Corte Suprema de Justicia de la Nación 1 Corte Suprema de Justicia de la Nación • 25/03/2015 • Resolución N° 477/15 • • La Ley Online • ar/jur/3749/2015



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Autores: Canda, Fabián Omar Comadira, Julio R.

Publicado en: LA LEY1996-A, 600 - Responsabilidad Civil Doctrinas Esenciales Tomo IV, 01/01/2007, 1079

Fallo comentado: Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contenciosoadministrativo Federal, sala I (CNFedContenciosoadministrativo)(SalaI) ~ 1995/06/06 ~ Wellcome Argentina Limited c. Estado nacional.

SUMARIO: I. El caso. -- II. Responsabilidad del Estado por omisión. -- III. Los actos interorgánicos. -- IV. Los conceptos jurídicos indeterminados.

I. El caso

Contemporáneamente a la crisis socio-económica y política que aquejara al país hacia el año 1989, la Subsecretaría de Comercio Exterior (dependiente, por entonces, de la Secretaría de Industria y Comercio Exterior del Ministerio de Economía) y la Subsecretaría de Regulación y Control del Ministerio de Salud firmaban una Acta, fechada el 30 de junio de ese año, en la cual se estipulaba que la primera de las nombradas dependencias entregaría a los particulares interesados, de manera inmediata, una documentación --denominada "certificaciones complementarias"-- necesaria para que los administrados dedicados al comercio internacional de fármacos pudieran verse beneficiados, en sus operaciones, con un dólar preferencial, conocido como "farmodólar".

En el caso objeto de comentario, Wellcome Argentina Limited recién pudo reunirse con las "certificaciones complementarias" solicitadas a la Administración, a mediados de agosto de 1989.

Como en el ínterin entre el 30 de junio, día de la celebración del Acta, y la fecha de la efectiva entrega de la documentación en favor de Wellcome el "farmodólar" sufrió un incremento, la empresa demandó al estado nacional, por entender que padeció un daño originado en la demora en que la Administración incurriera. A su criterio, la Subsecretaría de Comercio Exterior debió haber entregado las certificaciones de manera inmediata, tal como lo prescribía la mencionada Acta y no luego de un mes y medio, aproximadamente, de demora.

El caso y, consecuentemente, la sentencia, abarca --a nuestro entender-- tres temas de interés para el Derecho administrativo.

El primero, la temática referida a la responsabilidad del Estado por omisión.

Luego, al abordar jurídicamente el encuadre del "Acta" suscripta por las dos Subsecretarías, también es puesto en juego el concepto de "acto interorgánico" y las eventuales consecuencias de éste, respecto de los particulares.

En tercer lugar, aparece la cuestión de los conceptos jurídicos indeterminados, aunque, debe destacarse, el fallo en momento alguno alude explícitamente a éstos. Sin embargo, creemos que el esfuerzo que el tribunal efectúa para dilucidar la extensión que se debe conferir al concepto "entrega inmediata" (de las certificaciones) no es sino una muestra de cómo el juez, ante el caso concreto, torna determinable aquello que, en la norma, sólo reviste caracteres genéricos y abstractos.

II. Responsabilidad del Estado por omisión

El fallo de primera instancia rechazó la pretensión indemnizatoria del demandante, criterio que fue confirmado por la Cámara.

No obstante ello, la sentencia efectúa apreciaciones de interés para el estudio de la temática de la responsabilidad del Estado por omisión en el obrar, esencialmente en lo que concierne al fundamento positivo de este tipo de responsabilidad estatal.

II. 1. La omisión ilícita como supuesto de "falta de servicio"

El demandante encuadró, básicamente, su pretensión, en los cánones del art. 1112 del Cód. Civil (v. punto III de la sentencia).

Dicha disposición preceptúa que "Los hechos y las omisiones de los funcionarios públicos en el ejercicio de sus funciones, por no cumplir sino de una manera irregular las obligaciones legales que les están impuestas, son comprendidos en las disposiciones de este título" (cursiva nuestra).

Cabe destacar que nuestro supremo tribunal federal entiende, actualmente, que el mencionado art. 1112 del Código de fondo constituye el sustento normativo esencial de la responsabilidad estatal por obrar ilícito.

Excede al objeto del presente comentario efectuar un estudio detallado de la evolución jurisprudencial seguida en la materia. Basta aquí recordar que ésta puede ser sintetizada, en grandes rasgos, analizando los aspectos sustanciales de tres fallos señeros, cuyas notas principales reseñaremos sucintamente.

En la sentencia dictada en el caso "Devoto", del año 1933 (1) la Corte dio un importante paso adelante en dirección al criterio del reconocimiento de la responsabilidad estatal, al obviar un requisito que, hasta entonces, se erigía como barrera infranqueable para su procedencia. En efecto, aquí la Corte dejó de lado el texto expreso del art. 43 del Cód. Civil, que en su antigua redacción establecía la irresponsabilidad de las personas jurídicas imposibilitando, en consecuencia, toda acción que tuviere por norte responsabilizar al Estado (2).

Como consolidación de lo antedicho --y otorgándole mayor y mejor sustento jurídico-- el fallo emitido en "Ferrocarril Oeste"(3), del año 1938, expresa que "Quien contrae la obligación de prestar un servicio lo debe realizar en condiciones adecuadas para llenar el fin para que ha sido establecido, siendo responsable de los perjuicios que causare su incumplimiento o irregular ejecución". Merece ser destacado, que en este antecedente la Corte funda la responsabilidad del Estado en el art. 1112 del Cód. Civil (4), aunque también cita el art. 1113.

Por último, en "Vadell", sentencia del año 1984 (5) el tribunal consolida las pautas esbozadas en el decisorio anteriormente citado, consagrando la responsabilidad objetiva por falta de servicio, fundada en el art. 1112 del Cód. Civil (6).

Wellcome Argentina, como vimos, basó su demanda en el deber indemnizatorio que se desprende de la aplicación, al caso, del art. 1112.

La Cámara acepta, en este aspecto, el punto de vista del demandante, pues analiza la responsabilidad estatal por omisión desde la óptica del mentado art. 1112 (punto III del fallo).

Ello reviste trascendencia, toda vez que significa la aplicación, a la responsabilidad por omisión de las mismas pautas seguidas por la Corte para responsabilizar al Estado por obrar ilícito.

Para ello, ha señalado Cassagne (7), es necesario que exista "una conducta exigible por el administrado para reclamar el cumplimiento del acto omitido". De configurarse ésta, estaríamos ante una omisión antijurídica, encuadrable en la denominada "falta de servicio" (ilegitimidad objetiva).

II. 2. La responsabilidad por omisión como supuesto de responsabilidad por hechos del dependiente, cosas de las que se sirve o que tiene a su cuidado (art. 1113)

El criterio sostenido en el fallo adquiere aún más trascendencia si se observa que existen antecedentes de la Corte Suprema Federal, tal el fallo emitido en el caso "Franck", del año 1969 (8) en los que el máximo tribunal hizo descansar el tipo de responsabilidad que nos ocupa, en las previsiones del art. 1113 del Cód. Civil (responsabilidad indirecta por daños del dependiente, de las cosas de que se sirve o que tiene a su cuidado). En otro precedente, más cercano en el tiempo (9), se siguió el mismo criterio. Por voto separado, el doctor Barra especificó que "la obligación de responder establecida en el art. 1113 del Cód. Civil alcanza también a las omisiones culposas, que, en el caso de responsabilidad de la Administración Pública, se encuentra también expresamente prevista en el art. 1112 del mismo cuerpo legal" (cursiva nuestra).

El fuero civil, al juzgar recientemente un caso de responsabilidad por omisión atribuida a la Municipalidad de la ciudad de Buenos Aires, condenó a la Comuna, encuadrando dicha responsabilidad, exclusivamente, en el art. 1113 del Código de fondo (10).

II.3. La responsabilidad por omisión, a la luz de la teoría única del derecho de daños

Desde una posición jurídica que ubica al "derecho de daños" como género, presidido por principios generales aplicables tanto al derecho público como al privado, se ha propiciado la aplicación a los casos de responsabilidad por omisión estatal de los preceptos del art. 1074 del Cód. Civil. Cabe recordar que, conforme esta norma, la omisión genera responsabilidad "solamente cuando una disposición de la ley le impusiere (al omitente) la obligación de cumplir el hecho omitido" (entre paréntesis, nuestro) (11).

Esta visión unificadora de la teoría del responder no desconoce, sin embargo, algunas reglas y características propias, cuando de la responsabilidad del Estado se trata.

Así, al menos en la formulación que efectúa Kelmelmajer de Carlucci --con apoyo en parte de la doctrina italiana-- no sólo en el supuesto de existir una expresa obligación legal de actuar deberá responder el Estado. También lo hará cuando su omisión, pese a no vulnerar ningún mandato legal explícito, a) deje sin atención un interés normativamente relevante; b) se configure una necesidad material de actuar para tutelar dicho interés; c) exista proporción entre el sacrificio que comporta el actuar y la utilidad que se consigue en el accionar. Reunidos estos tres requisitos, el Estado debe obrar, no obstante la falta de deber expresamente establecido. Si no lo hace, su omisión genera responsabilidad (12).

En el fallo su-examine la Cámara, luego de aceptar analizar los hechos según las prescripciones del art. 1112, señala la inexistencia, en el caso, de "obligación legal" de actuar de la Administración respecto a los particulares, pues entiende que la norma de la cual Wellcome pretende hacer nacer dicha obligación no es sino un "acuerdo interorgánico, con eficacia sustancialmente ad intra, que no consagra derecho subjetivo alguno..." (punto III del decisorio).

El punto requiere algunas precisiones que justifican su tratamiento por separado.

III. Los actos interorgánicos

Las relaciones entre entes, organismos o dependencias de la propia Administración suele clasificarse, a efectos de su estudio, en interorgánicas e interadministrativas.

Marienhoff distinguió con claridad ambas categorías, al destacar que las interadministrativas "se traban entre sujetos de derecho (por principio general, entre entidades autárquicas)", mientras que las interorgánicas "no se traban entre personas o sujetos de derecho, sino entre meros organismos o reparticiones administrativas, o entre órganos de una misma persona pública estatal"(13).

Como dijéramos, la Cámara encuadró el Acta suscripta entre las Subsecretarías, en la categoría de "acto interorgánico".

Cabe recordar que el Acta establecía, expresamente, que "la Subsecretaría de Comercio Exterior dispondrá la intervención y entrega inmediata a los interesados de las certificaciones complementarias", precisando luego que se crearía una Comisión para el dictado de una resolución conjunta de los Ministerios de Economía y de Salud y Acción Social, cuyo objeto sería el de reglar el procedimiento de concesión de dichas certificaciones.

No caben dudas que, formalmente, el Acta constituye una modalidad de "acto interorgánico". Corresponde preguntarse, entonces, si tal afirmación puede ser sostenida atendiendo a la sustancia de lo que establece (14).

III. 1. Nuestra posición

Al respecto, el acuerdo inter-subsecretarías pone de manifiesto una intención de la Administración. Ambos órganos acuerdan constituir una comisión que tendrá por objeto "reglamentar el otorgamiento de las certificaciones complementarias y demás aspectos relacionados con la intervención específica de ambos ministerios" (v. punto III, párr. II del fallo).

Hasta aquí, es indudable, estamos ante un "acto interorgánico".

Sin embargo, el Acta dice algo más. Para entenderla cabalmente, deberemos tener en cuenta que, hasta su dictado, de hecho, las certificaciones eran emitidas con la intervención --suponemos que sin sujeción a procedimiento reglado específico alguno-- de las dos Subsecretarías. El Acta representaría, así, una voluntad de la Administración orientada a disponer, hacia el futuro y por vía de una resolución conjunta, el procedimiento reglado de otorgamiento de las certificaciones.

Pero el Acta no se ocupa solamente de determinar que, hacia el futuro, el procedimiento será regulado en una resolución conjunta. También dispone cómo se han de resolver los pedidos que, al momento de celebrarse el "acto interorgánico", se encontraban en trámite. Así, determina que las certificaciones que ya hubieran sido firmadas por los funcionarios de la Subsecretaría de Regulación y Control serían intervenidas y entregadas de manera inmediata a los interesados por la Subsecretaría de Comercio Exterior. Idéntico criterio habría de seguirse con aquellas certificaciones suscriptas por la Subsecretaría de Regulación y Control, "hasta la puesta en vigencia de la resolución conjunta que se menciona en el siguiente apartado" (v. punto III, párr. I de la sentencia).

Este segundo aspecto del acta, parece exceder los límites del mero "acto interorgánico", para establecer, per se, las bases mínimas de un procedimiento a seguir respecto de las peticiones efectuadas por los administrados que estuvieren en trámite a la fecha de celebrarse el Acta y hasta que se dicte la resolución conjunta (15).

Justamente el pedido de Wellcome se inscribe en esta última categoría, dado que, como surge del decisorio "la actora había presentado previamente las declaraciones juradas de necesidades de importación y declaraciones complementarias por un total de U$S 542.157" (v. punto II, párr. II).

Por eso es que creemos que en relación con Wellcome no sería suficiente, para desestimar su demanda, alegar que se trata de un "acto interorgánico" que no genera derechos en favor de los particulares, pues, a nuestro juicio y respecto de los pedidos de emisión de certificaciones "en trámite", el Acta trasciende la calidad de acto de la administración alcanzando, en sustancia y, en este aspecto, los caracteres de una norma reglamentaria.

En efecto, el Acta establece:

a) que, en un futuro, será dictada una resolución conjunta que determinará el procedimiento a seguir para la expedición de certificaciones (aspecto en que constituye un acto interorgánico);

b) que, hasta tanto eso suceda y respecto de las solicitudes en trámite, las certificaciones ya firmadas o que firme la Subsecretaría de Regulación y Control serán, a su vez, firmadas por Comercio Exterior y entregadas inmediatamente a los interesados (aspecto reglamentario).

Si se acepta, como propiciamos, que en el aspecto señalado en el punto b) el Acta en cuestión revestía la calidad de reglamento, cabe preguntarse si, en tal carácter, pudo ser invocada por Wellcome en respaldo de su derecho a que le sean entregadas de manera "inmediata" las certificaciones que ya se encontraban en trámite.

Debe recordarse que, en razón de lo preceptuado en la ley de procedimientos administrativos (Adla, XXXII-B, 1752) los actos de alcance general adquieren eficacia a partir de su publicación (art. 11).

No surge del fallo si el Acta suscripta por las subsecretarías fue, o no, publicada.

De todas maneras, aún en la hipótesis de que tal publicidad no se hubiere producido, la actora se encontraría facultada para solicitar su aplicación, pues el propio art. 11 de la ley de procedimientos administrativos establece que "Los administrados podrán antes, no obstante, pedir el cumplimiento de esos actos si no resultaren perjuicios para el derecho de terceros"(16).

III.2. El criterio del fallo

La Cámara, en su decisorio, manifiesta que el Acta "estatuye... sólo un acuerdo interorgánico, con eficacia sustancialmente ad-intra" (v. punto III, párr. II). Es decir, no recepta la distinción que propiciáramos entre ambos aspectos del acuerdo intersubsecretarial.

Podría afirmarse que desde tal punto de vista, la demanda es rechazable de plano sin necesidad de otras argumentaciones, pues si se trata de un acto interorgánico que, en consecuencia, no genera derecho subjetivo alguno, mal puede Wellcome esgrimirlo en sede judicial como apoyatura para su pretensión.

Sin embargo, la Cámara no elige este camino. Prefiere señalar que el Acta "no consagra derecho subjetivo alguno del interesado para obtener la ejecución de un trámite administrativo al margen de las previsiones generales consignadas en la ley de procedimientos administrativos" (cursiva nuestra).

Nos permitimos disentir, en este sentido, con el criterio sustentado por el tribunal de alzada.

Creemos que, dada la particular situación de la demandante, le asistía el derecho de solicitar la "entrega inmediata" de las certificaciones.

En efecto, tal como surge de los antecedentes del fallo, Wellcome había presentado declaraciones juradas de necesidades de importación y declaraciones complementarias ante las autoridades administrativas. Según lo establecido por el Acta en cuestión, hasta que se pusiera en vigencia una futura resolución conjunta regulatoria del procedimiento, todos los trámites iniciados por los administrados debían ser intervenidos por la Subsecretaría de Regulación y Control y girados a la Subsecretaría de Comercio Exterior para su entrega inmediata a los peticionantes. Ese temperamento, reglado en el Acta, fue el que la actora peticionó a la Administración que cumpliera.

En resumidas cuentas, a nuestro juicio, el Acta brindaba a Wellcome el sustento necesario como para reclamar la entrega inmediata de las certificaciones complementarias, necesarias para verse beneficiada con el régimen preferencial.

Esto nos conduce a interpretar qué alcance le debemos dar a la expresión "entrega inmediata", cuestión que nos introduce, sin más rodeos, en el tema de los conceptos jurídicos indeterminados.

Pese a sustentar su decisorio con fundamento distinto --lo vimos-- la Cámara, sin embargo, encuentra necesario, también, adentrarse en la dilucidación del citado concepto (17).

Así, luego de afirmar que Wellcome carecía de derecho a un procedimiento que se apartara del de la ley 19.549, por configurar el acta un "acto interorgánico", agrega, que, "Por lo demás, la expresión entrega inmediata se debe interpretar, como corresponde, contextualmente".

IV. Los conceptos jurídicos indeterminados

La doctrina de los conceptos jurídicos indeterminados constituye un importante esfuerzo, motorizado, sobre todo, por la doctrina alemana, tendiente a colocar límites a la discrecionalidad administrativa (18).

Sustancialmente, la doctrina se funda, como lo explica Grecco, en que sólo un pequeño número de conceptos hallables en las normas, resultan determinados con relativa precisión. Excluyendo a los conceptos numéricos, o a aquellos definidos explícitamente, el resto exige una previa determinación.

Así, "Conceptos tales como idoneidad o reconocida aptitud, medidas necesarias, integridad moral,... no toleran su encuadramiento automático dentro del esquema prevenido por la norma sino que ineludiblemente requieren un enjuiciamiento previo del operador jurídico para precisar si concretamente concurre el supuesto de hecho o la consecuencia jurídica, contemplados de manera determinada"(19).

La construcción se completa afirmando que es posible, en el caso concreto, "determinar" el concepto indeterminado, encontrando la única solución justa que persigue la norma.

Se trata, ahora, de aplicar estas pautas al caso en análisis. El concepto a determinar es el de "entrega inmediata" ¿Qué debe entenderse por tal? ¿Qué elementos deben ser mensurados para establecerlos? ¿puede interpretarse de igual manera el compromiso estatal que el deber de "entrega inmediata" entre dos contratantes particulares? ¿Cómo inciden factores externos a la mera relación peticionante Administración? En resumidas cuentas: ¿incumplió la Administración irregularmente sus obligaciones legales (art. 1112, Cód. Civil)?

De todo ello, en pocas pero sustanciosas líneas, se ocupa la sentencia.

En primer lugar, define que la expresión "entrega inmediata" debe ser interpretada contextualmente.

Como elementos esenciales de ese contexto, señala:

a) Que, en primer lugar, debe tenerse en cuenta que se está ante la Administración, con lo que se marca una diferencia --obvia, pero no por ello desatinada en su señalamiento-- respecto de las relaciones entre meros particulares;

b) que, en consecuencia, no puede omitirse que la petición de Wellcome debe ser considerada en el marco del funcionamiento global de dicha Administración;

c) que, a ello, hay que aditarle un dato insoslayable tomado de la realidad: Al momento en que los hechos se suceden, se estaba operando un cambio --anticipado y crítico-- de autoridades constitucionales de gobierno, razón que confluye para tornar comprensible cierta eventual demora o tardanza en los trámites administrativos cuya conclusión dependiese --como en el caso-- de la firma de funcionarios políticos.

En fin, para el tribunal, en posición que compartimos plenamente, la demora operada entre el Acta que disponía la "entrega inmediata" y la fecha en que efectivamente las certificaciones fueron dadas a Wellcome no constituyó un cumplimiento irregular de las obligaciones legales que dieran lugar a responsabilidad estatal por omisión (art. 1112). O, lo que es lo mismo, en el caso y atendiendo al cúmulo de factores vistos, se cumplió con la "entrega inmediata" prevista, pues dicho concepto indeterminado debe ser interpretado con atención al real contexto en el que los hechos acaecieron.

Por vías diferentes, pero con fundamento en razonamientos análogos, coincidimos con la solución brindada por la Cámara al caso comentado.

Especial para La Ley. Derechos reservados (ley 11.723).

(1)JA, 43-416.

(2)Advertía Bielsa, al comentar el fallo, que la decisión de la Corte tenía "una significación jurídica insospechada", pues se estaba haciendo lugar a una demanda contra el Estado, no obstante actuar éste, en el caso, como poder público. Se apartaba así la Corte, destacaba el maestro rosarino, de sus propios precedentes, en los que había fijado que "Para establecer la responsabilidad de la Nación fuera de las relaciones contractuales, por actos de los empleados que la representan, es necesaria una disposición legal expresa que se la imponga..." (Fallo en la causa "F. Brown v. Gobierno nacional", 2/9/1919, t. CXXX, p. 62) y que "contra las personas jurídicas no se pueden ejercer acciones criminales o civiles por indemnización de daños" (Fallos, t. LII:371; t. XCV:33 y t. LXXXII:212) todos citados por Bielsa, Rafael; "Responsabilidad del Estado como poder administrador", JA 43-416.

(3)LA LEY, 12-122.

(4)Ha señalado Cassagne, que el fallo "tiene el mérito de apoyarse, fundamentalmente, en el art. 1112 del Cód. Civil y en su fuente doctrinaria para establecer la responsabilidad de la Provincia demandada 'por falta de servicio'..." (CASSAGNE, Juan Carlos, "La responsabilidad extracontractual del Estado en el campo del Derecho administrativo", ED, 100-986, encomillado simple nuestro).

(5)LA LEY, 1985-B, 3.

(6)En efecto, la Corte, luego de recordar el criterio sustentado en "Ferrocarril Oeste", destaca que "Esa idea objetiva de la falta de servicio encuentra fundamento en la aplicación por vía subsidiaria del art. 1112 del Cód. Civil, que establece un régimen de responsabilidad 'por los hechos y las omisiones de los funcionarios públicos en el ejercicio de sus funciones, por no cumplir sino de una manera irregular las obligaciones legales que les están impuestas'" (bastardilla nuestra). Luego, en la parte resolutiva del decisorio, el tribunal hace lugar parcialmente a la demanda, fundando el derecho en "lo dispuesto en el art. 1112 y concs. del Cód. Civil".

(7)CASSAGNE, Juan Carlos, La responsabilidad del Estado por omisión, LA LEY, 1989-C, 512.

(8)Fallos: 275:357, La Ley, 138, 729.

(9)"Lanati, Marta N. y ots. c. Dirección Nacional de Vialidad", sentencia del 2 de julio de 1991, Fallos: 314:659.

(10)CNC., sala L, sentencia del 12/10/94, autos "Ortiz, Américo v. Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires", publicado en Jurisprudencia Argentina del 9/8/95, Nro. 5945. Se trató de un caso de responsabilidad por omisión en el cuidado de un árbol de la vía pública que, al desatarse una tormenta, cayó sobre un auto que se encontraba mal estacionado a su sombra. El tribunal entendió que existió un incumplimiento en la "obligación de conservar en buen estado los árboles", circunstancia que exige "un control periódico, adviertiéndose por otra parte que la ciudad de Buenos Aires abunda en especies añejas que escasamente se podan o extraen". La Cámara no consideró relevante el hecho de haberse estacionado el auto en un lugar prohibido por las disposiciones de tránsito.



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