Corte Suprema de Justicia de la Nación 1 Corte Suprema de Justicia de la Nación • 25/03/2015 • Resolución N° 477/15 • • La Ley Online • ar/jur/3749/2015



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5. La conservación de la publicatio no hace al Estado responsable, por los daños ocasionados en la prestación del servicio, siempre responderá por ellos el concesionario, salvo que el siniestro se haya producido como consecuencia de directivas impartidas por el Estado al concesionario, derivadas del ejercicio de su potestas variandi, de sus poderes de inspección y vigilancia, o de instrucciones dadas en interpretación de cláusulas del contrato.

6. Los entes reguladores, establecidos por los marcos reguladores, son entidades autárquicas, dotadas de atribuciones normativas, de medios económicos y tecnológicos, para realizar la función de control sobre el cumplimiento del contrato de concesión frente al Estado, y sobre la calidad y eficiencia del servicio prestado.

7. Los marcos regulatorios, establecen obligaciones específicas y concretas de control, que pesan sobre los entes reguladores.

8. El incumplimiento de estas obligaciones de control imputable a los entes reguladores, por conductas omisivas generadoras de una falta en el servicio, es una conducta antijurídica, que si produce un daño cierto, evaluable económicamente, soportado por persona o personas determinadas y relacionado por un nexo causal adecuado y directo con la conducta del ente, generará su responsabilidad en forma directa. El Estado sólo responde subsidiariamente en caso de insolvencia del ente o cuando el evento dañoso, fuera consecuencia de una conducta seguida por ente, bajo órdenes directas del Estado, derivadas de los poderes de control que ejerce sobre los mismos, dado su carácter de entidades autárquicas. A los efectos del análisis de los casos concretos, recomendamos ser extremadamente cuidadosos en la evaluación de la procedencia de la causalidad.

9. La indemnización debe ser integral, dejando indemne a la víctima, comprendiendo, por lo tanto el daño emergente, el lucro cesante y daño moral.

10. El reclamo administrativo previo no es necesario para demandar al Estado por los daños y perjuicios ocasionados por el ente, pero para demandar al ente, se debe analizar cada marco regulatorio en particular, dada la especialidad que tiene cada régimen, para determinar si esta presente o no este requisito.

11. La prescripción de la acción está regida por el art. 4037 del Cód Civil, se cumple a los 2 (dos) años de producido el siniestro.

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(1)GASPAR ARIÑO, "Economía y Estado", p. 16 y sigtes., Ed. Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 1993.

(2)GASPAR ARIÑO, "Economía y Estado", p. 16 y sigtes., Ed. Abeledo-Perrot, 1993, el autor realiza una acertada descripción de la crisis mundial por la que atravesó el sistema estadista, que se empezó a gestar a principios del presente siglo y se consolidó con posterioridad a la segunda guerra mundial, cuando el Estado tomó a su cargo no sólo la gestión de los servicios públicos esenciales o inherentes a la soberanía, sino que se convirtió en productor de bienes y servicios, actividad que fue realizada con gran ineficiencia, lo que generó un desmesurado aumento del gasto público y la crisis de este sistema; CASSAGNE, Juan Carlos, "Derecho administrativo", p. 62, Ed. Abeledo Perrot, 1996, el autor realiza una descripción del efecto de este fenómeno en Latinoamérica.

(3)GASPAR ARIÑO, ob. cit., p. 252, el autor describe como alternativa posible para la solución de la crisis del modelo del Estado, la retirada del mismo de las actividades económicas de producción de bienes y servicios, y fundamenta dicha solución en razones de tipo económico, financieras y políticas que compartimos y no exponemos por razones de brevedad, pero que el lector debe consultar si desea mayor ilustración sobre esta cuestión.

(4)DROMI, Roberto, "Derecho Administrativo", p. 40, Ed. Ciudad Argentina, 1997, manifiesta "La Fundación de Investigaciones Económicas Latinoamericanas" (F.I.E.L.), ya publicaba en 1987 "Una propuesta para la reforma del sector público argentino, ante la irreversible situación de la economía pública, lo que valió de título a aquel aporte que ubicamos como una de las causas eficientes del cambio, el fracaso del estatismo. La reforma debía llevarse a cabo a partir de una planificación consensuada. Y efectivamente ella comenzó a ser posible porque tenía el respaldo de la opinión pública, la concepción doctrinaria del partido mayoritario y gobernante y la expresa sanción, por parte de los representantes del pueblo, de la ley de reforma administrativa y de reestructuración de empresas públicas. El objeto principal de la reforma del Estado ha sido ofrecer un conjunto de propuestas factibles, orientadas a reducir el gasto publico, concentrar la acción del Estado en las funciones que le son inherentes en una sociedad moderna y destrabar el crecimiento de la economía argentina".

(5)El principio de subsidariedad que veda al Estado, hacer todo lo que los particulares puedan realizar con su propia iniciativa o industria y que, consecuentemente, también obsta a que el Estado, como comunidad de superior jerarquía, lleve a cabo actividades que puedan cumplir las comunidades menores o los llamados cuerpos intermedios, encuentra adecuado sustento en la Constitución Nacional. En efecto, ésta concibe los derechos a ejercer industria lícita o comercio, de enseñar y aprender, entre otros, como derecho a favor de los particulares y no del Estado (art. 14, Constitución Nacional), el que se encuentra limitado por el principio de legalidad (art. 19) y de razonabilidad (art. 28). Sobre su faz activa el principio de subsidariedad (que lleva al Estado a intervenir en caso de insuficiencia o falta de iniciativa privada), la Constitución Nacional carece de prescripciones específicas, si bien podía interpretarse que la cláusula de progreso (art. 75, inc. 18) y el ejercicio de los llamados poderes de policía resultantes o inherentes del Organo Legislativo podrían llegar a fundar la injerencia estatal. Pero ello sólo sería posible en caso de insuficiencia de la iniciativa privada y nunca para justificar una intervención estatal progresiva, como ha acontecido entre nosotros.... Por esta causa, la transformación del Estado en Argentina no precisa de reforma constitucional alguna pues, en este sentido, nuestra Ley Suprema, pese a su antigüedad venerable, resulta ahora más moderna que nunca al haber adquirido una vigencia real y efectiva gracias al proceso de transformación iniciado por diferentes gobiernos pero impulsado decididamente a partir de 1989 con las leyes 23.696 y 23.697 (Adla, XLIX-C, 2458); CASSAGNE, Juan Carlos, ob. cit., p. 64.

(6)"...el principio de subsidiariedad, o de función subsidiaria del Estado fue formulado en la Encíclica Cuadragésimo Anno, de Pío XI, según la cual "no es lícito quitar a los individuos y traspasar a la comunidad lo que ellos pueden realizar con su propio esfuerzo e iniciativa, como tampoco lo es, porque daña y perturba el recto orden social, quitar a las comunidades menores lo ellas pueden realizar por sí mismas, para atribuirlo a una comunidad mayor y más elevada...En efecto, la economía social de mercado no es otra cosa que "una economía que discurre según las reglas de la economía de mercado, pero provista de complementos y seguridades sociales". No se trata de una economía dirigida, ni de una economía mixta, cono una mezcla asistemática de diferentes órdenes, sino una economía que hace del mercado y la libertad de iniciativa la raíz y el centro del sistema, pero difiere del viejo liberalismo manchesteriano, del puro "laissez faire", admite correcciones y complementos en dos supuestos: 1. cuando el mercado contenga en sí mismo fuerzas desestabilizadoras que alteran y falsean sus reglas; y, 2. cuando nos encontramos ante necesidades que no son solventables con poder adquisitivo, bien porque estamos ante otro tipo de exigencias culturales y espirituales que el mercado no puede atender... Hoy en día, en Europa, es misión del Estado desmontar los monopolios que él mismo creó, abrir a la iniciativa y la competencia de los mercados nacionales y, en definitiva, orientar la regulación no a sustituir el mercado, como antaño sino a crearlo (o mejor, recrearlo); GASPAR ARIÑO, ob. cit., p. 65 y siguientes.

(7)DROMI, Roberto, ob. cit., p. 43 "El mercado sin Estado no es posible; de todos modos le corresponde al derecho hacerlo posible; el Estado no puede desprenderse de la subsidiariedad, de la solidaridad, y de la defensa de la competencia...", p.46 "El Estado relocalizado debe ser orientador, organizador, administrador, planificador, servidor, fiscalizador, protector, garantizador, regulador y distribuidor. Estas diez notas perfilan sus nuevas misiones para la realización del hombre y de la sociedad".

(8)DROMI, Roberto, "Derecho Administrativo", p. 583, Ed. Ciudad Argentina, Buenos Aires, 1997.

(9)GASPAR ARIÑO, ob. cit. , p. 254, donde se describe en forma pormenorizada el proceso de privatizaciones que se desarrolla en la actualidad en el mundo.

(10)GASPAR ARIÑO, ob. cit., p., 21 y sigtes., el autor describe en forma pormenorizada la situación de crisis planteada en diferentes países, de los denominados del primer mundo, ocasionada por el sobredimensionamiento del Estado y fija pautas para la revisión del modelo de Estado existente, donde indudablemente debemos tener en cuenta las responsabilidades que él debe asumir, por las diferentes actividades o funciones que realice en forma directa o por intermedio de terceros, dado que el sistema de prestación de servicios públicos y la responsabilidad que se derive para el Estado por su gestión, afectan consecuentemente las cuentas públicas y el éxito de este nuevo modelo de Estado implantado en nuestro país; CASSAGNE, Juan Carlos, ob. cit., p. 69 y sigtes.

(11)DROMI, Roberto, "Derecho Administrativo", p. 530, Ed. Ciudad Argentina, 1996.

(12)MAIRAL, Héctor A., "La ideología del servicio público", en Revista Argentina de Derecho Administrativo, N° 14, p. 377 y siguientes.

(13)VILLEGAS BASAVILBASO, Benjamín, ob. cit., p. 158, se manifiesta por la facultad del Poder Legislativo, para la creación de los servicios públicos.

(14)MARIENHOFF, Miguel S., "Tratado de derecho administrativo", t. II, p. 96 en la cual explica que los motivos por los que esta creación pertenece al Poder Ejecutivo, son: 1. porque en la especie no existiría restricción alguna a las libertades individuales, 2. porque dicha creación constituye uno de los tantos supuestos en que se manifiesta la actividad administrativa del Estado, cuya gestión hallase constitucionalmente a cargo del Poder Ejecutivo, integrando entonces la zona de reserva de la administración. De modo que la potestad del órgano ejecutivo de gobierno para crear servicios públicos que no conlleven privilegio y en especial que no conlleven monopolios, o cuya creación no esté atribuida expresamente al Congreso, surge de la Constitución, en cuanto ésta pone a cargo del Poder Ejecutivo la administración general del país.

(15)DROMI, Roberto, ob, cit. p. 591.

(16)DROMI, Roberto, ob. cit. p. 581, el autor expresa los diferentes criterios que la doctrina ha seguido para determinar el concepto de servicio público.

(17)VILLEGAS BASAVILBASO, "Derecho administrativo", t. 3, p., 56, BIELSA, "Derecho constitucional", p. 395, GORDILLO, "Estudios de derecho administrativo", p. 35, GORDILLO, Agustín A., "Tratado de derecho administrativo", p. XIII-4, Ed. Macchi Buenos Aires, 1991: "En razón de que trata de satisfacer una necesidad pública, el servicio público debe estar dotado, se afirma entonces, de 'medios exorbitantes al derecho común', es decir, de un régimen de derecho público que asegure la generalidad, uniformidad, regularidad y continuidad del mismo".

(18)VILLEGAS BASAVILBASO, Benjamín, "Derecho administrativo", t. III, p.61, Tipográfica Editora Argentina, 1951; DROMI, Roberto, ob. cit., p. 584.

(19)MARIENHOFF, Miguel S., ob. cit., t. II, p. 69, DROMI, Roberto, ob. cit., p. 533.

(*)El texto de la ley y los antecedentes parlamentarios que le dieron origen, han sido objeto de publicación en nuestra revista "Antecedentes Parlamentarios", t. 1995, p. 1103.

(20)DROMI, Roberto, ob. cit., p. 587 y sigtes.; GORDILLO, Agustín A., ob. cit., p. XIII-5.

(21)VILLEGAS BASAVILBASO, Benjamín, ob. cit., p. 60; DROMI, Roberto, ob. cit., p. 586.

(22)VILLEGAS BASAVILBASO, Benjamín, ob. cit., p. 59; DROMI, Roberto, ob. cit., p. 586.

(23)VILLEGAS BASAVILBASO, Benjamín, ob. cit., p. 56; DROMI, Roberto, ob. cit., p. 586.

(24)VILLEGAS BASAVILBASO, Benjamín, ob. cit., p. 70 y sigtes.; DROMI, Roberto, ob. cit., p. 587 y agrega como característica del servicio la calidad y la eficiencia, manifestando "El objetivo de la Constitución es lograr, dentro de la sociedad de consumo, en el Estado de mercado, una mejor calidad de vida, de modo que los caracteres de calidad y eficiencia son exigibles a todos los prestadores del servicio público (Estado, licenciatario, concesionario). El mandato constitucional se compadece con la previsión del art. 75, inc. 19, que ordena "proveer lo conducente al desarrollo humano". "Frente al derecho que tiene el usuario a que se le preste el servicio con calidad y eficiencia (art. 42, Constitución Nacional) la empresa prestadora no se puede desobligar sobre la base de la genérica innovación de razones fundadas en el estado y condiciones de la red telefónica transferida (CNFed. Civil y Com., sala I, 11/7/95, "Goyena, Raúl H. c. Telecom Argentina Stet Fance", JA, 1996-I-604 --La Ley, 1995-D, 382--)".

(25)MARIENHOFF, Miguel S., ob. cit., t. II, p. 102, DROMI, Roberto, ob. cit., p. 539.

(26)CNFed. Contenciosoadministrativo, sala III, 1/10/81, ED, 98/721.

(27)VILLEGAS BASAVILBASO, Benjamín, ob. cit., p. 92 el autor estima que la prestación de los servicios públicos difiere según el momento histórico de la evolución económica, en función de los progresos técnicos y administrativos del Estado, y clasifica las distintas etapas en a) sistema de la economía liberal; b) sistema de la locación; c) sistema de la concesión; d) sistema de la estatización; e) sistema de la economía mixta.

(28)VILLEGAS BASAVILBASO, Benjamín, ob. cit., p. 91 el autor manifiesta: "Es de advertir que la teoría del servicio público --conjunto de normas y principios de derecho público reducidos a un sistema-- es independiente de las formas o modos de la prestación, formas o modos que están en relación inmediata con las condiciones jurídicas o económicas en que los servicios se prestan".

(29)GASPAR ARIÑO, ob. cit. p. 324, "Es preciso distinguir tres elementos cuya titularidad no tiene por qué coincidir: propiedad, gestión y dirección (control). En la moderna sociedad industrial y urbana --a la luz de los principios de la economía de mercado-- corresponde al Estado irrenunciablemente el último de ello, y sólo cuando sea necesario debe asumir los dos primeros".

(30)CASSAGNE, Juan Carlos, "El servicio público y las técnicas concesiones", Jornadas Jurídicas sobre el Servicio Público de Electricidad, p. 2, Buenos Aires, junio de 1995.

(31)GASPAR ARIÑO, ob. cit., p. 328 el autor se manifiesta partidario de la promoción de la competencia, como la mejor forma de ejercer la regulación del mercado y la que más eficiencia tendrá para mejorar la calidad del servicio. "En lugar de esa obsesiva idea de control --siempre a posteriori-- de las inversiones y de los costes, a efectos de su reconocimiento o no en tarifa, una regulación conforme al mercado tratará de ofrecer incentivos que empujen a las empresas a operar más eficientemente, obteniendo así una mayor cuota de mercado o un mayor beneficio. El objetivo de la regulación no es tanto controlar a las empresas, cuanto proteger a la sociedad en la ejecución de actividades que resultan esenciales para la vida y el bienestar de aquélla".

(32)A.A.D.A., "Contratos administrativos, régimen de pago y actualización", t. 1, p. 118, Ed. Astrea, 1982, el concepto de ecuación o equilibrio financiero en los contratos administrativos es definido, como el derecho del co-contratante que busca su interés financiero, su beneficio y precisamente tiene derecho a que se le asegure ese beneficio, manteniendo el equilibrio económico financiero del contrato o restableciendo la ecuación económica financiera, en definitiva en una aplicación del principio de la intangibilidad de la remuneración del contratista.

(33)SALOMONI, Jorge Luis, "Régimen de los bienes públicos en las concesiones o licencias de servicios públicos en el ordenamiento jurídico argentino", Actualidad en el Derecho Publico, Cuatrimestral, N° 2, mayo agosto 1996, p. 18.

(34)DROMI, Roberto, ob. cit., p. 56. "Entendemos por concesión el traspaso de los poderes propios del concedente (Administración) al concesionario (particular), por ejemplo, concesiones de servicios públicos y de obras públicas. La Administración transmite un derecho o el ejercicio del mismo" esta es la definición de concesión, y respecto de la licencia y el permiso manifiesta "El Poder Ejecutivo, a través de la autoridad de aplicación, podrá otorgar permisos y licencias para la explotación de los servicios públicos. Al igual que en las concesiones los permisos y licencias que se otorguen como consecuencia de un procedimiento de privatización deberán contemplar: 1. Los servicios exclusivamente incluidos discriminando aquellos cuya explotación se conceda bajo régimen de exclusividad, de los que se concedan en un régimen de competencia; 2. el plazo por el cual se otorga se compatibilizará con una eficiente explotación del servicio, una adecuada amortización de las inversiones que se lleven a cabo y una razonable rentabilidad. Podrá convertirse su prorroga así como las modalidades para hacerlas efectivas; 3. el ámbito geográfico comprendido; 4. las obligaciones que, según el caso se le impongan a la permisionaria o licenciataria, tanto la referida al pago del canon como a la calidad y extensión del servicio o la modernización de los medios materiales y técnicos afectados a la prestación del mismo; 5. los derechos comprendidos en el permiso o en la licencia incluyendo las disposiciones que pudieran importar el ejercicio por parte del permisionario, o licenciatario, de acciones o derechos contra tercero; 6. régimen tarifario especificando los conceptos que la tarifa debe cubrir, incluyendo la rentabilidad adecuada a la inversión realizada...". Como podemos apreciar, la única diferencia entre la concesión y el permiso y la licencia, sería la no transferencia de derechos del Estado o de ejercicios de la competencia, circunstancia que es contradictoria con la propia descripción que el autor realiza del contenido de los contratos de permiso y licencia, donde por tratarse de servicios públicos, obviamente el Estado debe transferir en cualquier caso derechos o ejercicio de competencia, sea cual fuere la denominación que se le quiere otorgar, dado que las prerrogativas de derecho público son necesarias para la adecuada satisfacción de las necesidades sociales primordiales, objeto de los servicios públicos.

(35)MARIENHOFF, Miguel S., "Los privilegios en el derecho público", ED, 162-1204 en donde manifiesta sobre la licencia que es una figura jurídica híbrida, ambigua, de contornos imprecisos, aún no definidos por la ciencia del derecho, fluctúa entre la concesión y el permiso, no pudiéndosela equiparar a la concesión... Por cierto licencia no es lo mismo que concesión, son cosas distintas.



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