Corte Suprema de Justicia de la Nación 1 Corte Suprema de Justicia de la Nación • 25/03/2015 • Resolución N° 477/15 • • La Ley Online • ar/jur/3749/2015



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(226)457 U.S. 731 (1982).

(227)Puede verse la cita parcial de este caso en: ROBINSON, G. O.; GELLHORN, E. y BRUFF, H. H.; "The Administrative Process", 4th. edition, west Publishing Co., Minnessota, 1993, p. 757.

(228)"Vg. Wood v. Strickland, 420 U.S. 308, 320 (1975)".

(229)457 U.S. 800 (1982).

(230)Este caso había sido planteado por el mismo demandante de Nixon v. Fitzgerald contra los asistentes del ex presidente Bryce Harlow y Alexander Butterfield y fueron ambos decididos el mismo día.

(231)Sostiene Garrido Falla que "Sorprende en efecto, la vitalidad de una institución que para llegar al momento actual ha tenido que superar una situación inicial absolutamente adversa" (GARRIDO FALLA, Fernando, "Constitucionalización de la Responsabilidad Patrimonial del Estado en Estudios sobre la Constitución Española", obra citada en nota 104, t. III, pp. 2827/2861, esp. p. 2827).

(232)A diferencia de los españoles, Davis-Pierce se muestran profundamente descontentos con los logros alcanzados por la legislación y jurisprudencia norteamericana en este terreno. Señalan que "el derecho en esta materia es tan complejo e incierto que ningún juez o abogado está en condiciones de manejar un litigio usando toda la legislación o jurisprudencia aplicable" y traen como ejemplo una pequeña disputa por un monto de U$S 1500, en torno de la cual existen nada menos que doce interrogantes ("Treatise", cit. t. III, p. 276 y siguientes).

Voces: RESPONSABILIDAD DEL ESTADO ~ PODER DE POLICIA

Título: La responsabilidad del Estado en el ejercicio del poder de policía

Autor: Bustamante Alsina, Jorge

Publicado en: LA LEY1990-C, 429 - Responsabilidad Civil Doctrinas Esenciales Tomo IV, 01/01/2007, 1249

Fallo comentado: Corte Suprema de Justicia de la Nación (CS) ~ 1989/11/07 ~ Ruiz, Mirtha E. y otro c. Provincia de Buenos Aires.

La sentencia dictada por la Corte Suprema de Justicia de la Nación que comentamos, constituye un pronunciamiento en instancia única en razón de la competencia originaria que corresponde a ese Tribunal en las demandas contra un estado provincial.

La acción persigue el resarcimiento de los daños y perjuicios ocasionados por la muerte de una persona que conducía un automóvil en la ruta provincial núm. 36, hecho fatal que fue la consecuencia de la colisión del vehículo con un caballo suelto que se hallaba en la ruta citada.

El accidente en sí mismo con su secuela de daño a una persona exenta de toda culpa, resulta suficiente justificación para atribuir a un tercero responsabilidad en orden al debido resarcimiento del perjuicio ocasionado a quien resultó víctima indirecta.

Es así que los deudos del muerto promovieron acción por daños y perjuicios contra la Provincia de Buenos Aires, de cuyo Estado depende la Policía local que tiene a su cargo la vigilancia del tránsito en las rutas que atraviesan el territorio provincial. Tal vez el demandante pudo elegir al dueño o guardián del animal cuya inesperada presencia sobre el pavimento fue la causa inmediata del hecho. La acción bien podía fundarse en el art. 1124 del Cód. Civil. Sin embargo optó por demandar al estado provincial, pues no resulta fácil identificar al propietario de un animal suelto o abandonado.

La parte actora ha fundado su derecho en las normas relativas a los hechos ilícitos, como se expresa en el consid. 4° del fallo, atribuyendo la responsabilidad a la provincia demandada por la omisión del deber de custodia de las rutas provinciales que le incumbe, según el primer considerando.

La provincia de Buenos Aires opuso la excepción de falta de legitimación para obrar por entender que al no ser dueña ni guardiana del animal que ocasionó el daño debe responder por éste.

El fallo admite la excepción de falta de legitimación pasiva para obrar fundando su decisión en las siguientes consideraciones:

a) Que la demanda se ha fundado claramente en las normas relativas a los hechos ilícitos y por ello resulta extraña a la causa la consideración de la responsabilidad del Estado por su actividad lícita.

b) Que la omisión que se alega como sustento de la responsabilidad de la provincia no puede hacerla responsable de los daños causados por un animal del que no era propietaria ni guardadora.

c) Que el ejercicio del poder de policía de seguridad que corresponde al Estado no resulta suficiente para atribuirle responsabilidad en un evento en el cual ninguno de sus órganos o dependencias tuvo parte, toda vez que no parece razonable pretender que su responsabilidad general en orden a la prevención de los delitos, pueda llegar a involucrarla a tal extremo en las consecuencias dañosas que ellos produzcan con motivo de hechos extraños a su intervención directa.

Consideramos equivocado el criterio del Alto Tribunal que le ha servido para desestimar la acción admitiendo la excepción de falta de legitimación sustancial.

No es dudoso que la actividad del Estado en el ejercicio del poder de policía de seguridad sea lícita.

En el derecho administrativo el concepto de policía designa el conjunto de servicios organizados por la administración pública con el fin de asegurar el orden público y garantizar la integridad física, y aun moral de las personas, mediante limitaciones impuestas a la actividad individual y colectiva de ellos (1).

En nuestro sistema constitucional el poder de policía es un poder local, esto es provincial en las provincias, por ser uno de los poderes no delegados al Gobierno Federal (art. 104, Constitución Nacional) y nacional en la Capital Federal.

En el ejercicio de este poder la Constitución limita la libertad individual hasta donde sea necesario para mantener el orden público o sea hasta donde lo dispongan las reglas establecidas para preservar la seguridad de las personas y de los bienes y la integridad física y moral de todos los habitantes (2).

El poder de policía instituido para preservar el bien común constituye un atributo irrenunciable del Estado. Es una función esencial que la autoridad pública tiene el deber de ejercer para que se cumplan aquellos objetivos. Sí, como en el caso resuelto, se trata del ejercicio del poder de policía en orden a la seguridad de las personas en el tránsito por las rutas del país, ese poder consiste en la vigilancia y custodia de ellas, imponiendo en sus reglamentos todas las restricciones a la libertad de circulación que sean necesarias para lograr esa finalidad de bien común.

Esa actividad del Estado no solamente es lícita sino que su ejercicio constituye un deber implícito en la Constitución y explícito en las respectivas leyes orgánicas de las policías provinciales. De allí que el incumplimiento de ese deber, omitiendo hacer aquello que es indispensable para preservar la seguridad pública, convierte en ilícita esa abstención (art. 1074, Cód. Civil). El daño que resulte para terceros de aquellas omisiones, responsabiliza al agente u órgano del Estado que no cumplió su deber absteniéndose de ejercer la vigilancia y custodia de las rutas para que se observen los reglamentos de seguridad del tránsito.

No resulta insólito entonces que el demandante haya fundado su acción en los actos ilícitos responsabilizando al Estado, pues "los hechos y las omisiones de los funcionarios públicos en el ejercicio de sus funciones por no cumplir sino de una manera irregular las obligaciones legales que les están impuestas, son comprendidos en las disposiciones de este título" (art. 1112, Cód. Civil).

Esta responsabilidad del Estado por los actos u omisiones de sus órganos es una responsabilidad directa, fundada en la idea objetiva de la falta de servicio, aun cuando no excluye la posibilidad de que se configure la falta personal del agente público(3).

Se dan en este supuesto todos los elementos esenciales de la responsabilidad civil, esto es, la ilicitud del acto de la administración pública por no ejecutar el hecho a que estaba obligada por medio de sus agentes, el daño causado a un tercero y la relación de causalidad entre la abstención y el efecto dañoso como consecuencia adecuada de la abstención. La responsabilidad del Estado es objetiva como resultado de la falta de servicio, que no requiere la individualización del agente cuya abstención causó el perjuicio, y por consiguiente no compromete el factor subjetivo de imputabilidad que es extraño a dicha responsabilidad.

Cuando el funcionario actúa irregularmente por acción u omisión dentro de las funciones que le incumben, la responsabilidad de éste es concurrente con la del Estado porque el funcionario constituye un órgano de esta última que encomendó la función (4)(5).

El argumento del fallo sobre que la omisión que se alega no puede responsabilizar a la Provincia por los daños causados por un animal del que no era propietaria ni guardadora, es totalmente inconducente. En primer lugar porque la responsabilidad del Estado no se fundó en el art. 1124 del Cód. Civil, sino en el art. 1112 que estatuye la responsabilidad del funcionario público cuya omisión compromete la responsabilidad objetiva del Estado. En segundo lugar porque no se pretendió atribuir al Estado la propiedad o la guarda del animal que provocó el daño.

Tampoco es admisible el argumento del alto tribunal, según el cual el ejercicio del poder de policía de seguridad no resulta suficiente para atribuir responsabilidad al Estado, en un evento en el cual ninguno de sus órganos o dependencias tuvo parte. El pretendido sustento de este argumento es inadecuado. Se dice en el fallo que no parece razonable que la responsabilidad general del Estado en orden a la prevención de los delitos, pueda llegar a involucrarlo a tal extremo en las consecuencias dañosas que ellos produzcan con motivo de hechos extraños a su intervención directa.

Va de suyo que la responsabilidad atribuida al Estado no tiene por causa su intervención directa, lo cual supone la acción policial, sino por el contrario esa responsabilidad surge de manera indirecta por la abstención de su específico deber de vigilancia de las rutas camineras. Adviértase también que no se pretende atribuir responsabilidad al órgano policial por la falta de prevención de los innumerables delitos que tipifican el Código y las leyes penales, sino que esa responsabilidad emerge puntualmente de no cumplir la administración pública el deber de custodia de las rutas, que le corresponde en el ejercicio del poder de policía de seguridad para preservar la integridad física de las personas que por ellas circulan.

Especial para La Ley. Derechos reservados (ley 11.723).

(1) BIELSA, Rafael, "Derecho administrativo", t. IV, p. 1, 1965.

(2) BIDART CAMPOS, G. "Derecho constitucional", t. II, p. 547, 1966.

(3) CASSAGNE, Juan Carlos, "Derecho administrativo", t. I, p. 298, 1983.

(4) GORDILLO, Agustín, "La responsabilidad civil de los funcionarios públicos". "Estudios de derecho administrativo", ps. 53/88, 1963.

(5) BUSTAMANTE ALSINA, J. "Teoría general de la responsabilidad civil", p. 442, 6ª ed., 1989.

Voces: SERVICIO PUBLICO ~ ENTE REGULADOR DE SERVICIOS PUBLICOS ~ RESPONSABILIDAD DEL ESTADO ~ DAÑOS Y PERJUICIOS

Título: Entes reguladores de los servicios públicos domiciliarios - Responsabilidad del Estado por la omisón en actividad de control

Autor: Uez, Román Alberto

Publicado en: LA LEY1999-C, 1054 - Responsabilidad Civil Doctrinas Esenciales Tomo IV, 01/01/2007, 1165

SUMARIO: I. Introducción. -- II. Concepto y características del servicio público. -- III. Las formas de las privatizaciones en Argentina. Concesión, licencia y permiso. -- IV. Concepto, naturaleza jurídica, caracteres esenciales, estructura de los entes reguladores. -- V. Responsabilidad del Estado o del concesionario por la falta en el servicio. Titularidad estatal de la "publicatio". --VI. Facultades normativas de control otorgadas a los entes reguladores, la responsabilidad del ente y del Estado por la omisión de su cumplimiento. --VII. Conclusiones finales. --VIII. Bibliografía.

I. Introducción

El presente trabajo, tiene como finalidad brindar una alternativa de solución al problema planteado en la actualidad, respecto de las responsabilidades que puedan originarse para el Estado concedente, el concesionario y especialmente los entes reguladores, con el nuevo sistema de prestación de los servicios públicos.

Los servicios públicos domiciliarios fueron prestados por el propio Estado durante décadas en forma deficiente (1), por lo que se generó un fenómeno sociológico de cambio de actitud en los usuarios y de los factores de poder encargados de la Administración del país, quienes comenzaron a discutir sobre las distintas formas de gestión de los servicios que podían adoptarse, para dar una solución a las deficiencias de su prestación y a las pérdidas que ocasionaban al Estado nacional, el cual se encontraba cada vez más acuciado por eliminar el déficit fiscal que los organismos financieros internacionales le exigen mantener en forma equilibrada, como condición para seguir manteniendo su ayuda financiera.

Los problemas que existían en la prestación por parte del Estado en los servicios públicos domiciliarios, pueden resumirse en la falta de calidad en la gestión desde el punto de vista técnico, por ejemplo cortes en el suministro eléctrico y telefónico, falta de presión del gas en invierno, insuficientes niveles de purificación del agua potable, etc., y la ausencia de eficiencia en la operatoria comercial, lo que se traducía en una inadecuada atención al cliente, quien sufría largas colas para el pago, recibía la facturación sin antelación suficiente o con errores, no existía una rápida conexión y reparación del servicio, etc. Además de esta problemática, el Estado se veía agobiado, porque tenía que absorber el déficit de las empresas públicas prestadoras, respondiendo por las pérdidas operativas provocadas por la deficiente administración, dado el alto grado de corrupción en que la misma se desenvolvía (2).

De acuerdo al diagnóstico que hemos efectuado en el párrafo precedente, con la transferencia de la gestión del servicio al sector privado, mediante el sistema de concesión, licencia o permiso, implementado por la ley de reforma del Estado (Adla, XLIX-C, 2444), se buscó mejorar la prestación tanto en la gestión técnica como comercial del servicio en primer lugar, y en segundo lugar, librar al Estado de los altos déficits que tenía que soportar por ser el titular de la administración de los servicios (3), eliminando el sistema de corrupción generalizado que se había instalado en la operatoria empresaria creada para ejercer dicha función (4).

La sociedad en su totalidad reclamaba dichos cambios, ya que los medios de comunicación alentaban una posición activa de la ciudadanía ante el problema. Los partidos políticos se plegaron al debate social, sobre el nuevo sistema de prestación y el rol que el Estado debía cumplir en él, todo ello confluyó para que se concretara la privatización de los servicios, que modifica en forma diametral las funciones y responsabilidades del Estado por el desarrollo de dicha actividad.

Todo este fenómeno social se vio plasmado en la reforma constitucional, ya que la nueva Carta Magna en sus arts. 42 y 43 ha establecido derechos para la protección de los usuarios.

Con la reforma operada en el sector estatal se reinstaló en nuestro sistema político administrativo, el principio de subsidiariedad (5), que determinará que la actividad del Estado debe ser su subsidiaria a la de los particulares, por lo que limita sus funciones a complementar las tareas desarrolladas por los ciudadanos, cuando éstos no puedan desenvolverse por sus propios medios, a corregir las distorsiones que se produzcan en el mercado, a mediar cuando se produzcan situaciones que eliminen la competencia o sean violatorias del principio de igualdad (6), con lo que podemos concluir que en la actualidad la función primordial del Estado es el control que tiene que desarrollar sobre las actividades que ha transferido al sector privado (7).

De acuerdo al sistema adoptado por la Reforma, dicho control está a cargo de entidades autárquicas denominadas entes reguladores, quienes conforme al marco regulatorio que determinó su creación, deben controlar la gestión desarrollada por las empresas privadas concesionarias, procurando mantener la calidad del servicio, evitando las situaciones de abuso de la situación monopólica, y los perjuicios que pueda causar a los usuarios la prestación del servicio.

El objetivo del presente estudio, es intentar determinar qué responsabilidades se le pueden imputar al Estado por el desempeño del los entes reguladores, específicamente por la omisión en el ejercicio de las funciones de control que posee sobre el concesionario y el servicio prestado por éste, función que en el nuevo esquema de Estado instaurado es esencial, para lograr el bien común finalidad primordial del mismo (8).

Otro de los elementos que deberemos considerar, debido a su implementación en nuestro sistema político administrativo, es el principio de subsidiariedad y la tendencia que en orden nacional e internacional se observan con respecto, a su implementación (9), y a la extensión del régimen de responsabilidad del Estado, dado el espíritu economicista que impera en la actualidad, que ha venido a desplazar la concepción del Estado de Bienestar, por ideologías que dan prioridad al equilibrio y saneamiento de la cuentas públicas (10).

II. Concepto y características del servicio público

El concepto de servicio público, ha tenido diferente sentido y alcance, de acuerdo a las distintas etapas históricas, y a las concepciones políticas reinantes en ellas, así en una primera etapa sirvió de columna vertebral para la construcción del derecho administrativo clásico, ya que se constituyó en el eje y punto de partida para definir sus instituciones e instrumentos (11), y en una segunda etapa se trató de conferirle un régimen jurídico especial tipificado en una tríada de elementos como el fin que cumple, organización que lo presta, y forma o régimen jurídico que lo regula.

Las ideologías (12) políticas han tenido gran influencia en el desarrollo de la idea de servicio público, así tenemos que dicho concepto, variará si nos encontráramos frente a una economía liberal o ante una social, dado que en su esencia es un medio para responder a una necesidad social, que por su trascendencia debe ser prestada o controlada por el Estado para asegurar que los usuarios puedan gozar de ella en forma regular y continua.

Una de las muestras más contundentes del carácter difuso del concepto y de su dependencia de las concepciones ideológicas del grupo de poder gobernante, es el fenómeno de su creación, ya que el mismo se concreta por intermedio de un acto del Estado, en cuyo mérito éste resuelve que tal o cual necesidad será satisfecha recurriendo al sistema del servicio público. La doctrina ha debatido para determinar qué poder del Estado tiene la competencia para efectuar el acto de creación del servicio público, si es una facultad del Poder Legislativo (13) o del Poder Ejecutivo, arribando a la siguiente conclusión, cuando la creación no conlleve algún privilegio, o cuando no esté expresamente atribuida al Congreso por la Constitución, tal creación, le compete al Poder Ejecutivo (14). Cabe destacar, que la competencia para la creación de un servicio público, integra los poderes no delegados por las provincias a la Nación, por lo que la competencia primaria es de ellas (15), salvo que se trate de servicios interprovinciales o internacionales, donde la Nación tiene la prioridad, por su atribución, de regir dicho comercio, reconocida en el art. 75, inc. 13 de la Carta Magna.

Dado el carácter difuso del concepto de servicio público (16), la forma más eficaz para determinar cuándo nos encontramos frente a una actividad se halla comprendida por dicho término, es reunir sus notas y características esenciales, lo que constituye su esencia, los elementos sin los cuales la noción misma de servicio público quedaría desvirtuada. La doctrina no ha logrado un acuerdo absoluto sobre cuáles son dichos caracteres, considerando la mayoría en que los mismos son la continuidad, regularidad, uniformidad, generalidad, y obligatoriedad (17). Seguidamente efectuaremos sintéticamente una explicación sobre la significación de cada uno de los elementos que presentamos como característicos del servicio público.

La continuidad implica que la prestación del servicio no debe ser interrumpida, éste debe cubrir la necesidad a la que está destinado cada vez que ella se presente, pues sólo funcionando en dicha forma se logrará la eficacia (18).

La doctrina ha distinguido entre la continuidad absoluta, que se manifiesta en los casos de servicios que por la necesidad colectiva que satisfacen, no pueden ser interrumpidos, por ejemplo los servicios domiciliarios de agua, electricidad, gas, etc., y la continuidad relativa que se configura cuando nos encontramos frente a un servicio que se presta en forma discontinua, porque así lo requiere la necesidad para la que fue establecido, por ejemplo servicio de bomberos, instrucción primaria.

La continuidad integra el sistema jurídico o status del servicio público, todo aquello que atenta contra dicho sistema jurídico, debe tenerse por antijurídico o ilícito, sin que para esto se requiera una norma que expresamente lo establezca, pues esta noción es un principio básico de esta materia, en contrario, para admitir la licitud de actos que vulneren ese sistema jurídico es indispensable la existencia de una norma expresa que así lo autorice (19).

Como parte del sistema jurídico que conforma el status que la continuidad impone al servicio público, se ha construido un plexo normativo que garantiza la vigencia de este principio, entre los que podemos mencionar: 1. la reglamentación del derecho de huelga y la restricción del lock out patronal, 2. la aplicación de la imprevisión para que en caso de dificultades económicas no se paralice el servicio, 3. la prohibición de ejecución forzosa de los bienes afectados a un servicio público, 4. la ejecución directa del Estado en caso de servicios concesionados a los particulares, 5. para el caso de quiebra del concesionario, la ley 24.522 (Adla, LV-D, 4381) (*), prevé, en su art. 189 y sigtes., la continuidad del servicio. A esta enumeración podemos agregar el dec. 2184/90 (Adla, L-D, 3809) que reglamentó el procedimiento destinado a prevenir los conflictos de trabajo, en los casos de servicios considerados esenciales (20).

La regularidad, como característica del servicio público significa que éste debe ser prestado con sumisión o de conformidad a reglas preestablecidas, o sea de acuerdo con el plexo normativo que rige su prestación (21). No debe confundirse con la continuidad, dado que ésta está ligada a la no interrupción del servicio, y la regularidad con el ritmo y el equilibrio del mismo. Esta característica fue receptada por la Constitución Nacional, que determina que la legislación establecerá los marcos regulatorios de los servicios públicos de competencia nacional, art. 42. Dicho mandato constitucional al imponer a las autoridades el deber de proveer al control de la calidad y eficiencia de los servicios públicos está reconociendo el derecho de los usuarios a un nivel de prestación adecuado.

La uniformidad, aplicada al concepto de servicio público, es la igualdad de trato en la prestación, o sea el derecho de exigir y recibir el servicio en igualdad o uniformidad de condiciones (22), sin discriminación, ni privilegios, lo que equivale al cumplimiento de las condiciones exigidas por la Constitución Nacional en sus arts. 16 y 42, que establecen la igualdad ante la ley y el derecho de los consumidores y usuarios de bienes y servicios a recibir la prestación en condiciones de trato equitativo y digno. El hecho de que en algunos marcos regulatorios se establezcan categorías de usuarios, no es violatorio de dicho principio, mientras que en cada categoría se mantenga el trato igualitario para los usuarios que se encuentren dentro de ella, y que en su interior no se establezcan privilegios o ventajas que discriminen a unos en favor de otros.



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