitución Republicana (Weimar, 14 de agosto de 1919), estableció en su art. 181: "Si un funcionario, en el ejercicio del poder público, que le está encomendado infringiere su deber profesional con respecto a terceras personas, la responsabilidad recaerá, primariamente sobre el Estado o la corporación, a cuyo servicio se halle el funcionario, quedando reservada la acción contra éste". Teóricamente, pues el Estado era directamente responsable hacia las personas particulares. El texto procedente salvo detalles fue sustancialmente reiterado por el art. 34 de la Constitución de Bundesrepublik, del 23 de mayo de 1940, de modo que el Estado responde directamente ante los administradores, sin perjuicio de la ulterior acción de aquél, contra el agente público a quien le sea imputable el daño (33).

b') Ley alemana de reforma del derecho farmacéutico del 24 de agosto de 1976

Ley sobre el comercio con medicamentos (ley de medicamentos). Capítulo 2. "Requisitos de los medicamentos", par. 5: "Prohibición de medicamentos perjudiciales". 1) Queda prohibido poner en el comercio medicamentos perjudiciales. 2) Se consideran medicamentos perjudiciales aquéllos respecto de los cuales exista la sospecha fundada con arreglo al Estado de los conocimientos científicos, prevalente en un determinado momento, que su empleo según las instrucciones correspondientes presenta efectos nocivos que rebasan la medida de lo tolerable a tenor de los criterios de la ciencia médica.

Dicha ley alemana en par. 26 bajo el título: "Directrices para control de medicamentos", establece: "El Ministro Federal dictará previa audiencia de expertos procedentes de la ciencia y de la práctica médica, y farmacéutica, y con la aprobación del Bundesrat, normas administrativas generales, acerca de los requisitos que hayan de exigirse por la autoridad federal competente, para la realización de la prueba analítica farmacológico-toxicológica y clínica, así como para el análisis de residuos, publicando dichas normas en el boletín del Estado, a título de directrices para el control de medicamentos. Dichas normas deberán corresponder al Estado comprobado de los conocimientos científicos, prevalente en cada momento, manteniéndose permanentemente actualizados y ajustadas a las mismas".

Bajo el título "Control oficial de lotes", par. 32, establece en cuanto a los lotes de suero, vacunas o test, alérgenos, sólo podrán ponerse en el comercio sin perjuicio de autorización pertinente, cuando hubiesen sido validados por autoridad competente. Y además agrega, que el lote habrá de validarse cuando de su análisis (control oficial de lotes), resuelta que ha sido elaborado con sujeción a métodos de fabricación y control ajustados al estado de los conocimientos científicos prevalente en el momento y que presenta la calidad, eficacia e inocuidad exigibles. Además dicha disposición agrega: "El Ministro Federal dictará previa audiencia, de experto de la ciencia, y de la práctica médica y farmacéutica disposiciones administrativas de carácter general acerca de los requisitos que la autoridad federal competente deba exigir con respecto a los medicamentos de fabricación y control a que se refiere el apartado 1º, publicando estas normas en el Boletín Oficial, a título de directrices para control de medicamentos. Dichas normas deberán ajustarse al estado de los conocimientos científicos, prevalente en cada momento, y mantenerse constante adecuados a los mismos.

Además establece un sistema de publicidad, en la par. 34 determinando que: "La autoridad federal publicará en el Boletín Oficial del Estado: 1) la concesión o renovación de una autorización y 2) la retirada o revocación de una autorización, como también la suspensión y extinción de una autorización.

Bajo el título "Delegación legislativa en materia de autorización standard", apartado 1º, se autoriza al Ministro Federal, a dispensar del deber de autorización por medio de orden dictada con aprobación del Bundesrat previa audiencia de expertos, determinados medicamentos o grupos de medicamentos, o medicamentos de determinadas formas de dispensación siempre que no medie temor de riesgo mediato o inmediato para la salud, de los seres humanos, por hallarse probados los requisisitos exigibles de calidad, eficacia e inocuidad. Apartado 2º, en la selección de los medicamentos que hayan de excluirse del deber de autorización, deberán tenerse en consideración, los intereses fundados, de los consumidores de medicamentos, profesiones sanitarias e industria farmacéutica.

En el capítulo VIII, bajo el título "Protección y control de calidad", bajo el subtítulo "Ordenanzas de empresas", apartado 1º, establece: "Se autoriza al Ministro Federal para dictar, por medio de orden promulgada de conformidad con el Ministro Federal de Economía, con aprobación del Bundesrat, las oportunas ordenanzas para las empresas o instituciones que importen medicamentos al territorio en que esta ley es aplicable o en las cuales se fabriquen, analicen, almacenen, embalen o comercialicen medicamentos, siempre que así se estime indicado para garantizar su adecuado funcionamiento y la necesaria calidad de los medicamentos. La orden será dictada de acuerdo con el Ministro Federal del Interior siempre que se trate de medicamentos radiactivos o en cuya elaboración se hubiesen empleado radiaciones ionizantes, y de acuerdo con el ministro federal de alimentación, agricultura y montes, cuando se trate de medicamentos para consumo animal.

Apartado 2º. "En la orden a que se refiere el apartado anterior podrán regularse en concreto:

1) La fabricación, control, almacenamiento, envasado y comercialización de medicamentos y adquisición de materias primas.

2) La llevanza y conservación de registros acerca de los procesos mencionados en el núm. anterior.



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